淺談農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策

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淺談農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策:剖析新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政政策的對(duì)策

摘要：社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)作為我國(guó)解決“三農(nóng)”問(wèn)題、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措,需要得到政府財(cái)政的有力支持,但我國(guó)財(cái)政支農(nóng)工作目前尚存在諸多問(wèn)題,難以適應(yīng)新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。主要包括財(cái)政支農(nóng)資金投入總量偏少、結(jié)構(gòu)不盡合理、方式落后、支農(nóng)資金使用效率不甚理想、支農(nóng)政策缺乏監(jiān)督等問(wèn)題。通過(guò)分析這些問(wèn)題,探索完善我國(guó)支持新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策的對(duì)策.

關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng)政策;資金使用效益;配套資金制度;監(jiān)督機(jī)制

農(nóng)業(yè)是維持我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng),農(nóng)民富則國(guó)家富。在中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)的影響下,處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期的中國(guó)農(nóng)業(yè),其發(fā)展的總體目標(biāo)仍然是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。讓老百姓吃飽、吃好、吃得安全,永遠(yuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本任務(wù),這一任務(wù)并不隨著農(nóng)業(yè)自身發(fā)展階段的變化而變化。2010年1月31日新華社受權(quán)新世紀(jì)以來(lái)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度,進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》,從健全強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體系、提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備水平、加快改善農(nóng)村民生、協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)改革、加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)五個(gè)方面,著力推動(dòng)資源要素向農(nóng)村配置,促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,努力縮小城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展差距,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力,鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。該文件在保持政策連續(xù)性、穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善、強(qiáng)化近年來(lái)“三農(nóng)”工作的好政策,提出了一系列新的重大原則和措施。由此可見(jiàn),我國(guó)黨和政府時(shí)刻把解決“三農(nóng)”問(wèn)題作為政府工作的重中之重。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是我國(guó)解決“三農(nóng)”問(wèn)題、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措.

新農(nóng)村建設(shè)問(wèn)題是關(guān)系黨和人民事業(yè)發(fā)展的全局性和根本性問(wèn)題。因此,我國(guó)政府必須為新農(nóng)村建設(shè)提供強(qiáng)有力的財(cái)政支持,這是促進(jìn)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的重要途徑?？梢哉f(shuō),財(cái)政支農(nóng)政策的完善與否直接關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的成敗.

一、我國(guó)近幾年財(cái)政支農(nóng)政策的主要內(nèi)容及效應(yīng)分析財(cái)政支農(nóng)政策是指以政府為主體,利用國(guó)家財(cái)政收入,為達(dá)到增加農(nóng)民收入,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展而采取的一系列政策措施。2004年以來(lái),國(guó)家從促進(jìn)農(nóng)民增加收入、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等方面,出臺(tái)了一系列支農(nóng)惠農(nóng)的財(cái)政政策.

這些財(cái)政政策總體上可分為兩類,一是以“少取”為特征的稅收政策,即全面取消了農(nóng)業(yè)稅;二是以“多予”為特征的支出政策,即出臺(tái)了以糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、汽車(chē)、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼等支農(nóng)工程為主的支出政策,有效增加了農(nóng)民收入。2002-2009年,中央財(cái)政安排用于“三農(nóng)”各項(xiàng)支出的年均增幅超過(guò)了20%。2008年,中央財(cái)政對(duì)農(nóng)民的糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼達(dá)到1027·7億元,增長(zhǎng)了107·7%。撥付家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼資金104億元,累計(jì)拉動(dòng)消費(fèi)9200億元,激活了農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)能力、加快農(nóng)村消費(fèi)升級(jí)、擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)、促進(jìn)內(nèi)需和外需協(xié)調(diào)發(fā)展.

2009年,“三農(nóng)”發(fā)展的中心任務(wù)被確定為穩(wěn)糧、增收、強(qiáng)基礎(chǔ)、重民生,財(cái)政支農(nóng)資金將緊緊圍繞著該中心任務(wù)“保量”、“保質(zhì)”地被配置到每個(gè)必需的環(huán)節(jié)。在2009年10月12日舉行的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中,表示政府將繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位并加大對(duì)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的扶持力度。會(huì)議提出2010年白小麥的最低收購(gòu)價(jià)格將同比提高3%,紅麥和混合麥的最低收購(gòu)價(jià)格同比各提高4%。[1]會(huì)議還強(qiáng)調(diào)落實(shí)增加農(nóng)民補(bǔ)貼,鼓勵(lì)小麥、油菜和馬鈴薯的種植及購(gòu)置農(nóng)機(jī)具?？梢钥吹?國(guó)家連續(xù)多年實(shí)施的支農(nóng)惠農(nóng)政策已初見(jiàn)成效,我國(guó)“三農(nóng)”將繼續(xù)朝著健康、穩(wěn)定、積極的方向發(fā)展。然而,當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策仍不完善,政府在財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼工作中還存在諸多問(wèn)題。例如,財(cái)政支農(nóng)資金投入總量偏少、結(jié)構(gòu)不盡合理、方式落后、支農(nóng)資金使用效率不甚理想、支農(nóng)政策缺乏監(jiān)督等,這些問(wèn)題制約了國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持能力,影響了新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)展。隨著國(guó)際金融危機(jī)持續(xù)蔓延,我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收的形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻。因此,我們應(yīng)重視當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)政策存在的問(wèn)題,對(duì)其加以研究分析.

二、當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策存在問(wèn)題的成因分析(一)財(cái)政支農(nóng)資金使用效益低下目前我國(guó)財(cái)政涉農(nóng)資金在分配、使用和管理等方面存在較多問(wèn)題,財(cái)政支農(nóng)資金使用效益低下。2008年,審計(jì)署對(duì)河南、甘肅、山西、黑龍江、江蘇、湖南、福建、陜西、內(nèi)蒙古和重慶10個(gè)省區(qū)市2006至2007年的財(cái)政支農(nóng)資金管理使用以及相關(guān)涉農(nóng)政策執(zhí)行情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)10省區(qū)市財(cái)政和有關(guān)主管部門(mén)違規(guī)使用資金26·93億元(其中用于建房買(mǎi)車(chē)5837·4萬(wàn)元),不規(guī)范管理資金45·75億元,配套資金不到位65·97億元。審計(jì)重點(diǎn)抽查的30個(gè)縣在支農(nóng)資金管理和使用方面均不同程度地存在問(wèn)題。審計(jì)抽查的10省區(qū)市應(yīng)于2007年底完成的86個(gè)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目中,有32個(gè)未達(dá)到設(shè)計(jì)要求和預(yù)期目標(biāo),占抽查項(xiàng)目總數(shù)的37%,致使已到位的8·24億元支農(nóng)資金未能充分發(fā)揮效益。[2]如內(nèi)蒙古自治區(qū)應(yīng)于2007年完工而未完工的支農(nóng)項(xiàng)目總投資超過(guò)4·87億元;重慶市林業(yè)局所屬重慶市森林病蟲(chóng)害防治檢疫站投資建設(shè)的昆蟲(chóng)博覽園項(xiàng)目,因決策失誤造成投資失敗,其項(xiàng)目所有資產(chǎn)被法院拍賣(mài)用于抵償債務(wù),致使財(cái)政支農(nóng)資金和國(guó)有土地增值收益1444萬(wàn)元全部損失.

我國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金使用效益長(zhǎng)期低下主要是由于國(guó)家各級(jí)政府服務(wù)“三農(nóng)”職責(zé)劃分不清,存在嚴(yán)重的“越位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象。還有一個(gè)重要原因就是當(dāng)前財(cái)政涉農(nóng)專項(xiàng)資金種類繁多,財(cái)政涉農(nóng)資金分散。[3]1·我國(guó)各級(jí)政府在涉農(nóng)資金的管理使用方面存在一定程度的“錯(cuò)位”和“越位”現(xiàn)象.

一些跨區(qū)域影響以及部分全國(guó)性的項(xiàng)目,如農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村新型醫(yī)療保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌部分等,雖然上級(jí)政府有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,支持基層政府完成相關(guān)工作,但往往要求基層政府給予相關(guān)配套特別是資金配套。事實(shí)上,大多數(shù)項(xiàng)目基層政府無(wú)力配套相應(yīng)資金。有些基層政府甚至為了爭(zhēng)取資金和項(xiàng)目,不惜出現(xiàn)假配套的惡劣現(xiàn)象,這種做法又反過(guò)來(lái)影響了項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度和質(zhì)量。另外,部分上級(jí)政府在安排財(cái)政支農(nóng)資金時(shí),沒(méi)有足夠了解掌握基層的實(shí)際情況,不能有針對(duì)性地解決基層的迫切需要,這種做法也影響和削弱了項(xiàng)目資金使用的有效監(jiān)督和控制.

2·目前,我國(guó)在管理財(cái)政支農(nóng)資金方面存在行政部門(mén)過(guò)多、監(jiān)督管理不規(guī)范、資金使用比較分散等,影響了財(cái)政涉農(nóng)資金的使用效益。許多涉農(nóng)項(xiàng)目的立項(xiàng)和審批權(quán)限分散在政府多個(gè)行政部門(mén),無(wú)法有效協(xié)調(diào)運(yùn)作,加上項(xiàng)目申報(bào)單位信息渠道不夠暢通,到處奔走爭(zhēng)取項(xiàng)目和資金,使得財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督困難,并大大降低了財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益。財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金較為分散,數(shù)額少,一般是幾十萬(wàn)元,有的僅有幾萬(wàn)元,許多項(xiàng)目資金的安排缺口較大,無(wú)法滿足項(xiàng)目實(shí)際需要。另外,各種財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金運(yùn)行周期過(guò)長(zhǎng),運(yùn)行成本過(guò)高,經(jīng)過(guò)層層上報(bào)立項(xiàng)、審批,再逐級(jí)撥付,致使一些小型項(xiàng)目資金到達(dá)實(shí)施單位時(shí)已大打折扣,無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的功效.

(二)財(cái)政支農(nóng)資金配套制度引發(fā)新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題財(cái)政部于2004年下發(fā)的《農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)政資金配套保障試點(diǎn)辦法》指出,“財(cái)政配套資金指標(biāo)一般堅(jiān)持上限控制、實(shí)事求是、量力而行的原則。首先,國(guó)家相關(guān)部門(mén)計(jì)算確定應(yīng)分配各省相關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的中央財(cái)政資金規(guī)模,以此作為分配該省中央財(cái)政資金的上限;其次,各省財(cái)政部門(mén)參照國(guó)家下達(dá)的中央財(cái)政資金指標(biāo)上限,安排落實(shí)地方財(cái)政配套資金(包括省、地、縣三級(jí)),并據(jù)實(shí)上報(bào)當(dāng)年地方可籌措的財(cái)政配套資金。國(guó)家相關(guān)部門(mén)以此為依據(jù),測(cè)算確定應(yīng)分配各省的中央財(cái)政資金投資指標(biāo)”。[4]同時(shí),該辦法還指出,“凡是發(fā)現(xiàn)虛假上報(bào)配套資金規(guī)模套取中央財(cái)政資金的,按上報(bào)數(shù)與實(shí)際落實(shí)數(shù)的差額兩倍扣減該省下年中央財(cái)政農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金指標(biāo)。對(duì)能夠超額落實(shí)配套資金的,在安排下年中央財(cái)政資金時(shí)給予一定獎(jiǎng)勵(lì)”。[4]可見(jiàn),地方為了獲得中央下達(dá)的財(cái)政支農(nóng)資金,必須要有嚴(yán)格的配套制度。在省(市)撥資金有限的情況下,大量的資金則要求區(qū)(縣)資金配套.

以江蘇省某市農(nóng)村最低生活保障專項(xiàng)資金為例,2008年全市累計(jì)發(fā)放低保金額總額5386·94萬(wàn)元,農(nóng)村低保市財(cái)政補(bǔ)助資金2000萬(wàn)元,其余的62·88%就得由區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))承擔(dān)。各區(qū)(縣)為了落實(shí)環(huán)境整治配套資金,千方百計(jì)籌措資金,特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的區(qū)(縣),區(qū)(縣)配套資金比上年共增加7811·4萬(wàn)元。[5]可見(jiàn),省、市撥付的資金是“引子”,作為項(xiàng)目的啟動(dòng)資金,在整個(gè)項(xiàng)目資金中占小頭,而基層配套的資金是主體,作為項(xiàng)目的主要資金,在整個(gè)項(xiàng)目資金中占大頭.

國(guó)家設(shè)計(jì)配套資金制度的目的是提高地方政府的積極性,但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中卻存在不少問(wèn)題。當(dāng)一個(gè)相關(guān)項(xiàng)目立項(xiàng)后,上級(jí)政府會(huì)事先承諾對(duì)超額或優(yōu)先完成配套資金任務(wù)的基層政府予以獎(jiǎng)勵(lì),但出現(xiàn)了基層政府不顧自己財(cái)力舉債湊齊配套資金的情況后,上級(jí)政府的獎(jiǎng)勵(lì)就成了空頭支票,出現(xiàn)的空缺負(fù)擔(dān)只能由基層自己來(lái)背,這給基層政府造成了很大的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。而且,上級(jí)政府在配套資金制度設(shè)計(jì)時(shí)存在“地區(qū)一刀切”和“項(xiàng)目一刀切”現(xiàn)象,這給一些地區(qū)尤其是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及東部較貧窮地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成了很大的負(fù)擔(dān),直接增加了其負(fù)債。而處于行政底層的基層政府,財(cái)權(quán)不夠,事權(quán)過(guò)多過(guò)重,爭(zhēng)取配套資金就成了它們完成任務(wù)、提升政績(jī)的“救命稻草”,但是通過(guò)負(fù)債來(lái)獲得配套資金,不但沒(méi)有在獲得配套資金后使負(fù)債減輕,還使基層政府面臨難以化解的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)。這種配套資金制度造成長(zhǎng)期的惡性循環(huán),已引發(fā)新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題。[4](三)財(cái)政支農(nóng)政策缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制目前,財(cái)政支農(nóng)政策缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,財(cái)政支農(nóng)資金管理中有法不依、有章不循的問(wèn)題比較嚴(yán)重,支農(nóng)資金中的尋租等腐敗問(wèn)題越來(lái)越多。如違反財(cái)政支農(nóng)資金管理規(guī)定,在申報(bào)財(cái)政支農(nóng)資金時(shí)弄虛作假騙取資金;貪污、挪用支農(nóng)資金,支農(nóng)資金被隨意進(jìn)行再分配、再調(diào)整,導(dǎo)致存在補(bǔ)貼資金不能及時(shí)、足額到位;在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和項(xiàng)目檢查驗(yàn)收中為項(xiàng)目單位提供虛假情況等等。出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因主要是政府對(duì)各部門(mén)財(cái)政支農(nóng)投資權(quán)力的制約與監(jiān)督體制機(jī)制不夠健全和完善,財(cái)政資金使用沒(méi)有科學(xué)完善的監(jiān)控評(píng)價(jià)體系,法律責(zé)任追究制度沒(méi)有落實(shí).

追究其根本原因,筆者認(rèn)為,當(dāng)前在國(guó)家政策的制定施行過(guò)程中,很少甚至還沒(méi)有把人民監(jiān)督作為監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分。財(cái)政支農(nóng)政策作為國(guó)家一項(xiàng)重要政策同樣存在透明度不夠、老百姓沒(méi)有知情權(quán)等問(wèn)題.

三、健全和完善我國(guó)支持新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政政策的對(duì)策建議(一)提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益1·要加大制度建設(shè)力度,不斷規(guī)范各級(jí)政府在財(cái)政支農(nóng)資金方面的職責(zé)和權(quán)限。要通過(guò)財(cái)政涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付,將財(cái)政涉農(nóng)資金直接轉(zhuǎn)移給基層政府,盡可能將上級(jí)政府安排的各種涉農(nóng)專項(xiàng)資金進(jìn)行整合,由基層政府根據(jù)需要統(tǒng)籌安排支出,同時(shí)反饋使用情況。取消省以上政府和各行政管理部門(mén)都可以安排涉農(nóng)專項(xiàng)資金的做法,由農(nóng)業(yè)管理部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào),各級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)應(yīng)成立一個(gè)專門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的機(jī)構(gòu),整合財(cái)政補(bǔ)貼資金,徹底解決目前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼多頭管理的現(xiàn)象.

2·要努力整合現(xiàn)有的城鄉(xiāng)一體化財(cái)政支持資金,對(duì)重要領(lǐng)域和重要項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)支持。要積極推進(jìn)財(cái)政資金管理體系改革,減少職能交叉,多級(jí)次、多部門(mén)整合財(cái)政支農(nóng)資金,著力解決財(cái)政支農(nóng)資金使用分散的問(wèn)題。要建立項(xiàng)目庫(kù)制度,合理安排各項(xiàng)支農(nóng)資金,著力解決無(wú)序申報(bào)、重復(fù)申報(bào)、隨意向上爭(zhēng)取資金等問(wèn)題.

(二)解決配套資金制度引發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問(wèn)題1·堅(jiān)持基層本位和農(nóng)民本位原則,進(jìn)一步調(diào)整配套資金制度,既考慮上級(jí)政府的政策導(dǎo)向,又考慮基層政府的實(shí)際需要和財(cái)力情況。每年初,區(qū)(縣)要根據(jù)上級(jí)有關(guān)政策規(guī)定測(cè)算好所需配套資金由下至上地制定中央的建設(shè)計(jì)劃和補(bǔ)助政策.

2·嚴(yán)格手續(xù),使配套資金的管理更加規(guī)范科學(xué),強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目立項(xiàng)審批工作,對(duì)一些區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一味地申報(bào)項(xiàng)目,以套取上級(jí)財(cái)政“啟動(dòng)資金”,但自籌的配套資金又難以到位的做法要予以制止。

要按照部門(mén)分塊組織上報(bào)、專家審核評(píng)定、財(cái)政綜合平衡、領(lǐng)導(dǎo)集體確定的要求進(jìn)行項(xiàng)目的審批工作,確保支農(nóng)項(xiàng)目的科學(xué)性與合理性。此外,上級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同有關(guān)部門(mén)關(guān)注資金是否?？顚Ｓ?對(duì)違規(guī)操作者將追究責(zé)任.

3·在2009年的政府工作報(bào)告中提出,要大幅度增加對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)村公益性建設(shè)項(xiàng)目投入,取消縣及縣以下相關(guān)資金配套要求.

政府應(yīng)繼續(xù)根據(jù)各地的實(shí)際情況不斷降低乃至取消不發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是中西部地區(qū)基層政府的配套資金負(fù)擔(dān),努力提高中央支農(nóng)資金的投入力度.

(三)建立和完善我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策的監(jiān)督機(jī)制1·上級(jí)政府要進(jìn)一步簡(jiǎn)化項(xiàng)目申報(bào)和審批手續(xù),把更多的精力集中在對(duì)涉農(nóng)行政管理部門(mén)的整合與改革上。要致力研究制定農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和不同時(shí)期政府支持農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和重點(diǎn),因此,要轉(zhuǎn)變上級(jí)政府涉農(nóng)部門(mén)工作職責(zé),使其從過(guò)去主要批項(xiàng)目、分資金轉(zhuǎn)變到加強(qiáng)對(duì)支農(nóng)政策的監(jiān)督管理上來(lái),不斷提高行政管理部門(mén)的宏觀調(diào)控、指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理能力。政府可以通過(guò)建立人大全程管理監(jiān)督、社會(huì)公開(kāi)監(jiān)督、財(cái)政部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)督支付制度、實(shí)行嚴(yán)格的審計(jì)和責(zé)任追究等制約機(jī)制及績(jī)效評(píng)估機(jī)制,確保支農(nóng)政策有效的實(shí)施。

[6]2·加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)督和管理。要建立資金動(dòng)態(tài)管理機(jī)制,繼續(xù)推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、縣級(jí)報(bào)賬管理等制度和措施;以“金財(cái)工程”等現(xiàn)代技術(shù)為手段,建立財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼直通車(chē)制度,確保財(cái)政補(bǔ)貼資金及時(shí)足額發(fā)放到農(nóng)民手中。要在做好日常監(jiān)管的同時(shí),采用重點(diǎn)抽查、專項(xiàng)檢查、與有關(guān)部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展檢查以及委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查等方式,對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金加強(qiáng)管理和監(jiān)督。[7]還要把財(cái)政資金的有效性監(jiān)督擺在突出位置,探索建立科學(xué)合理的財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系,加強(qiáng)各支農(nóng)項(xiàng)目資金使用的監(jiān)督和控制。積極研究建立財(cái)政支農(nóng)資金獎(jiǎng)優(yōu)懲劣制度,對(duì)效果好的項(xiàng)目和效果差或者達(dá)不到效果的項(xiàng)目,區(qū)別對(duì)待,進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰.

3·大力發(fā)揮廣大農(nóng)民的監(jiān)督作用,提高廣大農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。目前,我國(guó)大多數(shù)支農(nóng)項(xiàng)目的規(guī)劃與立項(xiàng)基本上由各級(jí)政府直接研究確定,作為真正執(zhí)行者和受益者的廣大農(nóng)民很少甚至沒(méi)有參與進(jìn)去,這不僅容易造成脫離實(shí)際,導(dǎo)致立項(xiàng)項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期效果,而且降低了政府的公信力,影響了政府和人民的關(guān)系,挫傷了廣大農(nóng)民的積極性。[8]因此,為了完善支農(nóng)政策尤其是規(guī)范涉農(nóng)資金管理的制度,必須建立農(nóng)民參與機(jī)制,制定具體的農(nóng)民參與的辦法和程序。例如,可以在村級(jí)設(shè)立

一個(gè)農(nóng)民審計(jì)小組,小組中的審計(jì)人員從農(nóng)民當(dāng)中選舉產(chǎn)生,他們始終代表著當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益,為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民負(fù)責(zé)。農(nóng)民小組會(huì)定期對(duì)各項(xiàng)目實(shí)施情況以及各項(xiàng)目資金的使用情況進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)和監(jiān)督,每筆支農(nóng)資金都要經(jīng)過(guò)這些審計(jì)人員審核無(wú)異議后方可使用。審計(jì)小組會(huì)定期向村民如實(shí)匯報(bào)各項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展情況,充分發(fā)揮社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中廣大農(nóng)民的主體作用,讓農(nóng)民成為國(guó)家支農(nóng)政策的真正受益者.

4·完善財(cái)政支農(nóng)政策監(jiān)管制度是一個(gè)艱難的判斷、選擇、比較、借鑒、創(chuàng)新的過(guò)程,它不僅要能夠保障三農(nóng)問(wèn)題得到足夠的、有效的財(cái)政支持;同時(shí)還要遵循財(cái)政法治基本理念和基本原則,從法律制度上保證國(guó)家和政府的財(cái)政權(quán)力的合法性與合理性,并制定程序和監(jiān)管上的規(guī)范,以保證財(cái)政權(quán)力的實(shí)施。因此,政府必須加強(qiáng)建立和健全財(cái)政支農(nóng)政策的法律保障體系,完善立法、嚴(yán)格執(zhí)法,并制定相關(guān)法律法規(guī),切實(shí)保障財(cái)政支農(nóng)政策得以有效實(shí)施.

淺談農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策:新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策措施

摘要：社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小康水平，構(gòu)建和諧社會(huì)的具體概括, 財(cái)政作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要的調(diào)節(jié)部門(mén)，如何通過(guò)財(cái)政政策促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)?

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政政策措施

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，它涉及到農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、科技和社會(huì)發(fā)展等各個(gè)領(lǐng)域和諸多環(huán)節(jié)，包涵了社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明兩個(gè)層次。它也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小康水平，構(gòu)建和諧社會(huì)的具體概括。財(cái)政作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要的調(diào)節(jié)部門(mén)，如何通過(guò)財(cái)政政策促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，是財(cái)政部門(mén)在新形勢(shì)下重要的歷史性任務(wù)。

一、強(qiáng)化政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的責(zé)任

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)涉及范圍極其廣泛的領(lǐng)域，包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)、文化娛樂(lè)、公共安全等諸多方面。從財(cái)政支持的角度講，主要是為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。一是明確農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政直接投入的范圍，對(duì)于那些市場(chǎng)無(wú)法提供、私人無(wú)力承擔(dān)或不愿投入的農(nóng)村社會(huì)服務(wù)，以及基本的農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府直接投入，承擔(dān)起提供服務(wù)和公共產(chǎn)品的責(zé)任。主要包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村公共衛(wèi)生，農(nóng)村義務(wù)教育，環(huán)境保護(hù)，公共安全，貧困人口的救助等應(yīng)由政府直接投入。二是對(duì)那些市場(chǎng)和社會(huì)具備一定條件，可以界入的農(nóng)村公共服務(wù)，可以由財(cái)政投入部分資金，提供部分公共產(chǎn)品和服務(wù)，并通過(guò)政府公共服務(wù)政策的制定和監(jiān)督機(jī)制的完善，為市場(chǎng)和社會(huì)介入公共服務(wù)創(chuàng)造條件和提供公平的環(huán)境, 如農(nóng)村道路建設(shè)、中小學(xué)校舍建設(shè)、具體的醫(yī)療服務(wù)、文化娛樂(lè)、荒山改造、慈善事業(yè)等，以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源投入農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)的保障范圍。 二、加大財(cái)政支付力度，為不發(fā)達(dá)地區(qū)提供均等的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容是為農(nóng)村提供公共服務(wù)，需要政府通過(guò)財(cái)政投入保證社會(huì)成員獲得均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，體現(xiàn)社會(huì)公平原則。中央應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)村地區(qū)人口數(shù)量、地區(qū)財(cái)政收入水平等有關(guān)數(shù)據(jù)，制定地區(qū)財(cái)政收支平衡指標(biāo)，確定地區(qū)財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)支出水平，然后，中央財(cái)政根據(jù)全國(guó)公共服務(wù)平均水平，確定中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。同樣一省區(qū)域內(nèi)，由于同樣存在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、地理?xiàng)l件、資源情況的差異，因而也存在財(cái)政收入水平和支出水平的不同，存在著本地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)水平的不同，需要省市級(jí)財(cái)政通過(guò)本省市范圍內(nèi)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口以及農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品投入的不足，使本地區(qū)農(nóng)村人口獲得均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，改善本地區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高落后地區(qū)教育水平和醫(yī)療水平，從而縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。

三、引導(dǎo)社會(huì)資金投入社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，彌補(bǔ)政府資金的不足

適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展需要，應(yīng)通過(guò)國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人多渠道共同投資，以拓寬投資渠道和服務(wù)范圍，促進(jìn)社會(huì)主義農(nóng)村建設(shè)的速度和提高公共服務(wù)的效率。首先，引導(dǎo)社會(huì)和個(gè)人投入農(nóng)村公共服務(wù). 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，積累了大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)人財(cái)富，有能力為農(nóng)村公共服務(wù)投入資金，政府可以通過(guò)制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)投資農(nóng)村公共服務(wù)，如可鼓勵(lì)社會(huì)資金投入到農(nóng)村道路、文化娛樂(lè)設(shè)施、農(nóng)村中小學(xué)校舍改造和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，以擴(kuò)大投資渠道，彌補(bǔ)政府資金的不足。其次，合理利用國(guó)債資金和外國(guó)政府貸款，近年來(lái)，我國(guó)利用外資和發(fā)行國(guó)債的力度都很大，有力的促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的改善，但由于對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投入力度不大，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大的局面，因此，在目前地方財(cái)政困難，用于農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的資金有限的情況下，應(yīng)從外資和國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金中拿出一部分，用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村中小學(xué)校舍改造、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎(chǔ)設(shè)施改造，以及農(nóng)村教師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)務(wù)人員、農(nóng)業(yè)技術(shù)人員的技術(shù)培訓(xùn)，以改善農(nóng)村教學(xué)、醫(yī)療、科技服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量。再次，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的福利贊助和捐贈(zèng)，在國(guó)外，社會(huì)團(tuán)體和私人贊助及捐贈(zèng)是社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展的重要籌資渠道之一，國(guó)外一些有名的公司和企業(yè)家，對(duì)社會(huì)公共福利和慈善機(jī)構(gòu)有數(shù)量可觀的捐贈(zèng)，有力地促進(jìn)了社會(huì)公共福利的服務(wù)發(fā)展。近年來(lái)，我國(guó)也接受了一些國(guó)外和國(guó)內(nèi)社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人對(duì)教育、衛(wèi)生、社會(huì)救助的捐贈(zèng)，但由于這項(xiàng)工作起步晚，各種配套政策、管理措施和宣傳力度都比較滯后，需要根據(jù)新的形勢(shì)及時(shí)制定有關(guān)政策和完善管理制度，規(guī)范捐贈(zèng)、接收使用行為，并加大宣傳力度，使我國(guó)的公司和企業(yè)家增加社會(huì)責(zé)任，積極參預(yù)各種公益活動(dòng)，提高我國(guó)企業(yè)家和公司對(duì)社會(huì)公益事業(yè)和慈善事業(yè)的支持力度。

四、加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，改善社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)境

一是大力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)重大工程的建設(shè)，搞好農(nóng)田水利、中低產(chǎn)田改造和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。對(duì)一些重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，要實(shí)行中央和地方共同負(fù)責(zé)制，逐步擴(kuò)大中央和省級(jí)小型農(nóng)田水利補(bǔ)助專項(xiàng)資金規(guī)模，要繼續(xù)搞好退耕還林、天然林保護(hù)、山區(qū)綜合開(kāi)發(fā)等生態(tài)建設(shè)工程，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。二是加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村交通條件，解決貧困地區(qū)人畜吃水困難，推進(jìn)農(nóng)村安全飲水工程建設(shè)速度。三是要結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，大力支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人居環(huán)境治理, 改善社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)境。

五、加大農(nóng)業(yè)科技和社會(huì)化服務(wù)體系支持力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

一是提高農(nóng)業(yè)科技占財(cái)政支出的比重，保證農(nóng)業(yè)科技投入穩(wěn)定增長(zhǎng)。每年要安排一定比例的國(guó)債資金用于農(nóng)業(yè)科技投入，用于農(nóng)業(yè)重大科技工程和重點(diǎn)農(nóng)業(yè)科研基地的建設(shè)。二是要利用財(cái)政貼息、財(cái)政補(bǔ)貼和稅收政策來(lái)引導(dǎo)社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)科技。三是要發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技推廣和社會(huì)化服務(wù)組織對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的促進(jìn)作用，通過(guò)社會(huì)化服務(wù)組織聯(lián)系科研機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的橋梁作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)資源用于科技成果轉(zhuǎn)化，支持農(nóng)業(yè)科研單位和企業(yè)的多種形式的結(jié)合，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需要搞科研，培養(yǎng)“公司＋農(nóng)戶”、“科研＋基地＋農(nóng)戶”等多種科技推廣和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技龍頭企業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。四是加快發(fā)展農(nóng)民專業(yè)化合作經(jīng)濟(jì)組織，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的集團(tuán)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，將分散的農(nóng)戶和企業(yè)聯(lián)合起來(lái)，形成多種形式的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織和專業(yè)協(xié)會(huì)，提高農(nóng)村的社會(huì)公共服務(wù)能力。

六、加大農(nóng)村公共衛(wèi)生投入，改善農(nóng)村醫(yī)療條件

一是加大財(cái)政支持力度，提高衛(wèi)生投入比重，保證各級(jí)政府衛(wèi)生預(yù)算支出不低于同期財(cái)政經(jīng)常性支出增長(zhǎng)的速度，并保證各級(jí)政府衛(wèi)生投入向農(nóng)村公共衛(wèi)生傾斜。二是加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)管理，提高醫(yī)療服務(wù)水平，財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理，保證項(xiàng)目資的安全和有效使用。三是加快推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療救助制度建設(shè)步伐，加大對(duì)醫(yī)療救助資金的支持力度，擴(kuò)大救助范圍，提高救助水平，重點(diǎn)解決好農(nóng)村五保戶等貧困家庭的醫(yī)療救助問(wèn)題。四是嚴(yán)格合作醫(yī)療資金管理，建立穩(wěn)定的新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資機(jī)制。認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)工作以來(lái)一些有效的做法，積極探索形式多樣、簡(jiǎn)便有效、農(nóng)民認(rèn)可的籌資辦法。同時(shí)要加強(qiáng)資金管理，將提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)所增加的資金最大程度地用到農(nóng)民身上，以要避免出現(xiàn)基金透支，防范基金支出風(fēng)險(xiǎn)。

七、加大農(nóng)村義務(wù)教育投入力度，改善農(nóng)村教育條件

一是要按照公共財(cái)政的要求，強(qiáng)化中央、省、市財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投資的支出責(zé)任，改變長(zhǎng)期以來(lái)重視大專院校，輕農(nóng)村義務(wù)教育的投入方式，改變基層財(cái)政負(fù)擔(dān)本級(jí)農(nóng)村義務(wù)教育的投入方法。中央和省級(jí)財(cái)政要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法解決農(nóng)村義務(wù)教育的資金問(wèn)題，使中西部貧困地區(qū)的農(nóng)民子女享有均等的受教育的機(jī)會(huì)。二是政策上對(duì)農(nóng)村居民給予支持，對(duì)在城市打工的農(nóng)民子女在城市上學(xué)，給予同等的接受教育的機(jī)會(huì)，禁止向農(nóng)民子女收取各種名目的入校費(fèi)用，解決農(nóng)民子女上學(xué)難的問(wèn)題。三是大專院校招生時(shí)，應(yīng)適當(dāng)降低貧困地區(qū)學(xué)生的錄取分?jǐn)?shù)線，增加中西部農(nóng)村地區(qū)招生數(shù)量，為農(nóng)村地區(qū)培養(yǎng)更多的有用人才，為促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供優(yōu)秀的人才資源。

淺談農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策:支持新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策研究

摘要：新農(nóng)村建設(shè)具有重要的意義，可以促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建，提高人民生活水平，也是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要途徑。本文對(duì)新農(nóng)村建設(shè)中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；財(cái)政政策；支持

一、“新農(nóng)村建設(shè)”的提出及發(fā)展

“社會(huì)主義新農(nóng)村”這一概念，早在上世紀(jì)50年代就提出過(guò)。在黨的第十六屆五中全會(huì)中，這一概念再次被提出。在黨的十六大到十七大的五年中，中央出臺(tái)的一系列統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策起到了至關(guān)重要的作用。從免除農(nóng)業(yè)稅，到實(shí)行種糧直補(bǔ)；從實(shí)行真正的義務(wù)教育，到師范生免費(fèi)；從推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療，到構(gòu)建農(nóng)村低保，中國(guó)農(nóng)村發(fā)生了歷史性變化。而在十七大報(bào)告中，總書(shū)記指出，“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)”；在提出實(shí)現(xiàn)“全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)”的新要求時(shí)，又強(qiáng)調(diào)要使“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)取得重大進(jìn)展”。

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有重要的意義：

（一）建設(shè)新農(nóng)村是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求

全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)難點(diǎn)在農(nóng)村，沒(méi)有農(nóng)村的小康就沒(méi)有全國(guó)的小康。正如總書(shū)記所指出的：在我國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)民占多數(shù)人口的國(guó)家里，沒(méi)有農(nóng)村的和諧，就不可能有整個(gè)社會(huì)的和諧。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村發(fā)展取得了巨大成就，但發(fā)展的進(jìn)程明顯落后于城鎮(zhèn)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局測(cè)算，2007年全國(guó)農(nóng)村人均純收入僅4140元，全面小康實(shí)現(xiàn)程度為約30%。如果農(nóng)村的落后面貌不能得到改善，農(nóng)民的生活水平不能得到提高，全面小康社會(huì)的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。保護(hù)農(nóng)業(yè)和支持農(nóng)村是世界各國(guó)的通行做法，國(guó)家越發(fā)達(dá)，越是重視和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)。我們現(xiàn)在還不可能也沒(méi)有條件像發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，給農(nóng)業(yè)以高額的補(bǔ)貼，但我們應(yīng)隨著國(guó)力的增強(qiáng)，不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度。同時(shí)，應(yīng)在國(guó)家扶持下，鼓勵(lì)農(nóng)民投工投勞開(kāi)展農(nóng)民直接受益的農(nóng)田水利和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；制定優(yōu)惠政策，引導(dǎo)社會(huì)資本和工商資本積極參加新農(nóng)村建設(shè)，逐步形成多元化的投資機(jī)制，更好地滿足新農(nóng)村建設(shè)的資金需求?！稗r(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國(guó)家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會(huì)安”。

（二）建設(shè)新農(nóng)村是增加農(nóng)民收入、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的根本途徑

建設(shè)新農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，必須把發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力放在第一位，只有生產(chǎn)發(fā)展了，改善農(nóng)民的生活才有條件，改變農(nóng)村的面貌才有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。為推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，“十一五”時(shí)期，我國(guó)將實(shí)施“轉(zhuǎn)變、拓展、提升”三大戰(zhàn)略?！稗D(zhuǎn)變”戰(zhàn)略，就是要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展理念，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)資源利用方式，加快農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；“拓展”戰(zhàn)略，就是要拓展農(nóng)業(yè)功能，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，拓展農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，拓展農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收人持續(xù)增長(zhǎng)；“提升”戰(zhàn)略，就是要提升農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力，提升農(nóng)業(yè)安全保障能力，提升農(nóng)業(yè)政策法規(guī)支持保護(hù)能力，提升農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施保障能力，提升農(nóng)民自我發(fā)展能力，不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能力和競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）建設(shè)新農(nóng)村是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要方面

建設(shè)新農(nóng)村，是發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、構(gòu)建和諧社會(huì)的主要內(nèi)容。發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，是建設(shè)新農(nóng)村十分重要的組成部分。構(gòu)建和諧社會(huì)，必須首先建設(shè)和諧村鎮(zhèn)。這就要求我們必須建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，加快發(fā)展農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，全面改善農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等設(shè)施條件，逐步改變目前城鄉(xiāng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”的問(wèn)題。

（四）建設(shè)新農(nóng)村，是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要保障

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和物質(zhì)技術(shù)裝備條件較差，經(jīng)營(yíng)管理也較粗放。加快建設(shè)新農(nóng)村，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，加強(qiáng)農(nóng)田基本建設(shè)，改良土壤，興修水利，推廣良種良法，發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化，培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民，全面提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)和保障。從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展看，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是破解“三農(nóng)”難題的戰(zhàn)略選擇。

二、我國(guó)公共財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入不足

從中央政府來(lái)看，近年來(lái)財(cái)政資金按照“三個(gè)高于”要求加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度，即國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金增量要高于上年，國(guó)債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年。但是，由于財(cái)政支農(nóng)資金比重一直較低，財(cái)政收入增幅加大，即使在去年支農(nóng)的基數(shù)上落實(shí)了“三個(gè)高于”，仍然不能改變財(cái)政支農(nóng)支出在整個(gè)財(cái)政支出中比重下降的趨勢(shì)。改革開(kāi)放以后，雖然國(guó)家每年對(duì)農(nóng)業(yè)投入總額在不斷增長(zhǎng)，但其占財(cái)政支出的比重反而有所下降?？梢哉f(shuō)，財(cái)政支農(nóng)支出的力度仍然不夠，沒(méi)有扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)在國(guó)民收入分配中的不利地位。

從地方政府來(lái)看，自1994年分稅制改革以來(lái)，“收入上移，支出下移”，再加上我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，導(dǎo)致地方財(cái)政困難。地方政府作為農(nóng)村公共品的主要提供部門(mén)，在其收入下降后，必然會(huì)影響其提供公共品的數(shù)量和質(zhì)量。

（二）財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)不合理，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出比重過(guò)低

用于“養(yǎng)人吃飯”的錢(qián)多，而用于“辦事建設(shè)”的錢(qián)少。生產(chǎn)性支出少，非生產(chǎn)性支出多，經(jīng)常出現(xiàn)行政費(fèi)擠占事業(yè)費(fèi)、事業(yè)費(fèi)擠占生產(chǎn)性支出的現(xiàn)象。如2004年全國(guó)用于農(nóng)林水利氣象等事業(yè)費(fèi)支出占農(nóng)業(yè)投入總額的比例高達(dá)64%。實(shí)際上，財(cái)政支農(nóng)中的大多數(shù)資金真正用之于民的部分有限?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著工資分配制度的改革，國(guó)家預(yù)算安排的支農(nóng)資金中相當(dāng)部分將被轉(zhuǎn)化為涉農(nóng)單位人員的工資，事實(shí)上，這部分支出算到農(nóng)民頭上是名不符實(shí)的。

（三）農(nóng)業(yè)財(cái)政支出管理體制不健全，資金使用效果差

我國(guó)現(xiàn)行的管理體制特點(diǎn)是：按照事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，各級(jí)財(cái)政承擔(dān)本級(jí)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的管理，中央財(cái)政負(fù)責(zé)全國(guó)性農(nóng)業(yè)財(cái)政政策的制定以及重要農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金管理制度的制定；按政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能劃分，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出分塊管理。

這種管理模式使得各級(jí)事權(quán)劃分不明確，資金使用范圍模糊，各部門(mén)缺乏有效協(xié)調(diào)；資金的分塊管理，不利于形成整體合力；多部門(mén)的管理和使用支農(nóng)資金，給監(jiān)管帶來(lái)很大不便，容易造成支農(nóng)資金的流失。

三、支持新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策設(shè)計(jì)

（一）多渠道增加農(nóng)業(yè)投入

1、通過(guò)立法保證農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)效投入

在世界農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)業(yè)支持政策和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的措施，都是通過(guò)立法形式確定下來(lái)，較少依靠行政命令。法律法規(guī)對(duì)政策目標(biāo)、政策工具、預(yù)算安排、政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍均作出明確規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)在授權(quán)的范圍內(nèi)行使職權(quán)，政策調(diào)整要通過(guò)對(duì)法律條文的修改、補(bǔ)充來(lái)完成。美、口、英、法都先后制定頒布了農(nóng)業(yè)投資法如1952年日本政府頒布了《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)法》和《自耕農(nóng)維持資金融通法》，以保證農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)變革所需的資金來(lái)源；同時(shí)，還在財(cái)政、金融等方面制定并采取了一系列的政府法令予以支持。相關(guān)法律的制定，對(duì)保障農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的資金投入，規(guī)范投資主體的投資行為，防止農(nóng)業(yè)投資的盲目性和隨意性發(fā)揮了極為重要的基礎(chǔ)性作用。

2、要積極利用政策作用，引導(dǎo)其他渠道增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入

如投資大的項(xiàng)目，采取比例投入、分級(jí)負(fù)擔(dān)和銀行貸款、財(cái)政貼息的辦法；對(duì)收益高、收效快的項(xiàng)目，采取利用社會(huì)資金按股投資、按股分紅的辦法；對(duì)資金回收期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢且不易管理的項(xiàng)目，采取誰(shuí)投資誰(shuí)受益以及拍賣(mài)的辦法等。

（二）加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為新農(nóng)村建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)后盾

縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解“三農(nóng)”難題和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村有重要意義。

1、重新界定縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)。要按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)稱的原則，重新劃定中央與地方各級(jí)政府之間的收入和財(cái)力分配，建立健全與事權(quán)相匹配的地方財(cái)政管理體制，進(jìn)一步規(guī)范省以下轉(zhuǎn)移支付制度，確?？h鄉(xiāng)政府能夠擁有基本滿足本級(jí)政府履行職責(zé)和義務(wù)的財(cái)權(quán)，從而為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供應(yīng)有的財(cái)力保證。

2、逐步減少財(cái)政分配層次。目前我國(guó)財(cái)政分配從中央到地方一共有五級(jí)，在效率方面存在缺陷。借鑒我國(guó)不少地方省直管縣試點(diǎn)及鄉(xiāng)財(cái)縣管的成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)逐步把我國(guó)的財(cái)政分配層次改為中央、省、縣三級(jí)，縣財(cái)政直接由省財(cái)政管理，以避免分配層次過(guò)多造成的資源浪費(fèi)和管理成本增加。

3、建立健全縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)機(jī)制。要盡快建立和不斷完善省對(duì)市、市對(duì)縣、縣對(duì)鄉(xiāng)，以及省直接對(duì)縣的促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，最大限度地調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性。此外，還應(yīng)建立嚴(yán)格的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展測(cè)評(píng)及考核機(jī)制，促使縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)扎穩(wěn)打，不斷壯大其實(shí)力，在社會(huì)卞義新農(nóng)村建設(shè)中起到排頭兵的作用。

（三）調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力

財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持要有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，因此，財(cái)政支農(nóng)資金的支出結(jié)構(gòu)應(yīng)以此為目標(biāo)加以調(diào)整和優(yōu)化?？梢酝ㄟ^(guò)精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)、減少冗員，壓縮事業(yè)費(fèi)支出的剛性比重，變“吃飯財(cái)政”為“辦事財(cái)政”；大幅度增加農(nóng)民可以直接受益的資金投入比重。對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，有條件的地方將進(jìn)一步加大補(bǔ)貼力度；中央財(cái)政繼續(xù)增加良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼資金；加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入力度，設(shè)立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金。各級(jí)財(cái)政大幅度增加對(duì)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)投入；大力支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究，加強(qiáng)以農(nóng)業(yè)實(shí)用科學(xué)成果推廣、轉(zhuǎn)化、應(yīng)用為主要內(nèi)容的科技農(nóng)業(yè)建設(shè)。

（四）改革政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制，提高資金使用效益

首先，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、資金進(jìn)行整合，相對(duì)集中。對(duì)于目前由不同渠道管理的農(nóng)業(yè)投入，尤其是用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政資金投入，要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一安排，防止項(xiàng)目重復(fù)投資或投資過(guò)于分散，使有限的資金發(fā)揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項(xiàng)建議由一個(gè)職能部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。要對(duì)各分管部門(mén)的職能和分工加以明確，以確保農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的有效配置。此外，要建立規(guī)范的政府財(cái)政支農(nóng)資金管理制度。

其次，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)督管理。建立并完善財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督與社會(huì)輿論監(jiān)督相結(jié)合的財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管體系，同時(shí)，國(guó)家必須加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)管的立法監(jiān)督，使其早日進(jìn)入法制軌道。

（五）不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，提高保障層次

近年來(lái)，各級(jí)政府投入大量資金，不斷加大農(nóng)村社會(huì)保障力度，在廣大農(nóng)村初步建立了農(nóng)村社會(huì)救助體系、農(nóng)村醫(yī)療保障體系等。但由于財(cái)力有限，這些保障體系覆蓋面還相當(dāng)有限，保障層次還相當(dāng)?shù)?。今后，?yīng)在財(cái)力許可的范圍里，不斷加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入力度，逐步建立和完善與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，以基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼、最低生活保障為重點(diǎn)，城鄉(xiāng)對(duì)接、多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系。一是應(yīng)建立健全以低保、五保、入學(xué)救助、住房救助、醫(yī)療救助、法律援助和臨時(shí)救助等為主要內(nèi)容的救助制度，不斷完善農(nóng)村社會(huì)救助體系；二是應(yīng)積極探索建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立“以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、政府予以扶持”的農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度，使農(nóng)民養(yǎng)老由靠子孫變?yōu)榭孔约?、社?huì)和政府共同養(yǎng)老。

淺談農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策:新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策綜述

摘要：“十一五”時(shí)期的戰(zhàn)略重點(diǎn)和主要任務(wù)是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，把解決“三農(nóng)”問(wèn)題放在各項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)的首位。強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求，扎實(shí)穩(wěn)步地推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。為此，作者對(duì)晉寧縣雙河彝族鄉(xiāng)的發(fā)展現(xiàn)狀作了調(diào)研，并提出一些個(gè)人的建議，以期對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供一些新的思路。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀建議

一、雙河彝族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本概況

雙河彝族鄉(xiāng)位于昆明市晉寧縣縣城昆陽(yáng)西南方，南與玉溪紅塔區(qū)、北與安寧市接壤，距晉寧縣城---昆陽(yáng)30千米，是昆明市9個(gè)少數(shù)民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之一。境內(nèi)直距長(zhǎng)24千米，寬距長(zhǎng)15千米，最高海拔2511.3米，最低1900米，總面積152.03平方千米，耕地面積9098.94畝，林地面積183688.5畝，全鄉(xiāng)轄6個(gè)村民委員會(huì)，25個(gè)村民小組，總?cè)丝?786人，其中，彝族人口7633人，占總?cè)丝跀?shù)的78％。財(cái)政供養(yǎng)人員283人，全供養(yǎng)人員145人，其中：教師95人，半供養(yǎng)人員138人。雙河彝族鄉(xiāng)屬于滇中高原淺割中心地帶，年平均氣溫13度。境內(nèi)自然資源豐富，有鐵、鉛、鋅等礦產(chǎn)資源。境內(nèi)風(fēng)光秀麗、景色怡人，森林覆蓋率高達(dá)77.8％為昆明附近少有。1990年，雙河彝族鄉(xiāng)被昆明市政府劃定為“昆明市雙河磨南德水源保護(hù)區(qū)”，1999年被云南省委、省政府批準(zhǔn)為云南省革命老區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之一，是一個(gè)集少數(shù)民族、革命老區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、森林保護(hù)區(qū)為一體的山區(qū)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)。

雙河彝族鄉(xiāng)財(cái)政收入主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬的不同所有制企業(yè)上繳的除教育費(fèi)附加以外的流轉(zhuǎn)稅和其他稅收；烤煙農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、契稅、耕地占用稅；縣屬改制后下劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)上繳的除教育費(fèi)附加以外的地方稅收；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以各種方式引入的企業(yè)上繳的地方稅收（不含國(guó)家、省、市直接投資的重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目的各種稅收）；鄉(xiāng)級(jí)各部門(mén)上繳非稅收入；鄉(xiāng)財(cái)政支出包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬的各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)、行政管理費(fèi)，建設(shè)性支出和其他支出?？h對(duì)我鄉(xiāng)實(shí)行“劃分收支、核定基數(shù)、定額補(bǔ)助，超收分成”的分稅制包干管理。收支矛盾突出，全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力有待進(jìn)一步提高。

二、當(dāng)前存在的主要困難和問(wèn)題

當(dāng)前，雙河彝族鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還存在的問(wèn)題和困難，具體表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。由于群眾文化素質(zhì)低、科技意識(shí)不強(qiáng)，無(wú)論是種糧還是種煙，推廣科技的難度都很大，造成產(chǎn)量低，產(chǎn)品技術(shù)含量不高。如在烤煙生產(chǎn)中，中后期管理水平參差不齊，煙葉質(zhì)量差。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度慢，洋薊、草烏等新興產(chǎn)業(yè)推廣難度較大，不能形成規(guī)模。大部分群眾再生產(chǎn)資本缺乏，不敢干，不敢試，缺乏市場(chǎng)信息，部分干部群眾怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)，不敢放開(kāi)手腳大規(guī)模進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍較薄弱，農(nóng)民增收困難。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠。由于受自然環(huán)境、區(qū)位、交通及人口素質(zhì)等多種因素的影響，雙河彝族鄉(xiāng)的招商引資工作進(jìn)展緩慢。投資數(shù)百萬(wàn)元建起的狩獵山莊因多方面的原因，沒(méi)有發(fā)揮到預(yù)期的作用，經(jīng)濟(jì)效益不明顯，沒(méi)能形成全鄉(xiāng)旅游業(yè)的龍頭。引進(jìn)的一些生產(chǎn)性項(xiàng)目也因國(guó)家宏觀調(diào)控政策（雙河彝族鄉(xiāng)屬水源林保護(hù)區(qū)）、區(qū)位等多方面的因素影響而難以實(shí)施。

（三）鄉(xiāng)財(cái)政收入單一，村、組集體經(jīng)濟(jì)薄弱,面臨財(cái)政收支矛盾突出的嚴(yán)峻形勢(shì),缺乏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。由于財(cái)政收入的單一，當(dāng)?shù)貨](méi)有足夠的建設(shè)資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏，進(jìn)一步造成了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展緩慢，要打破這樣的經(jīng)濟(jì)循環(huán)怪圈，就必須加大投入，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這不僅有利于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)主體的發(fā)展，從“栽得梧桐樹(shù)，引得鳳凰來(lái)”的角度營(yíng)造一個(gè)良好的外來(lái)投資環(huán)境也是十分有利的。

（四）基本對(duì)策及建議

要加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，作者認(rèn)為必須從以下幾個(gè)方面加以努力：

一是加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加農(nóng)民收入。

不斷加強(qiáng)農(nóng)村交通、能源、生態(tài)和人畜飲水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件。結(jié)合雙河鄉(xiāng)實(shí)際，1.抓好“寶夕”（晉寧縣寶峰鎮(zhèn)——晉寧縣夕陽(yáng)鄉(xiāng)）公路的建設(shè)。由于“寶夕”公路的地理位置（該公路是雙河彝鄉(xiāng)對(duì)外交往的重要通道），它的建設(shè)直接關(guān)系到雙河經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，具有經(jīng)濟(jì)動(dòng)脈的重要意義。2.合理開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源。雙河鄉(xiāng)礦產(chǎn)資源豐富，在不破壞生態(tài)平衡的情況下,可以考慮有計(jì)劃、有步驟的進(jìn)行礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)。資源的開(kāi)采，在注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，必須注重可持續(xù)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)工作思路和重點(diǎn)上，要有一個(gè)大的轉(zhuǎn)變。建設(shè)資金要更多地向“三農(nóng)”傾斜，公共服務(wù)要更大范圍地覆蓋農(nóng)村。加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。要進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不斷加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。一是繼續(xù)鞏固和樹(shù)立以烤煙為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整主線，強(qiáng)化烤煙產(chǎn)業(yè)的支柱地位。二是積極走公司加農(nóng)戶的發(fā)展模式，不斷推進(jìn)藜蒿、洋薊（中藥材）、草烏（中藥材）等名特產(chǎn)業(yè)種植推廣力度。這樣的發(fā)展模式，有利于從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中求發(fā)展，有利于從節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境中求發(fā)展。認(rèn)真落實(shí)好這些任務(wù)和措施，將會(huì)明顯提高資源

二是政府要積極貫徹落實(shí)支農(nóng)政策，加大對(duì)雙河彝族鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)科技基礎(chǔ)資金投入。

堅(jiān)持“多予、少許、放活”、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支農(nóng)資金在財(cái)政總支出中的比重。擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍和領(lǐng)域。主要從以下幾個(gè)方面入手:1.積極鼓勵(lì)農(nóng)民種糧的同時(shí)，加大糧食種植過(guò)程的科技和資金投入,認(rèn)真做好優(yōu)質(zhì)水稻良種補(bǔ)貼工作和保護(hù)價(jià)政策（黨中央、國(guó)務(wù)院為了提高農(nóng)民種糧的積極性，降低種糧成本，減輕種糧農(nóng)民的壓力，從2004年起實(shí)施了優(yōu)質(zhì)水稻良種補(bǔ)貼，2006年全面取消了農(nóng)業(yè)稅，又實(shí)施了農(nóng)民生產(chǎn)資料增支綜合補(bǔ)貼。（這些政策的實(shí)施真正體現(xiàn)了農(nóng)民種地不交稅，還可以拿到補(bǔ)貼，大大提高了農(nóng)民種糧的積極性）。為了讓補(bǔ)貼資金不被截留、挪用、擠占，真正補(bǔ)到農(nóng)民手中，從今年起，中央、省、市對(duì)補(bǔ)貼到農(nóng)民手中的全部資金將通過(guò)發(fā)放存折的方式進(jìn)行，對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼資金到戶。由財(cái)政部建設(shè)農(nóng)民補(bǔ)貼網(wǎng)，通過(guò)農(nóng)戶信息采集，錄入農(nóng)民補(bǔ)貼網(wǎng)系統(tǒng)，通過(guò)銀行將補(bǔ)貼資金用存折的方式發(fā)放給農(nóng)民，讓資金順利補(bǔ)貼到農(nóng)民手中。積極貫徹財(cái)政支農(nóng)政策,最大限度降低種糧成本,充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性。加大對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的投入，最大限度的擴(kuò)大農(nóng)民受益面。把解決“三農(nóng)”問(wèn)題放在突出位置，以改水、改廁及衛(wèi)生文化等公共設(shè)施為重點(diǎn)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜并覆蓋農(nóng)村。同時(shí)，在加大基礎(chǔ)建設(shè)的前提下，有重點(diǎn)地支持一批有特色、有市場(chǎng)的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,比如蔬菜、花卉、水果、奶牛等產(chǎn)業(yè)，有效發(fā)揮財(cái)政農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金的示范作用，走規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化種植，起到至關(guān)重要作用。帶動(dòng)群眾形成規(guī)模經(jīng)營(yíng),增加農(nóng)民收入。另外，資金來(lái)源也不能單靠政府，也要積極廣泛吸納社會(huì)資金投入新農(nóng)村建設(shè)。建立健全農(nóng)民自主籌資籌勞的機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民自主開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民直接受益的農(nóng)村公益性設(shè)施及社會(huì)事業(yè)建設(shè)的投資投勞，自力更生建設(shè)美好新家園。建立、完善全社會(huì)幫扶機(jī)制和積極參與新農(nóng)村建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)可以考慮由縣人民政府牽頭，出臺(tái)優(yōu)惠的招商引資政策，鼓勵(lì)外地的企業(yè)到雙河投資。動(dòng)員人民團(tuán)體、企事業(yè)單位和社會(huì)知名人士、志愿者（如建立大學(xué)生社會(huì)實(shí)踐基地等形式）等社會(huì)力量與村莊結(jié)對(duì)幫扶，參加新農(nóng)村建設(shè)，加快形成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制。

三是要大力支持雙河彝族鄉(xiāng)文化旅游業(yè)的發(fā)展。

民族民俗文化的不斷弘揚(yáng)，為旅游業(yè)的發(fā)展注入新的生機(jī)和活力。秧佬鼓是70年代末期雙河彝族鄉(xiāng)復(fù)興的一種彝族民間祭祀性舞蹈。90年代后得到了迅速發(fā)展，在整個(gè)滇中農(nóng)村發(fā)展壯大，它對(duì)豐富雙河民族民間文化、傳播民風(fēng)、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)友好，擴(kuò)大對(duì)外宣傳，促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。秧佬鼓曾經(jīng)參加省市縣舉辦的大型開(kāi)幕式和閉幕式，并以云南的“威風(fēng)鑼鼓”在國(guó)際民間藝術(shù)節(jié)上一舉奪魁，還在北京的“山花杯”中華鼓舞大賽上奪得金獎(jiǎng)。這就是一個(gè)可供大力開(kāi)發(fā)和利用的文化產(chǎn)業(yè)和旅游資源環(huán)境，面對(duì)這一資源，關(guān)鍵是要積極籌措安排經(jīng)費(fèi)，引導(dǎo)雙河文化、旅游產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展，充分利用各級(jí)新聞媒體（同時(shí)可以考慮建立網(wǎng)站加強(qiáng)對(duì)外宣傳）對(duì)秧佬鼓這一傳統(tǒng)的民俗方式和核桃園這種具有民族特色的旅游文化景區(qū)進(jìn)行大力宣傳，這種民族文化的傳播，不僅僅是宣傳雙河彝族鄉(xiāng)，更重要的是宣傳晉寧，甚至是弘揚(yáng)我們整個(gè)中華民族的傳統(tǒng)文化，它將具有極大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義，打好民風(fēng)民俗這張?zhí)厣疲闺p河鄉(xiāng)的旅游業(yè)成為民族鄉(xiāng)新的產(chǎn)業(yè)，成為彝鄉(xiāng)人民的又一經(jīng)濟(jì)支柱。HTtP//:

四是構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障體系和醫(yī)療服務(wù)體系。

財(cái)政要充分發(fā)揮財(cái)政的職能作用，讓農(nóng)民最大限度成為公共財(cái)政的受益者，構(gòu)建農(nóng)村農(nóng)民的醫(yī)療服務(wù)體系，使廣大農(nóng)民看得起病。同時(shí)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)療條件，讓廣大農(nóng)民有放心的地方看病。繼續(xù)完善合作醫(yī)療制度。合作醫(yī)療雖然是一種自愿性的醫(yī)療保險(xiǎn)，但要鼓勵(lì)農(nóng)民都來(lái)參加，擴(kuò)大覆蓋面，這樣可以減輕農(nóng)民在遇到重特病時(shí)個(gè)人支出的壓力。另外，建設(shè)新農(nóng)村的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是解決廣大農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題。養(yǎng)老保障工作涉及到農(nóng)村一系列的社會(huì)問(wèn)題，財(cái)政部門(mén)要在政策上給予引導(dǎo)，資金上給予支持，積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障，老的養(yǎng)老方式（家庭養(yǎng)老保障）作為輔助保障形式，確保農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障工作健康發(fā)展。

五是提高農(nóng)民增收的自主意識(shí)，發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)。

農(nóng)村要發(fā)展不能僅僅依靠政府的政策和資金，還必須與提高自身素質(zhì)相結(jié)合。提高農(nóng)民的素質(zhì)，培養(yǎng)新型農(nóng)民尤為關(guān)鍵。意識(shí)決定進(jìn)程、決定發(fā)展。只有樹(shù)立正確觀念，只有在觀念的指導(dǎo)下，大膽開(kāi)拓、積極進(jìn)取，農(nóng)民富裕了，才有真正意義的新農(nóng)村；只有發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民增收致富有了保障才可以支撐真正意義的新農(nóng)村。要讓農(nóng)民有自主致富的意識(shí)，要以實(shí)施“農(nóng)民知識(shí)化”工程為依托，培育新農(nóng)民。“三農(nóng)”問(wèn)題，說(shuō)到底是農(nóng)民增收致富問(wèn)題，核心是要提高農(nóng)民素質(zhì)問(wèn)題。積極引導(dǎo)和教育農(nóng)民遵紀(jì)守法、提高修養(yǎng)、崇尚科學(xué)、移風(fēng)易俗，造就一代具有較高思想素質(zhì)，又有一定專業(yè)技能、文明守法的新型農(nóng)民，通過(guò)認(rèn)真開(kāi)展保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造力，提高農(nóng)民的整體素質(zhì)，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供可靠的智力支持和人才保障。

六是增加教育投入。

新農(nóng)村的建設(shè)，教育是基礎(chǔ)，教育是關(guān)鍵，有了錢(qián)，首先想到的應(yīng)該是教育，苦什么也不能苦了孩子，缺什么也不能缺了教育。作為財(cái)政部門(mén)要加大對(duì)教育的投入，保障農(nóng)村業(yè)務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，認(rèn)真貫徹落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策（免學(xué)費(fèi)、免雜費(fèi)、補(bǔ)助生活費(fèi)），真正形成農(nóng)民種地不交稅，娃娃上學(xué)不交費(fèi)的和諧好社會(huì)。

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，需要我們立足當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，積極調(diào)研、大膽創(chuàng)新、銳意進(jìn)取，才能建設(shè)我們所期待的富裕、文明、開(kāi)放、和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村。

淺談農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策:新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財(cái)政政策研究

[摘要]一直以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的城鄉(xiāng)分割的公共財(cái)政政策造成了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足，農(nóng)村教育文化、衛(wèi)生、社保等發(fā)展滯后，資源要素向城市快速流動(dòng)，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移緩慢，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)村消費(fèi)品市場(chǎng)份額持續(xù)萎縮等一系列的問(wèn)題。因此，在新農(nóng)村建設(shè)中，要從建立規(guī)范的城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制、調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍、加快縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革、加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)等五個(gè)方面實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財(cái)政政策。

[關(guān)鍵詞]新農(nóng)村建設(shè)；公共財(cái)政；問(wèn)題；措施；要點(diǎn)

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，在政府財(cái)力方面已經(jīng)初步具備了加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持保護(hù)的條件和能力，這就需要在充分借鑒國(guó)內(nèi)外鄉(xiāng)村建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采取有利于“新農(nóng)村”發(fā)展的財(cái)稅政策及合理的制度安排，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，要順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化加速推進(jìn)的趨勢(shì)，高度關(guān)注城鄉(xiāng)之間的差距問(wèn)題，實(shí)行有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)公共財(cái)政政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財(cái)政政策存在的問(wèn)題

1 城鄉(xiāng)二元的稅收制度，違背統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本要求

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)稅制與現(xiàn)代工商稅制并存的二元稅制。2006年1月1日，國(guó)家廢止農(nóng)業(yè)稅條例，改革農(nóng)村稅費(fèi)制度，是一種短期效果很大的突破措施。但是，完全取消農(nóng)村稅制，會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題。因?yàn)樵谖覈?guó)的中西部落后地區(qū)，農(nóng)業(yè)稅是政府的主要財(cái)政來(lái)源，例如，四川達(dá)縣農(nóng)業(yè)稅款占該縣全年財(cái)政收入的80%.因此，取消農(nóng)業(yè)稅會(huì)使這些地區(qū)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政面臨巨大考驗(yàn)，有可能帶來(lái)涉農(nóng)收費(fèi)的反彈。

2 城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施差距在擴(kuò)大，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足

與城市相比，全國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足的矛盾特別突出。我國(guó)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給是兩種制度，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要靠國(guó)家財(cái)政投資，農(nóng)村的路、電、水、氣、通信等基礎(chǔ)設(shè)施主要靠農(nóng)民投資建設(shè)，國(guó)家只給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。這種政策安排導(dǎo)致廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來(lái)越落后于城市。2005年發(fā)行國(guó)債近10000億，而用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投資大約只占1/3.而這1/3還有用于大江大河治理的純公益性建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)、退耕還林還草等外部性極強(qiáng)的公共品。在這種投資政策安排下，農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市的差距越來(lái)越大。

3 城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展不平衡，農(nóng)村教育文化、衛(wèi)生、社保等發(fā)展滯后

農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，既遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，也無(wú)法滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。同基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一樣，我國(guó)教育衛(wèi)生等公共資源也實(shí)行向城市偏斜的政策。財(cái)政將大量公共衛(wèi)生資源、公共教育資源投向了城市，農(nóng)村獲得的公共財(cái)政資源很少。

教育經(jīng)費(fèi)方面，城市比農(nóng)村要高23%～30%左右。公共衛(wèi)生資源方面，盡管這兩年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國(guó)迅速推廣，但到目前為止只有1 .56億農(nóng)民受益，占農(nóng)村總?cè)丝诘?6. 6%，還有83 .4%的農(nóng)民期待享受這種惠民政策。社會(huì)保障方面，在農(nóng)村目前除了正在推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度外，唯一比較完善的是“五保戶”救助。在農(nóng)村尚未有完備的社會(huì)保障制度，只在個(gè)別發(fā)達(dá)地區(qū)才有最低生活保障政策安排。

4 資源要素向城市快速流動(dòng)，而農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移緩慢

目前我國(guó)實(shí)行的是較嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，勞動(dòng)力可以進(jìn)城打工，但不能隨便落戶進(jìn)城。相反，在金融和土地等制度安排上，我們卻可以促使大量土地和資金快速向城市流動(dòng)。根據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，在過(guò)去十年里，農(nóng)村有7000多億元儲(chǔ)蓄資金流向城市，有1億畝農(nóng)村土地流向工業(yè)、流向城市。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財(cái)政政策改進(jìn)的措施

實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財(cái)政政策，需要與時(shí)俱進(jìn)，打破城鄉(xiāng)分割的舊觀念，樹(shù)立城鄉(xiāng)互相促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀；要打破城鄉(xiāng)分割的公共產(chǎn)品供給體制，從根本上調(diào)整國(guó)民收入分配格局，給農(nóng)民平等的發(fā)展機(jī)會(huì)和國(guó)民待遇。

1 調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)

2005年國(guó)家財(cái)政收入突破3萬(wàn)億元，從存量和增量中拿出一部分資金投向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，并不會(huì)給財(cái)政支出結(jié)構(gòu)帶來(lái)實(shí)質(zhì)性影響?！笆晃濉逼陂g，要圍繞新農(nóng)村建設(shè)，將國(guó)家對(duì)三農(nóng)政策的重點(diǎn)從過(guò)去的“少取”轉(zhuǎn)向“多予”，“多予”的核心就是調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，特別是調(diào)整國(guó)家建設(shè)資金的投向和結(jié)構(gòu)，切實(shí)把投資重點(diǎn)放在農(nóng)村，重點(diǎn)解決新農(nóng)村建設(shè)中的公共資金需求問(wèn)題。要做到財(cái)政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村，國(guó)家基本建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村，國(guó)家征用土地轉(zhuǎn)讓收益主要用于農(nóng)村。國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)一個(gè)是存量結(jié)構(gòu)，一個(gè)是增量結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)行的資金管理體制下，各地區(qū)、各部門(mén)都掌握了大量的建設(shè)資金，要按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，努力增加對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的投入。有條件的地方，步子要邁得更大一些，使財(cái)政性建設(shè)資金更多地投向農(nóng)村。要加大支農(nóng)資金協(xié)調(diào)整合力度，提高資金使用效率，切實(shí)解決資金分散、效率不高的問(wèn)題。

2 擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍

各級(jí)政府應(yīng)擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍和領(lǐng)域，進(jìn)一步加大政府對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入力度，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，提高各級(jí)財(cái)政支農(nóng)支出預(yù)算的增長(zhǎng)幅度。

調(diào)整農(nóng)村財(cái)政的投入結(jié)構(gòu)，合理配置政府用于農(nóng)村的公共資源。一是要調(diào)整并壓縮糧食流通領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼，增加對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，減少交叉和中間環(huán)節(jié)，提高農(nóng)業(yè)財(cái)政資金使用效率；二是要重新配置教育、衛(wèi)生、文化、鄉(xiāng)村合作組織建設(shè)等方面的現(xiàn)有財(cái)政資源，增加農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等方面的財(cái)政投入；三是采取稅收優(yōu)惠、貼息等財(cái)政性措施鼓勵(lì)社會(huì)其他力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域。

采取區(qū)別對(duì)待的政府投入政策，加大不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村財(cái)政投入政策。我國(guó)東部及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展水平較高，對(duì)中央、省級(jí)財(cái)政依賴程度低，而西部和老少邊陲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，政府財(cái)力及農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展水平相對(duì)低，因此公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的力度應(yīng)因地制宜、區(qū)別對(duì)待，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政相應(yīng)承擔(dān)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)村財(cái)政投入比重，包括加大直接財(cái)政投入、財(cái)政補(bǔ)貼、國(guó)債資金支持的力度等等。

合理確定公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的優(yōu)先順序，將有限的政府財(cái)力運(yùn)用到農(nóng)村急需所用之處。由于政府財(cái)力要受當(dāng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平的限制，不可能將所有財(cái)政資金運(yùn)用到農(nóng)村建設(shè)。這就決定了公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村必須分階段、分區(qū)域地排出優(yōu)先順序，應(yīng)該先保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)民基本生活需要，后創(chuàng)造條件促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展；先保證純公共產(chǎn)品，后提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品。

3 加快縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革

當(dāng)前地方基層政府財(cái)政收入的薄弱致使地方基層政府財(cái)政緊張與農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重同時(shí)并存，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和減少政府收入之間的矛盾需要多方面的協(xié)調(diào)，同時(shí)由于我國(guó)一些地區(qū)縣級(jí)財(cái)政也很不寬裕，轉(zhuǎn)移支付的能力有限，這就需要整個(gè)財(cái)政體制的調(diào)整，建立從上到下的轉(zhuǎn)移支付體系。由此，中央政府應(yīng)通過(guò)建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度。

一是增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大對(duì)財(cái)政困難縣鄉(xiāng)的支持力度；二是擴(kuò)大推行省管縣財(cái)政體制試點(diǎn)范圍，省級(jí)財(cái)政在體制補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、資金調(diào)度等方面盡可能直接核算到縣，減少財(cái)政管理層次，提高行政效率和資金使用效益；三是根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入差距，以及影響財(cái)政收支的客觀因素，核定各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化收入和標(biāo)準(zhǔn)化支出，合理確定對(duì)各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，進(jìn)一步加大對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)村的一般性轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)中西部地區(qū)農(nóng)村財(cái)政保障能力；四是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

4 加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制。我國(guó)已經(jīng)計(jì)劃從2006年至2010年，逐步把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍。在此基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步探索一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制，從制度上根本解決農(nóng)村的義務(wù)教育問(wèn)題，包括農(nóng)民工子女在城市的義務(wù)教育問(wèn)題。還需要在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、師資力量上逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)。

加快建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。我國(guó)絕大多數(shù)的省份于2003年開(kāi)始建立新型合作醫(yī)療的試點(diǎn)?！笆晃濉睍r(shí)期，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推廣好的經(jīng)驗(yàn)并使其制度化。最重要的是建立可持續(xù)的籌資機(jī)制，將各級(jí)政府的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，在若干年內(nèi)將中央和地方所有財(cái)政新增加的衛(wèi)生投入全部用于農(nóng)村。建立農(nóng)民連續(xù)“參合”的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民“參合”的積極性。

在全國(guó)范圍內(nèi)初步建立農(nóng)村最低生活保障制度。根據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行的估計(jì)，如果建立農(nóng)村最低生活保障制度，我國(guó)用財(cái)政支出的0 .12%就可以全面解決近3000萬(wàn)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。對(duì)五保戶、殘疾人員、需要搬遷的移民、患有長(zhǎng)期慢性疾病等缺乏正常勞動(dòng)能力或基本生活條件的人口，繼續(xù)沿用原來(lái)的開(kāi)發(fā)性扶貧方式，不僅成本高，而且也很難根本解決問(wèn)題?！笆晃濉睍r(shí)期，我國(guó)應(yīng)盡快建立覆蓋全國(guó)的農(nóng)村低保管理和執(zhí)行制度?？捎擅裾到y(tǒng)專項(xiàng)負(fù)責(zé)，以縣級(jí)政府管理為主，對(duì)低保所需資金實(shí)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以保證資金來(lái)源的穩(wěn)定性。中央財(cái)政可按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)向各地支付發(fā)放低保資金，而各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)厣钏疁?zhǔn)調(diào)整本地農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。

探索建立符合農(nóng)村特點(diǎn)的養(yǎng)老保障制度。目前，我國(guó)60歲以上人口已達(dá)到1 34億，超過(guò)總?cè)丝诘?0%；全國(guó)70%以上的老齡人口分布在農(nóng)村，農(nóng)村老齡化問(wèn)題尤為突出?！笆晃濉睍r(shí)期，可以按照“低水平、廣覆蓋、適度保障”探索現(xiàn)階段的農(nóng)民社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由縣級(jí)政府制定并主導(dǎo)實(shí)施，采取“五五制”的辦法，個(gè)人承擔(dān)50%，村集體和國(guó)家承擔(dān)50%.

5 深化農(nóng)業(yè)稅制改革，建立規(guī)范的城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制

2006年1月1日起國(guó)家廢止了農(nóng)業(yè)稅條例，這稱得上是農(nóng)村地區(qū)一次重大的制度創(chuàng)新，是新農(nóng)村建設(shè)中“多予少取”的典型表現(xiàn)。但是，“多予少取”是針對(duì)整個(gè)中國(guó)的農(nóng)村而言的，就具體而言，還需要因地制宜，有的可以“多予不取”，有的可以“少予多取”。因此，應(yīng)該立足農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)取得的成果，進(jìn)行制度再創(chuàng)新，通過(guò)引入新的農(nóng)業(yè)稅制，將改革推向新階段。

總體方案是：在徹底取消農(nóng)業(yè)“兩稅”后的5年內(nèi)，對(duì)那些平均收入達(dá)到全國(guó)最低生活水平2倍以上的地區(qū)，基本實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，以后逐年對(duì)達(dá)到該水平的地區(qū)實(shí)行統(tǒng)一稅制。主要稅種包括：直接對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征收農(nóng)村土地使用稅（土地資源稅）和物業(yè)稅相結(jié)合的財(cái)產(chǎn)稅，對(duì)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村家庭征收農(nóng)村個(gè)人所得稅，通過(guò)一般納稅人申報(bào)、購(gòu)進(jìn)環(huán)節(jié)繳納以及進(jìn)項(xiàng)退稅和加價(jià)補(bǔ)償假定相結(jié)合的辦法對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售農(nóng)產(chǎn)品征收增值稅。

（1）財(cái)產(chǎn)稅?？梢詫⒍惢鶎拸V、稅源易于掌握、征收相對(duì)容易的財(cái)產(chǎn)稅作為地方政府的主體稅種。一是農(nóng)村土地使用稅，按土地登記確定稅率，按土地價(jià)值確定稅負(fù)，采用地區(qū)差別的幅度稅額。同時(shí)，由于我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有，與此相適應(yīng)，農(nóng)村的土地使用稅應(yīng)以村集體為納稅人，這樣還可以降低稅收征管難度；二是物業(yè)稅，將農(nóng)村居民住宅納入征稅范圍，實(shí)行“低稅率、廣征收”政策，按房屋用途設(shè)置稅目，以房屋的評(píng)估價(jià)為計(jì)稅依據(jù)，采用地區(qū)差別幅度稅率，在籌集財(cái)政收入的同時(shí)可以調(diào)節(jié)農(nóng)村居民日益擴(kuò)大的收入差距。

（2）農(nóng)村個(gè)人所得稅。我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以分散的家庭經(jīng)營(yíng)為主，農(nóng)民也應(yīng)成為個(gè)人所得稅的納稅主體?？梢詳U(kuò)大現(xiàn)行個(gè)人所得稅的征收范圍，增加“農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)所得”，使個(gè)人所得稅納稅人擴(kuò)大到包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在內(nèi)的各類公民，同時(shí)，在稅率的設(shè)計(jì)上要參照城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶的稅率水平，并適當(dāng)考慮農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和弱勢(shì)地位，計(jì)稅依據(jù)則按家庭經(jīng)營(yíng)的純收入（總收入減去經(jīng)營(yíng)成本、費(fèi)用、損失）再減去當(dāng)?shù)刈畹蜕钯M(fèi)用來(lái)計(jì)算。

（3）增值稅。要將進(jìn)入流通領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品統(tǒng)一納入增值稅征收范圍，完善流轉(zhuǎn)稅制，考慮到農(nóng)產(chǎn)品作為生活必需品的重要地位，應(yīng)按低稅率征收。對(duì)農(nóng)業(yè)投入物的進(jìn)項(xiàng)稅額實(shí)行充分抵扣或?qū)π∫?guī)模納稅人實(shí)行低征收率，以減輕農(nóng)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民投資。也有利于形成完整的增值稅鏈條。促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財(cái)政政策把握的要點(diǎn)

我國(guó)正處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，國(guó)家財(cái)力有限，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的財(cái)政政策是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，需要注意以下幾個(gè)問(wèn)題。

1 要承認(rèn)城鄉(xiāng)差別的客觀存在

從我國(guó)的實(shí)際情況看，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的差距，是建設(shè)全面小康最重要的內(nèi)涵之一。但是在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，我們還不可能完全消除這種差距。所以實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財(cái)政政策，要承認(rèn)城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實(shí)，實(shí)事求是，量力而行，逐步扭轉(zhuǎn)“三大差別”，而不是急于求成，追求一步到位。

2 要認(rèn)識(shí)不同地區(qū)、不同階段發(fā)展水平的差異

我國(guó)地域遼闊，農(nóng)村人口眾多，各地發(fā)展極其不平衡，每個(gè)地方對(duì)農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善生活的瓶頸制約存在著很大差異。因此，要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地因時(shí)制宜、突出重點(diǎn)、循序漸進(jìn)，防止一刀切，充分注意三個(gè)差異：

一是城鄉(xiāng)差異。農(nóng)村建設(shè)和城市建設(shè)有很多的不同，不能一味仿效。新農(nóng)村建設(shè)必須采取適合農(nóng)村特點(diǎn)的模式進(jìn)行。

二是地區(qū)差異。中西部的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)明顯落后于東部沿海地區(qū)，所以新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)起點(diǎn)應(yīng)有所不同。比如說(shuō)在東部一些發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)有充分財(cái)力在農(nóng)村進(jìn)行社會(huì)保障制度建設(shè)，包括醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村最低生活保障。而在最貧困落后的地區(qū)首先要鞏固溫飽的成果，在還沒(méi)有解決飲水的地區(qū)要首先解決飲水問(wèn)題，優(yōu)先解決農(nóng)民看得起病、上得起學(xué)的問(wèn)題。

三是發(fā)展階段差異。新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，由若干階段組成，應(yīng)根據(jù)不同階段的不同特點(diǎn)循序漸進(jìn)，因時(shí)制宜，扎實(shí)工作，保證農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展。

3 要注意政策的系統(tǒng)設(shè)計(jì)

實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財(cái)政政策是一個(gè)涉及面非常廣的系統(tǒng)工程，需要各方面相互配合，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，配套推進(jìn)，系統(tǒng)設(shè)計(jì)公共財(cái)政政策，才能取得令人滿意的成效。