耕地保護論文精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇耕地保護論文范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

一、城市化建設(shè)與耕地保護之間存在矛盾的對立統(tǒng)一

1.城市化建設(shè)是發(fā)展的需要，要有一定土地做保障

改革開放以來，我國城市化水平得到迅速提高，成為至今的近半個世紀中我國城市發(fā)展的最快時期。據(jù)統(tǒng)計，1998年我國城市人口約3.8億,城市化程度大約為30.4%。但與世界相比，發(fā)展還是很慢，1996年世界城市化程度已經(jīng)達到45.5%，而日本在1990年就達到77.4%。據(jù)專家預(yù)測，我國到2050年，城市化水平將提高到70％，在未來50多年中，將有約5億剩余勞動力及其家屬進城，變?yōu)槌鞘腥丝凇＿@樣不僅要建立大量新城市，而且現(xiàn)有的許多城市都要程度不同地擴大其規(guī)模。土地是城市的依托，城市化建設(shè)必然要有一定的土地做保障，按照每個城鎮(zhèn)人口占地100平方米，增加5億城市人口，約需要土地5萬平方公里，即7500萬畝。

國家經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市化水平的不斷提高，大批農(nóng)村剩余勞動力進城，并轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，推動大批新城市的建立。同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，原有城鎮(zhèn)需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進行化建設(shè)和舊城的更新改造。新城市的建立和老城市的擴大是我國整個經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的客觀表現(xiàn)，是社會發(fā)展的必然趨勢，為此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。

2.我國人均耕地少，耕地后備資源不足，耕地保護形勢嚴峻

國土資源部、國家統(tǒng)計局、全國農(nóng)業(yè)普查辦公室聯(lián)合的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查最新公報顯示，全國耕地面積19.51億畝，人均耕地面積0.106公頃（1.59畝），仍不到世界人均耕地的一半，而且地區(qū)分布很不平衡。人均耕地較多的一些省，主要分布在東北、西北和西南地區(qū)，這里條件較差，糧食產(chǎn)量較低；人均耕地較少的?。▍^(qū)、市），主要分布在東南沿海和京津滬三市，這里自然條件較好，糧食產(chǎn)量高，但也是耕地大幅度減少的地區(qū)。全國還有607萬公頃（0.91億畝）的耕地坡度大于25度，而在耕地面積中，無灌溉設(shè)施的耕地比重高于有灌溉設(shè)施的耕地，全國還有30萬公頃的耕地不同程度地受到土地流失的危害。這些都說明，我國耕地的總體質(zhì)量也是不高的。

新《土地管理法》著重強調(diào)了加強耕地保護問題，其目標(biāo)是確保耕地總量的動態(tài)平衡，新法明確規(guī)定“國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?。但是我國耕地資源的主要特征卻是耕地面積占土地資源比例小，耕地后備資源不足，質(zhì)量低，人均耕地少，且日益減少。在自然條件和生產(chǎn)力所允許的條件下，絕大部分能開墾的土地已被開墾。此外，我國人口還在以每年一千多萬人的速度增加，經(jīng)濟建設(shè)正處于快速增長時期，“吃飯”和“建設(shè)”給耕地帶來的壓力，有增無減，并沒有緩解。近年來，耕地面積連年銳減，尤其是一些優(yōu)質(zhì)耕地的減少，很難靠開發(fā)來彌補。目前這種趨勢還在發(fā)展。僅僅1997年、1998年兩年，全國耕地就凈減少近600萬畝。地方開墾條件差或土地后備資源的匱乏，致使其既實現(xiàn)確保耕地不減少的目標(biāo)而又同時不經(jīng)濟的發(fā)展相當(dāng)困難。據(jù)有關(guān)方面預(yù)測，到2010年，我國還要增加一億多人口，而非農(nóng)建設(shè)占用耕地、陡坡退耕、災(zāi)害毀地三項，可能還要減少耕地近一億畝。

3.緩解城市化建設(shè)與耕地保護之間矛盾的途徑

在客觀上，城市化建設(shè)與保護耕地之間存在一定的矛盾，城市的發(fā)展和擴大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不發(fā)展。所以，問題的關(guān)鍵在于如何處理發(fā)展城市與保護耕地之間的關(guān)系。一方面，我們必須較快地發(fā)展城市，以適應(yīng)國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要；另一方面，我們需要切實地保護耕地，使兩方面得到協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，在發(fā)展城市中盡可能地減少耕地的占用。

因此，必須找出一條既能減少耕地占用，又能及時為城鄉(xiāng)各項建設(shè)提供必需的建設(shè)用地，保持社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展的新路子，以緩解城市化建設(shè)與保護耕地之間的矛盾。而解決這一矛盾的唯一途徑是走土地集約化利用的道路。土地集約化利用包括四個方面：（1）城市土地的集約利用；（2）農(nóng)村非農(nóng)用地的集約利用；（3）農(nóng)村農(nóng)用地的集約利用（主要是大城市周圍的高投入高產(chǎn)出）；（4）全國整體的集約用地水平的提高。其中前三條是被大家所共識，而最后一條則未引起高度重視，而此條正是解決用地緊張的主要途徑。土地的集約化利用不但要從局部如某個城市或農(nóng)村、某個地區(qū)或某塊土地的角度來考慮，而且要從系統(tǒng)整體（整個國家）的角度來考慮。加快城市化進程能更好地集約用地和節(jié)約用地，能夠提高全國整體的集約用地水平，促進經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)確保耕地總量的動態(tài)平衡的目標(biāo)，起到保護耕地的作用。下面就加快城市化進程對減少耕地占用的壓力談幾點看法。

二、發(fā)展城市化建設(shè)與土地集約化利用關(guān)系

1.城市化建設(shè)有利于人口出生率的降低，從而減小眾多人口對耕地的壓力

城市和鄉(xiāng)村代表了不同社會經(jīng)濟發(fā)展水平的區(qū)域單元，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟水平、婦女職業(yè)類別和文化程度的差異，而使兩者的婦女生育水平有較大的差異，城鎮(zhèn)始終低于鄉(xiāng)村的生育率。生育期一孩率城鎮(zhèn)大大高于鄉(xiāng)村，高達90％以上，鄉(xiāng)村二孩率超過城鎮(zhèn)的1倍多。1998年我國城鎮(zhèn)人口出生率為13.67‰，自然增長率8.36‰，而縣出生率為17.05‰，自然增長率為10.04‰。以上海市為例，1998年人口出生率僅為5.20‰，自然增長率為－1.80‰。我國歷年市鎮(zhèn)與縣人口生長率與自然增長率對比見表1。

表1我國歷年市鎮(zhèn)與縣人口出生率與自然增長率單位：‰

199019911992199319941995199619971998

市鎮(zhèn)出生率16.1415.4915.4715.3715.1314.7614.4714.5213.67

自然增長率10.439.999.709.389.609.238.828.948.36

縣出生率22.8021.1719.0919.0618.8418.0818.0217.4317.05

自然增長率15.7914.0412.1812.1712.0411.0911.0810.5310.04

影響生育率的因素有：第一，社會經(jīng)濟發(fā)展水平。一般，經(jīng)濟水平越高，總和生育率越低；反之，則總和生育率越高；第二，文化教育水平。無論是生育率、多孩率，還是平均孩次，有文化者都低于文盲、半文盲，并且，文化程度愈高，生育率、多孩率和平均孩次愈低，兩者呈相反關(guān)系。造成城鄉(xiāng)生育水平差異的另一重要原因也是婦女文化程度的差異。鄉(xiāng)村文盲、半文盲率多，女性文盲、半文盲多及農(nóng)、林、牧、漁業(yè)婦女文盲、半文盲多，這“三多”已成為鄉(xiāng)村生育水平高于城鎮(zhèn)的又一個重要因素。第三，職業(yè)與勞動性質(zhì)。勞動性質(zhì)與文化程度有一定關(guān)聯(lián)。腦力勞動者一般具有較高的文化水平，生育率低；體力勞動者，尤其是從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的勞動者，文化程度較低，這一因素與經(jīng)濟和其它社會因素共同的影響，使他們的生育率較高。職業(yè)的差別在很大程度上也影響了生育率的高低，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)婦女的生育率高于其它職業(yè)婦女生育率的2－3倍。而城市化建設(shè)有利于提高文化素質(zhì)，減少農(nóng)業(yè)人口，降低生育率。此外，計劃生育的作用在于引導(dǎo)和加速生育水平的下降，而由于城市社會經(jīng)濟較發(fā)展，文化教育程度高，計劃生育政策的推行較容易，能夠嚴格控制人口數(shù)量的增長速度，人口的減少又可減少對耕地的占用。

2.城市化建設(shè)有利于集約化利用土地，從而擴大耕地面積

如何做到城市化建設(shè)與保護耕地兩不誤，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，主要是轉(zhuǎn)變用地方式，走集約利用土地、節(jié)地挖潛的路子。這包括兩個方面，一是整理宅基地，二是充分挖掘城市存量土地的潛力。而大力發(fā)展城市化建設(shè)，有利于實現(xiàn)粗放用地變?yōu)榧s用地，并推動建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛和集約利用，是既積極而又有效地保護耕地的思路。一方面，城市容納人口多，城市人均用地比農(nóng)村人均用地少，土地利用集約度高。我國歷年城市與農(nóng)村人均居住面積對比見表2。表2顯示，我國歷年城市與農(nóng)村人均居住面積有逐年增長的趨勢，但農(nóng)村始終較城市高出2－3倍。1998年城市人口為37942萬，人均居住面積達9.3平方米，而農(nóng)村人口為86868萬，占總?cè)丝?9.6％，人均居住面積達23.7平方米。以山西省為例，1996年5個地級市人均占地119平方米，農(nóng)村人均占地則達192.93平方米。此外，城市規(guī)模越大，城市的中心功能越強，人均用地也越少。與小城市相比，要素的投入產(chǎn)出率和主要經(jīng)濟指標(biāo)的人均水平也較高。我國不同規(guī)模城市各項指標(biāo)見表3。表3表明，1996年全國城市增至666個，人均用地99平方米，其中，200萬人以上的超大城市人均用地66.2平方米，100-200萬人的特大城市人均用地86.2平方米，50=100萬人的大城市人均用地99平方米，20-50萬人的中等城市人均用地105.3平方米，20萬人以下的小城市人均用地131.6平方米。而且大城市與小城市相比，產(chǎn)業(yè)密度（人均GDP）高，第三產(chǎn)業(yè)比重大，另一方面，城市化建設(shè)能促使農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，有利于耕地內(nèi)部挖潛。農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，可以空閑出許多宅基地和非農(nóng)用地，使這些宅基地和非農(nóng)用地變?yōu)楦?，增加耕地?shù)量。如前所述，5億農(nóng)村人口進城，若農(nóng)村按人均160平方米計算，可減少占地8萬平方公里，扣除城市建設(shè)用地5萬平方公里，則全國可節(jié)約3萬平方公里，即4500萬畝；農(nóng)村勞動力的減少可以使農(nóng)民統(tǒng)一經(jīng)營，連片耕作，減少不必要的路和田坎，增加耕地，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和糧食產(chǎn)量，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

表二我國歷年城市與農(nóng)村人均居住面積對比單位：平方米/人199019911992199319941995199619971998

城市人均居住面積6.76.97.17.57.88.18.58.89.3

農(nóng)村人均居住面積17.818.518.920.720.22121.722.423.7

表三我國不同規(guī)模城市各項指標(biāo)表

全國666個城市平均超大城市200萬人以上特大城市100-200萬人大城市50-100萬人中等城市50-100萬人小城市20萬人以下

城市個數(shù)（個）666112344195393

人口密度（萬人/平方公里）1.011.511.161.010.950.76

人均占地（平方米/人）9966.286.299105.3131.6

人均GDP913815812144551306084006281

第三產(chǎn)業(yè)比重（%）37.249.343.838.834.129.2

3.城市化建設(shè)有利于水平和人口素質(zhì)的提高，從而提高土地的集約化利用程度

科技進步的發(fā)展推動了經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟的發(fā)展又提高了城市和農(nóng)村的集約化用地程度，提高土地的生產(chǎn)力和勞動生產(chǎn)率。人口素質(zhì)的提高有利于生育率的降低，從而減少對耕地的占用。城市化水平越高，越有利于集約用地，從國外的經(jīng)驗來看，越是經(jīng)濟發(fā)達國家，城市化程度越高，農(nóng)業(yè)人口越少。而城市化程度比較低的國家則往往是發(fā)展家，具有經(jīng)濟落后，農(nóng)業(yè)人口多，出生率高，人口增長速度快等特點。

城市化的發(fā)展使科技與經(jīng)濟水平不斷提高，推動了農(nóng)業(yè)科技水平的提高和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。假如我國城市化發(fā)展到一定程度，就有足夠的資金和技術(shù)，去開墾后備的土地資源和復(fù)墾荒蕪的土地，從而增加耕地數(shù)量；農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展使農(nóng)業(yè)先進的技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中得到，改變傳統(tǒng)的耕作方式，對農(nóng)田精耕細作，從而可以提高耕地質(zhì)量，達到增加糧食產(chǎn)量的目的；反過來農(nóng)業(yè)的發(fā)展又保證和促進了城市化發(fā)展。

三、我國城市化建設(shè)中土地利用存在的問題

在現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展中，特別是城市化建設(shè)中，并沒有很好地處理好城市化建設(shè)與保護耕地這兩方面的關(guān)系，存在著在加速城市化建設(shè)的同時，忽視保護耕地的傾向。在如何處理耕地保護和城市發(fā)展的關(guān)系中還存在著較為嚴重的問題。

1.城市土地閑置與撂荒

隨著國民的持續(xù)快速和基本建設(shè)規(guī)模的大幅度增長，一些地方出現(xiàn)了城市土地閑置，甚至撂荒。從廣義上講，城市土地閑置是指：（1）取得土地使用權(quán)后，未及時對土地加以利用，或土地利用率未達到規(guī)定要求，致使土地處于未被利用或利用不充分的狀態(tài)；（2）各種非法批地所造成的閑置狀態(tài)；未經(jīng)批準已圈占了土地，以及未征、未用或利用不充分所造成的閑置等。1995年，全國開展了非農(nóng)建設(shè)閑置土地清理工作。據(jù)國家土地管理局統(tǒng)計，全國共清查出非農(nóng)建設(shè)閑置土地600平方公里，為1994年全國各項建設(shè)用地總量的27.3％，其中耕地270平方公里，占45%。通過清理，已復(fù)耕240平方公里，占閑置耕地的88.9％；限期開發(fā)建設(shè)9000公頃；調(diào)整使用2000公頃；收回土地使用權(quán)4000公頃。另外，根據(jù)國家土地管理局統(tǒng)計，我國因各種人為因素造成的廢棄地累計約為133300平方公里。其中，由于從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)和建設(shè)活動廢棄土地約為33300平方公里，其中70％左右為耕地；全國因興修水利、修筑鐵路、公路等建設(shè)活動廢棄的土地及坑塘、建筑取土等零星廢棄土地約為100000平方公里，這之中耕地也占到50-70％。

2.城市違法用地現(xiàn)象嚴重

1995年，全國有18個省市（自治區(qū)、直轄市）按照省委、省人大、省政府的要求，結(jié)合貫徹國家土管理局《關(guān)于全面清理非農(nóng)建設(shè)閑置土地的通知》精神，對1992-1994年貫徹執(zhí)行土地、法規(guī)的情況開展了土地執(zhí)法檢查。據(jù)《土地報》報道，陜、粵、贛、豫、皖、魯、吉、川、湘、浙等10個省，1992－1994年共清查出各類土地違法案件32萬宗，違法用地面積達500平方公里，浙、粵、桂3省區(qū)違法占用耕地達753300公頃。晉、遼、浙、津、鄂、閩等省，清查出各類土地違法案件41627宗，違法用地面積7687公頃。在土地資源短缺的江蘇省，1993-1994年便查出違法用地8010宗，違法用地面積達3445公頃。這種大規(guī)模的集中占用土地和違法濫用土地，不僅遠遠超出了經(jīng)濟建設(shè)的正常需求和實際可能的開發(fā)能力，而且是外延發(fā)展、粗放經(jīng)營、以犧牲大量土地資源為代價的。

3.城市土地利用效率低下

根據(jù)1995年城市建設(shè)統(tǒng)計年報，全國640個城市建成區(qū)19264.2平方公里，空閑土地按10－15％計劃，這些城市用地潛力達1926－2890平方公里，如按建設(shè)部頒布的城市規(guī)劃用地指標(biāo)城市人均用地100平方米，可安排城市人口1926-2890萬，此潛力僅是充分利用城市空閑土地得到的。由此可以看出我國現(xiàn)有城市建設(shè)用地有很大的內(nèi)部挖潛改造能力。此外，我國城市建成區(qū)平均整體容積率太低，1990年全國455個設(shè)市城市建成區(qū)平均整體容積率只有0.31。城市用地結(jié)構(gòu)亦不合理，在結(jié)構(gòu)上存在用地比例過大，商業(yè)用地比例偏小，道路用地比例過小的。用地結(jié)構(gòu)不合理造成地不能盡其用，土地產(chǎn)出效益差，土地價值不能體現(xiàn)。1991年全國城市土地平均工業(yè)產(chǎn)值7277元／平方米，地均利稅715元／平方米，且因城市規(guī)模而差別大，20-50萬人口城市地均工業(yè)產(chǎn)值6625元／平方米，地均利稅525元／平方米，20-50萬人口以下城市地均工業(yè)產(chǎn)值2459元／平方米，地均利稅265元／平方米。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局分散，用地規(guī)模過大

1996年全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位數(shù)2336.33×104個，職工1.35×108人，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚在縣鎮(zhèn)的僅占1％，在建制鎮(zhèn)的占7％，其余98％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少數(shù)在集鎮(zhèn)，絕大多數(shù)在村及村以下。由于過度分散，使用地規(guī)模至少增加1/3，出現(xiàn)了不注意節(jié)約用地，大量圈占農(nóng)田，削弱農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問題。

5.城市用地增長速度超過人口增長

隨著我國城市化水平的不斷提高，城市人口增長需要相應(yīng)的土地供應(yīng)，從而占用部分耕地，這是符合經(jīng)濟發(fā)展的。但是，在符合客觀規(guī)律的前提下，盲目擴大占地規(guī)模，把城市的合理發(fā)展不適當(dāng)?shù)刈兂蓙y占耕地，應(yīng)予以糾正。1986-1995年，我國城市數(shù)量由321個增加到640個，增長近1倍，城市人口和城市非農(nóng)業(yè)人口分別增長65.1％和51.6％，城市用地面積和建成區(qū)面積分別增長42.5％和90.2％，建成區(qū)平均每年擴大1015平方公里。城市越小，人均建設(shè)用地越多，小城市（20萬以下）分別為特大城市（100萬人以上）和大城市（50-100萬人）的1.91倍和1.62倍。

四、發(fā)展城市化建設(shè)，保護耕地應(yīng)采取的措施

針對目前我國已面臨耕地不斷減少的嚴重威脅，保護耕地是我國一個基本國策，必須制定相應(yīng)的政策和采取有效措施，既加快城市化進程，又切實保護耕地。建議采取以下措施。

1.深化土地使用制度改革，建立土地集約化利用指標(biāo)體系

通過供地機制的變革與創(chuàng)新，從根本上解決亂占濫用耕地的問題，進而推動建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛和集約利用。通過調(diào)查，盡快建立適合我國國情的土地集約化利用指標(biāo)體系，在指標(biāo)體系中體現(xiàn)城市人均用地標(biāo)準、城市容積率、城市土地產(chǎn)出效益等。使所建指標(biāo)體系，既有利于城市化建設(shè)，又有利于集約利用土地，既達到發(fā)展建設(shè)的目的，又起到最大限度地節(jié)約用地的作用，緩解建設(shè)用地和保護耕地的矛盾，變矛盾為協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

2.做好城市土地利用規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是國家調(diào)控土地的基本手段，通過土地利用現(xiàn)狀和土地潛力，地預(yù)測未來土地需求，調(diào)整各類用地結(jié)構(gòu)和數(shù)量，從而綜合平衡土地供需形勢，達到宏觀調(diào)控土地的目的。城市規(guī)劃是根據(jù)城市經(jīng)濟、發(fā)展的需求，在研究城市密度的前提下，對城市空間布局和城市形態(tài)的總體設(shè)計，并通過城市土地利用規(guī)劃來落實。必須將城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接起來，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅持“一要吃飯、二要建設(shè)”的基本方針，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

3.控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用過多的耕地

由于城市化的發(fā)展，人、財、物等資源必然流向城市，通過城市基礎(chǔ)設(shè)施、資金、技術(shù)以及服務(wù)等便利條件引導(dǎo)分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城市集中，可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花，占用過多的耕地，達到節(jié)省建設(shè)用地，減少環(huán)境污染的目的。

4.挖掘城市存量土地的潛力

城市的發(fā)展建設(shè)要立足我國的基本國情和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，更多地通過實施舊城改造，確定以內(nèi)涵為主的城市發(fā)展方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高土地容積率、產(chǎn)出率，增加城區(qū)容量；搞好城市規(guī)劃工作，堅持城市建設(shè)不求最大，只求最佳的原則，利用市場機制不斷調(diào)整區(qū)域城市結(jié)構(gòu)、城市用地結(jié)構(gòu)和用地布局，考慮城市、集鎮(zhèn)相互協(xié)作、取消重復(fù)設(shè)置，減少城市化過程中不必要的耕地浪費。把粗放型土地利用方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化經(jīng)營土地。為實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡目標(biāo)服務(wù)。

5.根據(jù)具體情況，改革現(xiàn)有有關(guān)不利城市化發(fā)展和土地集約利用的制度和政策

制定出一系列發(fā)展城市化建設(shè)的政策，改革現(xiàn)有有關(guān)制度和政策，以利于技術(shù)、資源和人才的流動。如改革城市戶籍制度。凡是基本上放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，脫離農(nóng)村，在城市做工、經(jīng)商、經(jīng)營企業(yè)，并成為自已和家庭的生活來源；長期居住城市并有自己住房，或有能力長期租住房屋的農(nóng)村居民，應(yīng)該改變戶籍關(guān)系，變農(nóng)村戶口為城市戶口，享有同其他城市居民同等待遇。對于已經(jīng)獲城市戶口的原農(nóng)村居民，不再作為農(nóng)村居民，也不再作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，并收回分配的責(zé)任田或口糧田。同其他城市居民一樣，脫離同土地，特別同耕地的直接聯(lián)系等。

6.依靠法律、法規(guī)制止城市化發(fā)展過程中出現(xiàn)的對耕地保護不利的方面

對于城市化發(fā)展中對耕地保護不利的方面，必須依靠，法律、法規(guī)，嚴格審批手續(xù)，采取經(jīng)濟、法律和行政手段，保證城市化的健康發(fā)展，對重復(fù)、潛力挖掘不夠等亂占耕地的項目則嚴格禁止，防止借城市化發(fā)展理由使耕地資源大量流失。

總之，城市化建設(shè)對減小耕地的占用和土地集約化利用十分有效，我們應(yīng)進行深入的調(diào)查和研究，搞清城市化建設(shè)（規(guī)模、速度）、耕地、經(jīng)濟承載力、人口等之間的關(guān)系。一方面從節(jié)約利用耕地角度制定城市規(guī)劃和發(fā)展城市化建設(shè)的措施和政策，探索城市化的發(fā)展途徑，不斷挖掘城市土地的潛力；另一方面建立有利于城市化建設(shè)的土地管理體制。

城市化道路也是社會發(fā)展的必然趨勢。城市化發(fā)展同社會生產(chǎn)力存在著必然的、本質(zhì)的聯(lián)系，這種聯(lián)系在任何社會制度下都客觀存在著。世界城市化道路的發(fā)展過程就證明了這一點。人口城市化和人民生活方式城市化，既指示了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的化，也衡量了國家的經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟實力。當(dāng)然城市化建設(shè)盡管占用一部分耕地，但遠遠低于限制城市化的發(fā)展所帶來的人口增長及農(nóng)村人口非農(nóng)業(yè)占用耕的數(shù)量。因此，為了實現(xiàn)確保耕地總量動態(tài)平衡，必須發(fā)展城市化建設(shè)。但在發(fā)展城市化進程中，要處理好保護耕地的問題。

1.中國統(tǒng)計年鑒，1999

2.中國城市統(tǒng)計年鑒，1997

3.國際統(tǒng)計年鑒，1997

4.劉岳等編：國人口分析與區(qū)域特征》，海洋出版社，1996

篇(2)

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；耕地保護；對策；建議

中圖分類號： F301.21 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號： 1674-0432（2014）-06-01-1

1 城鎮(zhèn)化簡析

1.1 城鎮(zhèn)化定義

城鎮(zhèn)化就是城市化，是伴隨著工業(yè)化進程的推進和社會經(jīng)濟的發(fā)展，人類社會活動中農(nóng)業(yè)活動的比重下降，非農(nóng)業(yè)活動比重上升。城鎮(zhèn)化與社會發(fā)展的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變動相適應(yīng)，城市人口與農(nóng)村人口此消彼長，居民的建設(shè)表現(xiàn)與其生活方式逐漸穩(wěn)定，這個過程被稱為城鎮(zhèn)化過程。就現(xiàn)在而言，城鎮(zhèn)化水平的高低視其占總?cè)丝诘谋壤笮《ā?/p>

1.2 城鎮(zhèn)化特征

城鎮(zhèn)化有四方面的特征：時間特征。主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化過程與階段的統(tǒng)一，以漸進為主；空間特征。主要表現(xiàn)為城市與城鎮(zhèn)的結(jié)合，在這二者結(jié)合期以城鎮(zhèn)為主；就業(yè)特征。主要表現(xiàn)為以非農(nóng)為主，就業(yè)特征就是農(nóng)業(yè)人口向城市涌進的過程中人員就業(yè)問題；生活方式特征。從世界城鎮(zhèn)化發(fā)展類型看可分為發(fā)達型城鎮(zhèn)化與發(fā)展型城鎮(zhèn)化兩種。

城鎮(zhèn)化進程必然會引起就業(yè)結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)以及土地結(jié)構(gòu)的改變。城鎮(zhèn)化致使大量人口進入城市，耕地問題也會隨之出現(xiàn)。本論文就城鎮(zhèn)化與耕地保護問題做以下闡述。

2 促進城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護的對策建議

城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護的矛盾是對立統(tǒng)一的，城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護要協(xié)調(diào)發(fā)展，要創(chuàng)新耕地保護意識，克服城鎮(zhèn)化建設(shè)中對耕地保護的不利因素；改革耕地保護制度，協(xié)調(diào)好土地規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃。

2.1 強化耕地保護意識，提高社會參與度

隨著人們對生活需求的變化，耕地保護的內(nèi)涵也隨之改變。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從最基本的谷物生產(chǎn)開始向生態(tài)農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，拓展耕地保護理念，堅持生態(tài)型保護理念。一定要高度重視耕地的非生產(chǎn)，要讓耕地生產(chǎn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展服務(wù)，提升耕地的潛在效用、生態(tài)效益，要提高城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民保護耕地的主動性。要改變城市人口的傳統(tǒng)觀念，誤認為耕地與城市的發(fā)展沒有關(guān)系并對土地持漠不關(guān)心的態(tài)度。這是一種錯誤觀念，一切事物的發(fā)展都是存在內(nèi)在聯(lián)系、相輔相成的，城鎮(zhèn)化的發(fā)展是離不開土地的生產(chǎn)價值的，因此要強化耕地保護意識，提高社會參與度。

2.2 創(chuàng)新土地保護制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，我們會發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)土地的擴張呈無序狀態(tài)，這就體現(xiàn)出土地制度存在漏洞不夠完善。因此，加快、加強土地制度改革是減少土地資源浪費、提高土地利用率的關(guān)鍵，同時也可有效保護耕地資源。加快土地制度改革，加強土地所有權(quán)和使用權(quán)的變更管理，公益性土地使用和經(jīng)營性土地使用要嚴格進行區(qū)分，對土地使用變性也要嚴格控制。對于征地標(biāo)準一定要按照市場征地價格對被征用土地所有者進行補償。要完善土地市場，加強制度保障，建立統(tǒng)一的土地市場調(diào)節(jié)建設(shè)用地供應(yīng)，完善土地拍賣以及實施細則，鼓勵拍賣土地轉(zhuǎn)讓，促進閑置土地開發(fā)再利用，減少土地浪費。在創(chuàng)新土地保護制度過程中要促進農(nóng)民進城集中居住。這就要采取優(yōu)惠政策，更重要的是落實補償制度和社會保障制度。只有創(chuàng)新土地保護制度，才能讓土地得到最大的利用價值，才能讓城鄉(xiāng)得以統(tǒng)籌發(fā)展。

2.3 確定合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，保護現(xiàn)有耕地

城鎮(zhèn)化發(fā)展一直堅持大中城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，在這條道路上要充分考慮城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律以及各個區(qū)域的差異性。城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律是當(dāng)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展水平達到30%以上時，城鎮(zhèn)化進程會加速發(fā)展，這將成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個趨勢。在這個趨勢的驅(qū)動下，耕地面積將面臨著更大挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)的擴建需要大量土地資源作為支撐，而城市化中的土地已所剩無幾，為了滿足城市的發(fā)展勢必要進行擴建，對耕地資源進行征用。在征用過程中要根據(jù)城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域的發(fā)展情況進行合理規(guī)劃。

參考文獻

[1] 樓江.城市化過程中的土地管理方法與實務(wù)[M].南京：東南大學(xué)出版社，2004.

[2] 錢文榮.城市化過程中的耕地保護問題研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2000.

[3] 張全景.我國土地用途管制制度的耕地保護績效研究[D].中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院，2007.

[4] 崔曉黎.當(dāng)前保護耕地資源面臨的問題與對策[J].新農(nóng)村建設(shè)，2008，（2）：42-44.

篇(3)

關(guān)鍵詞 耕地保護；經(jīng)濟合理性；利益相關(guān)方；土地出讓

中圖分類號 F291.1 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)05-0061-05

doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.05.011

土地問題始終是我國現(xiàn)代化進程中一個全局性、戰(zhàn)略性重大問題。由于耕地保護經(jīng)濟政策相對不足，相關(guān)方土地增值收益分配結(jié)構(gòu)不合理，過于依賴行政、法律手段保護耕地，雖然能夠保持耕地數(shù)量的表面穩(wěn)定，但卻難以對耕地保護相關(guān)各方形成有效激勵，并可能會使土地收益分配不公平問題更加嚴重，尤其可能會導(dǎo)致保護耕地的農(nóng)民持續(xù)受損，這些都有悖于和諧社會的宗旨。因此，在強化現(xiàn)有耕地保護行政、法律手段的基礎(chǔ)上，迫切需要尋求能夠合理調(diào)節(jié)土地增值收益分配結(jié)構(gòu)，在確保耕地穩(wěn)定的同時，使耕地保護利益相關(guān)方尤其是作為耕地保護主體的農(nóng)民收益公平的新的經(jīng)濟政策。國內(nèi)學(xué)者就土地征收模型、土地稅收對土地利用的調(diào)節(jié)［1］，土地非農(nóng)化過程中土地增值收益在利益相關(guān)方間的分配及其制度創(chuàng)新［2］，作為土地供應(yīng)者的地方政府的土地供給政策目標(biāo)［3］，現(xiàn)行農(nóng)地保護制度由于經(jīng)濟管理手段的缺失而產(chǎn)生的不良影響［4］，中央政府對地方政府行為的規(guī)范［5］等進行了系統(tǒng)研究。但已有研究，要么局限于土地征收―出讓階段，要么局限于農(nóng)用地內(nèi)部，割裂了耕地保護―耕地征收―土地出讓這一耕地（土地）收益流轉(zhuǎn)體系，因而難以從根本上控制耕地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)用。本文建立了耕地保護―耕地征收―土地出讓的耕地（土地）收益流轉(zhuǎn)全過程中，相關(guān)方耕地保護經(jīng)濟合理性一般均衡理論模型，并以山東省典型案例區(qū)為例，進行耕地保護經(jīng)濟合理性實證研究，希望能夠?qū)ξ覈母乇Ｗo實踐有所啟迪。

1 耕地保護經(jīng)濟合理性一般均衡分析理論模型

基于我國現(xiàn)行的耕地保護經(jīng)濟政策體系，采用一般均衡分析方法，建立耕地保護―耕地征收―土地出讓過程中，相關(guān)方耕地保護經(jīng)濟合理性分析理論模型。

征地區(qū)片綜合地價：

P=F(X,S,ti)（1）

式（1）中，P：征地區(qū)片綜合地價；X：農(nóng)戶耕地收益；S：耕地總量（人均耕地面積）；ti ：農(nóng)戶耕地收益以外的制定耕地區(qū)片綜合地價的因素，包括：產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等。

地方政府土地招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓底價：

D=P+Q(X,S,bj)+U(X,S,ck)+V+r（2）

式（2）中，D：地方政府土地招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓底價；P：征地區(qū)片綜合地價；Q：新增建設(shè)用地土地有償使用費；bj：耕地收益和耕地總量（人均耕地面積）之外的影響新增建設(shè)用地使用費的相關(guān)因素，包括基準地價水平、社會經(jīng)濟發(fā)展水平等；U：耕地占用稅；ck：耕地收益和耕地總量（人均耕地面積）之外的影響耕地占用稅的相關(guān)因素，如經(jīng)濟發(fā)展水平等；V：征地區(qū)片綜合地價、新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地占用稅等之外的土地出讓成本之和，如土地前期開發(fā)成本等；r：地方政府期望的土地出讓收益。

地方政府土地招拍掛和協(xié)議出讓收益：

Y=D+R（3）

式（3）中，Y：地方政府土地招拍掛和協(xié)議出讓收益；D：地方政府土地招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓底價；R：地方政府通過土地招拍掛和協(xié)議出讓所獲得的市場收益。

由式（1）-（3）可得：

Y=F(X,S,ti)+Q(X,S,bj)+U(X,S,ck)+V+r+R（4）

式（4）表明，地方政府土地招拍掛、協(xié)議出讓收益、農(nóng)戶承包經(jīng)營耕地收益、耕地總量（人均耕地面積）、相關(guān)土地開發(fā)成本和稅費、地方政府期望的土地出讓收益和通過土地招拍掛、協(xié)議出讓所獲得的市場收益間存在著確定的相關(guān)關(guān)系。

令Z(X,S,ea)=F(X,S,ti)+Q(X,S,bj)+U(X,S,ck)，則

Y=Z(X,S,ea)+μ（5）

式（5）中，ea：為農(nóng)戶承包經(jīng)營耕地收益、耕地總量（人均耕地面積）之外的影響土地出讓收益的稅費因素；μ為殘差。

進一步求取式（5）的反函數(shù)，可得

S=H(X,Y,ea)+（6）

式（6）中，為殘差。

式（6）兩邊對S求導(dǎo)，可得：

dSds=HXXs+HYYs+Heaeas（7）

式（7）表明，耕地面積的變化率、農(nóng)戶承包經(jīng)營耕地收益變化率、土地招標(biāo)拍賣掛牌和協(xié)議出讓收益變化率及相關(guān)稅費變化率等因素間存在著確定的相關(guān)關(guān)系。上述4個相關(guān)變量任何一方變化，都會引起其余變量連鎖反映。

式（7）也為耕地保護經(jīng)濟合理性分析和政策設(shè)計提供了便捷的途徑，即保持耕地數(shù)量的穩(wěn)定可以通過調(diào)控農(nóng)戶承包經(jīng)營耕地收益變化率、地方政府土地招標(biāo)拍賣掛牌和協(xié)議出讓收益變化率、相關(guān)稅費變化率3種方式來實現(xiàn)，要求農(nóng)戶承包經(jīng)營耕地收益達到理想水平，地方政府土地出讓收益適度增長，確定合理的土地收益分配結(jié)構(gòu)與比例。其中，在土地出讓階段，地方政府單位面積土地出讓收益與種植業(yè)收益比年變化率成為關(guān)鍵的調(diào)控指標(biāo)。

2 典型案例區(qū)耕地保護經(jīng)濟合理性一般均衡分析

根據(jù)式（7），本文以耕地面積的變化率為因變量，建立多元線性回歸模型，以分析土地用途和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異下，典型案例區(qū)耕地數(shù)量和糧食作物播種面積變化的驅(qū)動因素。

模型數(shù)據(jù)來源于2005年和2009年典型案例區(qū)

應(yīng)調(diào)研單位要求，本文隱去了典型案例區(qū)相關(guān)背景數(shù)據(jù)。關(guān)鍵指標(biāo)以百分比表示。

農(nóng)村經(jīng)濟統(tǒng)計年報和相關(guān)部門實地調(diào)研數(shù)據(jù)。模型所需收入比例全部以當(dāng)年價格核算，增長率指標(biāo)全部以核算至2009年后的數(shù)值計算。由于各年度出讓土地位置、土地出讓方式、土地用途等存在較大差異，為綜合衡量地方政府土地出讓收益及方便下文的研究，將2005-2009年各年度、不同出讓方式和不同土地用途的土地出讓收益統(tǒng)一按用途分別核算至2005年和2009年的平均收益。由于耕地出讓主要局限在城鎮(zhèn)周邊地區(qū)，要核算全案例區(qū)的土地出讓收益，必須計算全案例區(qū)各村可能的土地出讓收益。本文以城鎮(zhèn)周邊的土地出讓收益為基準，采用典型案例區(qū)征地區(qū)片綜合地價調(diào)整得出各樣本村可能的土地出讓收益。不同用途、不同出讓方式的土地出讓收益分別按當(dāng)年價格取加權(quán)平均值。調(diào)整方式如下：

P=UWNMRi（8）

式（8）中，P：調(diào)整后的各樣本村各類用地土地出讓總收益；U：各樣本村非種植業(yè)收入；W：各樣本村農(nóng)村經(jīng)濟總收入；N：案例區(qū)Ⅲ級地區(qū)片地價（元/畝）；M：案例區(qū)Ⅰ、Ⅱ級地區(qū)片地價均值（元/畝）；R：案例區(qū)各類用地土地出讓總收益（萬元）；i=1，2，3，分別代表不同土地用途的不同的土地出讓方式。

取2005年和2009年兩個截面的數(shù)據(jù)，運用SPSS17.0統(tǒng)計分析軟件，為避免變量多重共線性影響，不同組合變量逐一進入模型，采用向后消去法進行多元線性回歸分析。結(jié)果見表1和表2。

C耕＝0.003+0.201X1+0.246X2+0.245X3+0.032X4

-0.159X5（9）

式（9）和表1中，C耕：案例區(qū)耕地面積年變化率；X1：種植業(yè)總收入年變化率；X2 ：種植業(yè)占農(nóng)村經(jīng)濟收入比年變化率；X3：農(nóng)戶家庭承包耕地規(guī)模年變化率；X4：糧食收入占農(nóng)業(yè)收入比年變化率；X5：土地出讓價與種植業(yè)收入比年變化率。

C糧＝0.022+0.543Y1-0.011Y2+0.712Y3-0.066Y4

-0.451Y5（10）

式（10）和表2中，C糧：案例區(qū)糧食播種面積年變化率；Y1：種植業(yè)總收入年變化率；Y2：勞務(wù)收入占農(nóng)村經(jīng)濟收入比年變化率；Y3：糧食收入占農(nóng)村經(jīng)濟收入比年變化率；Y4：糧食作物復(fù)種指數(shù)年變化率；Y5：土地出讓價與糧

食收益比年變化率。

注：檢驗均在5%的顯著性水平上有效。

化驅(qū)動因素中，土地出讓價格與種植業(yè)（糧食）收入比年變化率是便于政府調(diào)控的控制性因素。本文設(shè)定典型案例區(qū)土地出讓價格與種植業(yè)（糧食）收入比年變化率以外的耕地（糧食）面積變化驅(qū)動因素可能的變化情景，分析將土地出讓價格與種植業(yè)（糧食）收入比年變化率控制在何種水平，可以在不顯著改變其他驅(qū)動因素的情況下，保持耕地數(shù)量和糧食播種面積的穩(wěn)定。

耕地（糧食）面積變化驅(qū)動因素年變化率一般不會出現(xiàn)劇烈變化。因此，選取各驅(qū)動因素保持不變、提高5%和降低5%共3種情景進行情景分析。變化率在現(xiàn)有基礎(chǔ)上每年提高5%，即第一年由原來的11.14%的年變化率提高到11.70%，第二年則由11.70%提高到12.29%，依此類推；年變化率保持不變則意味著第一年和最后一年一直保持11.14%的年變化率不變。分析某一驅(qū)動因素的影響時，除土地出讓價格與種植業(yè)（糧食）收入比年變化率以外的其余要素保持不變。本文以2009年為起始年度，模擬2010-2040年的31年里，在各驅(qū)動因素變動影響下，案例區(qū)通過調(diào)控土地出讓價格與種植業(yè)（糧食）收入比年變化率，可能將耕地（糧食播種）面積保持在何種水平。以案例區(qū)種植業(yè)總收入年變化率降低5%的情景為例。調(diào)控前，單位面積土地出讓收入與種植業(yè)收入比為14.67%，2040年的耕地面積僅有2009年的74.6%；當(dāng)將單位面積土地出讓收入與種植業(yè)收入比調(diào)控到8.75%時，2040年的耕地面積就可以與2009年的耕地面積持平（見表3，4）。

由表3和表4可知，在耕地變化驅(qū)動因素保持不變、提高5%和降低5% 的3種情景下，為保持耕地面積的穩(wěn)定，典型案例區(qū)單位面積土地出讓收益與種植業(yè)收益比年變化率至少應(yīng)保持在1.09%-8.75%之間；單位面積土地出讓收益與糧食收益比年變化率應(yīng)至少保持在4.24%-10.78%之間。

上述結(jié)果具有深刻的政策涵義：①如果單位面積土地出讓收益與種植業(yè)收益比年變化率沒有超出上述范圍，則可以在維持現(xiàn)狀的情況下保持耕地面積的穩(wěn)定；②如果單位面積土地出讓收益與種植業(yè)收益比年變化率超出上述范圍，則將超出部分補償給本縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)保護和經(jīng)營耕地的農(nóng)戶，因為這些農(nóng)戶因耕地征收―出讓而承擔(dān)了更重的耕地保護責(zé)任；③地方政府可以將補償給農(nóng)戶的成本計入土地出讓底價，由土地使用者承擔(dān)。如此一來，則既能保持現(xiàn)有耕地面積不減少，又能使土地增值收益惠及

農(nóng)民、政府（地方政府、省級和中央政府）土地出讓收益不受損，并能夠使土地使用者承擔(dān)相應(yīng)的耕地保護責(zé)任。

3 結(jié) 論

本文構(gòu)建耕地保護經(jīng)濟合理性一般均衡分析理論模型，選取山東省典型案例區(qū)進行了耕地保護經(jīng)濟合理性一般均衡實證研究。主要結(jié)論如下：

（1）保持耕地數(shù)量的穩(wěn)定可以通過調(diào)控農(nóng)戶承包經(jīng)營耕地收益變化率、地方政府土地招標(biāo)拍賣掛牌和協(xié)議出讓收益變化率、相關(guān)稅費變化率3種方式來實現(xiàn)，要求農(nóng)戶承包經(jīng)營耕地收益達到理想水平，地方政府土地出讓收益適度增長，確定合理的土地收益分配結(jié)構(gòu)與比例。其中，在土地出讓階段，地方政府單位面積土地出讓收益與種植業(yè)收益比年變化率成為關(guān)鍵的調(diào)控指標(biāo)。

（2）山東省典型案例區(qū)的實證研究表明，在耕地變化驅(qū)動因素保持不變、提高5%和降低5% 的3種情景下，典型案例區(qū)單位面積土地出讓收益與種植業(yè)收益比年變化率至少應(yīng)保持在1.09%-8.75%；單位面積土地出讓收益與糧食收益比年變化率應(yīng)至少保持在4.24%-10.78%之間，方能保持現(xiàn)有耕地面積不減少，使土地增值收益惠及農(nóng)民、政府（地方政府、省級和中央政府）土地出讓收益不受損，并能夠使土地使用者承擔(dān)相應(yīng)的耕地保護責(zé)任。上述結(jié)果具有深刻的政策涵義，可以為土地參與宏觀調(diào)控及我國耕地保護政策的制定提供參考。

參考文獻（References）

［1］畢寶德主編. 土地經(jīng)濟學(xué)（第五版）［M］. 北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.［Bi Baode. Land Economics(5th Edition)［M］. Beijing: China Renmin University Press, 2006.］

［2］梁爽.土地非農(nóng)化及其收益分配與制度創(chuàng)新［D］.中國科學(xué)院研究生院博士學(xué)位論文，2006.［Liang Shuang. Revenue Distribution and Related Institutional Innovation in China’s Farmland Conversion［D］.Doctor Thesis of Graduate University of Chinese Academy of Sciences, 2006.］

［3］唐健等著. 我國耕地保護制度與政策研究［M］. 北京：中國社會科學(xué)出版社，2006.［Tang Jian. Study of Institution and Policy for Cultivated Land Conservation［M］.Beijing: Chinese Social Sciences Press, 2006.］

［4］吳次芳，楊志榮. 經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)地非農(nóng)化的驅(qū)動因素比較研究:理論與實證［J］. 浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2008，38（2）：29-37.［Wu Cifang, Yang Zhirong. Comparatively Study on Land Conversion Driving Factor: Theory and Empirical Analysis［J］.Journal of Zhejiang University (Humanities and Social Sciences), 2008,38(2):29-37.］

［5］張學(xué)輝，王如淵. 基于地方政府行為的農(nóng)地非農(nóng)化均衡模型［J］. 中國土地科學(xué)，2009，23（6）：4-8.［Zhang Xuehui, Wang Ruyuan. Equilibrium Model of Farmland Conversion Based on the Local Government Behavior［J］.China Land Sciences, 2009,23(6):4-8.］

Study on Economic Rationality of Cultivated Land Protection in Typical Case Areas of

Shandong Province

WANG Xingjie1,2,3 GU Shuzhong4 DONG Dekun5 ZHANG Xinhua1,2

WU Hong1,2 ZHOU Hong1,2

( 1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy Sciences, Beijing 100101, China;2. Graduate University of Chinese Academy of Sciences, Beijing

100049, China; 3. Reserch Center for Sustainable Developmentof Shandong Province, Shandong

Normal University, Jinan Shandong 250014, China; 4. Institute of Resourceand Environmental

Polices, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China;

5.School of Management, Qingdao Technology University, Qingdao Shandong 266520, China)

Abstract Since to turn cultivated land into land for construction use yields high added value of land, construction occupation and use is one of the important factors of the decrease of cultivated land in China, and to control construction land use is an indispensable link in keeping the stability of cultivated land. An analytical theory model is constructed for the general equilibrium in the economic rationality of cultivated land protection. The study of the model shows that in order to control effectively the occupation of cultivated land for construction use, a certain limit must be kept for the ratio of land sale profit to planting industry profit. The empirical study on cultivated land protection of 2 typical case areas in Shandong province shows: In the scenario where the driving factors of cultivated land change remain unchanged at the original annual change ratio, the annual change ratio rises by 5% ,and falls by 5%, and in order that the present cultivated land area is not to decrease, that land added value profit benefits farmers, that land sale profit for the governments ( at local, provincial and central levels) is not to be damaged, and that land users bear relative cultivated land protection duties, the annual ratio of unit area land sale profit in the typical areas to planting industry profit should remain at least at 1.09%-8.75%; the annual change ratio of unit area land sale profit to grain profit should be kept between 4.24%-10.78%. The above results can serve as reference for the making of cultivated land protection policies of China.

篇(4)

論文摘要：本文在借鑒國內(nèi)外眾多文獻的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實際特色和一定數(shù)據(jù)，提出一套適合兵團乃至全國的制度性對策理論體系。為解決阻礙兵團土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的難題提供思路，利于土地資源配置的長遠優(yōu)化發(fā)展。為兵團乃至國家的土地政策科學(xué)評價形成，為建立科學(xué)可行的利益聯(lián)結(jié)體系與制度體系提供理論借鑒。

論文關(guān)鍵詞 新疆兵團 土地流轉(zhuǎn) 法律對策

一、土地流轉(zhuǎn)問題概述

(一)近年來，國內(nèi)外學(xué)者對土地流轉(zhuǎn)問題的理論和實證研究有一定積累

改革開放后，我國于1988年修改憲法，廢除了土地不得出租的規(guī)定，立法確認土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。隨后中央人民政府根據(jù)憲法修正案的新規(guī)定，頒布《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。至此，土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)成為我國合法和順應(yīng)憲法和民心的事實。在學(xué)術(shù)界，土地流轉(zhuǎn)問題也開始被廣泛研究。其研究可概括為三階段：早期嘗試階段、中期擴展階段和后期深入階段，涉及土地所有權(quán)與使用權(quán)分離等普遍問題;以及區(qū)域土地產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營的影響因素及形成過程;輔助金融機制與信用體系構(gòu)建;流轉(zhuǎn)過程監(jiān)管及農(nóng)民利益保障;在土地流轉(zhuǎn)中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系，及政府職能與責(zé)任重塑;耕地保護和資源優(yōu)化配置探討;后期有股份制改造、中介組織模式研究以及土地流轉(zhuǎn)的制度改革創(chuàng)新。三個階段總體上遵循由無到有、由簡入深、從實踐到理論再指向制度的規(guī)律。

第一階段從1990年到2001年，學(xué)者們主要從土地流轉(zhuǎn)的必要性出發(fā)，研究了土地流轉(zhuǎn)市場化需求，兼及土地合同的有效性、轉(zhuǎn)包、抵押、繼承等法律技術(shù)問題，分析了土地流轉(zhuǎn)的動因，提出了土地流轉(zhuǎn)法律機制的雛形。代表性論著有楊學(xué)成的《試論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化》載《中國社會科學(xué)》1994年4期。這一階段的研究注重土地流轉(zhuǎn)的合法性和正當(dāng)性，有少量的區(qū)域土地流轉(zhuǎn)調(diào)查報告，純法律技術(shù)問題及制度創(chuàng)新研究初見端倪。

第二階段從2002年到2007年，主要研究方向有土地流轉(zhuǎn)的效率和模式，也有探討土地流轉(zhuǎn)中的政府責(zé)任;土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村人口流動的關(guān)系;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的障礙因素及其解決途徑被作為一個焦點進行討論，強調(diào)制度性保障在土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化中的作用;經(jīng)濟學(xué)方法尤其制度經(jīng)濟學(xué)方法被廣泛使用于土地流轉(zhuǎn)的論證分析，并初步提出較完整的土地流轉(zhuǎn)利益聯(lián)結(jié)模型。這一階段的研究數(shù)量急劇增多，經(jīng)濟學(xué)角度和法學(xué)角度的研究從廣度到深度都有較大推進，應(yīng)該與黨的十六大報告積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的指導(dǎo)正相關(guān)。

第三階段從2003年開始至今，其最顯著的特點是：開始以農(nóng)民的基本權(quán)利為視角進行專門性研究，側(cè)重土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益保障研究;開始出現(xiàn)大量外國土地制度的對比研究;土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)話以制約行政權(quán)的理論模型已經(jīng)較為全面;較多文獻基于原有理論或?qū)嵶C成果建立，也有文獻將研究重點轉(zhuǎn)向資源優(yōu)化配置方向;作為制度形成類型研究，除股份制合作等流轉(zhuǎn)形式繼續(xù)深化外，還呈現(xiàn)出與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合，加強金融配套制度建設(shè)等特點;也開始出現(xiàn)述評類的總結(jié)著述，典型如張會萍的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究綜述》載《寧夏社會科學(xué)》2011年3期。這一階段的研究明顯體現(xiàn)關(guān)注民生的特點，研究中的農(nóng)民利益保障問題被重點凸顯;調(diào)查報告等實證研究方式較多使用，理論研究也進一步深入。部分問題已經(jīng)解決，如土地經(jīng)營權(quán)的法律定性，但仍有已經(jīng)提出但尚未解決的新問題，如對策性研究中的農(nóng)民權(quán)益保障制度構(gòu)建，也有需要提出的新問題，如本課題研究的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)績效的法學(xué)方法評價問題。

(二)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象背后的規(guī)律性研究尚顯不足，土地流轉(zhuǎn)的效果評價體系的構(gòu)建還有待探討

其一，政府在土地流轉(zhuǎn)宏觀調(diào)控中的干預(yù)路徑與干預(yù)程度選擇，土地流轉(zhuǎn)如何與現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障制度協(xié)同改革，土地流轉(zhuǎn)中的利益向量評估等等研究，目前較多停留在描述性分析，尚未進一步探求其背后的規(guī)律性決定因素。其二，針對土地流轉(zhuǎn)效果的評價研究，現(xiàn)有研究大多是運用經(jīng)濟學(xué)分析方法針對一個區(qū)域從某一角度進行評價。而缺乏一種法學(xué)的評價方法。即在構(gòu)建一種新的指標(biāo)評價體系的基礎(chǔ)上，針對一個區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)模式，在經(jīng)濟社會的宏觀層面和農(nóng)戶家庭的微觀層面全方位進行效果評價。通過規(guī)則的有效性對土地流轉(zhuǎn)制度和模式進行評價的理論和方法，目前都還有待探討。

二、新疆兵團土地流轉(zhuǎn)問題的研究思路和方法

(一)新疆兵團土地流轉(zhuǎn)的政策現(xiàn)狀

根據(jù)新疆兵團相關(guān)政策文件的指示，兵團始終堅持以職工家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度不動搖。新疆兵團各團場全面推行了兩費自理、租賃承包等多種形式的土地承包責(zé)任制，增強了干部職工的風(fēng)險意識，有效地調(diào)動了干部職工的生產(chǎn)積極性和主動性。兵團國土資源局以開展回頭看為契機，全面抓好學(xué)習(xí)實踐活動整改落實后續(xù)工作，并以構(gòu)建保障、促進科學(xué)發(fā)展新機制為主線，嚴格落實國家土地政策和制度，全面提升兵團國土系統(tǒng)推動科學(xué)發(fā)展和綜合服務(wù)的能力，為兵團可持續(xù)發(fā)展提供資源保障。兵團國土資源局在學(xué)習(xí)實踐活動中，堅守耕地保護紅線，圍繞兵團產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，積極推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。該局將耕地保護責(zé)任目標(biāo)分解到各年度，實行耕地保護一票否決制建立耕地保護激勵機制，對完成任務(wù)好、新增耕地多的師，在項目開發(fā)和土地利用上予以傾斜;指導(dǎo)各師按照兵團土地利用總體規(guī)劃修編確定的指標(biāo)，合理確定各類用地數(shù)量和布局，為實施結(jié)構(gòu)調(diào)整提供依據(jù)。這個布局圍繞重大項目建設(shè)積極實施用地重點保障，嚴格執(zhí)行項目預(yù)審制度，按照國家《限制供地目錄》和《禁止供地目錄》規(guī)定的原則審核用地數(shù)量，積極引導(dǎo)建設(shè)用地向高產(chǎn)出、少用地、節(jié)約集約可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)邁進。力爭在職工家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，全面規(guī)范兵團團場土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，維護兵團團場土地政策的長期固定。有的團場已經(jīng)實行新的改革措施，譬如部分團場對職工承包的土地提高等級：一是建立土地等級的改良提升制度，激勵職工自覺的加大投入改良土壤，在35年提高一個土地等級。二是連隊督促承包職工加大投入改良土壤，并給予合理化建議和具體指導(dǎo)。三是處里出臺優(yōu)惠政策，土地等級差進行輪作倒茬，水稻按棉花的120%實物量上交。四是加大基礎(chǔ)性的投入，清挖排渠，硬質(zhì)防滲等措施，降低地下水位，提高土地等級，提高作物單產(chǎn)。(二)新疆兵團土地流轉(zhuǎn)的研究思路

首先，針對政府政策這一最重要變量對于現(xiàn)行各種土地流轉(zhuǎn)模式的制度性影響因素進行實證調(diào)研并進行分析，兼對土地金融組織、土地中介組織等外生性變量進行定量研究;其次，通過農(nóng)戶的需求與滿意度調(diào)查，對兵團土地流轉(zhuǎn)已取得的經(jīng)驗和存在的現(xiàn)實問題充分思考歸納;此時，現(xiàn)實問題已經(jīng)出現(xiàn)并已經(jīng)充分總結(jié)。最后，結(jié)合國外土地制度比較研究，引申出用法律妥善規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的原則與規(guī)則，并基于前述成果，力爭構(gòu)建新的土地流轉(zhuǎn)效果法學(xué)評價體系，同時提出科學(xué)可行的發(fā)展和完善兵團土地流轉(zhuǎn)的法律對策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比較研究和兵團土地制度實證研究，再通過逆向研究部分，即對土地轉(zhuǎn)讓糾紛判例分析研究和土地制度運行中的法律規(guī)避研究，最終實現(xiàn)更為科學(xué)可行的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度設(shè)計。研究方法則首先是調(diào)查研究方法，擬由農(nóng)一師國土局領(lǐng)導(dǎo)主持實地調(diào)研，依托塔里木大學(xué)周圍團場政研室的大力幫助，收集實證資料，再由實踐回到理論，由塔里木大學(xué)教師邀約行內(nèi)人士合議研究分析，力爭作出開創(chuàng)性結(jié)論。其次是對比研究方法，通過國外土地制度的分析與借鑒，作出法律移植的建議性的選擇。研究目的則體現(xiàn)在，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)土地優(yōu)化配置必不可少的一環(huán)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，要注重保障農(nóng)民的權(quán)利。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中要節(jié)制資本，應(yīng)將資本下鄉(xiāng)盡量限定在為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的領(lǐng)域內(nèi)，防止資本對農(nóng)民土地的兼并導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)破產(chǎn)。對于眾多土地流轉(zhuǎn)模式，需要構(gòu)建科學(xué)的評價體系來考評土地流轉(zhuǎn)的績效等問題。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，需要鼓勵有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)提供完善的服務(wù)。同時，應(yīng)當(dāng)加大對職工土地承包的土地的面積、等級、期限、地號等的民主監(jiān)督管理力度。

三、新疆兵團土地流轉(zhuǎn)政策的法律定位與對策

兵團土地總面積7457千公頃，農(nóng)用地4206千公頃。新型團場建設(shè)需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集約化的發(fā)展，要保證土地向種田能手流轉(zhuǎn)，還要保證防止耕地的減少和兵團職工的大量失業(yè)，使有利于提高土地的利用效率。這些要求都以實現(xiàn)團場土地承包經(jīng)營權(quán)的充分流轉(zhuǎn)為前提。土地流轉(zhuǎn)糾紛最終需要司法的裁決?，F(xiàn)有國內(nèi)成文法無論土地管理法還是農(nóng)村土地承包法都不適用于黨政軍企合一的新疆兵團，兵團土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)由法律規(guī)范，必須通過地方性立法的方式。但是新疆兵團至今有政府無人大，地方性立法無從談起。因此，欲使兵團土地流轉(zhuǎn)糾紛有法可依，構(gòu)建地方性司法解釋，并且是政策司法化的司法解釋，并對其正當(dāng)性和可操作性作更深的理論研究，成為艱難卻必經(jīng)的途徑。

筆者認為：兵團制定土地流轉(zhuǎn)政策，首先應(yīng)對兵團團場流轉(zhuǎn)模式進行調(diào)研研究。研究應(yīng)當(dāng)包括：轉(zhuǎn)包模式統(tǒng)計與分析、出租模式統(tǒng)計與分析、互換模式統(tǒng)計與分析、轉(zhuǎn)讓模式統(tǒng)計與分析、股份合作模式統(tǒng)計與分析、其他模式統(tǒng)計與分析。其次要作兵團農(nóng)戶滿意度與土地流轉(zhuǎn)意愿田野調(diào)查，包含針對普通農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿調(diào)查，和針對經(jīng)營大戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)驅(qū)動機理調(diào)查。最后，還應(yīng)當(dāng)作國外土地制度的比較與借鑒研究，文明各國國家土地治理實務(wù)中各種土地理論已經(jīng)演化形成形態(tài)各異的法律制度與政策工具。如德國的土地評估制度，土地整理制度，提供了公眾參與土地管理的經(jīng)驗和啟迪。美國的土地信托制度，法國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場管制制度，英國的棄地者補貼制度，日本的租賃土地主義制度，都可為土地流轉(zhuǎn)的市場化提供借鑒。本部分研究可以通過比較研究為兵團土地流轉(zhuǎn)制度的法律設(shè)計提供科學(xué)的借鑒。例如國外農(nóng)村土地政策案例分析、美國的土地法令、林肯政府的《宅地法》、美國的土地信托制度、對美國土地制度的評價、日本的農(nóng)地制度、日本農(nóng)地制度的設(shè)定體系、日本農(nóng)地制度評價及啟示，以及歐洲土地制度與改革評價等等。

篇(5)

關(guān)鍵詞:土地管理制度;存在問題;現(xiàn)狀反思;重構(gòu)措施

1．當(dāng)前階段現(xiàn)行土地管理制度的概述

1．1現(xiàn)行土地管理制度的目標(biāo)

《土地管理法》以及《刑法》作為我國現(xiàn)行土地管理制度依據(jù)的主要標(biāo)準，明確了我國土地管理制度的目標(biāo)，即保護耕地以及推進國有土地使用權(quán)制度改革。在保護耕地目標(biāo)具體實施過程中，主要參考《土地管理法》中土地利用總體規(guī)劃以及土地利用年度計劃制度，從而進行一系列的保護措施，例如，加強土地管理制度的專業(yè)化，建立完善的土地管理體系;對于基本農(nóng)田的保護制度，防止在農(nóng)田使用過程中對農(nóng)田造成損害;關(guān)于農(nóng)田的占用，應(yīng)按照相應(yīng)農(nóng)田占用管理制度，依據(jù)對農(nóng)田進行占用補償;就區(qū)域性范圍內(nèi)，應(yīng)保證耕地面積與其他地域面積達到一定的平衡，具體到每個農(nóng)村時，應(yīng)保證每戶一宅的實施標(biāo)準。國有土地使用權(quán)制度改革目標(biāo)實施階段，主要通過《土地管理法》的國有土地有償出讓制度對土地進行管理。即在管理農(nóng)村集體所有土地的過程中，可根據(jù)管理法進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)工程，同時農(nóng)村居民也可進行居民住宅的建造，并且可以建設(shè)農(nóng)村公共設(shè)施或者公共事業(yè)。但是對于一些非農(nóng)的建設(shè)工程，或者企業(yè)單位以及個人對土地進行建設(shè)，需要向有關(guān)部分依法申請土地的使用權(quán)。

1．2現(xiàn)行土地管理制度存在的問題

首先，隨著時間的不斷推移，我國每年耕地面積的減少數(shù)量在逐年上升。造成這種現(xiàn)象的主要原因是地方政府將土地使用的計劃指標(biāo)提前完成。導(dǎo)致中央政府迫于土地使用的形勢修訂了《1997－2010全國土地利用總體規(guī)劃綱要》。其次，雖然中央政府在進行國有土地的管理時，對土地的供應(yīng)量進行嚴格的控制。但是在實際運用中，常常出現(xiàn)以下情形。例如，在占用土地的階段，占用的土地面積遠超于實際所使用的土地面積，并且存在將較好的耕地作為劣質(zhì)土地征用，甚至出現(xiàn)亂戰(zhàn)濫用的問題。最后，根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，對農(nóng)村土地市場進行依法制止。但是從另一角度來說，農(nóng)民也失去了對自家農(nóng)地進行自主開發(fā)的權(quán)利。部分農(nóng)民為了達到自己的目標(biāo)，只能進行違法出租或者使用其他用地。而對于大部分的農(nóng)民來說，只能通過外出務(wù)工來解決發(fā)展的問題。這就造成城市的人口在逐年增加，城市的各種資源的使用頻率越來越高，城市的就業(yè)壓力不斷增大并且房價也越來越高。而相對于城市，農(nóng)村則逐漸敗落，農(nóng)民的生活水平也在不斷降低。加大了城市與農(nóng)村之間的經(jīng)濟差距。

2．現(xiàn)行土地管理制度失效的原因

2．1政府土地管理制度的內(nèi)容存在沖突

盡管在建立國家土地管理制度的初始階段，政府的主要目標(biāo)是確保國家耕地面積的數(shù)量區(qū)域穩(wěn)定，從而保證國家能夠生產(chǎn)出滿足全國人口生存的糧食。在此基礎(chǔ)上，加強城市化建設(shè)的步伐，增強地域性經(jīng)濟的不斷發(fā)展，提高我國在國際經(jīng)濟市場中的地位。同時建立嚴格的土地有償出讓管理體系，增加國有土地的經(jīng)濟效益，并且在一定程度上保護土地所有者的權(quán)利，防止地方政府剝奪土地所有者使用的土地的權(quán)利。然而在具體實際執(zhí)行階段，通常會由于各種外界因素而對制度進行各種調(diào)整。例如，在我國社會經(jīng)濟下滑階段，地方政府要保障經(jīng)濟建設(shè)項目的用地需求，從而穩(wěn)定經(jīng)濟的發(fā)展。而對于加快城市化進程的發(fā)展階段，則需要不斷加強農(nóng)耕土地的占用情況。整體來說，隨著我國的不斷發(fā)展，土地管理制度的內(nèi)容與現(xiàn)實的發(fā)展存在一定的沖突。

2．2地方官員過分提升自身利益

地方官員為提升自身的發(fā)展機會，省級以下的地方政府官員通常在進行土地占用的招標(biāo)階段，會盡最大程度的保護本區(qū)域的耕地保護指標(biāo)，同時從各種途徑獲得建設(shè)用地的指標(biāo)。而對于省級官員來說，只是相對的作為耕地保護責(zé)任人，定期對耕地保護責(zé)任目標(biāo)進行考核。但是只要地方政府能夠達到地域耕地保護目標(biāo)，省級人員沒有直接的動力去檢測地域耕地保護目標(biāo)的具置。

3．中國現(xiàn)行土地管理制度的重構(gòu)

3．1確定國有和集體土地的產(chǎn)權(quán)

通過研究表明，只有將耕地的使用權(quán)利具體到每個農(nóng)民，才能避免各種外界權(quán)利的侵犯。作為國家的主人，公民只有保證擁有并且能夠切實的使用土地所有者的權(quán)利，土地管理者以及地方政府執(zhí)行者才不會隨意占用自身的財產(chǎn)。

3．2通過比例原則提高土地管理的轉(zhuǎn)變效率

在轉(zhuǎn)變中央政府土地管理職能的過程中，應(yīng)按照具體的比例原則進行具體轉(zhuǎn)變改革。例如，必要性原則。即政府所實行的土地管理制度作用到具體的實施目標(biāo)這一過程是必要的。同時不允許存在其他各種形式的措施方案進行替代。相稱性原則。即政府在保護糧食安全的前提下，對其他公民或者組織使用土地的權(quán)利進行制約，同時應(yīng)保證糧食安全與城市化建設(shè)之間的相對平衡。

參考文獻:

［1］梁迎修．中國現(xiàn)行法律解釋制度的反思與重構(gòu)［J］．江西社會科學(xué)，2008，01:217－221．

［2］程雪陽．中國的土地管理出了什么問題［J］．甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2013，03:108－122+126．

［3］王萬茂．中國土地管理制度:現(xiàn)狀、問題及改革［J］．南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2013，04:76－82．

［4］劉子蘭．中國農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度反思與重構(gòu)［J］．管理世界，2003，08:46－56+80－154．

篇(6)

一、工作中存在的問題

通過認真征求意見，我局在貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀方面還存在著以下四個方面的主要問題：

（一）落實兩個最嚴格的土地管理制度還不夠到位。

論文百事通根據(jù)黨的十七屆三中全會《決定》提出的堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，深入研究分析新形勢下如何加強耕地保護和實行最嚴格的節(jié)約用地制度，對于保障糧食安全、社會安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟安全，實現(xiàn)全區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展意義重大。因此落實兩個最嚴格的土地管理制度，是國土資源部門今后長期的、首要的任務(wù)。而我局在落實兩個最嚴格的土地管理制度方面不存在著一些不足。一是在耕地保護方面，突出問題是共同的耕地保護責(zé)任體制還未真正建立。由于目前對各級領(lǐng)導(dǎo)干部工作業(yè)績考核體制，造成耕地保護責(zé)任沒有真正與各級領(lǐng)導(dǎo)干部工作業(yè)績掛鉤，缺少強有力的獎懲措施，使耕地保護目標(biāo)責(zé)任和制度難以落實；耕地保護的責(zé)任主體應(yīng)該是各級政府，共同責(zé)任應(yīng)該是各部門，而不只是土地管理部門的事，但現(xiàn)實情況卻好像僅有國土部門是作為履行責(zé)任書的考核部門，與其他部門無關(guān)緊要；全區(qū)耕地保護責(zé)任目標(biāo)一簽兩年，僅約定了保護數(shù)量，沒有強化質(zhì)量。此外，在實行耕地占補平衡中，重數(shù)量輕質(zhì)量的現(xiàn)象仍然存在，長此下去必將使耕地質(zhì)量總體下降。二是在節(jié)約集約用地方面，全區(qū)還存在著發(fā)展不平衡的問題，由于河?xùn)|地區(qū)（潮白河以東9個鎮(zhèn)）經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，土地市場發(fā)育不全，還沒有形成良好的規(guī)范的招商引資環(huán)境，也沒有形成支撐城市建設(shè)與發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等客觀原因，在招商引資項目、農(nóng)副產(chǎn)品加工項目等用地上，還存在著土地利用粗放，浪費耕地的現(xiàn)象。

（二）與科學(xué)發(fā)展觀的要求對照，在土地管理工作中還存在著重服務(wù)輕監(jiān)管、重眼前輕長遠的現(xiàn)象。黨的十六大、十七大都曾經(jīng)明確指出：“必須把發(fā)展作為黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)”要求，各級各部門的工作都必須服從于這一要務(wù)。盡管我們對這一論斷進行了認真地領(lǐng)會和學(xué)習(xí)，但由于在理解的程度和廣度還不夠徹底，致使在利用局自身職能服務(wù)“發(fā)展第一要務(wù)”時，存有職能發(fā)揮的片面性，一些職能沒能夠及時有效地發(fā)揮好。如：隨著國家對土地管理實施宏觀調(diào)控，中央對土地管理將越來越嚴，但是，從我區(qū)發(fā)展的角度來看，這幾年又是全區(qū)發(fā)展機遇最好的一段時期，一些重點工程的相繼啟動以及小城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)村城市化進程的加快，都將不可避免地占用大量土地。在這個過程中，我們片面強調(diào)了服務(wù)的重要性，而忽視了對土地的監(jiān)管，形成了一定的浪費現(xiàn)象。同時，對于土地如何在全區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展中實現(xiàn)長遠可持續(xù)利用，我們雖然早已意識到這個問題的重要性，但距離真正拿出解決辦法和思路，還有一定的差距。

（三）在土地執(zhí)法方面，還存在著執(zhí)法措施不嚴，手段偏軟的現(xiàn)象。近年來，我們圍繞土地執(zhí)法難的問題進行了不少探索。先后開展了“土地市場治理整頓”、“查處土地違法違規(guī)專項行動”、全國土地執(zhí)法“百日行動”等一系列專項行動。這些行動當(dāng)時成效明顯，過后都有反彈。時至今日，土地執(zhí)法難的問題仍然沒有從根本上得到改觀。一是土地違法行為制止難。在我區(qū)，由于推行了動態(tài)巡查責(zé)任制，及時發(fā)現(xiàn)違法用地已不存在任何問題，但問題的關(guān)鍵是制止不住，制止不到位。制止土地違法案件不適用強制措施，執(zhí)法人員只能按程序下發(fā)停工通知書，或者進行思想教育，但當(dāng)事人仍然我行我素，使執(zhí)法者束手無策。二是土地違法行為查處難。當(dāng)前，土地違法主體多是各級政府部門，由于這一特殊的違法主體，導(dǎo)致土地執(zhí)法出現(xiàn)“不愿查”、“不敢查”、“不想查”的局面。“不愿查”，就是現(xiàn)實中各級政府的主要精力在于發(fā)展經(jīng)濟，考慮經(jīng)濟發(fā)展總是先于考慮依法用地，這種因公違法的大形勢難以扭轉(zhuǎn)；“不敢查”，就是面對各級政府這一特殊的違法主體，處罰措施很難落實，查處難以到位；“不想查”，就是近年來國土資源部門下了很大的力氣，查處了一些政府部門的土地違法案件，但多數(shù)是罰款了事，補辦手續(xù)了事，甚至有些案件還不了了之，對社會產(chǎn)生了很多負面影響。三是土地違法行為執(zhí)行難?！锻恋毓芾矸ā窙]有賦予國土資源部門強制執(zhí)行權(quán)，案件查處后，如果當(dāng)事人不自動履行，就要申請法院強制執(zhí)行。而法院強制執(zhí)行前，履行各種法定程序快則幾個月，慢則一年甚至數(shù)年，且多數(shù)都以影響穩(wěn)定或者不具備執(zhí)行條件而不了了之。

（四）在隊伍建設(shè)方面，還存在著個別干部素質(zhì)不高，服務(wù)意識不強的問題。近年來，我們在嚴格遵守國土資源部頒布的“五條禁令”、“十項措施”準則的基礎(chǔ)上，先后開展了“完善體制，提高素質(zhì)”、創(chuàng)建“文明科室”、“青年先鋒崗”和“爭當(dāng)人民滿意的工作者”活動，進一步加強了隊伍建設(shè)，使全局干部隊伍整體素質(zhì)得到了較大程度的提升。但和科學(xué)發(fā)展觀的要求相比，仍然存在很多問題。一是干部的選拔、管理、監(jiān)督、激勵機制不夠健全。干部選拔任用機制的制度體系尚未完全形成，政策的系統(tǒng)性、配套性和規(guī)范性還不強。而且用人渠道狹窄，激勵機制不全，干部職工的積極性難以充分發(fā)揮。二是個別干部工作作風(fēng)不實。一些干部的群眾觀點和宗旨意識、公仆意識不強，對待群眾缺乏應(yīng)有的誠心、耐心和感情。不擅長做思想工作，缺少處理化解人民內(nèi)部矛盾的能力。三是思想觀念不新。一些干部思想僵化，唯書、唯上、唯經(jīng)驗，遇到事情不愿動腦筋，沒有獨到見解，工作上缺少創(chuàng)新工作思路，在服務(wù)基層、服務(wù)群眾上缺乏主動性和創(chuàng)造性。

二、整改措施

按照“四個明確、一個承諾”的原則，經(jīng)過分局黨組認真研究，制定如下整改措施（見附表）。

三、保障措施

為不斷鞏固主題教育活動的成果，切實落實整改方案，經(jīng)局黨組研究決定，從以下兩個方面著手，不斷加大工作力度，確保整改方案落到實處、見到實效：

（一）不斷加大督查工作力度。局督查室（政工科）制定、下發(fā)《**區(qū)國土分局督查工作通知單》，對各責(zé)任單位、科室貫徹落實整改方案情況進行定期督查，以此確保整改措施能夠落到實處。

篇(7)

關(guān)鍵詞：灰色系統(tǒng)；馬爾科夫模型；土地利用；重慶市

中圖分類號：F32 文獻標(biāo)識碼：A

原標(biāo)題：基于灰色馬爾科夫模型的重慶市耕地利用變化趨勢預(yù)測

收錄日期：2014年3月3日

為保護國家18億畝耕地紅線，確保糧食安全，促進國民經(jīng)濟健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)規(guī)劃年耕地保有量等指標(biāo)的科學(xué)合理預(yù)測是土地利用規(guī)劃的重要內(nèi)容?；诟乇Ｗo思想的預(yù)測一般是采用線性回歸模型、指數(shù)平滑法和模糊預(yù)測等預(yù)測方法，前兩者是單純對時間序列數(shù)據(jù)進行單純的數(shù)據(jù)處理，而沒有考慮到自然和社會經(jīng)濟發(fā)展水平等因素對土地總量影響的后效性，因此具有一定的局限性；后者將眾多的影響因素綜合起來，通過各因素對土地需求量的影響權(quán)重進行模糊預(yù)測，此方法的局限性在于影響土地需求的因素在不斷變化中，權(quán)重的大小也應(yīng)該不斷變化，因此這種方法不適合做長期的預(yù)測。如何有效地運用方法模型，合理預(yù)測各類用地的規(guī)模，為土地利用規(guī)劃提供依據(jù)，是目前需要研究的課題。筆者將灰色GM（1，1）模型與馬爾柯夫模型進行結(jié)合，既發(fā)揮了灰色系統(tǒng)對時間序列模型所需數(shù)據(jù)量較少、預(yù)測結(jié)果精度較高的優(yōu)勢，又利用了馬爾科夫模型對波動性較大的數(shù)據(jù)預(yù)測精確的特點。該模型對重慶市耕地利用變化進行預(yù)測，提高了預(yù)測精度，為相關(guān)部門合理確定耕地保有量以及土地利用規(guī)劃工作提供決策依據(jù)。

一、灰色馬爾科夫模型的建立

改進算法的灰色馬爾科夫模型的思路是：先建立灰色GM（1，1）模型，根據(jù)改進的算法，得出預(yù)測曲線。再以預(yù)測曲線為基準，劃分若干個狀態(tài)區(qū)間，再根據(jù)落入各狀態(tài)區(qū)間的點及其發(fā)展趨勢，計算出馬爾科夫的狀態(tài)轉(zhuǎn)移概率矩陣，從而得出預(yù)測年份的值所處的區(qū)間，取區(qū)間的中點作為預(yù)測值，從而提高精度。

（一）改進的GM（1，1）模型

1、灰色GM（1，1）模型。灰色GM（1，1）模型是單變量的一階線性模型，它是運用預(yù)測對象自身的時間序列數(shù)據(jù)建立模型，分析其變化的規(guī)律性?；疑到y(tǒng)理論把受眾多因素影響而又無法確定其復(fù)雜關(guān)系的量，稱為灰色量。對灰色量進行預(yù)測是從自身的時間序列中尋找有用信息建立模型，發(fā)現(xiàn)內(nèi)在規(guī)律，進行預(yù)測。

2、改進的GM（1，1）模型。改進算法的灰色GM （1，1）模型是不對原始序列進行累加，而是直接對原始數(shù)據(jù)序列建立一階微分方程：

將t換成（t+1）代入并與原式做算術(shù)平均，得到：

有了a，b的值之后，就可以帶入建立的一階微分方程（3），在通過變換和積分，可以得出預(yù)測函數(shù)：

（二）馬爾科夫模型

1、馬爾科夫模型。馬爾科夫模型是利用變量的現(xiàn)在狀態(tài)和變化趨勢去預(yù)測規(guī)劃年的值。當(dāng)系統(tǒng)由定義狀態(tài)的變量所取的值來描述時，稱系統(tǒng)處于一個狀態(tài)。如果系統(tǒng)的描述量發(fā)生改變，從一個狀態(tài)的特征值轉(zhuǎn)移到另一個狀態(tài)的特征值時，則稱系統(tǒng)發(fā)生了狀態(tài)的轉(zhuǎn)移。估算未來的數(shù)值主要通過確定轉(zhuǎn)移概率矩陣，計算出狀態(tài)轉(zhuǎn)移概率矩陣后，再根據(jù)現(xiàn)在時刻事物所處的狀態(tài)，計算出未來事物所處的狀態(tài)。

2、馬爾科夫修正。以預(yù)測曲線為基準，結(jié)合每年的具體數(shù)值，劃分成若干個與預(yù)測曲線平行的狀態(tài)區(qū)間，各狀態(tài)區(qū)間都是下含上不含。

狀態(tài)轉(zhuǎn)移概率矩陣的計算。計算狀態(tài)轉(zhuǎn)移概率矩陣的公式是：

Pij（k）=nij（k）/ni （7）

有狀態(tài)Ei經(jīng)過k步轉(zhuǎn)移到Ej的次數(shù)記為nij（k），狀態(tài)為Ei出現(xiàn)的次數(shù)為ni。

得到狀態(tài)轉(zhuǎn)移概率矩陣：

P（k）=P11k P12k … P1mkP21k P22k … P2mk… … … …Pm1k Pm2k … Pmmk （8）

狀態(tài)轉(zhuǎn)移概率矩陣反映了系統(tǒng)內(nèi)部各狀態(tài)之間的轉(zhuǎn)移規(guī)律，通過狀態(tài)轉(zhuǎn)移概率矩陣和初始狀態(tài)，就可以確定未來的發(fā)展趨勢。

預(yù)測值的計算。根據(jù)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)以及所確定的狀態(tài)轉(zhuǎn)移概率矩陣，就可以得出未來的狀態(tài)，也就確定了預(yù)測值的變動區(qū)間[Q1i，Q2i]，取該區(qū)間的中點作為預(yù)測值。由Q1i=x（t）+Ai，Q2i=x（t）+Bi得到：

二、實證分析

（一）耕地利用GM（1，1）預(yù)測。重慶市2002～2009年耕地利用變化狀況如表1所示。（表1）2002～2009年重慶高速發(fā)展的8年間，耕地面積從2002年的246.58萬公頃減少至2009年的223.76萬公頃，耕地減22.82萬公頃，年均減少耕地2.85萬公頃。

本文運用灰色GM（1，1）模型和馬爾科夫模型相結(jié)合的方法對未來耕地規(guī)模進行預(yù)測，對時間序列上的耕地規(guī)模建立灰色GM（1，1）模型，計算得到a=0.007252，b=234.045247。

預(yù)測曲線為：

x（t）=[246.58-32273.2001]e-0.007252t+32273.2001 （10）

根據(jù)灰色預(yù)測方程（10），計算出2003～2009年度的預(yù)測值，擬合結(jié)果驗證如表2所示。（表2）

（二）耕地馬爾科夫轉(zhuǎn)移矩陣的獲得。根據(jù)馬爾科夫分析方法的應(yīng)用經(jīng)驗和實際情況，按照年耕地變化趨勢的增幅與灰色預(yù)測結(jié)論，將其劃分為5個狀態(tài)區(qū)間：

狀態(tài)1：呈現(xiàn)極度的高估狀態(tài)，即：相對誤差小于-10‰。從表2中可見，在7年（2003～2009年）中沒有出現(xiàn)過這種狀態(tài)。

狀態(tài)2：呈現(xiàn)高估狀態(tài)，即：相對誤差小于-5‰大于-10‰。在7年中有兩年（2005年、2006年）呈現(xiàn)這種狀態(tài)。

狀態(tài)3：評估較為準確，即：相對誤差在 -5‰～5‰之間，也稱為正常狀態(tài)，在7年之中有四年（2004年、2007年、2008年、2009年）呈現(xiàn)這種狀態(tài)。

狀態(tài)4：呈現(xiàn)低估狀態(tài)，即：相對誤差在 5‰～10‰之間。在7年中，有一年（2003年）呈現(xiàn)出這種狀態(tài)。

狀態(tài)5：呈現(xiàn)極度的低估狀態(tài)，即相對誤差大于10‰。在7年（2003～2009年）中沒有出現(xiàn)過這種狀態(tài)。

從以上分類中可以獲得2002～2009年的狀態(tài)轉(zhuǎn)移情況，如表3所示。（表3）

從而可以計算出一步轉(zhuǎn)移矩陣：

根據(jù)馬爾科夫預(yù)測原理，得到原始數(shù)據(jù)之后若干年（2010～2020年）的預(yù)測狀態(tài)向量如表4所示。（表4）

（三）GM（1，1）預(yù)測結(jié)果的馬爾科夫改進。依據(jù)前面的分析，我們根據(jù)耕地灰色預(yù)測結(jié)果的馬爾科夫狀態(tài)向量，對預(yù)測結(jié)果進行改進，見表5。（表5）

由表5計算結(jié)果可知，預(yù)測2010～2020年的情況處于狀態(tài)Q3的概率分別是0.5000、0.6250、0.5625、0.5782、0.5703、0.5723、0.5713、0.5716、0.5714、0.5715、0.5713，其概率均高于狀態(tài)Q2和Q4，預(yù)測精度可信。馬爾科夫改進結(jié)果并不給出具體的預(yù)測值，而是給出預(yù)測值的范圍，同時給出落入該范圍的概率。

三、結(jié)論

（一）通過上面的灰色GM（1，1）模型預(yù)測和馬爾科夫的改進，得出未來2010～2020年的重慶市耕地利用面積，見表6。（表6）

（二）對影響因素較多、較復(fù)雜且有一定波動性的耕地進行預(yù)測，改進算法的灰色馬爾科夫模型的預(yù)測精度更高，擬合程度更好，預(yù)測所得的數(shù)據(jù)更為準確，可用于土地利用總體規(guī)劃的預(yù)測數(shù)據(jù)。

（三）改進算法的灰色馬爾科夫模型預(yù)測方法結(jié)果表明，重慶市未來耕地利用變化趨勢是：若繼續(xù)保持2010～2020年的變化趨勢和速度，在未來10年內(nèi)，耕地面積將持續(xù)減少，而需求量不斷增加，這對國家糧食安全造成更大的壓力。根據(jù)重慶市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020），到2020年，全市耕地保有量不低于217.07萬公頃。然而，據(jù)灰色馬爾科夫模型預(yù)測2020年的耕地減少到204.57萬公頃。因此，建議合理配置土地資源，科學(xué)規(guī)劃土地配置結(jié)構(gòu)，實行合理的土地整治和整理項目，加大耕地保護力度。

主要參考文獻：

[1]陳有孝，林曉言.灰色馬爾可夫鏈改進的預(yù)測方法[J].統(tǒng)計與決策，2005.8.

[2]李建華，吳良才.基于MGM-Markov的城鎮(zhèn)建設(shè)用地預(yù)測模型的研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009.37.29.

[3]鄧聚龍.灰預(yù)測與灰決策[M].武漢.華中科技大學(xué)出版社，2002.

[4]邵靜，王利超，劉新平.灰色馬爾科夫模型及其應(yīng)用[J].紡織高?；A(chǔ)科學(xué)學(xué)報，2009.22.3.

[5]郭書坡.基于灰色馬爾科夫鏈的優(yōu)化模型及其在茶葉產(chǎn)量預(yù)測中的應(yīng)用[D].研究生學(xué)位論文，2011.

[6]趙有益，林慧龍.基于灰色-馬爾科夫殘差預(yù)測模型的甘南草地載畜量預(yù)測[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2012.28.15.

[7]張梅，雷國平.基于新維無偏灰色馬爾科夫模型的建設(shè)用地預(yù)測[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009.37.7.

[8]崔麗娟，陳文波，趙小，張曼胤.鄱陽湖濕地區(qū)土地利用變化分析與預(yù)測[J].福建林學(xué)院學(xué)報，2006.26.3.