職能績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中的博弈行為理論

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一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前，我國(guó)非常重視政府績(jī)效管理工作。我國(guó)各地區(qū)、各部門試點(diǎn)的績(jī)效管理主要是以目標(biāo)責(zé)任制為核心。而設(shè)置績(jī)效目標(biāo)是地方政府推進(jìn)目標(biāo)責(zé)任制的必選項(xiàng)。這些績(jī)效目標(biāo)一般會(huì)被分解成地方政府各部門必須完成的不同目標(biāo)。地方政府部門職能績(jī)效目標(biāo)既包括來(lái)自上級(jí)分派的外來(lái)壓力型職能績(jī)效目標(biāo)，又包括來(lái)自自身職能的內(nèi)生型職能績(jī)效目標(biāo)。那么，地方政府部門設(shè)置合理的職能績(jī)效目標(biāo)，便是確保政府績(jī)效管理健康運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，大量實(shí)踐和研究表明，地方政府部門職能績(jī)效目標(biāo)在設(shè)置過(guò)程中容易出現(xiàn)異化。地方政府部門在職能績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中的異化表現(xiàn)有以下幾種。一是目標(biāo)替代現(xiàn)象。某些政府職能部門會(huì)用較容易實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)任務(wù)替代難實(shí)現(xiàn)但最關(guān)鍵的目標(biāo)任務(wù)。［1］二是目標(biāo)被討價(jià)還價(jià)現(xiàn)象。下級(jí)利用上級(jí)對(duì)本部門信息的不了解而在設(shè)置目標(biāo)中討價(jià)還價(jià)，并占據(jù)主導(dǎo)地位。［2］三是高目標(biāo)現(xiàn)象。某些政府部門為了“討好”上級(jí)，設(shè)置非常高的目標(biāo)任務(wù)。四是低目標(biāo)現(xiàn)象。為了降低努力程度或避免完不成任務(wù)而面臨的懲罰，某些政府職能部門會(huì)利用信息不對(duì)稱而設(shè)置較少、較低和較不重要的目標(biāo)任務(wù)。［3］地方政府部門職能績(jī)效目標(biāo)為什么會(huì)被異化呢？Smith認(rèn)為，通過(guò)博弈手段，政府官員可以操縱績(jī)效指標(biāo)以確保自己在績(jī)效評(píng)估中獲得戰(zhàn)略性的優(yōu)勢(shì)。［4］Gao認(rèn)為，在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中產(chǎn)生了意想不到的行為后果——良性博弈和惡性博弈，而惡性博弈往往使績(jī)效目標(biāo)失真甚至異化。［5］本研究試圖探究地方政府部門職能績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中的博弈行為與邏輯機(jī)理。

二、地方政府部門職能績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中博弈行為的產(chǎn)生

（一）不同利益相關(guān)者在地方政府部門績(jī)效目

標(biāo)設(shè)置過(guò)程中的相互作用與選擇引發(fā)博弈政府部門績(jī)效目標(biāo)設(shè)置將涉及上級(jí)或領(lǐng)導(dǎo)、下級(jí)或普通公務(wù)人員、同級(jí)或橫向部門、外部的公民、企業(yè)以及其他社會(huì)組織等多個(gè)利益相關(guān)者。按照“理性人假設(shè)”理論，每個(gè)利益相關(guān)者通常會(huì)從自身利益最大化和最有利于自己的角度去揣摩其他利益相關(guān)者的心思來(lái)選擇最有利于自己的績(jī)效目標(biāo)。政府部門績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的結(jié)果是不同利益相關(guān)者博弈的結(jié)果。政府部門在設(shè)置績(jī)效目標(biāo)過(guò)程中存在大量的上下級(jí)間、同級(jí)間、內(nèi)外間的復(fù)雜動(dòng)態(tài)博弈。在各政府部門設(shè)置績(jī)效目標(biāo)時(shí)，由于績(jī)效與官員的升遷緊密掛鉤，按照上級(jí)的要求，對(duì)各政府部門的績(jī)效目標(biāo)設(shè)置就會(huì)出現(xiàn)“層層加碼”的現(xiàn)象。而負(fù)責(zé)具體落實(shí)的政府部門必然會(huì)與上級(jí)討價(jià)還價(jià)來(lái)盡量壓低績(jī)效目標(biāo)。因?yàn)樨?fù)責(zé)具體落實(shí)的政府部門如果不壓低績(jī)效目標(biāo)而最終完成不了績(jī)效目標(biāo)，就會(huì)受到物質(zhì)或精神的、有形或無(wú)形的懲罰，因此，其可能會(huì)一直討價(jià)還價(jià)或者放棄設(shè)置績(jī)效目標(biāo)。但是，雙方對(duì)某項(xiàng)指標(biāo)的績(jī)效目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)通常都不清楚。即使在最終確定設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)中各方的收益也只有各方自己清楚，對(duì)方并不清楚。在這個(gè)過(guò)程中就出現(xiàn)了各種復(fù)雜的博弈現(xiàn)象。正是因?yàn)閷?duì)各種信息的不了解，在績(jī)效目標(biāo)設(shè)置過(guò)程中才會(huì)出現(xiàn)高目標(biāo)低設(shè)置、低目標(biāo)高設(shè)置、真目標(biāo)假設(shè)置、假目標(biāo)真設(shè)置等博弈結(jié)果。

（二）地方政府部門在職能績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中產(chǎn)生博弈

本研究根據(jù)在地方政府職能績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中博弈的來(lái)源，將博弈分為外部博弈和內(nèi)部博弈。外部博弈指在地方政府部門外部存在公眾（公民、企業(yè)、社會(huì)組織等）、上下級(jí)、平級(jí)同時(shí)博弈的現(xiàn)象。內(nèi)部博弈指在地方行政部門內(nèi)部出現(xiàn)分管職能部門的領(lǐng)導(dǎo)與所分管的職能部門之間、同級(jí)職能部門之間、職能部門內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)與下屬之間、同一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的不同下屬之間的博弈。地方政府部門職能績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中出現(xiàn)的動(dòng)態(tài)博弈猶如一張蜘蛛網(wǎng)，縱橫密布。在地方政府部門職能績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中，在外部出現(xiàn)的博弈現(xiàn)象主要包括以下內(nèi)容。第一，公眾對(duì)政府部門職能績(jī)效目標(biāo)的需求與期望越來(lái)越高，而政府部門所能動(dòng)用的資源隨著各項(xiàng)制度的完善化透明化越來(lái)越受限，設(shè)置高績(jī)效目標(biāo)的動(dòng)力越來(lái)越不足，這兩者之間就會(huì)產(chǎn)生矛盾和博弈。第二，上級(jí)為了完成中央政府下達(dá)的工作任務(wù)，必然會(huì)向下級(jí)分派任務(wù)，這些任務(wù)便是績(jī)效目標(biāo)要求。而下級(jí)或者是為了得到上級(jí)的“利好”而接受或高要求設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，或者是為了避責(zé)而以各種理由降低本級(jí)政府部門的績(jī)效目標(biāo)要求，從而發(fā)生下級(jí)與上級(jí)的博弈。第三，與同級(jí)政府也會(huì)發(fā)生博弈。同級(jí)政府之間的各類指標(biāo)的競(jìng)賽是客觀存在的，因而同級(jí)政府在設(shè)置相同指標(biāo)的績(jī)效目標(biāo)時(shí)就會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)性的博弈。在地方政府部門職能績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中，如前文所述，在內(nèi)部同樣存在博弈。根據(jù)政府部門績(jī)效目標(biāo)來(lái)源方向可以分為自上而下的績(jī)效目標(biāo)和自下而上的績(jī)效目標(biāo)。在自上而下的績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中，為了更好地執(zhí)行上級(jí)的指示和獲得與同級(jí)相比、與不同部門或地區(qū)相比更好的政治錦標(biāo)賽式的業(yè)績(jī)，分管職能部門的領(lǐng)導(dǎo)一般會(huì)對(duì)所領(lǐng)導(dǎo)的職能部門提出較高的績(jī)效目標(biāo)要求。而負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的職能部門一般會(huì)考慮到各種政治資本而與分管領(lǐng)導(dǎo)開展討價(jià)還價(jià)式的博弈。在同級(jí)地方政府內(nèi)部的不同處室（科室）也存在績(jī)效目標(biāo)博弈問(wèn)題，譬如，某一績(jī)效目標(biāo)需要幾個(gè)職能部門來(lái)共同完成，如果該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有利于顯現(xiàn)積極的政治資本，那么，各職能部門就會(huì)爭(zhēng)取分配到更多要實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)，這類績(jī)效目標(biāo)可以說(shuō)是“邀功式”的績(jī)效目標(biāo)；如果該績(jī)效目標(biāo)比較難實(shí)現(xiàn)又可能被追責(zé)，那么，各職能部門就會(huì)找各種理由來(lái)爭(zhēng)取少分配一些績(jī)效目標(biāo)，這類績(jī)效目標(biāo)可以說(shuō)是“避責(zé)式”的績(jī)效目標(biāo)。這樣，在不同職能部門之間就會(huì)圍繞“邀功式”的績(jī)效目標(biāo)或“避責(zé)式”的績(jī)效目標(biāo)展開激烈的博弈。在職能部門內(nèi)部的績(jī)效目標(biāo)設(shè)置過(guò)程中，也會(huì)出現(xiàn)職能部門領(lǐng)導(dǎo)與下屬之間的博弈。職能部門績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)最終要靠各職能部門內(nèi)部人員崗位績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來(lái)完成，為此，各職能部門領(lǐng)導(dǎo)必然會(huì)設(shè)置各下屬崗位的績(jī)效目標(biāo)任務(wù)。在這個(gè)過(guò)程中，圍繞某些崗位設(shè)計(jì)的績(jī)效目標(biāo)的多少、優(yōu)劣、難易以及政治資本的多寡等問(wèn)題，職能部門領(lǐng)導(dǎo)和下屬之間便會(huì)展開激烈的博弈。另外，在同一領(lǐng)導(dǎo)的同級(jí)下屬間也會(huì)圍繞崗位職能績(jī)效目標(biāo)設(shè)置問(wèn)題展開激烈的博弈。

三、地方政府部門職能績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中出現(xiàn)博弈行為的邏輯機(jī)理

根據(jù)博弈的來(lái)源，可以將其分為外部博弈機(jī)制和內(nèi)部博弈機(jī)制。外部博弈機(jī)制主要包含壓力型、錦標(biāo)賽型和政治合法性博弈機(jī)制。內(nèi)部博弈機(jī)制主要包含官僚制博弈機(jī)制，表面上是官員與官員之間的博弈，實(shí)質(zhì)上是政治與技術(shù)的博弈。

（一）壓力型的博弈機(jī)制

壓力型的博弈機(jī)制表面上是上下級(jí)政府的博弈，實(shí)質(zhì)機(jī)理是政治與行政的博弈。改革開放以后，為解決黨政職責(zé)同構(gòu)的問(wèn)題，我國(guó)的基本做法有：在政治方面，規(guī)范黨政關(guān)系，強(qiáng)化地方政府對(duì)民眾的責(zé)任機(jī)制，在中央政府、地方政府和民眾間建立良性互動(dòng)機(jī)制；在行政方面，在讓權(quán)放利的改革中，以中央政府為主導(dǎo)，逐漸形成了地方政府逐級(jí)發(fā)包機(jī)制，即中央政府首先把行政和經(jīng)濟(jì)管理的具體事務(wù)任務(wù)分包到各省，各省再往下逐級(jí)分包到市，一直到縣鄉(xiāng)。［6］59逐級(jí)發(fā)包制貫穿于地方政府的各個(gè)領(lǐng)域。首先是財(cái)政包干。其次是人事任命逐級(jí)發(fā)包。再次是地方政府行政性事務(wù)逐級(jí)發(fā)包，即將地方政府必須完成的績(jī)效目標(biāo)逐級(jí)發(fā)包，如交通安全、社會(huì)治安等目標(biāo)。這些都以“責(zé)任狀”的合同方式發(fā)包，年終再根據(jù)考核結(jié)果決定獎(jiǎng)懲，對(duì)重要指標(biāo)甚至施行“一票否決”。［6］207逐級(jí)分包制便形成了地方政府上下縱向間的壓力型體制。上級(jí)政府通過(guò)以人事任命為核心特征的政治手段，激勵(lì)下級(jí)政府完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)。各級(jí)政治組織（黨委和政府）向下級(jí)政治組織和個(gè)人分解任務(wù)指標(biāo)，以合同的方式要求其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)，并配以行政、經(jīng)濟(jì)甚至政治的獎(jiǎng)懲。在這種壓力型體制下的逐級(jí)分包過(guò)程中，必然會(huì)產(chǎn)生上下級(jí)政府的博弈。由于在績(jī)效考核過(guò)程中，行政職責(zé)通常被量化為數(shù)字化的績(jī)效考核目標(biāo)，同時(shí)還存在績(jī)效目標(biāo)“層層加碼”、逐級(jí)放大的現(xiàn)象，這樣就很容易使績(jī)效目標(biāo)異化為操作性極強(qiáng)的技術(shù)性政績(jī)指標(biāo)。在這個(gè)異化過(guò)程中，地方政府的目標(biāo)由促進(jìn)地方發(fā)展演變?yōu)樽非笳?jī)，發(fā)展就變?yōu)槭侄?，政?jī)就變?yōu)槟康?。地方發(fā)展政績(jī)就決定了地方行政首長(zhǎng)的政治晉升?？梢姡谶@種壓力型的博弈過(guò)程中，上級(jí)主要以掌握下級(jí)一把手的升遷為籌碼，施行“政治承包”，要求下級(jí)完成相應(yīng)的政績(jī)?nèi)蝿?wù)。下級(jí)為了實(shí)現(xiàn)升遷，會(huì)“理性地”通過(guò)各種技術(shù)手段來(lái)完成甚至超額完成對(duì)自己升遷有利的政績(jī)?nèi)蝿?wù)。這期間就充斥著政治與行政的交易性博弈。

（二）錦標(biāo)賽型的博弈機(jī)制

錦標(biāo)賽型的博弈機(jī)制表面上是同級(jí)政府的博弈，實(shí)質(zhì)機(jī)理是準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制和官僚機(jī)制的博弈。在壓力型體制下，上級(jí)根據(jù)下級(jí)完成績(jī)效目標(biāo)任務(wù)的情況決定下級(jí)的政治晉升。而一個(gè)上級(jí)一般同時(shí)控制多個(gè)同級(jí)別下級(jí)的政治晉升。在政治晉升機(jī)會(huì)有限的條件下，為了獲得上級(jí)的賞識(shí)，多個(gè)同級(jí)別下級(jí)間必然會(huì)開展激烈競(jìng)爭(zhēng)，從而形成政治錦標(biāo)賽。在經(jīng)濟(jì)方面，由于中國(guó)的各省之間，市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等地方政府之間非常相似，比較容易進(jìn)行績(jī)效比較；由于中央以下的各級(jí)地方政府在同級(jí)錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)中，都希望能以GDP增長(zhǎng)獲得機(jī)會(huì)，因此，各省級(jí)政府會(huì)極力爭(zhēng)取優(yōu)于其他省份的GDP增長(zhǎng)率，并會(huì)把GDP增長(zhǎng)任務(wù)分解到各市，各市為了完成任務(wù)也會(huì)一層一層地往下級(jí)政府加碼，這就會(huì)導(dǎo)致錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)逐層激烈，而各級(jí)地方政府官員就在不斷加劇的錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)下，為了晉升而努力。在這個(gè)過(guò)程中，為了在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中獲勝以獲得有利的政治晉升機(jī)會(huì)，各地方政府官員就會(huì)動(dòng)用一切政策條件來(lái)支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而經(jīng)濟(jì)能否最終發(fā)展主要是受制于各種市場(chǎng)條件的。好的市場(chǎng)機(jī)制能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不成熟的市場(chǎng)機(jī)制會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，在錦標(biāo)賽中，表面上是同級(jí)政府的競(jìng)爭(zhēng)博弈，實(shí)質(zhì)上是以官員的政治晉升為本質(zhì)的官僚機(jī)制與以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主要內(nèi)容的準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制的博弈。

（三）政治合法性的博弈機(jī)制

政治合法性博弈表面上是官民的博弈，實(shí)質(zhì)機(jī)理是民主與行政的博弈。在壓力型體制下的政治錦標(biāo)賽中，本應(yīng)對(duì)民眾負(fù)責(zé)的官員由于上級(jí)政府掌控其政治晉升機(jī)會(huì)而變得主要是對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)了。這樣，必然會(huì)出現(xiàn)政治合法性危機(jī)。實(shí)際上，隨著中國(guó)公民素質(zhì)的日益提高、公民權(quán)益自我保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，政府在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)，不得不直面公眾的需求與期待。各政府職能部門績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定要顧及公眾的需求與期待，這是政府獲得政治合法性的主要來(lái)源。但是，公眾需求與期待的內(nèi)容有時(shí)并不容易顯現(xiàn)出來(lái)，或者與上級(jí)政府考核下級(jí)政府的指標(biāo)內(nèi)容不一定具有重疊性。那么，在這樣的條件下，各級(jí)政府部門在制定職能績(jī)效目標(biāo)時(shí)，到底在多大程度上會(huì)考慮到公眾的需求與期待？在其他條件不變的情況下，在官員是“理性人”的背景下，地方政府部門所設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)對(duì)公眾需求與期待的體現(xiàn)程度與政府對(duì)民主權(quán)利的行政管控的幅度成反比，與公眾自身的博弈素質(zhì)成正比，即最終取決于民主與行政的博弈結(jié)果。

（四）官僚制的博弈機(jī)制

在地方政府部門職能績(jī)效目標(biāo)設(shè)置過(guò)程中，除在外部會(huì)發(fā)生博弈外，在內(nèi)部也存在博弈行為。內(nèi)部的博弈行為主要是來(lái)自官僚制的博弈。這種來(lái)自官僚制的博弈，表面上是官員之間的博弈，實(shí)質(zhì)上是政治與技術(shù)的博弈。政府職能部門內(nèi)部以傳統(tǒng)的科層制為組織特征。傳統(tǒng)科層制在運(yùn)行過(guò)程中強(qiáng)調(diào)等級(jí)控制，強(qiáng)調(diào)規(guī)則，這必然會(huì)導(dǎo)致官僚主義的低效率。官僚主義的低效率化導(dǎo)致出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事等官僚主義弊端。這一弊端導(dǎo)致政府很多公共責(zé)任很難妥善實(shí)現(xiàn)，引起公眾對(duì)政府的極度不滿。作為公共部門的地方政府各部門決策通常是在多元的甚至沖突的利益和價(jià)值之間進(jìn)行平衡和做出抉擇的，具有多元理性。而地方政府引進(jìn)績(jī)效管理工具的核心就是為了提高效率，屬于技術(shù)性的。因此，在地方政府部門職能績(jī)效目標(biāo)設(shè)置過(guò)程中，就會(huì)出現(xiàn)不同利益主體訴求間的政治博弈，就會(huì)出現(xiàn)在這場(chǎng)政治博弈中如何通過(guò)績(jī)效評(píng)估技術(shù)來(lái)提高行政效率的博弈。

四、地方政府部門職能績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中博弈的平衡策略

地方政府績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中必然會(huì)出現(xiàn)博弈。博弈廣泛存在于我國(guó)地方政府績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中。在地方政府績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中，博弈的顯性表現(xiàn)為對(duì)績(jī)效指標(biāo)的操縱、選擇性的政策實(shí)施、偽造信息、輸出失真等。Radnor認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)中，只要有中央和地方公共服務(wù)交付責(zé)任制，就需要有績(jī)效指標(biāo)、目標(biāo)或排行榜，以及組織博弈的形式。［7］對(duì)地方政府部門職能績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中出現(xiàn)的博弈行為要分類應(yīng)對(duì)。不得不指出，博弈有好壞之分。在地方政府部門職能績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中所產(chǎn)生的博弈對(duì)政府工作具有推動(dòng)或阻礙作用。有些博弈是有利于實(shí)現(xiàn)政府組織的預(yù)期目標(biāo)的，對(duì)這類博弈我們可以因勢(shì)利導(dǎo)。但是，有些博弈會(huì)嚴(yán)重削弱政府公信力、降低決策信息質(zhì)量、危害黨和國(guó)家的形象，對(duì)這類不良的博弈我們要高度警惕。我們尚不清楚如何從根本上消除地方政府績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中的博弈。在Courty和Marschke的研究中有一個(gè)關(guān)于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)想在職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃中消除博弈的案例。［1］當(dāng)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)給地方政府設(shè)置了績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)后，當(dāng)?shù)毓芾碚吆芸炀蛯W(xué)會(huì)了如何與這些措施開展博弈，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在了解到博弈存在后，采取了措施以修正績(jī)效評(píng)估。然而，這次改進(jìn)卻導(dǎo)致新的博弈，因而又觸發(fā)了另一個(gè)博弈周期。我們必須采取糾正措施，以減少以目標(biāo)責(zé)任制為核心的地方政府績(jī)效管理制度被博弈破壞而退化的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在設(shè)計(jì)以績(jī)效管理來(lái)激勵(lì)地方政府官員的激勵(lì)機(jī)制時(shí)要格外謹(jǐn)慎，因?yàn)榧?lì)系統(tǒng)設(shè)計(jì)不當(dāng)會(huì)導(dǎo)致目標(biāo)移位，個(gè)人可能會(huì)基于激勵(lì)而非組織的目標(biāo)做出積極響應(yīng)。［3］另外，地方政府設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)要考慮到個(gè)人執(zhí)行任務(wù)的難度。最重要的是，要在組織文化上營(yíng)造對(duì)有害博弈的警惕氛圍。組織的正式和非正式文化都不應(yīng)該容忍用博弈手段來(lái)操縱績(jī)效目標(biāo)，要將各個(gè)部門的績(jī)效目標(biāo)內(nèi)化為各部門自身的價(jià)值。

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作者：鄧雪琳