淺談公共危機(jī)管理機(jī)制

序論：寫作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來(lái)了一篇淺談公共危機(jī)管理機(jī)制范文，愿它們成為您寫作過(guò)程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

淺談公共危機(jī)管理機(jī)制:試析公共危機(jī)管理中關(guān)于公眾參與問(wèn)題的分析

論文摘要 隨著公共危機(jī)事件的不斷發(fā)生，政府作為危機(jī)管理的主導(dǎo)者，面臨著巨大的壓力。公眾作為社會(huì)成員需要與政府協(xié)作，但是作為一種新的治理方式，無(wú)論是在理念還是實(shí)踐上，公眾參與都還存在很多問(wèn)題，例如危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，意識(shí)與能力欠缺，傳統(tǒng)管理理念嚴(yán)重阻礙束縛著公眾參與危機(jī)管理，公眾參與危機(jī)管理的法律體系不健全，缺乏廣泛靈活的組織等，亟待措施解決：開展危機(jī)教育，培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)，提升參與能力;轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)的管理理念，積極促進(jìn)公眾參與危機(jī)管理;建立健全公眾參與危機(jī)管理法律體系;支持社會(huì)組織的發(fā)展，保證社會(huì)組織的自由性和靈活性。

論文關(guān)鍵詞 公共危機(jī)管理 政府 公眾參與

近幾年來(lái)各類公共危機(jī)事件，無(wú)論是自然災(zāi)害事件還是社會(huì)危機(jī)事件層出不窮，嚴(yán)重影響著社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展，建立一個(gè)全面的有效的公共危機(jī)管理體系就顯得尤為重要。目前我國(guó)的公共危機(jī)管理體系初步建立，政府作為管理體系的主導(dǎo)人承受著巨大壓力，面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，但是單靠政府的單薄的力量是無(wú)法出色完成公共危機(jī)的治理完善，這個(gè)時(shí)候就需要組成社會(huì)成員的公眾、各種社會(huì)組織的力量。古語(yǔ)說(shuō)，水可載舟亦可覆舟，因此公眾的參與對(duì)于公共危機(jī)的管理起著不可或缺的作用。

一、 公眾參與對(duì)于公共危機(jī)管理的實(shí)際意義

首先，公眾參與具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。上世紀(jì)90年代興起的“新公共管理”理論表達(dá)了一種管理的新思想，要實(shí)現(xiàn)治理，實(shí)現(xiàn)善治，不單單依靠政府這一角色，更需要公眾、社會(huì)組織積極參與進(jìn)來(lái)，努力協(xié)作，共同實(shí)現(xiàn)善治;其次，由于公共危機(jī)具有不可預(yù)料性、不確定性、破壞性大等特點(diǎn)，政府也因?yàn)樽陨淼木窒扌?，在短時(shí)間內(nèi)提供的公共資源有限，空間分配的密度也有限，從而對(duì)于某些突發(fā)的公共危機(jī)事件無(wú)法做到有效及時(shí)的處理，導(dǎo)致大量人力、財(cái)產(chǎn)損失，這樣的結(jié)果是得不償失的。因此單單依靠政府的力量是無(wú)法達(dá)到良好的危機(jī)管理的，公眾的參與是實(shí)現(xiàn)良好危機(jī)管理的重要保障;再次，公眾參與能夠增強(qiáng)與政府的良性互動(dòng)。公眾通過(guò)參與危機(jī)管理，了解危機(jī)事實(shí)，增強(qiáng)防范意識(shí)，提高防范能力，而且，公眾能夠監(jiān)督政府，保證政府依法履行自己的職責(zé)，保證公共利益，促進(jìn)政府有效及時(shí)的處理危機(jī)事件。政府也通過(guò)公眾參與，了解到公眾的利益訴求，盡可能的滿足公眾的正當(dāng)利益，從而也能夠減少了一些社會(huì)危機(jī)事件的發(fā)生。

二、公眾參與的現(xiàn)狀及出現(xiàn)的問(wèn)題

在近些年的公共危機(jī)事件中，可以看到，公眾參與在不斷地進(jìn)步。表現(xiàn)在幾個(gè)方面：

第一，公眾的危機(jī)意識(shí)和參與意識(shí)在不斷地提高，而且參與的能力也不斷地增強(qiáng)。例如云南魯?shù)榈卣鸷螅性S多公眾自愿組成救護(hù)隊(duì)趕往災(zāi)區(qū)，大量的公眾捐獻(xiàn)的物資源源不斷地送往災(zāi)區(qū)。

第二，公眾參與的理性化程度增加。在以往的危機(jī)參與中，公眾分析看待事件往往依據(jù)情感因素，理性因素比較少，而隨著教育水平的不斷推進(jìn)，公眾在分析事件中就尤為客觀和科學(xué)，參與管理時(shí)也比較理性化。

第三，與政府的溝通互動(dòng)趨于良性化。政府在危機(jī)事件處理過(guò)程中保證了信息的公開透明，讓公眾了解到事情的進(jìn)展，也有效的抵制謠言的傳播擴(kuò)散;第四，危機(jī)參與的主體越來(lái)越廣泛，各種社會(huì)組織，各個(gè)社會(huì)階層都積極參與到危機(jī)管理中，齊心協(xié)力促進(jìn)危機(jī)事件的解決。然而，我們不難發(fā)現(xiàn)，公眾參與依然存在著大量的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）公眾參與危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，參與意識(shí)與能力欠缺

首先，從公眾自身情況來(lái)看，公眾習(xí)慣把自己當(dāng)做危機(jī)管理中的受助者，處于被動(dòng)地位，等待政府的救援，雖然在每次自然災(zāi)害發(fā)生后，很多公眾會(huì)自愿獻(xiàn)血，自駕車去救災(zāi)等等，但是從整體上看，公眾參與的自覺(jué)性和主動(dòng)性不高。

其次，大部分的公眾缺乏危機(jī)前積極的預(yù)警意識(shí)和防范意識(shí)，從而使得危機(jī)會(huì)造成更大的損失;再次，由于公眾在危機(jī)發(fā)生時(shí)會(huì)處在一種恐慌狀態(tài)，心理承受能力低，任何一種風(fēng)吹草動(dòng)都會(huì)使其做出強(qiáng)烈的反應(yīng)，更有小部分公眾會(huì)產(chǎn)生從眾的心理，做出不理性的行為，不僅不利于危機(jī)事件的圓滿解決，而且會(huì)造成社會(huì)秩序的混亂。

（二）傳統(tǒng)管理理念嚴(yán)重阻礙束縛著公眾參與危機(jī)管理

在傳統(tǒng)的管理理念中，政府一直占據(jù)各種管理體系中的核心地位，起著主導(dǎo)的作用。在濃厚的官僚制和官本位思想的影響下，公眾一直被看做是政策的被動(dòng)接受者，在危機(jī)發(fā)生之時(shí)，政府首先想到的是自己解決問(wèn)題，而不是讓廣大的公眾參與進(jìn)來(lái)，政府對(duì)公眾參與的作用認(rèn)識(shí)不到位，忽視公眾的力量，這樣可能會(huì)導(dǎo)致政府作出的決策與公眾的實(shí)際利益脫節(jié)或者相沖突，達(dá)不到良好的危機(jī)管理效果。而且，政府官員本身還有自利性，為防止公眾觸及自己的利益，極力排斥公眾的參與。

（三）公眾參與危機(jī)管理的法律體系不健全，缺乏制度保障

目前，我國(guó)現(xiàn)有的法律制度為公眾參與危機(jī)管理提供了可能性，但是公眾參與的程序，需要承擔(dān)的責(zé)任等具體事項(xiàng)并沒(méi)有在法律中呈現(xiàn)，保障公眾參與的法律法規(guī)并不完善，很多有關(guān)的程序規(guī)則模棱兩可，模糊不清，無(wú)法為公眾參與提供參考，具體表現(xiàn)在：公眾成為管理主體的地位無(wú)法得到制度程序上的保證，公眾參與的合法權(quán)利也沒(méi)有制度上的規(guī)定，制度上的不明確使得公民在參與危機(jī)管理過(guò)程中無(wú)法可依，極易造成混亂。另外，對(duì)于公眾在參與過(guò)程中出現(xiàn)的人身或財(cái)產(chǎn)上損失也沒(méi)有制度上的保障。

（四）公眾參與危機(jī)管理缺乏廣泛靈活的組織

公眾作為單一的個(gè)體，沒(méi)有形成有序的組織或集體，盲目參與到危機(jī)管理過(guò)程中，可能會(huì)造成危機(jī)管理的無(wú)序和混亂。隨著社會(huì)的進(jìn)步，更多的代表公眾、表達(dá)公眾利益訴求的社會(huì)組織大量涌現(xiàn)，如志愿者協(xié)會(huì)、慈善協(xié)會(huì)等，但是在數(shù)量和能力上低于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。并且，我國(guó)的社會(huì)組織一般為官辦組織，尋求政府的庇護(hù)，帶有濃厚的行政色彩，相對(duì)來(lái)說(shuō)缺乏自由性、靈活性和創(chuàng)新性，很難真正發(fā)揮社會(huì)組織應(yīng)有的作用。

三、 公眾有效參與危機(jī)管理的對(duì)策措施

（一）開展危機(jī)教育，培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)，提升參與能力

第一，全國(guó)各大中小學(xué)、高等教育、職業(yè)教育等都應(yīng)該開設(shè)危機(jī)教育課程，政府注重加強(qiáng)危機(jī)方面的宣傳監(jiān)獄，讓每位公民都能切身體會(huì)到危機(jī)防范的重要性，逐步培養(yǎng)起公眾的危機(jī)意識(shí)。

第二，紙上得來(lái)終須淺，絕知此事要躬行。理論的實(shí)現(xiàn)需要實(shí)踐，在危機(jī)管理中，公眾需要的不僅僅是防范危機(jī)的意識(shí)和知識(shí)，而且更需要具備相關(guān)的防范技能，所以，各個(gè)社會(huì)單位要經(jīng)常組織危機(jī)演習(xí)，通過(guò)虛擬的危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)，不僅可以完善危機(jī)管理的監(jiān)控和預(yù)警體系，而且能夠提高政府和公眾的危機(jī)意識(shí)，提升參與能力。

（二）轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)的管理理念，積極促進(jìn)公眾參與危機(jī)管理

第一，在我國(guó)傳統(tǒng)的管理理念中，政府是管理者和主導(dǎo)者，公眾作為被管理者要接受政府的領(lǐng)導(dǎo)，聽從政府的安排，被動(dòng)的接受政策，按照政策開展工作學(xué)習(xí)。而且由于官僚組織結(jié)構(gòu)的封閉性，管理強(qiáng)調(diào)技術(shù)和專家指導(dǎo)，公眾參與一直被否定排斥，但是，隨著危機(jī)事件的不斷發(fā)生，政府單薄的力量需要公眾和社會(huì)團(tuán)體的幫助，因此，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變管理理念，大膽放權(quán)，給予公眾充分的信任。

第二，政府還應(yīng)當(dāng)不斷改革和完善組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)組織更加透明開放，為公眾參與奠定基礎(chǔ)。

第三，政府應(yīng)不斷完善公眾參與的環(huán)境，改善傳統(tǒng)的公民參與制度，如信訪制度，保證公眾參與渠道暢通。

（三）建立健全公眾參與危機(jī)管理法律體系

第一，應(yīng)該通過(guò)立法明確公眾的參與權(quán)利，使其成為合法權(quán)利。這點(diǎn)是重中之重，也是首先必需要做的。在我國(guó)，所有的事情都要做到有法可依，有法必依，公眾沒(méi)有合法的參與權(quán)利，就無(wú)法實(shí)施合法的行為。

第二，在公眾參與危機(jī)管理法律體系的構(gòu)建中，需要明確哪些危機(jī)事件是需要公眾參與的，哪些事件是避免公眾參與的，換言之，就是公眾參與事件的范圍。同時(shí)，還需要對(duì)參與的主體范圍、參與的方式、程序、參與權(quán)的監(jiān)督和制約都要做出明確的規(guī)定，使公眾做到有法可依，有程序可依。

第三，在處理危機(jī)事件的過(guò)程中，政府為確保危機(jī)事件在可以掌控的范圍內(nèi)，必須對(duì)公眾的某些權(quán)利和義務(wù)做出規(guī)定或限制，保證社會(huì)的秩序和穩(wěn)定。

（四）支持社會(huì)組織的發(fā)展，保證社會(huì)組織的自由性和靈活性

社會(huì)組織是公眾參與危機(jī)管理的重要橋梁，也是危機(jī)管理中不可忽視的重要成員，因此，政府應(yīng)大力支持社會(huì)組織的建立發(fā)。

第一，政府應(yīng)努力轉(zhuǎn)變政府職能，完成向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，為社會(huì)組織的發(fā)展提供大量的資源和優(yōu)越的發(fā)展環(huán)境，同時(shí)，在財(cái)政上給予社會(huì)組織優(yōu)惠或補(bǔ)貼，也可以給予一定的技術(shù)支持。

第二，政府要在社會(huì)組織參與危機(jī)管理的過(guò)程中，做好引導(dǎo)和規(guī)范，保證社會(huì)組織在法律范圍內(nèi)，按照程序，充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，協(xié)助危機(jī)事件圓滿解決。

第三，政府需要放開對(duì)社會(huì)組織的管制，為其發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)自由的氛圍，并對(duì)其創(chuàng)新給予鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)，使社會(huì)組織能夠自由發(fā)展。

淺談公共危機(jī)管理機(jī)制:試論公共危機(jī)管理的法律制度建設(shè)

[論文關(guān)鍵詞]公共危機(jī)管理 法制化建設(shè) 必要性 基本原則 基本內(nèi)容

[論文摘要]公共危機(jī)的本質(zhì)是社會(huì)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的失衡,現(xiàn)代社會(huì)危機(jī)發(fā)生的頻率越來(lái)越高,種類越來(lái)越多,應(yīng)對(duì)和處置的難度也越來(lái)越大。深入地探索和認(rèn)識(shí)危機(jī)形成、發(fā)生和發(fā)展的客觀規(guī)律,并據(jù)此構(gòu)建完備的危機(jī)管理法律體系,以有效的制度保障和有力的秩序控制來(lái)應(yīng)對(duì)、調(diào)控和處置危機(jī),是必然選擇。

危機(jī)管理又稱突發(fā)事件管理、緊急狀態(tài)管理(Emergency Mana-gement),特指公共危機(jī)的潛伏、爆發(fā)、控制、化解、修復(fù)、常態(tài)化等全過(guò)程中的應(yīng)對(duì)機(jī)制和制度安排。在現(xiàn)代法治國(guó)家,為防止突發(fā)事件對(duì)國(guó)家和社會(huì)秩序的巨大沖擊,需要實(shí)施應(yīng)急法律規(guī)范并運(yùn)用行政緊急權(quán)力,來(lái)調(diào)整緊急情況下國(guó)家權(quán)力之間、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間的各種社會(huì)關(guān)系,以有效控制和消除危機(jī),恢復(fù)正常的社會(huì)生活秩序和法律秩序,維護(hù)社會(huì)公共利益與公民合法權(quán)益。

在危機(jī)時(shí)期,政府必須采取各種有效的緊急措施來(lái)對(duì)抗危機(jī),而法治行政的原則又要求政府在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)行使危機(jī)管理的各項(xiàng)權(quán)力,即政府危機(jī)管理的法治化。離開法治化的基本要求,政府的危機(jī)管理可能會(huì)違背憲法和法律的要求,可能導(dǎo)致濫用職權(quán)、超越職權(quán),損害公民的憲法權(quán)利。所以在現(xiàn)代法治社會(huì)中,加強(qiáng)對(duì)政府危機(jī)管理的理論研究和制度建設(shè),首先應(yīng)該從法治原則的要求出發(fā),將政府危機(jī)管理嚴(yán)格地限制在法治行政的范圍之內(nèi)來(lái)加以討論。

一、公共危機(jī)管理法制化建設(shè)的必要性

重大自然災(zāi)害、疫病、恐怖主義或者重大社會(huì)沖突與騷亂等事件的發(fā)生將導(dǎo)致社會(huì)進(jìn)入危機(jī)狀態(tài),公共管理機(jī)構(gòu)必須行使非常權(quán)力并采取特別的應(yīng)急措施以領(lǐng)導(dǎo)和組織社會(huì)與民眾共渡危機(jī),盡快結(jié)束危機(jī)狀態(tài)。在危機(jī)狀態(tài)下,政府的權(quán)力與措施將會(huì)突破常態(tài)法制的框架,超越平時(shí)法治的要求,甚至可以暫停某些法律乃至某些憲法條款的執(zhí)行或效力。但是非常時(shí)期和特別狀態(tài)下不能成為背離法治的理由,非常時(shí)期需要非常法制。危機(jī)狀態(tài)法制或稱非常法制的出發(fā)點(diǎn),就是迎接各種社會(huì)危機(jī)對(duì)法治提出的挑戰(zhàn)。在憲法中規(guī)定危機(jī)狀態(tài)是為了通過(guò)憲法對(duì)危機(jī)狀態(tài)制度的確立,明確政府在危機(jī)狀態(tài)下所享有的行政緊急權(quán)力,防止政府在危機(jī)狀態(tài)時(shí)期隨意行使行政緊急權(quán)力,以免對(duì)憲法所確立的公民權(quán)利造成侵犯。實(shí)施危機(jī)狀態(tài)制度是為了能更好更快地恢復(fù)社會(huì)的正常狀態(tài)以恢復(fù)正常的憲法秩序。

關(guān)于危機(jī)狀態(tài)法,在現(xiàn)代法治原則的支配下, 各個(gè)國(guó)家十分注意制定法律來(lái)調(diào)整危機(jī)狀態(tài)下的各種社會(huì)關(guān)系,以防止危機(jī)狀態(tài)的發(fā)生而導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家和社會(huì)秩序的全面失控。因此,各個(gè)國(guó)家都制定了在危機(jī)狀態(tài)時(shí)期如何處理國(guó)家權(quán)力與國(guó)家權(quán)力、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間以及公民權(quán)利與公民權(quán)利之間關(guān)系的法律、法規(guī)。這些法律、法規(guī)就構(gòu)成了危機(jī)狀態(tài)法,是一個(gè)國(guó)家緊急狀態(tài)時(shí)期實(shí)行法治的法律基礎(chǔ)。

二、公共危機(jī)管理法制化建設(shè)的基本原則

將危機(jī)管理納入法制化的軌道,是世界各國(guó)建立公共危機(jī)管理機(jī)制普遍遵循的一項(xiàng)基本原則,也是現(xiàn)代行政法的一項(xiàng)重要法律原則。政府危機(jī)管理遵循的法律原則有:

1.合憲性和合法性原則。合憲性主要是指政府采取危機(jī)管理措施必須有憲法上的授權(quán);合法性主要是指政府啟動(dòng)危機(jī)管理機(jī)制必須要有法律上的明確規(guī)定。合憲性和合法性原則是依法行政的前提,也是政府危機(jī)管理是否符合法治原則的重要標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于合憲性原則,《馬爾代夫共和國(guó)憲法》第37條規(guī)定:在國(guó)家面臨緊急情況時(shí),共和國(guó)總統(tǒng)有命令臨機(jī)應(yīng)變之權(quán),但這種應(yīng)變命令不得違反憲法[1](P88)。關(guān)于合法性原則,如美國(guó)《全國(guó)緊急狀態(tài)法》規(guī)定:當(dāng)出現(xiàn)聯(lián)邦法規(guī)規(guī)定的可宣布緊急狀態(tài)的情況時(shí),總統(tǒng)有權(quán)宣布全國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài)[2](P158)。上述規(guī)定都是從合憲性和合法性兩個(gè)不同角度強(qiáng)調(diào)了政府危機(jī)管理的“合法”原則。

2.合理性原則。所謂合理性原則,就是指政府在啟動(dòng)危機(jī)管理機(jī)制的時(shí)候,必須針對(duì)所發(fā)生的公共危機(jī)狀態(tài)的具體情況,采取相應(yīng)的措施。為了避免政府不必要地實(shí)施危機(jī)管理,許多國(guó)家對(duì)政府危機(jī)管理的期限作了嚴(yán)格規(guī)定。如法國(guó)1955年《緊急狀態(tài)法》規(guī)定:非經(jīng)法律批準(zhǔn),實(shí)施緊急狀態(tài)不得超過(guò)12天[2](P158)。此外,還規(guī)定對(duì)于那些可以通過(guò)正常法律程序來(lái)處理的事務(wù),也不應(yīng)當(dāng)通過(guò)實(shí)施應(yīng)急管理的手段來(lái)進(jìn)行。如1987年《菲律賓共和國(guó)憲法》就規(guī)定:戒嚴(yán)期間,不得停止實(shí)施憲法,不得取代民事法院和立法議會(huì)的職能,不得在民事法院能夠正常行使職能的情況下授權(quán)軍事法庭和軍事機(jī)構(gòu)行使對(duì)平民的司法管轄權(quán)[1](P89)。合理性原則主要是為了防止政府濫用危機(jī)管理權(quán)力而破壞憲法和法律秩序的基本要求。

3.保障公民權(quán)利原則。在政府啟動(dòng)危機(jī)管理機(jī)制期間,政府依據(jù)憲法和法律采取各種危機(jī)管理措施來(lái)有效地應(yīng)對(duì)公共危機(jī)緊急狀態(tài),特別是可以通過(guò)適當(dāng)限制公民權(quán)利的方式來(lái)維護(hù)社會(huì)秩序。但是政府在啟動(dòng)危機(jī)管理機(jī)制后,仍然具有保護(hù)公民權(quán)利的職責(zé)。這種法律上的義務(wù)主要表現(xiàn)在,不應(yīng)該對(duì)那些公民依據(jù)憲法和法律所享有的基本人權(quán)加以不必要的限制。此外,對(duì)于因采取危機(jī)措施的需要,給公民的財(cái)產(chǎn)和權(quán)利造成損失的,也應(yīng)當(dāng)在事后給予必要的補(bǔ)償。如1984年《馬來(lái)西亞共和國(guó)憲法》規(guī)定:在緊急狀態(tài)生效期間,不得依據(jù)憲法的規(guī)定將議會(huì)權(quán)力擴(kuò)大到涉及伊斯蘭教法律和馬來(lái)人習(xí)俗的任何事項(xiàng),不得使與憲法關(guān)于宗教、公民資格及語(yǔ)言的規(guī)定相抵觸的任何規(guī)定生效[1](P94)。

4.責(zé)任原則。要保障政府實(shí)行危機(jī)管理權(quán)力符合憲法和法律的要求,就必須建立起與行使危機(jī)管理權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任制度,這是各國(guó)政府危機(jī)管理法律制度所確立的重要法律原則之一。如1978年《西班牙憲法》第55條就規(guī)定,凡在法律規(guī)定的范圍內(nèi)宣布特別狀況和戒嚴(yán)時(shí),非法使用或者是濫用有關(guān)組織法所賦予的權(quán)力將像踐踏法律所保障的自由和權(quán)利一樣應(yīng)當(dāng)受到法律的制裁[1](P348)。這一規(guī)定可以說(shuō)是非常清晰地表明了政府危機(jī)管理的責(zé)任制度。

5.時(shí)效原則。政府危機(jī)管理一般會(huì)以限制公民權(quán)利為前提,從保障公民權(quán)利的角度出發(fā),政府采取危機(jī)管理的措施必須嚴(yán)格控制在一定的期限內(nèi),否則必須通過(guò)法律規(guī)定的形式來(lái)延長(zhǎng)。這一制度可以有效地防止政府利用實(shí)施應(yīng)急管理的便利,濫用或者超越職權(quán),給公民的權(quán)利保護(hù)造成一定的危害。各國(guó)實(shí)施政府危機(jī)管理的期限并不是統(tǒng)一的,有的規(guī)定不超過(guò)12天,有的規(guī)定不超過(guò)3個(gè)月。可以延長(zhǎng)的次數(shù)有的是一次,有的允許兩次以上。但少見無(wú)限期延長(zhǎng)的。如《馬耳他憲法》規(guī)定:宣布緊急狀態(tài)的公告令如未被總統(tǒng)提前撤銷,應(yīng)自宣布之日起屆滿14日停止生效,延長(zhǎng)生效期不得超過(guò)3個(gè)月[1](P362)。

三、公共危機(jī)管理法制化建設(shè)的基本內(nèi)容

在現(xiàn)代法治社會(huì)中,政府一切行為的準(zhǔn)則是守法、依法。政府在危機(jī)狀態(tài)下享有更大的權(quán)力,這種權(quán)力可能對(duì)國(guó)民的基本人權(quán)、社會(huì)的法治造成一定的威脅。為了將政府行為在危機(jī)狀態(tài)下納入法治的范圍,使政府的緊急權(quán)力接受法律的約束和規(guī)范,從20世紀(jì)以來(lái),許多國(guó)家開始制定專門的危機(jī)狀態(tài)法,在各種有關(guān)的行政管理法中規(guī)定危機(jī)狀態(tài)下行政權(quán)行使的特別條款?，F(xiàn)代法律對(duì)危機(jī)狀態(tài)下的行政權(quán)主要是從以下五個(gè)方面來(lái)加以規(guī)范的:

1.通過(guò)危機(jī)狀態(tài)法和其他有關(guān)法律來(lái)明確政府緊急權(quán)力的范圍和邊界。法律對(duì)政府在危機(jī)狀態(tài)下必須具有的權(quán)力,事前應(yīng)明確規(guī)定。如制定和具有限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的條例、決定、命令的權(quán)力;作出對(duì)疫區(qū)實(shí)施封鎖、對(duì)被污染水源實(shí)施封閉決定的權(quán)力;命令停止集市、集會(huì)、停工、停業(yè)、停課,征用房屋和交通工具;以及強(qiáng)制疏散、強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制檢疫和強(qiáng)制治療的權(quán)力等。另一方面,法律也要嚴(yán)格確定政府應(yīng)用緊急權(quán)力的邊界。如政府不得限制緊急狀態(tài)法和其他有關(guān)法律沒(méi)有授權(quán)其限制的公民的基本權(quán)利和自由,現(xiàn)代法治不允許法律授予政府無(wú)邊界、無(wú)限制的緊急權(quán)力。

2.通過(guò)危機(jī)狀態(tài)法和其他有關(guān)法律明確規(guī)定政府的職責(zé)。確定其處理危機(jī)事件的職責(zé)范圍,是防止其應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)失職、不作為。如法律規(guī)定政府在突發(fā)危機(jī)事件出現(xiàn)后,應(yīng)迅速制定應(yīng)急預(yù)案,組織突發(fā)事件信息的收集、分析、報(bào)告和;采取救助遇難、遇險(xiǎn)、致病、致傷、致殘人員以及防止危害擴(kuò)大等各種措施;組織應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品、醫(yī)療器械及其他物資和技術(shù)的儲(chǔ)備和調(diào)度;等等。對(duì)于政府部門及其工作人員疏忽履行法定職責(zé)的不作為,法律應(yīng)對(duì)之規(guī)定嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制。

3.通過(guò)危機(jī)狀態(tài)法和其他有關(guān)法律確定政府行使緊急權(quán)力的條件。在危機(jī)狀態(tài)下,政府雖然享有比平時(shí)更多且更具強(qiáng)制性的權(quán)力,但法律授予政府這些權(quán)力是附有條件的。如我國(guó)傳染病防治法在授予公安部門可協(xié)助防疫部門采取強(qiáng)制隔離措施的權(quán)力時(shí),也規(guī)定了具體條件:(1)隔離對(duì)象應(yīng)是甲類傳染病病人和病源攜帶者或乙類傳染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人;(2)隔離對(duì)象拒絕隔離治療或隔離期未滿擅自脫離隔離治療[3](P73)。如果政府和政府部門違反法定條件行使權(quán)力,即構(gòu)成濫用權(quán)力,將因此被追究法律責(zé)任。

4.通過(guò)危機(jī)狀態(tài)法和其他有關(guān)法律確定政府行使緊急權(quán)力的程序。法律應(yīng)明確規(guī)定行使緊急權(quán)力的嚴(yán)格程序。如意大利憲法規(guī)定,警察機(jī)關(guān)采取限制人身自由的臨時(shí)預(yù)防措施,須于48小時(shí)內(nèi)通知司法機(jī)關(guān)并申請(qǐng)其批準(zhǔn),如在48小時(shí)內(nèi)未獲司法機(jī)關(guān)批準(zhǔn),則視為該措施已被取消,警察機(jī)關(guān)應(yīng)解除對(duì)相應(yīng)人的人身自由限制[1](P343)。

5.通過(guò)各種相應(yīng)法律規(guī)定政府行使緊急權(quán)力的目的。在法律授予政府權(quán)力時(shí)明確規(guī)定授權(quán)的目的,以便制約政府機(jī)關(guān)及其工作人員在法定目的的范圍內(nèi)行使所授權(quán)力,防止其濫用緊急權(quán)力,在授予政府緊急權(quán)力時(shí)尤其如此。例如日本的《警察法》在授予警察處理緊急事態(tài)以及各種相應(yīng)權(quán)力時(shí),為保障這些權(quán)力和警察的其他權(quán)力的正當(dāng)行使和不被濫用,在該法第一條明確規(guī)定,本法的目的是保護(hù)個(gè)人的權(quán)利和自由,維護(hù)公共安全與秩序,保障以民主觀念為基礎(chǔ)的警察管理工作和有效地完成其任務(wù)[2](P183)。

為了保障公民的權(quán)利不因危機(jī)狀態(tài)的發(fā)生而被政府隨意剝奪,許多國(guó)家憲法和國(guó)際人權(quán)文件都規(guī)定,即使是在危機(jī)狀態(tài)時(shí)期,一些最基本的人權(quán),如生命權(quán)、語(yǔ)言權(quán)、宗教信仰權(quán)等也不得被限制,更不得被剝奪。這些規(guī)定都是為了防止政府隨意濫用行政緊急權(quán),而使公民失去不應(yīng)當(dāng)失去的權(quán)利。在危機(jī)狀態(tài)下,政府不僅享有法律權(quán)利也要承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)。

還有一些權(quán)利,如公民的知情權(quán),因?yàn)樗粌H實(shí)現(xiàn)著危機(jī)管理的公開性,使民眾能夠有效地參與公共危機(jī)治理,而且有利于公民“趨利避害”,減少危機(jī)產(chǎn)生的社會(huì)危害。政府必須通過(guò)履行公開義務(wù)和危機(jī)信息通報(bào)責(zé)任來(lái)予以切實(shí)回應(yīng)。

四、啟用危機(jī)管理法律機(jī)制的條件

政府啟動(dòng)危機(jī)管理機(jī)制,行使危機(jī)管理權(quán)力,即便是依據(jù)合法,正確行使應(yīng)急權(quán)力,這種非正常行使管理權(quán)力的方式也會(huì)對(duì)公民的權(quán)利造成一定的威脅。在各國(guó)憲法和法律中,都對(duì)政府啟動(dòng)管理機(jī)制提出了程序化和制度化的要求,以保證政府行使管理權(quán)力的合法性,更好地約束政府行使應(yīng)急管理權(quán)力的行為。這些程序化和制度化的要求主要包括以下幾點(diǎn):一是危機(jī)事實(shí)的存在。所謂危機(jī)事實(shí),即是社會(huì)正常秩序或者說(shuō)社會(huì)關(guān)系內(nèi)部和社會(huì)關(guān)系之間出現(xiàn)了混亂,國(guó)家的正常管理機(jī)制失靈,人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全處于危險(xiǎn)狀態(tài)之中。危機(jī)事實(shí)的存在是政府啟動(dòng)應(yīng)急管理機(jī)制的客觀要件,沒(méi)有危機(jī)事實(shí)的存在,政府是不能啟動(dòng)法律所規(guī)定的危機(jī)管理機(jī)制的。二是危險(xiǎn)要迫在眉睫。沒(méi)有危險(xiǎn)性的社會(huì)秩序,不能稱之為危機(jī)狀態(tài)。危機(jī)狀態(tài)必須具有高度的危險(xiǎn)性,對(duì)于危機(jī)狀態(tài),由于其迫在眉睫,不能通過(guò)正常的管理手段來(lái)加以控制,所以,必須要啟動(dòng)危機(jī)管理機(jī)制。所謂迫在眉睫,主要是指危險(xiǎn)已經(jīng)發(fā)生,威脅到人民的生命財(cái)產(chǎn)安全或者是危險(xiǎn)不可避免地將要發(fā)生,必須立即采取危機(jī)措施來(lái)加以防范和制止。三是有必要采取危機(jī)措施。在社會(huì)出現(xiàn)了公共危機(jī)狀態(tài)之后,如果是政府可以采取一般性的管理措施就可以有效加以解決的,就沒(méi)有必要啟動(dòng)危機(jī)管理機(jī)制,行使危機(jī)管理權(quán)力。政府啟動(dòng)危機(jī)管理機(jī)制是迫不得已而為之。四是對(duì)需要采取政府危機(jī)管理措施的緊急狀態(tài)應(yīng)當(dāng)通過(guò)合法程序加以確認(rèn),并且通過(guò)合法的程序加以宣布。此外,對(duì)于危機(jī)管理機(jī)制生效的期限、宣布解除應(yīng)急管理措施等,都必須有明確的法律規(guī)定。

五、立法機(jī)關(guān)在公共危機(jī)法制化建設(shè)中的作用

現(xiàn)代憲政國(guó)家,在危機(jī)狀態(tài)下政府能否依法辦事,是對(duì)一個(gè)政府的能力和法治水平的考驗(yàn),是法治和憲政的一個(gè)重要標(biāo)志。

危機(jī)狀態(tài)法作為憲法秩序下的一套非常制度,是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅的立法,需要解決一系列重大而復(fù)雜的問(wèn)題。它包括:第一,宣布進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)的條件、程序和決定,危機(jī)狀態(tài)的及時(shí)解除。我國(guó)憲法明確規(guī)定,戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)和戒嚴(yán)(全國(guó)和個(gè)別省)由全國(guó)人大常委會(huì)宣布;自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生而引起的危機(jī)狀態(tài),由政府來(lái)宣布。第二,給政府或社會(huì)組織的授權(quán)。它主要包括:特別指揮機(jī)構(gòu)的建立,對(duì)立法和行政機(jī)關(guān)特別授權(quán)的范圍和界限。危機(jī)狀態(tài)時(shí)期的特別權(quán)力涉及到:危機(jī)立法權(quán)和特別立法程序;危機(jī)的財(cái)政權(quán),主要是增加財(cái)政撥款和預(yù)算的變更,以及所需的特別程序;危機(jī)狀態(tài)下的行政措施和特別行政程序;對(duì)公民人身自由的特別強(qiáng)制措施和對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的限制與征用;警察的特別使用和軍隊(duì)的投入使用的條件和指揮;對(duì)危機(jī)狀態(tài)下某些現(xiàn)行犯罪的處理和特別司法程序;授權(quán)程序和限制;等等。必須對(duì)授權(quán)的程序和范圍有較明確的規(guī)定。第三,對(duì)公民的基本權(quán)利應(yīng)予以保護(hù)。在危機(jī)狀態(tài)下要對(duì)公民的基本權(quán)利進(jìn)行一些限制,但應(yīng)該明確限制的條件和程序,特別要規(guī)定哪些是不可限制和剝奪的權(quán)利。危機(jī)狀態(tài)立法的核心主要是要解決給政府特別授權(quán)和對(duì)公民權(quán)利予以適當(dāng)保護(hù)和救濟(jì)的界限問(wèn)題。給政府授權(quán)要充分、有效,但又要給出必要的界限和程序限制。

立法機(jī)關(guān)在危機(jī)狀態(tài)下不是無(wú)所作為,放任政府,而是負(fù)有更重大的職責(zé)。為此,立法機(jī)關(guān)也要獲得一些特別的權(quán)力和程序,包括宣布危機(jī)狀態(tài)、召開立法臨時(shí)或緊急會(huì)議、按特別程序行使緊急立法權(quán)。立法的形式也可以多樣化(可以就特定問(wèn)題或特別時(shí)間的問(wèn)題制定特別問(wèn)題的法或特別時(shí)間效力的法),如決定對(duì)政府的授權(quán)、決定緊急財(cái)政問(wèn)題、決定設(shè)立臨時(shí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu);監(jiān)督緊急權(quán)力的行使、宣布或監(jiān)督危機(jī)狀態(tài)的及時(shí)結(jié)束;等等。

立法機(jī)關(guān)不僅在危機(jī)時(shí)刻需要研究新形勢(shì)、新問(wèn)題,需要啟動(dòng)緊急程序,還要從法制的角度尋找防范和化解危機(jī)的手段,把危機(jī)管理納入法制化軌道,規(guī)范和約束公共權(quán)力,同時(shí)要保護(hù)公民的基本權(quán)利不受侵害,實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。當(dāng)危機(jī)過(guò)后在社會(huì)常態(tài)下,立法機(jī)關(guān)應(yīng)該積極主動(dòng)地研究有關(guān)公共危機(jī)的法律問(wèn)題,針對(duì)不同類型的危機(jī),制定防范和處理的法律法規(guī),保證危機(jī)狀態(tài)下有法可依。一些社會(huì)性的公共危機(jī),如突發(fā)性群體事件發(fā)生的原因恰恰是由于法律的不健全、執(zhí)法的不公或者司法的腐敗造成的。對(duì)于這一類問(wèn)題,公共危機(jī)管理機(jī)關(guān)在依法處理之后,還要認(rèn)真研究有關(guān)立法、司法與行政問(wèn)題,完善有關(guān)法律法規(guī),做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法。

淺談公共危機(jī)管理機(jī)制:關(guān)于我國(guó)政府公共關(guān)系在危機(jī)管理中存在的問(wèn)題及解決措施

論文摘要：政府公共關(guān)系是將維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、公眾利益最大化作為最終目標(biāo)，以服務(wù)社會(huì)和公眾為目的，是提高政府行政管理效能的重要途徑。在這樣一個(gè)危機(jī)不斷的社會(huì)背景下，公共危機(jī)管理是否有成效，在很大程度上取決于政府公關(guān)的決策及其在危機(jī)事情中的執(zhí)行。本文從7.23甬溫撞車事件中，來(lái)分析我國(guó)政府公共關(guān)在危機(jī)管理中的現(xiàn)狀，它仍然存在著一些問(wèn)題，需要結(jié)合社會(huì)發(fā)展的需要不斷地提高和完善我國(guó)政府公共關(guān)系的職能。

論文關(guān)鍵詞：政府公共關(guān)系；危機(jī)管理；問(wèn)題；措施

“至于你信不信，我反正信了”、“這就是生命的奇跡”這是鐵道路新聞發(fā)言人王勇平在2011年7月23日，D301次列車在甬溫線永嘉至溫州之間的高架橋上與D3115次列車發(fā)生追尾事故后，被記者詢問(wèn)到為什么事故發(fā)生后掩埋事故動(dòng)車車頭時(shí)及在宣告救援工作結(jié)束后在7月24日下午5點(diǎn)，事故發(fā)生約21小時(shí)后，救援人員在損毀的D3115次列車車廂里發(fā)現(xiàn)了2歲半女童項(xiàng)煒伊，在接受媒體采訪時(shí)回答的語(yǔ)言，當(dāng)時(shí)引起了社會(huì)公眾的極其不滿。目前中國(guó)的政府公關(guān)很難適應(yīng)中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的發(fā)展需要，它仍然存在一些問(wèn)題，需要政府職能開始重新定位，政府切實(shí)轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”上來(lái)，建設(shè)服務(wù)性政府，這是新時(shí)期對(duì)政府職能的要求。

一、政府公共關(guān)系與公共危機(jī)管理的內(nèi)涵

政府公共關(guān)系：是指政府組織為了維護(hù)、塑造政府的良好形象，利用現(xiàn)代各種有效傳播途徑和溝通方式，獲取社會(huì)公眾的廣泛支持為目的，對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行的宣傳、溝通的一種有效的政府活動(dòng)。政府公共關(guān)系作為一種特定的管理活動(dòng)或手段，其目的是為了建立良好的政府形象，爭(zhēng)取公眾的理解、信任和支持，維持社會(huì)處于一種和諧的狀態(tài)。

公共危機(jī)管理：指政府充分運(yùn)用科學(xué)手段，并在其他社會(huì)各級(jí)組織和公眾的協(xié)助下，對(duì)威脅到環(huán)境，社會(huì)利益和生命安全的突發(fā)性的自然災(zāi)害、社會(huì)問(wèn)題和個(gè)人因素所引起的公共危機(jī)事件中，在以最短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行有效的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、疏緩、預(yù)防、決策、處理和評(píng)估等一系列管理措施，以避免和減少危機(jī)帶來(lái)的對(duì)生命財(cái)產(chǎn)、社會(huì)秩序、公共安全的威脅，提升政府應(yīng)對(duì)危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力和處理能力，達(dá)到穩(wěn)定社會(huì)，維護(hù)政府良好形象的目的，它是一種有組織有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程。如果政府危機(jī)事件處理不當(dāng)，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)政府的不滿及信任力的下降，嚴(yán)重?fù)p壞政府形象，甚至威脅到政府的權(quán)威和統(tǒng)治。因此，政府必須要承擔(dān)危機(jī)事件帶來(lái)的一系列的連鎖反應(yīng)的責(zé)任。而且，在社會(huì)秩序處于混亂或社會(huì)公眾利益受的損害時(shí)，也只有政府才具有整合社會(huì)資源，進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員、有效行使危機(jī)管理的合法性職能。

政府要公共危機(jī)中順利處理好危機(jī)的工作，滿足廣大民眾的意愿和要求，減少公共危機(jī)造成的損害，維護(hù)政府良好形象，并順利開展國(guó)際交流和合作，必須進(jìn)行有效的政府公共關(guān)系工作。危機(jī)處理是公共關(guān)系一個(gè)重要實(shí)務(wù)，從處理危機(jī)的效果上可以看出政府公共關(guān)系的水平，也是執(zhí)政能力的直觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。

二、我國(guó)政府公關(guān)在危機(jī)管理中存在的問(wèn)題

政府公共關(guān)系作一種管理職能，服從并服務(wù)于政府的整體職能，這在構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的服務(wù)型政府過(guò)程中相當(dāng)重要，日益成為政府工作中的一項(xiàng)重要任務(wù)。但是公共關(guān)系作為一門新型的綜合性學(xué)科，在我國(guó)發(fā)展歷史才20余年，而政府公關(guān)作為公關(guān)的一領(lǐng)域，發(fā)展的時(shí)間比較短，在我國(guó)政府公關(guān)實(shí)踐中存在許多缺陷，從甬溫撞車事件中分析主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政府公務(wù)人員的優(yōu)越感。受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，一些政府機(jī)關(guān)管理人員和工作人員公關(guān)意識(shí)還相當(dāng)薄弱，沒(méi)有真正認(rèn)清楚政府和人民的關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)生活中,許多為官者仍不知權(quán)從何來(lái)、權(quán)為何用;社會(huì)公眾也不明了誰(shuí)賦官權(quán)、權(quán)應(yīng)何用?，F(xiàn)代政府理論告訴我們,官員僅僅是權(quán)力的行使者,而不是所有者，摒棄高高在上的統(tǒng)治思想和官僚作用。一些領(lǐng)導(dǎo)喜歡高高在上，讓公眾捧著他，不認(rèn)真、踏實(shí)的為公眾服務(wù)，做人民的公仆，為社會(huì)服務(wù)，意識(shí)不到通過(guò)自己的工作為人民帶來(lái)滿意，用熱誠(chéng)的服務(wù)為政府在人民心目中樹立良好的形象，政府的責(zé)任就是為公眾謀利，對(duì)人民負(fù)責(zé)，對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，為公眾服務(wù)是政府的根本宗旨。

（二）信息傳播不公開、透明。信息傳播是公共關(guān)系活動(dòng)過(guò)程中最基本也是最重要的一個(gè)要素，它是實(shí)現(xiàn)政府公關(guān)目標(biāo)的重要手段。要運(yùn)用有說(shuō)服力的傳播手段或方式去影響公眾，加強(qiáng)與相關(guān)公眾之間的傳播管理，以達(dá)成與公眾的相互理解。“凡是公開的都不是重要的，凡是重要的都是不公開”這樣的說(shuō)法，在公眾心中已經(jīng)根深地固，現(xiàn)實(shí)中，政府公共關(guān)系傳播透明度不高已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。政府向公眾信息時(shí)有意隱瞞事實(shí)的真相，任何隱藏、遮掩的行為都只會(huì)給社會(huì)新一輪的矛盾。政府危機(jī)公關(guān)的核心就是信息的透明和公開，而人民對(duì)政府的信任，也來(lái)于政府的透明和高效。

（三）核實(shí)信息，慎原因。政府雖說(shuō)掌握了大量的傳播工具。報(bào)紙雜志、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒都由政府管理，政府可牢牢掌握主動(dòng)機(jī)，將各種需要傳播的信息，從各個(gè)角度反復(fù)進(jìn)行信息傳播，從而大大提高公關(guān)效率，牽引輿論導(dǎo)向，但是隨著民主化程度的提高，實(shí)事求是是政府公關(guān)的生命，核實(shí)真實(shí)信息、真實(shí)信息在政府危機(jī)管理中最至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，它不僅可以向公眾開展信息宣傳和互相交流以，而且可以取信于民，真正樹立起政府的良好信譽(yù)和形象，并不是把危機(jī)事件的真正原因給掩蓋，把責(zé)任推到天災(zāi)人禍中去，政府公共關(guān)系的本源就是客觀存在的事實(shí)，任何歪曲事實(shí)、脫離實(shí)際的做法，都會(huì)根本上動(dòng)搖政府公共關(guān)系的基礎(chǔ)，阻礙實(shí)現(xiàn)政府公共關(guān)系的目標(biāo)，甚至使政府公關(guān)活動(dòng)無(wú)法順利地開展下去。

三、完善我國(guó)政府公共關(guān)系在危機(jī)管理中的解決措施

隨著民主化程度的提高和公眾參與意識(shí)的覺(jué)醒，良好形象對(duì)于政府的重要性與日俱增，總之，當(dāng)代政府的一舉一動(dòng)都會(huì)波及和影響到政府的形象。

（一）增強(qiáng)政府公關(guān)人員的公關(guān)意識(shí)。

目前，我國(guó)一些政府部門的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)公共關(guān)系工作的任務(wù)了解甚少，重要性認(rèn)識(shí)比較膚淺，或者存在各種偏見。因此，提高各政府部門公務(wù)人員的公共關(guān)系意識(shí)是當(dāng)前加強(qiáng)政府公共關(guān)系在危機(jī)管理工作的當(dāng)務(wù)之急。首先，各政府部門公務(wù)人員要轉(zhuǎn)變官本位思想，強(qiáng)化公共關(guān)系意識(shí)，要深刻認(rèn)識(shí)到自身形象是政府整體形象的一部門，他們代表著政府的良好形象，始終堅(jiān)持為公眾服務(wù)是政府的根本宗旨。其次，要加強(qiáng)公務(wù)員的專業(yè)知識(shí)能力的提高。公共關(guān)系作為一門綜合性的學(xué)科，政府公關(guān)人員不僅要加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，還要對(duì)其他相關(guān)學(xué)科學(xué)習(xí)，來(lái)完善自己的知識(shí)體系，不能保守僵化、一成不變；最后，要增強(qiáng)政府機(jī)關(guān)工作人員的公關(guān)意識(shí)，并加強(qiáng)公關(guān)人才的培訓(xùn)。

（二）重新設(shè)置公共關(guān)系機(jī)構(gòu)。目前，我國(guó)還沒(méi)有成立專門從事政府公關(guān)的機(jī)構(gòu)，大多部分分散在辦公室、宣傳、對(duì)外聯(lián)絡(luò)、辦事處、新聞等職能部門中，即使有些部門設(shè)置了公共關(guān)系職位，但設(shè)置分散，職責(zé)不一，各執(zhí)其咎，很難滿足政府公共關(guān)系在發(fā)生危機(jī)突發(fā)的處理。國(guó)外一些國(guó)家的危機(jī)管理體制非常健全，如日本的國(guó)家危機(jī)管理體制是以法律為依據(jù)：內(nèi)閣總理大臣為最高指揮官，內(nèi)閣官房長(zhǎng)負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)，通過(guò)安全保障會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議以及相關(guān)省廳負(fù)責(zé)人緊急協(xié)商會(huì)議等決策機(jī)構(gòu)制定危機(jī)對(duì)策，由國(guó)土廳、氣象廳、防衛(wèi)廳和消防廳等職能部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施。在這一體制下，中央各部門和地方政府分別建有各自的危機(jī)管理體系。所以，目前我國(guó)在成立專門的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)特別重要。

（三）加強(qiáng)公共關(guān)系溝通渠道。溝通作為政府公務(wù)人員的行為準(zhǔn)則，包含兩層意思：一是把溝通作為搞好政府公共關(guān)系的重要渠道，并使之制度化和規(guī)范化；二是溝通必須堅(jiān)持不懈、長(zhǎng)久開展，不斷鞏固政府公關(guān)的已有成果，最終實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)。要做好溝通工作，應(yīng)當(dāng)建立健全溝通的各種制度和渠道，如建議制度、聽證制度、談心服務(wù)制度、民意測(cè)驗(yàn)制度、定期評(píng)議制度、領(lǐng)導(dǎo)接待日制度等；還要大膽創(chuàng)新，開辟新的溝通機(jī)制，如市長(zhǎng)、網(wǎng)絡(luò)直播面對(duì)面、開通政府微博等。同時(shí)，注重溝通的技巧和藝術(shù)，如會(huì)談會(huì)見、會(huì)議組織、對(duì)話、傾聽、演講、談判的各種方法。

四、總結(jié)

政府公共關(guān)系在危機(jī)管理中，對(duì)管理者來(lái)說(shuō)它是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)，為了有效的對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行管理，政府應(yīng)高度關(guān)注公共關(guān)系的開展，以依據(jù)事實(shí)，客觀真實(shí)地進(jìn)行信息傳遞和互動(dòng)交流，從而建立與社會(huì)公眾之間的彼此信任的基礎(chǔ)上，維護(hù)公共利益、社會(huì)利益、公民利益，協(xié)調(diào)政府與公眾關(guān)系，真正樹立政府的良好信譽(yù)和形象。

淺談公共危機(jī)管理機(jī)制:公共危機(jī)條件下的信息博弈與管理

摘 要：在發(fā)生公共危機(jī)的條件下，信息成為政府、傳媒和公眾共同關(guān)注的焦點(diǎn)。圍繞著信息的控制與管理、信息的辨別與篩選、信息的接受與傳播，政府、媒體和大眾之間形成了一種特殊的博弈關(guān)系。對(duì)公共危機(jī)條件下的信息博弈與管理進(jìn)行研究，將有助于提高政府應(yīng)急動(dòng)員能力，構(gòu)建高效、有力的公共危機(jī)管理體系，進(jìn)而提升政府公共管理的品質(zhì)。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī) 信息博弈 危機(jī)管理

在發(fā)生公共危機(jī)的條件下，政府和公眾是應(yīng)對(duì)危機(jī)的最重要主體，但是應(yīng)對(duì)危機(jī)的主體并不限于此。考慮到傳媒對(duì)新聞事件具有高度的敏銳性，同時(shí)傳媒對(duì)普通民眾具有輿論優(yōu)勢(shì)，所以，在公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，傳媒同樣扮演著重要的角色。由此可見，在公共危機(jī)管理過(guò)程中，參與的主體主要有三類：政府、傳媒、公眾。上述三者之間的互動(dòng)會(huì)直接影響到公共危機(jī)應(yīng)對(duì)和管理的效果，其中一個(gè)重要的因素就是三者在公共危機(jī)相關(guān)信息問(wèn)題上的博弈。

一、公共危機(jī)條件下政府、傳媒、公眾的信息訴求

1.公共危機(jī)條件下政府的信息訴求。在公共危機(jī)產(chǎn)生之后，政府憑借其行政特權(quán)可以在第一時(shí)間獲取相關(guān)的信息，并據(jù)此決定應(yīng)對(duì)策略。但是這種信息優(yōu)勢(shì)并不能夠直接轉(zhuǎn)化為決策優(yōu)勢(shì)，這主要是因?yàn)椋菏紫龋莆盏奈C(jī)信息并不充分。相對(duì)其他主體，政府可以更快、更全面地掌握有關(guān)公共危機(jī)的信息。但是在重大的危機(jī)面前，這種信息優(yōu)勢(shì)并不足以支撐政府做出必然正確的選擇。由于造成公共危機(jī)的因素十分復(fù)雜，而且處在不斷的變化過(guò)程中，所以政府很難獲得充分的信息。在某些情況下，錯(cuò)誤的信息還可能引導(dǎo)政府做出錯(cuò)誤的政策選擇。其次，政府傾向于對(duì)信息進(jìn)行篩選甚至是屏蔽。除一些不可抗拒力造成的危機(jī)以外，有一部分公共危機(jī)的產(chǎn)生和發(fā)展都是有人為因素的。在某些情況下，公共危機(jī)與政府部門及其工作人員的行政不作為有著一定的聯(lián)系。所以，在面對(duì)公共危機(jī)時(shí)，政府部門及其工作人員會(huì)傾向于對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行篩選，盡量防止傳媒和公眾了解到對(duì)自身不利的信息。最后，在特殊情況下，政府還可能對(duì)信息“視而不見”。在突發(fā)性公共危機(jī)，尤其是自然災(zāi)害型公共危機(jī)發(fā)生前，往往會(huì)出現(xiàn)種種先兆。出于社會(huì)穩(wěn)定和多方面的考慮，政府很可能會(huì)對(duì)其中的某些信息暫不做出反應(yīng)。而在危機(jī)爆發(fā)之后，出于控制風(fēng)險(xiǎn)和減少損失的考慮，政府也可能會(huì)繼續(xù)選擇對(duì)此類信息控制或有選擇地傳播。

所以，在公共危機(jī)條件下，政府相對(duì)于其他主體具有信息優(yōu)勢(shì)，但是由于所獲取的信息與其職責(zé)往往難以匹配，政府仍然具有很強(qiáng)的信息訴求。同時(shí)，出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和控制局勢(shì)的目的，政府會(huì)傾向于適度控制信息的傳播。這種行為雖然會(huì)妨礙到傳媒和公眾的部分知情權(quán)，但是對(duì)于避

免在更大范圍內(nèi)引起恐慌是具有積極意義的。

2.公共危機(jī)條件下傳媒的信息訴求。由于公共危機(jī)會(huì)對(duì)社會(huì)造成重大的沖擊，所以往往會(huì)被傳媒格外關(guān)注。但是，傳媒對(duì)公共危機(jī)的報(bào)道卻并不是處在“真空”之中。事實(shí)上，在對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行報(bào)道的過(guò)程中，傳媒往往是處在政府與公眾之間，受到各方利益與需求的制衡。所以，公共危機(jī)條件下傳媒的信息訴求也就具有高度復(fù)雜性。首先，公眾的知情權(quán)和傳媒的職業(yè)道德是傳媒信息訴求的基點(diǎn)。在公共危機(jī)條件下，公眾既是危險(xiǎn)的承擔(dān)者，又是潛在的危機(jī)應(yīng)對(duì)者。由于危機(jī)與自身利益密切相關(guān)，所以公眾應(yīng)享有充分的知情權(quán)，這是構(gòu)建危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制的前提。同時(shí)，傳媒負(fù)有將事實(shí)真相呈現(xiàn)在公眾面前的義務(wù)。所以，在公共危機(jī)條件下，傳媒的信息訴求必須以維護(hù)公眾知情權(quán)為基點(diǎn)，以恪守職業(yè)道德為底線。其次，有利于公共危機(jī)的控制與化解是傳媒信息訴求的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。傳媒對(duì)公共危機(jī)的報(bào)道不應(yīng)被視作個(gè)體行為，而必須考慮到其社會(huì)影響。對(duì)于傳媒來(lái)說(shuō)，負(fù)責(zé)任的做法是將自身的信息訴求融入到公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)中，把維護(hù)公共福利作為行為的出發(fā)點(diǎn)，把有利于公共危機(jī)的控制與化解作為重要的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。最后，不僅要有及時(shí)的報(bào)道，還要通過(guò)深層的分析來(lái)引導(dǎo)公眾。在公共危機(jī)發(fā)生之后，傳媒的價(jià)值不僅僅限于在危機(jī)發(fā)生的第一時(shí)間將資訊傳遞給公眾，更重要的是傳媒可以通過(guò)基于事實(shí)的深度分析來(lái)引導(dǎo)公眾。在國(guó)內(nèi)外多次公共危機(jī)過(guò)程中，傳媒都扮演了公眾利益和公共理性捍衛(wèi)者的角色。例如，2005年我國(guó)部分地區(qū)出現(xiàn)禽流感疫情。在此情況下，許多媒體不僅及時(shí)報(bào)道了禽流感的動(dòng)態(tài)情況，還通過(guò)與專家合作進(jìn)行宣傳等形式來(lái)消除公眾對(duì)于禽類食品的恐懼，有效地起到了安定人心、穩(wěn)定社會(huì)的作用。

綜上，在公共危機(jī)條件下，大眾傳媒負(fù)有傳遞信息的義務(wù)，也有及時(shí)、準(zhǔn)確報(bào)道危機(jī)進(jìn)展的訴求。但是，鑒于應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的特殊需要，傳媒對(duì)于公共危機(jī)的報(bào)道還要受到多種因素的制約，需要有所取舍。所以，任何媒體對(duì)公共危機(jī)的報(bào)道都要在全面性和公益性之間進(jìn)行平衡。

3.公共危機(jī)條件下公眾的信息訴求。任何公共危機(jī)發(fā)生之后，公眾都會(huì)在第一時(shí)間將注意力放在危機(jī)發(fā)生的地區(qū)，通過(guò)各種各樣的渠道來(lái)獲取相關(guān)的信息，并進(jìn)而對(duì)此次危機(jī)可能引發(fā)的后果進(jìn)行判斷。當(dāng)公眾認(rèn)為危機(jī)可能威脅到自身利益的時(shí)候，就會(huì)普遍地表現(xiàn)出不安、緊張甚至是恐慌的心態(tài)。而這種恐慌及其引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩往往比公共危機(jī)本身更加可怕。究其緣由，還是由于公眾對(duì)信息的訴求得不到滿足，對(duì)未知的恐懼壓倒了理性的思維。所以，從政府公共危機(jī)管理的角度講，及時(shí)有效的向公眾傳遞公共危機(jī)的信息是緩解公眾恐慌心理，控制危機(jī)破壞力的最為有效的手段。但是，這并不意味著政府應(yīng)該沒(méi)有保留的將公共危機(jī)的所有信息都傳遞給公眾。在危機(jī)爆發(fā)之后，政府應(yīng)該向公眾如實(shí)通報(bào)危機(jī)出現(xiàn)的原因、危機(jī)造成的損失等信息，著重公布政府采取的政策措施，在公眾面前樹立堅(jiān)強(qiáng)的政府形象，幫助民眾重建信心。同時(shí)，應(yīng)該對(duì)惡意散布虛假信息的媒體或個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)厲的打擊。

二、公共危機(jī)條件下政府、傳媒、公眾的博弈模式分析

在公共危機(jī)條件下，政府、傳媒和公眾之間形成了復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。依據(jù)上述三類主體在公共危機(jī)中關(guān)系的性質(zhì)，我們可以大體將公共危機(jī)管理分為兩類：

1.公共危機(jī)條件下政府、傳媒與公眾的良性博弈模式。這主要是指在公共危機(jī)發(fā)生之后，政府通過(guò)媒體與公眾之間建立了直接、迅速、有效的聯(lián)系。這其中包含著三層意思：首先，公眾可以通過(guò)媒體了解到危機(jī)的嚴(yán)重程度和后續(xù)發(fā)展?fàn)顩r；其次，政府可以通過(guò)媒體將危機(jī)管理措施傳達(dá)給民眾；最后，民眾關(guān)于此次危機(jī)的疑問(wèn)和訴求可以在傳媒整合之后傳達(dá)給政府，政府對(duì)此做出及時(shí)回應(yīng)。要達(dá)到這種模式，政府必須從以下幾個(gè)角度做好安排：首先，注重時(shí)效。在傳媒高度發(fā)達(dá)的社會(huì)里，危機(jī)的蔓延是極為迅速的，而危機(jī)管理的時(shí)效性往往對(duì)危機(jī)的處理效果有決定性的意義，按照國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，“公共危機(jī)發(fā)生之后的24小時(shí)是公共危機(jī)管理的‘黃金生命線’，也是媒體報(bào)道的黃金時(shí)間?！雹僭谖C(jī)發(fā)生之后，如果能迅速引導(dǎo)媒體、掌控輿論，就可以安定民心，將危機(jī)帶來(lái)的損失控制到最小。同時(shí)，在短時(shí)間內(nèi)給媒體足夠的信息可以有效的抑制虛假消息的產(chǎn)生和傳播，這樣就可以極大地限制危機(jī)的社會(huì)負(fù)面影響。其次，要注意管理行為的指向性。危機(jī)發(fā)生之后，政府的管理行為應(yīng)立足于減少危害，控制事態(tài)，防止危機(jī)加劇這些目標(biāo)上。所以，政府的具體作為應(yīng)該明確傳遞給民眾這樣一個(gè)信息：政府是以所轄人民的生命財(cái)產(chǎn)為重的，所采取的行動(dòng)都是為了保證民眾基本利益，決不允許犧牲民眾利益來(lái)保全政府形象的情況發(fā)生。再次，政府在與傳媒溝通時(shí)要有所選擇。危機(jī)發(fā)生后，三類主體都對(duì)于了解事實(shí)真相有強(qiáng)烈的訴求。在這種情況下，政府由于自身特殊地位而享有信息優(yōu)勢(shì)。從總體上說(shuō)，政府負(fù)有將事實(shí)真相告知媒體和民眾的義務(wù)。但是，出于更好的處理危機(jī)的目的，政府可以對(duì)信息共享的范圍和對(duì)象做出篩選，這在危機(jī)管理過(guò)程中是必須注意的。在這里，需要強(qiáng)調(diào)指出的是，對(duì)信息進(jìn)行篩選并不包括制造虛假信息。因?yàn)椋魏蔚凸纻髅胶兔癖娭橇Φ男袨槎急貙㈦S著時(shí)間的流逝而被揭穿，到時(shí)政府喪失的就不僅僅是危機(jī)干預(yù)的時(shí)機(jī)，更是民意民心。

2.公共危機(jī)條件下政府、傳媒、民眾的惡性博弈模式。這主要是指由于各種原因，政府、傳媒、民眾之間沒(méi)有建立起順暢的溝通渠道。政府的作為不被民眾了解，因而得不到民眾的支持；媒體無(wú)法從政府得到及時(shí)、準(zhǔn)確的信息，只能通過(guò)各種渠道捕風(fēng)捉影，結(jié)果出現(xiàn)大量虛假信息；民眾對(duì)政府作為失望，進(jìn)而影響到基本的社會(huì)價(jià)值觀念，造成社會(huì)秩序的混亂。在這種模式里，三類主體之間存在著深刻的矛盾，究其根本原因，還是源于政府面對(duì)危機(jī)的態(tài)度和策略。而其中最大的失策包括以下兩點(diǎn)：首先，試圖控制信息傳播的想法低估了傳媒的能力。傳媒的觸角已經(jīng)深入到當(dāng)今社會(huì)的每一個(gè)角落，隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起和發(fā)展，民眾個(gè)體獲取信息的能力也大大增強(qiáng)。在這種條件下，只要公共危機(jī)在小范圍內(nèi)造成影響，其影響的進(jìn)一步傳播就是不可逆轉(zhuǎn)的。其次，不了解限制謠言產(chǎn)生和傳播的最好方式就是及時(shí)向媒體提供真實(shí)信息。只有及時(shí)給媒體和公眾提供真實(shí)消息，才能有效的遏止謠言的傳播，防止社會(huì)動(dòng)蕩。再次，政府沒(méi)有對(duì)公眾的訴求予以適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)，直接導(dǎo)致了公眾對(duì)政府的信任危機(jī)。“在危機(jī)狀態(tài)中，社會(huì)公眾會(huì)提出相應(yīng)的政策訴求，要求政府制定相應(yīng)的危機(jī)解決政策……公眾的態(tài)度和要求影響著公共危機(jī)的發(fā)展趨向?！雹诙绻荒軌驖M足公眾的合理訴求，公眾就會(huì)對(duì)政府喪失信心，進(jìn)而采取各種非理性的手段表達(dá)自己的不滿，這將會(huì)大大加深公共危機(jī)的嚴(yán)重程度。

三、基于信息博弈模式的危機(jī)管理制度安排

1.從政府對(duì)待媒體的態(tài)度和策略來(lái)講，在當(dāng)代社會(huì)，媒體發(fā)揮著日益重要的作用。而這個(gè)作用在非常態(tài)下更是扮演著不可替代的作用。表現(xiàn)在，正常情況下，大眾對(duì)于媒體的報(bào)道還有一定的鑒別能力，但是在身處危機(jī)的情況下，這種辨別能力會(huì)大幅度下降。所以，媒體的報(bào)道和引導(dǎo)也是一把雙刃劍：如果媒體統(tǒng)一作正面引導(dǎo)，可以有效的抑制大眾的恐慌心理，防止事件進(jìn)一步惡化；如果媒體作負(fù)面引導(dǎo)，或與政府口徑不一致，那么就會(huì)助長(zhǎng)對(duì)政府的懷疑，會(huì)引發(fā)更深程度的恐慌，甚至引發(fā)騷亂。

在探討媒體在公共危機(jī)中的作用的時(shí)候，首先要對(duì)媒體進(jìn)行分類。在公共危機(jī)爆發(fā)時(shí)，媒體可以分為三類：

一是主流大型媒體。這類媒體的特點(diǎn)是和政府關(guān)系密切，擁有強(qiáng)大的新聞采編、報(bào)道實(shí)力和渠道。由于上述特點(diǎn)，所以這類媒體應(yīng)該成為政府在與公眾溝通過(guò)程中的主力軍。政府應(yīng)該與這類媒體建立穩(wěn)固的合作渠道，一旦有危機(jī)發(fā)生，保證這類媒體首先對(duì)危機(jī)進(jìn)行采訪，并在第一時(shí)間通過(guò)這類媒體向公眾介紹情況，而且這類媒體的報(bào)道應(yīng)該達(dá)到一定的數(shù)量級(jí)，以顯示政府對(duì)于此事件的關(guān)注和處理的決心。這樣可以有效地穩(wěn)定大眾的心理，但是由于這類媒體與官方的密切關(guān)系，所以公眾在接納這類信息時(shí)會(huì)心存疑慮。所以，在這類媒體的報(bào)道中切忌出現(xiàn)“假、大、空”信息。

二是非主流大型媒體。這類媒體的特點(diǎn)是與政府關(guān)系不甚密切，但是同樣擁有較強(qiáng)的新聞報(bào)道實(shí)力，而且在大眾中間擁有一定的影響力。對(duì)于這類媒體，政府應(yīng)該使用有效的策略，控制信息供給，加強(qiáng)信息監(jiān)管，有效利用其影響。因?yàn)檫@類媒體如果采取不負(fù)責(zé)的態(tài)度來(lái)進(jìn)行報(bào)道，甚至是捏造負(fù)面報(bào)道，那對(duì)于政府的殺傷力是巨大的，對(duì)于事件的處理是相當(dāng)不利的。所以，政府應(yīng)該將這類媒體當(dāng)作第一種媒體的補(bǔ)充。即允許此類媒體對(duì)事件進(jìn)行跟蹤報(bào)道，但是不允許此類媒體在事件處理過(guò)程中擅自進(jìn)行判斷。同時(shí)，政府可以授意此類媒體針對(duì)主流媒體的某些重點(diǎn)消息進(jìn)行深度挖掘。這樣一來(lái)，此類媒體的報(bào)道就可以作為主流媒體報(bào)道的佐證，有利于危機(jī)的控制。

三是非主流小型媒體甚至是個(gè)人。在公共危機(jī)的處理過(guò)程中，這類媒體可能會(huì)起到負(fù)面作用。由于這類媒體規(guī)模有限，同時(shí)又不受到政府約束，所以這類媒體普遍是本著吸引公眾眼球的目的撰寫報(bào)道，在報(bào)道公共危機(jī)時(shí)可能出現(xiàn)偏差，這樣對(duì)這類媒體政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管和引導(dǎo)，使其保證新聞報(bào)道的真實(shí)性，有助于公共危機(jī)的順利解決。

2.從政府對(duì)待公眾的策略講。在公共危機(jī)面前，公眾之間所面臨的其實(shí)是一種非合作狀態(tài)下的集體行動(dòng)。在這種情況下，出于自保的動(dòng)機(jī)，公眾之間不可能產(chǎn)生理性的同盟，取而代之的是公共秩序的混沌失序。尤其是在沒(méi)有關(guān)于事件的權(quán)威報(bào)道時(shí)，公眾會(huì)普遍陷入“囚徒的困境”。其結(jié)果不僅是政府權(quán)威的喪失，更是社會(huì)運(yùn)行的危機(jī)。在這種情況下，要尤其小心出現(xiàn)公共政策執(zhí)行失范，即由于公眾對(duì)公共政策失去信心，而導(dǎo)致政策運(yùn)行成本激增的情況，這對(duì)于政府解決公共危機(jī)是具有決定意義的。在出現(xiàn)公共危機(jī)時(shí)，政府對(duì)待公眾的策略應(yīng)該是：首先，迅速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，保障公眾基本生活條件。在公共危機(jī)的初期，伴隨著民眾的擔(dān)心，可能會(huì)出現(xiàn)哄搶風(fēng)潮。而如果各類生活必需品供應(yīng)出現(xiàn)了問(wèn)題，公眾的恐懼心理就會(huì)被強(qiáng)化，其結(jié)果可能是毀滅性的。所以，在公共危機(jī)下，政府一定要保障公眾的基本生活條件，注意安定民心。其次，在保證正常生活秩序的前提下對(duì)相關(guān)危險(xiǎn)區(qū)域和行業(yè)進(jìn)行調(diào)整，保證公眾利益少受損失。政府應(yīng)該視事態(tài)嚴(yán)重程度，及時(shí)對(duì)發(fā)生危險(xiǎn)的區(qū)域進(jìn)行隔離。應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)該包括在何種情況下采取何種方式疏散哪些人群的內(nèi)容。這樣才能使公眾放心，有助于社會(huì)秩序的安定。再次，政府應(yīng)加強(qiáng)與公眾溝通協(xié)調(diào)，促使相應(yīng)民眾自救組織的出現(xiàn)并對(duì)其加以有效利用。政府要相信在危機(jī)面前，公眾是具有理性的，同時(shí)，要意識(shí)到公眾的配合對(duì)于危機(jī)解決的重要性。所以，促使公眾自發(fā)成立應(yīng)對(duì)危機(jī)的民間組織，并引導(dǎo)這些組織監(jiān)督政府的行為，這種做法可以有效地恢復(fù)民眾的信心。在與公眾溝通的過(guò)程中，政府也應(yīng)該注意內(nèi)容的選擇。與其讓公眾接受各種渠道傳來(lái)的關(guān)于損失的消極信息，還不如主動(dòng)披露危機(jī)應(yīng)對(duì)的結(jié)果。因?yàn)椤按蠖鄶?shù)人并不關(guān)心你是如何做到這一點(diǎn)的，而是關(guān)心結(jié)果。一旦開始產(chǎn)生結(jié)果，政府就必須測(cè)量、提供文件并公布數(shù)據(jù)?！雹弁ㄟ^(guò)對(duì)危機(jī)結(jié)果的實(shí)時(shí)跟蹤報(bào)道，公眾可以充分地獲得資訊，也就消除了流言傳播可能帶來(lái)的后果。再次，政府不僅要充當(dāng)信息的者，更要扮演信息的接收者。在公共危機(jī)條件下，公眾并不甘于被動(dòng)的接受信息，他們會(huì)試圖通過(guò)各種渠道表達(dá)自己的感受。如果政府能夠更加人性化地對(duì)待公眾，通過(guò)有效的制度安排來(lái)聆聽公眾的呼聲，就可以在政府和公眾之間建立起信任關(guān)系?！罢c被管理者之間信任裂痕出現(xiàn)的原因在于傳統(tǒng)上的政府溝通是單向的。”④在發(fā)生公共危機(jī)的特殊情況下，通過(guò)雙向溝通獲得民眾的信任和支持無(wú)疑是政府明智的選擇。最后，政府在通過(guò)各種傳媒手段與公眾進(jìn)行有效溝通時(shí)，要區(qū)分建設(shè)性公眾和發(fā)泄性公眾，對(duì)不同公眾采取不同政策。在面臨危機(jī)時(shí)，公眾會(huì)有不同的表現(xiàn)，部分會(huì)提出有建設(shè)性的意見，而部分則純粹是借機(jī)發(fā)泄，而在恐慌心理的影響下，后者的意見往往容易為公眾接受，并會(huì)造成極壞的影響。所以，政府部門要有足夠的抗壓能力，誠(chéng)實(shí)、虛心應(yīng)對(duì)公眾的建設(shè)性意見，同時(shí)注意鑒別信息，做到不受破壞性意見的影響。

淺談公共危機(jī)管理機(jī)制:論公共危機(jī)管理機(jī)制探索

論文關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；危機(jī)管理；管理機(jī)制

論文摘要：建立科學(xué)的公共危機(jī)管理機(jī)制是當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)管理中面臨的一個(gè)重要課題。我國(guó)公共危機(jī)管理機(jī)制的完善可以從以下幾個(gè)方面著手：強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)；建構(gòu)完善的法律體系；加強(qiáng)官員問(wèn)責(zé)制度，修正考核體系；完善信息溝通機(jī)制；建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制和管理機(jī)構(gòu)。

美國(guó)學(xué)者羅森豪爾對(duì)于危機(jī)的界定是:“ 危機(jī)是指對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須對(duì)其做出關(guān)鍵決策的事件?！痹诠补芾眍I(lǐng)域中，危機(jī)是相對(duì)于人類生活中正常的社會(huì)關(guān)系秩序而引入的一個(gè)概念。它意味著在社會(huì)中，一系列終止和平進(jìn)程和瓦解社會(huì)正常秩序的事件正在迅速展開，使對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的破壞力大大超過(guò)了正常水平，迫使相關(guān)的系統(tǒng)必須在有限的時(shí)間內(nèi)做出反應(yīng)，采取控制或調(diào)節(jié)行為，以維持系統(tǒng)的生存，如果舉措不當(dāng)，就會(huì)影響政府的公信力及政府在公眾心目中的形象。筆者以為我國(guó)公共危機(jī)管理機(jī)制的完善可以從以下幾個(gè)方面著手。

一、強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)

有效的危機(jī)管理需要全社會(huì)的危機(jī)治理意識(shí)，危機(jī)意識(shí)是危機(jī)治理的起點(diǎn)。各級(jí)政府必須清醒認(rèn)識(shí)到我國(guó)現(xiàn)階段危機(jī)管理的重要性，充分認(rèn)識(shí)公共危機(jī)對(duì)我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的危害性，克服僥幸心理和麻痹大意思想，切實(shí)做好公共危機(jī)防范工作。因此各級(jí)政府必須樹立起危機(jī)管理不只是危機(jī)發(fā)生后政府的迅速回應(yīng)和對(duì)危機(jī)局勢(shì)的嚴(yán)厲控制，更重要的是政府要有及時(shí)有效解決社會(huì)問(wèn)題、防止危機(jī)爆發(fā)的意識(shí)。換言之，各級(jí)政府必須要有憂患意識(shí)，要能將危機(jī)管理于日常的制度建設(shè)和管理之中，優(yōu)化政府常態(tài)管理。在日常的公共決策中，以廣大群眾利益為先導(dǎo)，采取科學(xué)民主的決策方式，在源頭上降低危機(jī)事件發(fā)生的可能。

二、建構(gòu)完善的法律體系

依法治國(guó)、依法行政是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本戰(zhàn)略，政府的所有管理行為，包括危機(jī)治理必須依法進(jìn)行。法治是政府進(jìn)行危機(jī)管理的必由之路。無(wú)論是常態(tài)還是危機(jī)狀態(tài)下，政府行為法制化是政府實(shí)施有效治理的基本原則，政府在緊急狀態(tài)下的行政應(yīng)急權(quán)力也是法律授權(quán)的結(jié)果。公共危機(jī)管理發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)之一，是他們有比較全面的公共危機(jī)管理法律框架，在緊急事態(tài)面前，有法律依據(jù)，政府應(yīng)該做什么，公民應(yīng)該做什么，相關(guān)的社會(huì)組織應(yīng)該做什么， 法律有基本的甚至是詳盡細(xì)致的規(guī)定。我國(guó)已經(jīng)頒布了《中華人民共和國(guó)戒嚴(yán)法》《中華人民共和國(guó)傳染病檢疫法》《突法性公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》等法律法規(guī)，但是，從總體上來(lái)看，體系尚不完整。一是緊急狀態(tài)法律制度不統(tǒng)一，每個(gè)單行的法律只能適應(yīng)一種緊急狀態(tài)，一旦緊急狀態(tài)產(chǎn)生的原因復(fù)雜，就很難有一統(tǒng)一的緊急狀態(tài)下的指揮機(jī)制；二是有關(guān)緊急狀態(tài)法對(duì)政府可以采取的緊急措施規(guī)定得不夠清晰，特別是一些必要的行政程序缺乏，很容易為政府隨意擴(kuò)大行政權(quán)力或不作為留下法律上的漏洞；三是公民的權(quán)利很容易在緊急狀態(tài)時(shí)期遭受各方面的侵害，但無(wú)法得到法律上的有效救濟(jì)。因此，針對(duì)我國(guó)突發(fā)性公共危機(jī)的特點(diǎn)，亟須建立信息暢通、反應(yīng)敏捷、指揮有力、責(zé)任明確的應(yīng)急法律制度，滿足法律體系中兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的標(biāo)準(zhǔn)：第一，法律體系的全方位內(nèi)涵，囊括國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)、交通運(yùn)輸、福利保障、新聞?shì)浾摰群暧^領(lǐng)域的危機(jī)立法，以及具體管理環(huán)節(jié)的實(shí)施細(xì)則。第二，法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在全方位體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，憲法、部門法、地方的行政法規(guī)等法律條文不得相互矛盾沖突，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能夠及時(shí)糾錯(cuò)和補(bǔ)救。這樣才能在法律上明確各級(jí)政府在危機(jī)處理中的責(zé)任，建立較為完善的公共危機(jī)管理法律體系，用法律保證應(yīng)急減災(zāi)的勝利。

三、加強(qiáng)官員問(wèn)責(zé)制度

修正考核體系公共危機(jī)治理是各級(jí)政府部門的職責(zé)和責(zé)任，一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，是不容許出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任的官員的。 在“ 問(wèn)責(zé)制”下，貪贓枉法、失職瀆職與平平庸庸的官員必須引咎辭職或被免職，有利于促進(jìn)政府官員的責(zé)任感、危機(jī)感和緊迫感，提高他們的責(zé)任心在加強(qiáng)“ 問(wèn)責(zé)制”的同時(shí)，要進(jìn)一步修正考核體系，堅(jiān)持以科學(xué)的發(fā)展觀作為衡量政府績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)，盡快按照公共服務(wù)型政府的要求，建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化政府的社會(huì)服務(wù)功能，加快電子政務(wù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府運(yùn)作的公開化、程序化、透明化，擴(kuò)大公民的政治參與，樹立統(tǒng)一的“ 以人為本”的理念，始終堅(jiān)持最廣大的人民群眾是衡量政府績(jī)效的最終標(biāo)準(zhǔn)。

四、完善信息溝通機(jī)制

公共危機(jī)具有突發(fā)性的特點(diǎn)，當(dāng)社會(huì)面臨重大危機(jī)時(shí)，人們必然會(huì)通過(guò)各種渠道去獲取與危機(jī)相關(guān)的信息，當(dāng)人們獲取的信息不足時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)各種流言。這時(shí)，政府應(yīng)在第一時(shí)間向社會(huì)公眾公開危機(jī)真相及相關(guān)信息，以官方的權(quán)威來(lái)穩(wěn)定民心。只有及時(shí)地傳遞真實(shí)的信息，才能正確引導(dǎo)公眾在危機(jī)事態(tài)中保持理性， 不產(chǎn)生過(guò)激反應(yīng)和行為。而且，及時(shí)公布信息有利于提高政府的公信力，壟斷和封鎖信息則會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)政府不信任，從而降低政府的公信力，并且會(huì)影響政府危機(jī)管理系統(tǒng)的運(yùn)行效能。完善的信息溝通機(jī)制在公共危機(jī)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)均起到至關(guān)重要的作用，提高危機(jī)管理的信息透明度，不僅有利于政府防治危機(jī)而且便于全民動(dòng)員，群防群控，縮短危機(jī)周期。在公開危機(jī)信息時(shí)，要通過(guò)召開新聞會(huì)、面向群眾開通信息網(wǎng)站以及充分利用報(bào)刊、廣播等多種渠道加強(qiáng)政府與公眾的溝通，確保公眾及時(shí)、充分地掌握所需的有關(guān)危機(jī)的信息。

五、建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制和管理機(jī)構(gòu)

由于危機(jī)事件具有高度的不確定性，因此政府有必要建立科學(xué)的危機(jī)預(yù)警機(jī)制和常設(shè)管理機(jī)構(gòu)，以搜集分散的各類信息，同時(shí)負(fù)責(zé)整個(gè)危機(jī)事件的處理。預(yù)警機(jī)制強(qiáng)化政府責(zé)任，從地方到中央分別制定出突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，建立突發(fā)事件的預(yù)警監(jiān)測(cè)制度，定期、定點(diǎn)對(duì)可能的危機(jī)范圍進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，并采取相應(yīng)防范措施進(jìn)行避害或?qū)⑽：Φ陌l(fā)生減小在最小范圍。在公共危機(jī)全球化的今天，危機(jī)管理機(jī)制面臨著各種新的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，要充分認(rèn)識(shí)其艱巨性、長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)新的發(fā)展要求。