財(cái)政研究論文

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財(cái)政研究論文:構(gòu)建和諧社會(huì)公共財(cái)政研究論文

摘要:公共財(cái)政是構(gòu)建和諧社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)和政策手段,構(gòu)建和諧社會(huì)也對(duì)財(cái)政建設(shè)提出了新的要求。當(dāng)前,我國財(cái)政對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)形成了一定制約,應(yīng)著力構(gòu)建“和諧財(cái)政”:完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度;努力解決“三農(nóng)”問題;完善稅收制度;促進(jìn)社會(huì)公平;建設(shè)“生態(tài)財(cái)政”。最終促進(jìn)人與自然的和諧相處,為和諧社會(huì)的建設(shè)提供必要的政策和財(cái)力支持。

關(guān)鍵詞:和諧社會(huì);公共財(cái)政;生態(tài)財(cái)政

一、構(gòu)建和諧社會(huì)對(duì)財(cái)政建設(shè)的要求

社會(huì)是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng),由此也決定了和諧社會(huì)內(nèi)涵的復(fù)雜性和廣泛性。不同學(xué)者對(duì)和諧社會(huì)的理解也不盡一致。有的認(rèn)為,和諧社會(huì)最根本的特征是和諧的利益關(guān)系;有的認(rèn)為,構(gòu)建和諧社會(huì)就是建立一個(gè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套的社會(huì)利益均衡機(jī)制,從而形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會(huì);還有的認(rèn)為,和諧社會(huì)是指“民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會(huì)。以上觀點(diǎn)從不同的側(cè)面闡述了和諧社會(huì)的內(nèi)涵。綜上所述,和諧社會(huì)是指社會(huì)內(nèi)部本身以及社會(huì)與其自身相關(guān)的事物之間保持的一種協(xié)調(diào)狀態(tài)。社會(huì)主義和諧社會(huì)既強(qiáng)調(diào)人與人的和諧,人與社會(huì)的和諧,又要達(dá)到人與自然的和諧。

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是一個(gè)長期的系統(tǒng)工程,需要社會(huì)各子系統(tǒng)之間良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展,需要財(cái)稅、收入分配、社會(huì)保障制度等與之相配套。應(yīng)積極運(yùn)用財(cái)政政策使每個(gè)公民都能享受到經(jīng)濟(jì)增長給其帶來的實(shí)惠,使其自身得到全面發(fā)展,從而增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同感,避免各種不和諧現(xiàn)象的發(fā)生。與構(gòu)建和諧社會(huì)相適應(yīng)的是和諧財(cái)政政策。所謂和諧財(cái)政政策,是指既能有效支撐和促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建與發(fā)展,又能保證財(cái)政體系自身和諧循環(huán)的財(cái)政方針、準(zhǔn)則和措施的總稱。與以往的財(cái)政政策相比,和諧財(cái)政政策應(yīng)更加注重公共產(chǎn)品配置的公平,實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化;更加注重財(cái)力分配的基本均衡,縮小地區(qū)間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同造成的財(cái)力差異;更加注重財(cái)政政策的公平公正,為各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體提供平等的財(cái)政條件。

二、財(cái)政政策對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)制約的主要表現(xiàn)

改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就。但由于各項(xiàng)制度建設(shè)滯后,難免產(chǎn)生各種不和諧因素。諸如居民收入分配差距問題;地區(qū)、城鄉(xiāng)差別問題;生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化等。以上不和諧因素的產(chǎn)生固然是多種因素綜合作用的結(jié)果,但與財(cái)政政策不完善也有很大關(guān)系,突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.不同地區(qū)居民享受的公共產(chǎn)品和服務(wù)不均等從公平角度講,同一個(gè)國家居民應(yīng)該享受到大致相同的公共產(chǎn)品和服務(wù),不因居住地區(qū)不同而有較大差別。全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供,各地不會(huì)有太大差異。地方性公共產(chǎn)品由各地方政府提供,在現(xiàn)行的財(cái)政政策框架下,地方性公共產(chǎn)品的多少與當(dāng)?shù)卣?cái)力有直接聯(lián)系,而政府財(cái)力又是與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)的。不同省區(qū)之間,特別是東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間,人均財(cái)力差距非常明顯。2003年人均財(cái)政支出,最大與最小的省份差達(dá)8.58倍;并且同一省區(qū)內(nèi)財(cái)力差距也較大,如廣東省珠江三角洲地區(qū)2004年人均可支配財(cái)力分別是東西兩翼和粵北等山區(qū)的7.7倍和6.6倍。財(cái)力差異造成各地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力不同,不同地區(qū)居民享受的公共產(chǎn)品和服務(wù)不均等。

2.“二元”財(cái)政結(jié)構(gòu)彰顯城鄉(xiāng)差別從構(gòu)建和諧社會(huì)的需要出發(fā),政府財(cái)政應(yīng)有助于縮小城鄉(xiāng)差別。相反,由于我國“二元”財(cái)政結(jié)構(gòu)的存在進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差別。一是政府對(duì)于同一種公共產(chǎn)品,在城鄉(xiāng)之間的提供方式不一樣。如在教育、道路等方面,城市居民基本上可低價(jià)甚至免費(fèi)使用,其成本主要由政府承擔(dān);而在農(nóng)村則主要是通過名目繁多的非稅方式由農(nóng)民自己承擔(dān),財(cái)政只給予少量或根本不給補(bǔ)貼。二是社會(huì)保障制度不完善,廣大農(nóng)村居民尚未納入社會(huì)保障的范圍。近年來,我國政府逐步加強(qiáng)了社會(huì)保障制度建設(shè),擴(kuò)大了社保對(duì)象范圍,但農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)滯后。在占全國人口60%的農(nóng)村人口中,社會(huì)保障僅限于在小部分城鎮(zhèn)勞動(dòng)者中實(shí)施,使得城鄉(xiāng)社保覆蓋率之比高達(dá)22∶1。

3.居民收入分配差距持續(xù)拉大,財(cái)政調(diào)節(jié)乏力在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政的一個(gè)重要職能是調(diào)節(jié)收入分配,避免貧富差距過大,維持相對(duì)公平。當(dāng)前,收入分配差距在不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同單位,甚至同一單位不同崗位之間都呈現(xiàn)持續(xù)拉大的態(tài)勢(shì)。從整體上看,我國的基尼系數(shù)已經(jīng)接近0.5,早已超過0.4的國際警戒線標(biāo)準(zhǔn),如果不采取措施予以解決,很可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂等不穩(wěn)定因素?，F(xiàn)行財(cái)政調(diào)節(jié)功能存在明顯不足,主要體現(xiàn)在稅收調(diào)節(jié)作用未能充分發(fā)揮。一是不同收入階層稅負(fù)不均衡,從稅負(fù)公平角度而言,稅負(fù)應(yīng)與納稅能力相適應(yīng)。而我國事實(shí)上卻出現(xiàn)了中低收入者稅負(fù)相對(duì)過重,富人稅負(fù)輕的“逆向調(diào)節(jié)”現(xiàn)象。由于當(dāng)前個(gè)人所得稅起征點(diǎn)過低,稅率過高,又缺乏合理的減免和退稅制度,造成中低收入者稅負(fù)過重。據(jù)統(tǒng)計(jì),2004年我國個(gè)人所得稅收入的65%來源于工資、薪金所得,且中低收入者占了絕大多數(shù)。二是稅制體系不完善,財(cái)產(chǎn)稅相對(duì)缺失。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn),個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)作用的充分發(fā)揮必須要有與之相配套的財(cái)產(chǎn)稅。由于我國遺產(chǎn)稅、贈(zèng)予稅等稅種的缺失,使稅收難以發(fā)揮對(duì)高收入群體的“削峰”作用。

4.財(cái)政宏觀調(diào)控乏力,影響了人與自然的和諧相處

由于長期以來我國采取粗放式經(jīng)濟(jì)增長模式,導(dǎo)致自然資源大量消耗,環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重下降,生態(tài)環(huán)境遭到破壞,資源短缺、國土沙化、飲用水源的污染等因素對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成很大制約。然而,財(cái)政宏觀調(diào)控在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面作用發(fā)揮不夠,粗放式的經(jīng)濟(jì)增長方式?jīng)]有得到根本性轉(zhuǎn)變,在一定程度上影響了人與自然的和諧相處。

三、構(gòu)建和諧財(cái)政的設(shè)想

公共財(cái)政應(yīng)通過完善各種政策、制度,構(gòu)建“和諧財(cái)政”,為建設(shè)和諧社會(huì)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

1.完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,為公共服務(wù)均等化奠定基礎(chǔ)

實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化是構(gòu)建和諧社會(huì)的要求。公共服務(wù)均等化是指消除地方差異和主體差異,各地方政府能夠按照全國一般標(biāo)準(zhǔn)和居民的生存需求,提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。應(yīng)建立公共服務(wù)均等化的保障機(jī)制,重點(diǎn)是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。一是變基數(shù)法為因素法。按照因素法合理確定中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付額,將地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅負(fù)高低、城市化程度、人口、教育狀況等因素作為轉(zhuǎn)移支付的主要依據(jù),通過對(duì)各種因素綜合分析確定支付規(guī)模,提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)合理程度;二是采取靈活多樣的轉(zhuǎn)移支付形式。要把一般性補(bǔ)助、平級(jí)補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、特別補(bǔ)助等形式有效結(jié)合;三是調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付很大一塊是通過稅收返還形式進(jìn)行的,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)稅收返還所占份額最大,反而加劇了地區(qū)間財(cái)力不均衡。由于稅收返還的狀況短期內(nèi)難以改變,為抵消其不利影響,應(yīng)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)分配結(jié)構(gòu),重點(diǎn)向中西部貧窮地區(qū)傾斜。

2.加大解決“三農(nóng)”問題的財(cái)力支持力度,促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

針對(duì)目前我國城鄉(xiāng)之間差距過大的現(xiàn)實(shí),應(yīng)發(fā)揮財(cái)政政策導(dǎo)向作用,使財(cái)政收入分配適度向“三農(nóng)”傾斜,縮小城鄉(xiāng)差距,促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是財(cái)政投資重點(diǎn)由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村。新增財(cái)政支出和固定資產(chǎn)投資向“三農(nóng)”傾斜,逐步建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入增長機(jī)制,大力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。二是調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),大力支持農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展,新增教育、文化、衛(wèi)生等財(cái)政支出應(yīng)主要用于農(nóng)村,進(jìn)一步改善農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件,推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn),完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度,逐步實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的城鄉(xiāng)“一體化”供給。三是完善稅費(fèi)減免和財(cái)政補(bǔ)貼政策。建立防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的長效機(jī)制,維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)利益。四是增加農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)支出。對(duì)農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn),增強(qiáng)農(nóng)民的就業(yè)能力,有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力,增加農(nóng)民收入。

3.完善稅收制度,促進(jìn)收入分配的公平縮小收入差距是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ),稅收制度則是調(diào)節(jié)收入分配的重要手段,要逐步完善稅收制度。一是完善稅制設(shè)計(jì)。個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的重點(diǎn)應(yīng)放在高收入階層,適當(dāng)減輕中等收入者的稅負(fù),通過提高起征點(diǎn)、降低稅率、減免退稅制度等,縮小中、低收入者與富人之間的收入差距。應(yīng)將目前的分類課征制改為混合課征制或綜合課征制,有利于加大對(duì)高收入階層的調(diào)節(jié)力度,真正體現(xiàn)公平稅負(fù)的原則。同時(shí),應(yīng)將各種補(bǔ)貼、福利等全部納入工資范圍征稅。二是加強(qiáng)稅收征管,提高稅務(wù)管理和監(jiān)督的技術(shù)水平,加強(qiáng)對(duì)偷稅、逃稅、避稅行為高發(fā)領(lǐng)域的監(jiān)管力度。對(duì)私營企業(yè)家、文藝體育界明星、外企高級(jí)雇員、房地產(chǎn)開發(fā)商、知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、律師、官員等“新富階層”的收入實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控。三是適時(shí)開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅。遺產(chǎn)稅是個(gè)人所得稅的補(bǔ)充,可以有效防止個(gè)人所得稅的流失。此外,在開征遺產(chǎn)稅的同時(shí)還應(yīng)開征贈(zèng)與稅,以防止被繼承人生前將財(cái)產(chǎn)通過贈(zèng)與方式逃避繳納遺產(chǎn)稅。

4.建設(shè)“生態(tài)財(cái)政”,促進(jìn)人與自然的和諧相處當(dāng)前,資源緊缺和環(huán)境污染等問題已對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重制約,應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政在生態(tài)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中的作用,支持統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展。在財(cái)政政策上,加大對(duì)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)的支持力度,建設(shè)“生態(tài)財(cái)政”,促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及節(jié)約型社會(huì)的建立,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良性循環(huán)。一是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。二是完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。進(jìn)一步完善排污收費(fèi)制度,并按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰利用誰補(bǔ)償”的原則,建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。三是大力支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。堅(jiān)持開源與節(jié)流并重,通過稅收優(yōu)惠等政策積極引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入資源循環(huán)利用領(lǐng)域,促進(jìn)資源節(jié)約型社會(huì)的建立。

財(cái)政研究論文:公共財(cái)政研究論文

關(guān)鍵字：公共財(cái)政進(jìn)程市場(chǎng)化范圍

一、問題的提出20世紀(jì)90年代初建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)提出后，我國關(guān)于公共財(cái)政改革的研究和討論逐漸興起。1998年全國財(cái)政工作會(huì)議第一次提出了建設(shè)公共財(cái)政的要求；黨的十五屆五中全會(huì)《建議》明確將建立公共財(cái)政初步框架作為“十五”時(shí)期財(cái)政改革的重要目標(biāo)：黨的十六屆三中全會(huì)《決定》進(jìn)一步提出了健全公共財(cái)政體制的改革目標(biāo)。發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要相應(yīng)的公共財(cái)政制度配合已經(jīng)成為共識(shí)。但是，在總體認(rèn)識(shí)日漸清晰的同時(shí)，我們對(duì)公共財(cái)政具體內(nèi)容和活動(dòng)范圍的理解卻比較混亂。本文的研究基于如下判定：公共財(cái)政的出現(xiàn)旨在糾正市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的公共化決定了財(cái)政的公共取向，這是公共財(cái)政產(chǎn)生的制度性根源。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，市場(chǎng)—政府的動(dòng)態(tài)關(guān)系決定著公共財(cái)政的范圍。因此，一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行只要是以市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)方式，其財(cái)政模式就必然應(yīng)該是公共性質(zhì)的或趨向于公共化的。本文的研究方法將著眼于歷史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)的分析（注：由于時(shí)間跨度和各國的差異，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的口徑會(huì)有一定出入；另外轉(zhuǎn)軌國家數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性也存在一定的質(zhì)疑。但不會(huì)對(duì)本文的觀點(diǎn)產(chǎn)生影響。作者在采集資料過程中盡可能做到統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)。），有些材料可能是讀者熟知的，但希望通過本文結(jié)構(gòu)的安排和選取資料的特殊角度，能有助于論題的闡述。二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公共財(cái)政Ⅰ：縱向演進(jìn)的線索就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資本主義制度下發(fā)展的一般歷史過程而言，公共財(cái)政范圍的變動(dòng)大致可分為三個(gè)階段。我們以歐美的財(cái)政理論和美國的財(cái)政實(shí)踐為主來進(jìn)行考察：1.自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期的全面排斥階段。這一階段的市場(chǎng)被認(rèn)為從三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)著自我調(diào)制節(jié)：（1）供給為自己創(chuàng)造需求，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不會(huì)發(fā)生需求不足的經(jīng)濟(jì)危機(jī)；（2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有趨于充分就業(yè)均衡的自然傾向；（3）利息率能調(diào)節(jié)儲(chǔ)蓄和投資達(dá)到均衡，政府不應(yīng)干預(yù)生產(chǎn)資源的配置。在這樣一個(gè)無阻力的自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，嚴(yán)重和長期的危機(jī)和蕭條狀況被認(rèn)為不可能出現(xiàn)，市場(chǎng)機(jī)制總會(huì)通過供求調(diào)節(jié)而自行得到恢復(fù)。在這種條件下政府的作用受到否定和排斥，政府與市場(chǎng)的關(guān)系被對(duì)立起來，政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍局限于很小的領(lǐng)域?！傲畠r(jià)政府”決定了財(cái)政對(duì)資源的配置權(quán)也是弱小的、無足輕重的，公共收支規(guī)模較小、活動(dòng)范圍狹窄（注：公共財(cái)政的形成是資產(chǎn)階級(jí)斗爭(zhēng)的結(jié)果，奪取公共收支的最后控制權(quán)是其形成的根本標(biāo)志。1787年英國國會(huì)通過“統(tǒng)一基金法案”，標(biāo)志著現(xiàn)代國家預(yù)算制度的確立。在美國由于整個(gè)世紀(jì)政府所需資金有限，加上關(guān)稅收入充足，不太需要通過支出來制衡收入，其預(yù)算和會(huì)計(jì)法令以及預(yù)算署到1921年才確立。也就是說在聯(lián)邦政府成立（1789年）后的132年中并沒有規(guī)范的國家預(yù)算制度。）?！笆袌?chǎng)失靈”的范圍是以亞當(dāng)·斯密為代表的古典主義的，主要是指涉及國家安全、公共秩序與法律、公共工程與設(shè)施以及公共服務(wù)等。從1870年到第一次世界大戰(zhàn)，美國聯(lián)邦政府支出占gdp的比重平均低于3%；第一次世界大戰(zhàn)后到1930年前，聯(lián)邦政府支出仍保持在接近3%的水平（注：大衛(wèi)·n·海曼：《公共財(cái)政：現(xiàn)論在政策中的應(yīng)用（第六版）》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版。）。在1825年資本主義世界爆發(fā)第一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后的一百多年中，資本主義經(jīng)濟(jì)事實(shí)上的確基本能夠靠市場(chǎng)機(jī)制本身的調(diào)節(jié)保持經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。2.1929年大蕭條后的全面干預(yù)階段。隨著資本主義經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)達(dá)，制度演進(jìn)產(chǎn)生的內(nèi)在矛盾也在日漸累積和深化。到1929年危機(jī)和大蕭條爆發(fā)時(shí)，其嚴(yán)重程度已直接威脅到資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生存，人們發(fā)現(xiàn)“一旦拋棄了完全競(jìng)爭(zhēng)，那個(gè)推斷自由放任的作用很可能導(dǎo)致以最有效率的方式來滿足需要的看不見的手的原理就不復(fù)存在”（注：薩繆爾森：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第62頁，商務(wù)印書館1979年版。）。凱恩斯將資本主義國家普遍存在的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和大量失業(yè)定義為一種由有效需求不足導(dǎo)致的短期非均衡狀態(tài)。主張政府通過財(cái)政政策增加投資需求，使總需求與總供給的均衡達(dá)到充分就業(yè)的均衡，市場(chǎng)機(jī)制得以重新恢復(fù)。財(cái)政政策實(shí)施效果的核心在于消費(fèi)傾向，其政策傳導(dǎo)過程表現(xiàn)為財(cái)政政策手段收入分配變化社會(huì)總需求改變財(cái)政政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。這一階段“市場(chǎng)失靈”的范圍是凱恩斯主義的，除了傳統(tǒng)范圍的“市場(chǎng)失靈”，更主要是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性、壟斷、分配不公、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、信息不對(duì)稱等。這些缺陷的彌補(bǔ)客觀上需要政府介入，在微觀領(lǐng)域以效率準(zhǔn)則為主導(dǎo)，關(guān)注公共產(chǎn)品提供的效率和政治決策的效率；在宏觀領(lǐng)域以公平準(zhǔn)則為主導(dǎo)，關(guān)注收入再分配和宏觀調(diào)控問題，通過政策調(diào)控穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。公共財(cái)政在這一階段逐漸形成三大職能，即有效配置資源、公平收入分配和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)（注：musgrave，r.a.，thetheoryofpublicfinance：astudyinpuliceconomy.newyork：mcgraw-hillbookcompany，1959.）。財(cái)政活動(dòng)的范圍隨著政府職能的擴(kuò)展而迅速擴(kuò)大。發(fā)達(dá)國家的政府支出從1960年占gdp的28%迅速上升到1994年的50%（注：imf工作人員：《世界經(jīng)濟(jì)

展望：1996年5月》，中國金融出版社1996年版。）。美國的政府支出比重雖然一直偏低，但仍然從1929年的10%左右躍升到30%左右。隨著對(duì)“市場(chǎng)失靈”認(rèn)識(shí)的深化，以及公共產(chǎn)品理論的確立，政府行為與市場(chǎng)活動(dòng)形成了一體化和相互替代的關(guān)系，公共支出廣泛進(jìn)入新的“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域，傳統(tǒng)的支出結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生調(diào)整。從美國聯(lián)邦支出的變動(dòng)情況來看，1945-1975年國防支出占聯(lián)邦支出的比重從89.49%下降到26.03%；而增長較快的主要是健康、醫(yī)療、收入保障、社會(huì)保障等轉(zhuǎn)移性支付，其中收入保障從1.23%上升到15.09%，社會(huì)保障從0.29%上升到19.46%，整個(gè)轉(zhuǎn)性支付的比重從1.75%上升到42.21%.可見聯(lián)邦支出應(yīng)對(duì)“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域已發(fā)生了根本性變化，伴隨這種變化的還有聯(lián)邦凈利息支出的大幅增長，其比重上升了一倍：財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的以上變動(dòng)，尤其是轉(zhuǎn)移性支付在公共總支出中地位的上升，是政府運(yùn)用財(cái)政支出工具實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策目標(biāo)的直接表現(xiàn)，也是政府直接實(shí)施其公平社會(huì)收入政策的表現(xiàn)。在收入方面，稅制結(jié)構(gòu)也相應(yīng)發(fā)生了重大變化。在美國這一時(shí)期以所得稅和薪給稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)取代了早期以關(guān)稅等間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)。所得稅尤其是個(gè)人所得稅實(shí)行累進(jìn)稅制起到了自動(dòng)穩(wěn)定器的作用，配合了這一時(shí)期政府運(yùn)用財(cái)政政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的需要。3.“滯脹”之后的適度調(diào)整。凱恩斯之后，新古典綜合派的“混合經(jīng)濟(jì)”思想居于主流，公共財(cái)政范圍的擴(kuò)大促成了二戰(zhàn)后20多年的繁榮。但是由于財(cái)政政策只能通過心理因素的調(diào)節(jié)解決流通環(huán)節(jié)的疏導(dǎo)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)問題，而并不解決生產(chǎn)環(huán)節(jié)資本與勞動(dòng)的內(nèi)在矛盾，只能緩解問題、暫時(shí)解決問題或使問題以被扭曲的方式出現(xiàn)，而不能真正消除市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)危機(jī)的周期性出現(xiàn)，并且政府作用的濫用也帶來了“政府失效”的問題。20世紀(jì)60年代中期以后發(fā)達(dá)資本主義國家出現(xiàn)的滯脹就是一個(gè)例證。隨著政府大量干預(yù)經(jīng)濟(jì)所暴露的失靈出現(xiàn)，20世紀(jì)80年代以來政府與市場(chǎng)的關(guān)系又進(jìn)入新的調(diào)整階段，貨幣主義、公共選擇學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派向新古典主義復(fù)歸，西方社會(huì)出現(xiàn)了國有經(jīng)濟(jì)私有化的浪潮。20世紀(jì)90年代以后私有化已突破了原先被認(rèn)為自然壟斷的領(lǐng)域，如電力、電信行業(yè)等。在這一背景下，政府支出占gdp的比重普遍有所回落，尤其是在歐洲，美國政府支出的比重也停止了繼續(xù)攀升的勢(shì)頭，趨于平穩(wěn)。支出結(jié)構(gòu)也發(fā)生了一些變化，從2000年美國聯(lián)邦支出來看，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束國防支出的比重進(jìn)一步下降到16.46%；轉(zhuǎn)移性支付總體上呈持續(xù)上升趨勢(shì)，已達(dá)到56.73%，但有關(guān)收入分配方面的支出比重已逐漸趨于穩(wěn)定，有關(guān)社會(huì)保障、醫(yī)療等福利性支出比重繼續(xù)上升；隨著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，凈利息支出的比重已上升到12.46%.財(cái)政活動(dòng)范圍的逐步趨于穩(wěn)定，公共支出的效率、公共產(chǎn)品的私人供應(yīng)受到重視（注：科斯理論的貢獻(xiàn)正是對(duì)公共產(chǎn)品一定要由政府提供提出了質(zhì)疑，推動(dòng)了公共產(chǎn)品私人供應(yīng)問題的研究。）（如福利制度從公共生產(chǎn)轉(zhuǎn)向私人生產(chǎn)），資源的公共使用受到更嚴(yán)格的管理和調(diào)整。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的演進(jìn)線索表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展的過程中，其配置資源高效率的一面不斷提高，其配置失靈和無效的一面也不斷顯現(xiàn)。這種失靈由傳統(tǒng)的公共性產(chǎn)品的提供擴(kuò)大到市場(chǎng)運(yùn)行的機(jī)制性、功能性障礙，突出表現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不穩(wěn)定和收入分配不平等方面，內(nèi)在矛盾的調(diào)和需要政府的介入，調(diào)控成為一項(xiàng)重要的職能，公共財(cái)政范圍的擴(kuò)大和作用的增強(qiáng)使財(cái)政逐漸走向公共經(jīng)濟(jì)化。但是這種調(diào)和是動(dòng)態(tài)的，市場(chǎng)的高級(jí)化本身會(huì)消化一部分失靈（注：一些交易費(fèi)用學(xué)派的學(xué)者認(rèn)為，市場(chǎng)失效與市場(chǎng)發(fā)展的層次有關(guān)。市場(chǎng)失效只是說明了某種最簡單的契約形式，在節(jié)省交易費(fèi)用和保證有效的激勵(lì)方面的失敗，并不是廣義的市場(chǎng)（包括企業(yè)制度等復(fù)雜的契約關(guān)系）的失敗。正像貨幣和銀行制度沒有發(fā)明出來時(shí)，人們發(fā)現(xiàn)很多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將不能通過物物交換的低級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行，人們可以說那是市場(chǎng)失效。實(shí)際上，正是低級(jí)市場(chǎng)的失效產(chǎn)生了對(duì)高級(jí)市場(chǎng)形式和制度創(chuàng)新的需要。（參見楊小凱：《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)與中國經(jīng)濟(jì)》，第16-17頁，中國社會(huì)科學(xué)出版社1997年版）），使市場(chǎng)重新替代政府，同時(shí)政府的介入本身也有失靈的一面。二者的關(guān)系處于動(dòng)態(tài)中，公共財(cái)政的范圍也必然處于實(shí)踐演進(jìn)中，呈現(xiàn)出從國防、行政管理等守夜人職能到大量的政府投資、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、收入分配的公平，再到以福利化為導(dǎo)向的社會(huì)保障等特征。可以說西方財(cái)政制度的演變史，是公共財(cái)政適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不斷發(fā)展和完善的歷史，公共財(cái)政始終以彌補(bǔ)市場(chǎng)失效為職能界定的依據(jù)。三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公共財(cái)政Ⅱ：橫向展開的比較除了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)縱向演進(jìn)中公共財(cái)政范圍的變動(dòng)，在橫向展開的線索中，一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則下形成的不同的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度模式、不同的政府—市場(chǎng)關(guān)系、不同的財(cái)政活動(dòng)范圍，也是個(gè)分鮮明的。同樣在自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期，與英法為代表的財(cái)政少干預(yù)經(jīng)濟(jì)的自由主義思想相反，德國歷史學(xué)派提出并實(shí)施了國家干預(yù)主義的思想，希望通過國家干預(yù)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，克服其后進(jìn)性

。其基本觀點(diǎn)是反對(duì)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的自由主義，主張實(shí)行社會(huì)改良主義，宣傳國家有機(jī)體學(xué)說，強(qiáng)調(diào)國家活動(dòng)的生產(chǎn)性，主張擴(kuò)大財(cái)政職能和財(cái)政支出。德國歷史學(xué)派的出現(xiàn)和政府—市場(chǎng)關(guān)系模式的形成，顯然并不主要是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般意義的要求，而是其他多種因素作用的結(jié)果（注：這一思想雖然后來成為國家干預(yù)主義的淵源，特別是凱恩斯主義的論據(jù)，但事實(shí)上20世紀(jì)30年代開始的財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的原理并不同于歷史學(xué)派的背景，而是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的一般要求，二者在出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)上都有差異。）。1929年大危機(jī)后，隨著政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的加強(qiáng)，發(fā)達(dá)國家的公共支出普遍擴(kuò)大，但是各國增長的幅度又存在很大的差異。美國政府支出占gdp的比重從1929年的10%左右上升到30%左右，最高年份在40%以上；瑞典中央政府支出占gdp的比重在20世紀(jì)早期低于7%，到20世紀(jì)末全部政府支出占gdp的比重已超過2/3（注：大衛(wèi)·n·海曼：《公共財(cái)政：現(xiàn)論在政策中的應(yīng)用（第六版）》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版。）。20世紀(jì)80年代以后各國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度逐漸趨于成熟，公共財(cái)政的范圍和作用也趨于穩(wěn)定，政府—市場(chǎng)關(guān)系的差異性形成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下不同的制度模式。比如美國政府微調(diào)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，法國計(jì)劃引導(dǎo)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，德國“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)＋國家調(diào)節(jié)＋社會(huì)保障”的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，瑞典社會(huì)福利市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，日本政府導(dǎo)向型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式。政府支出比重的差異性反映了這種模式的多樣性。政府支出結(jié)構(gòu)的差異性也有助于描述這種特征。以1995年為例，在公共產(chǎn)品的支出中，美國的比重最高，其中主要反映了其作為超級(jí)大國在國防上的龐大開支；merit產(chǎn)品（優(yōu)值品）支出中，瑞典、法國、德國該項(xiàng)支出占gdp的比重都比較高，反映出對(duì)教育、健康等社會(huì)服務(wù)的重視，美國該項(xiàng)支出占gdp的比重雖然不高，但占政府總支出的比重卻最高，說明政府對(duì)這方面的支出也是十分看重的；轉(zhuǎn)移支付在各國政府支出中幾乎都處于最重要的位置，可以看出成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家對(duì)收入分配、社會(huì)福利的重視。瑞典的轉(zhuǎn)移支付占政府支出的比重雖然不是最高的，但占gdp的比重明顯高于其他國家，體現(xiàn)了福利國家的特征，法國、德國的此項(xiàng)支出也很大。經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出主要是指政府對(duì)自然壟斷行業(yè)的投資和對(duì)農(nóng)業(yè)等的補(bǔ)貼，德國、日本在這方面的支出比重明顯高出其他國家很多，體現(xiàn)出政府對(duì)這些領(lǐng)域的積極介入，美國該項(xiàng)支出占gdp的比重最低，則與其自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征有關(guān)。公債利息支出中，美國所占比重較大，反映了擴(kuò)張性財(cái)政政策的持續(xù)后果，瑞典所占比重較大則反映了福利開支過大帶來的壓力。不同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度模式的形成和公共財(cái)政范圍的差異性，表明在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般性規(guī)律之外，還有更多復(fù)雜的因素在改變著政府與市場(chǎng)效率的比較，在影響和決定著一國政府的職能和財(cái)政配置資源的權(quán)限。從上述國家的比較中，大致可以歸納出以下幾個(gè)方面的因素：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的制約。經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定著市場(chǎng)發(fā)育程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，從而決定了“市場(chǎng)失靈”的范圍和政府職能的范圍。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位和作用會(huì)比較突出，政府既要培育市場(chǎng)發(fā)展，又要彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。東亞國家在經(jīng)濟(jì)起飛階段都實(shí)施過強(qiáng)有力的政府干預(yù)。（2）一國的國際地位和發(fā)展戰(zhàn)略的制約。先行國在其經(jīng)濟(jì)社會(huì)充分有序發(fā)展后開始進(jìn)入起飛階段，在國際競(jìng)爭(zhēng)中享受先發(fā)優(yōu)勢(shì)。后起國大都在內(nèi)部未充分發(fā)育的情況下面對(duì)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的壓力，必須要通過制定有偏重的發(fā)展戰(zhàn)略，借助外部先進(jìn)技術(shù)和資金等后發(fā)性優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛，而這一點(diǎn)是一般性的市場(chǎng)調(diào)節(jié)無法做到的。經(jīng)驗(yàn)證明沒有發(fā)展戰(zhàn)略和國家創(chuàng)新機(jī)制的比較優(yōu)勢(shì)，只會(huì)使落后國家處于競(jìng)爭(zhēng)的低端。國際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境從外部決定了一國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，并最終決定了政府在發(fā)展戰(zhàn)略中的特殊作用。日本以私人企業(yè)制度為基礎(chǔ)，資源按市場(chǎng)原則進(jìn)行配置，政府以強(qiáng)有力的計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)行導(dǎo)向，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)。（3）不同的國家性質(zhì)和政治制度的制約。財(cái)政對(duì)資源的配置并不是通過供求調(diào)節(jié)和價(jià)格波動(dòng)來完成的，而是要通過特定的政治程序來安排，并受到特定的國家利益或政黨目標(biāo)的制約。比如美國分權(quán)自治的聯(lián)邦制度和三權(quán)分立的政權(quán)決定了其政治民主化程度較高，權(quán)力制衡機(jī)制較為完備，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)容易受到監(jiān)督；東亞國家大都具有政治專制與經(jīng)濟(jì)自由相結(jié)合的二元特征，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用較強(qiáng)；瑞典模式的核心實(shí)際上是社會(huì)占統(tǒng)治地位的國家與私人資本主義之間的一種“歷史性妥協(xié)”，在混合經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上實(shí)行社會(huì)民主主義和廣泛的社會(huì)福利政策。（4）社會(huì)、歷史、文化等因素的制約。非經(jīng)濟(jì)因素的初始條件的差異對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式和公共財(cái)政范圍的影響不容忽視。比如美國堅(jiān)持傳統(tǒng)的個(gè)人奮斗的信條，德國政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的觀念受到康德國家的生產(chǎn)性功能、黑格爾國家“非物質(zhì)資本”論等思想的深刻影響，東亞國家政府作用的發(fā)揮則受到儒家倫理精神所塑造的集體主義、忠誠奉獻(xiàn)等思想影響。日本市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度

模式的形成既受到歷史上農(nóng)業(yè)社會(huì)和財(cái)閥的影響，又受到二戰(zhàn)后特定統(tǒng)制時(shí)期的影響。四、轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的財(cái)政公共化Ⅰ：csb、cis國家的考察（注：csb：中、南歐及波羅的海國家，包括阿爾巴尼亞、波斯尼亞、黑塞哥維那、保加利亞、克羅地亞、捷克和斯洛伐克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、前南斯拉夫馬其頓地區(qū)、波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克共和國、斯洛文尼亞。cis：獨(dú)聯(lián)體國家，包括亞美尼亞、阿塞拜疆、白俄羅斯、喬治亞、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、格魯吉亞、摩爾多瓦俄羅斯、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦、烏克蘭、烏茲別克斯坦。有時(shí)還用到ceb：中歐及波羅的海國家，包括捷克和斯洛伐克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、斯洛伐克共和國、斯洛文尼亞。）現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)總體上具有國家干預(yù)的特征。在正常演進(jìn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍基本上同“市場(chǎng)失靈”的范圍相適應(yīng)，政府—市場(chǎng)的邊界有一個(gè)歷史形成和發(fā)展的過程。在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中，由于市場(chǎng)是通過體制轉(zhuǎn)換來建立，沒有自然形成的過程，人們的觀念、市場(chǎng)制度的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、轉(zhuǎn)軌中的體制關(guān)系等因素，使情況又更為復(fù)雜一些。既然以現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為轉(zhuǎn)軌的一般目標(biāo)模式，向市場(chǎng)機(jī)制的過渡就并不意味著政府從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中完全退出，而是政府管理經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變，即在體制轉(zhuǎn)換過程中、在未來新的市場(chǎng)體制基礎(chǔ)條件下，如何使政府職能處于恰當(dāng)?shù)奈恢?。另外，在?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，作為改革的設(shè)計(jì)者和主要推動(dòng)力量的政府，還對(duì)市場(chǎng)形成本身起著重要作用。1989年以來，波蘭、匈牙利、捷克和斯洛伐克以及俄羅斯等原蘇聯(lián)國家和東歐各國先后制定并實(shí)施“向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡”綱領(lǐng)和計(jì)劃。在財(cái)稅體制轉(zhuǎn)軌方面，主要是按照“華盛頓共識(shí)”的方案，通過改革使國家財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)化，縮小原有的財(cái)政范圍和規(guī)模。財(cái)政職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)是兩個(gè)：一是財(cái)政作為政府行為不再直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，主要是解決市場(chǎng)不能滿足的一些社會(huì)公共需要；二是國家調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的方式由以直接行政方法為主轉(zhuǎn)向以間接經(jīng)濟(jì)方法為主，通過實(shí)行分稅制，在中央級(jí)預(yù)算中建立轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。但在實(shí)際執(zhí)行中，情況遠(yuǎn)比預(yù)想的差甚至完全相反?！靶菘睡煼ā钡暮诵氖钦畯膫鹘y(tǒng)資源配置方式中迅速退出，這一步驟主要通過大規(guī)模的私有化和自由化來完成。但政府退出的結(jié)果并不是預(yù)期中的市場(chǎng)配置效率，而是產(chǎn)出的大幅下降，企業(yè)經(jīng)營狀況的持續(xù)惡化。在國家收入不斷減少的情況下，各國的財(cái)政收入、財(cái)政支出出現(xiàn)了大幅下滑的趨勢(shì)。一方面政府的迅速退出導(dǎo)致財(cái)政汲取能力的大幅下降。在轉(zhuǎn)軌國家中，企業(yè)曾經(jīng)是國家收入的主要來源，改革初期大量的國有企業(yè)進(jìn)行了私有化，國家對(duì)于這些企業(yè)失去控制就意味著對(duì)失去了對(duì)財(cái)政的控制，cis國家的政府收入占gdp的比重從1992年的38%下降到1998年31%，csb國家則從44%下降到了39%（注：worldbank，adeeadeoffiscaltransition，workingpaper（15031）。）。另一方面，財(cái)政支出比重的迅速下降意味著政府基本放棄了對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。cis國家總支出占gdp的比重從1992年的56%下降到2000年的33%；ceb國家的財(cái)政支出占gdp的比重從1992年的48%下降到2000年的42%.在這種新自由主義影響下，國家最大限度地離開市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)果是經(jīng)濟(jì)的大幅衰退和持續(xù)的通貨膨脹。以俄羅斯為例，1992年1月關(guān)于價(jià)格自由化的總統(tǒng)令在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)生效，標(biāo)志著以私有化、自由化和市場(chǎng)化為基本方向的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌開始（注：其中主要的改革措施包括：（1）從1992年1月2日起，一次性大范圍放開價(jià)格，90%的零售商品和85%的工業(yè)品批發(fā)價(jià)烙由市場(chǎng)供求關(guān)系決定。（2）實(shí)行嚴(yán)厲的雙緊政策，即緊縮財(cái)政與貨幣，企圖迅速達(dá)到無赤字預(yù)算、降低通脹率和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的目的。（3）取消國家對(duì)外貿(mào)的壟斷，允許所有在俄境內(nèi)注冊(cè)的經(jīng)濟(jì)單位可以參與對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，放開進(jìn)出口貿(mào)易。（4）盧布在俄國內(nèi)可以自由兌換，由原來的多種匯率過渡到雙重匯率制（在經(jīng)常項(xiàng)目下實(shí)行統(tǒng)一浮動(dòng)匯率制，在資本項(xiàng)目下實(shí)行個(gè)別固定匯率制），逐步過渡到統(tǒng)一匯率制。（5）快速推行私有化政策。）。在隨后的一年內(nèi)政府以最快的速度、最大的規(guī)模從資源配置中退出。配合政府管理經(jīng)濟(jì)職能的完全放棄，財(cái)政范圍不斷縮小，財(cái)政支出大大削減。政府過快退出帶來兩個(gè)方面的突出問題：一是轉(zhuǎn)軌過程中經(jīng)濟(jì)危機(jī)與財(cái)政危機(jī)形成對(duì)峙局面，導(dǎo)致穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)與穩(wěn)定財(cái)政的措施相互矛盾。如果采取穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、遏制生產(chǎn)下降的措施，則必須運(yùn)用政府手段擴(kuò)大投資；如果著眼于解決財(cái)政危機(jī)、壓縮預(yù)算赤字，則要求大幅削減政府支出，減少國家投資。二者的不相容性使穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定財(cái)政這兩個(gè)目標(biāo)不可能兼得。在這種矛盾下，俄羅斯政府采取了優(yōu)先穩(wěn)定財(cái)政貨幣的緊縮政策，但在短缺和衰退的背景下，必然導(dǎo)致國內(nèi)經(jīng)濟(jì)情況的進(jìn)一步惡化。同時(shí)，緊縮財(cái)政政策還造成企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)過重，稅額竟占企業(yè)利潤的70%，而政府為追求無赤字預(yù)算又竭力壓縮國家集中生產(chǎn)性投資，結(jié)果整個(gè)經(jīng)濟(jì)缺乏投資主體和投資熱情。由于政府管理經(jīng)濟(jì)職能在轉(zhuǎn)軌初

期的迅速退出，政府支出從1992年占gdp的51.9%下降到1993年的39.9%，導(dǎo)致1992年基本建設(shè)投資總額減少45%，gdp增長率為-19.0%，通貨膨脹率高達(dá)1353.0%，社會(huì)再生產(chǎn)過程的循環(huán)和周轉(zhuǎn)條件被全面破壞。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行從此進(jìn)入漫長的恢復(fù)中，到2000年俄羅斯的gdp總量仍然只相當(dāng)于1990年的64%（注：worldbankcountryofficedata：maddision（1982）。）。二是形成了轉(zhuǎn)軌過程中的制度真空，使轉(zhuǎn)軌失去了應(yīng)有的駕馭?！靶菘睡煼ā钡氖〕四繕?biāo)設(shè)計(jì)上的脫離實(shí)際，其實(shí)施的路徑一開始就排斥和否定政府在轉(zhuǎn)軌中的作用，否定政府在市場(chǎng)制度形成中的作用，一味地追求理想市場(chǎng)條件下的理想結(jié)果，即只要讓市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用就可以達(dá)到經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。結(jié)果導(dǎo)致了新舊制度銜接上的制度真空，引發(fā)資源的非法配置，財(cái)政無法實(shí)施有效的干預(yù)。與此同時(shí)，政府在宏觀調(diào)控方面和保護(hù)本國經(jīng)濟(jì)方面軟弱無力，經(jīng)濟(jì)衰退引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂和政治動(dòng)蕩。這種轉(zhuǎn)軌給國家和人民帶來的動(dòng)蕩和貧困一直延續(xù)了多年之后。才引起各方的反思?！叭A盛頓共識(shí)”因拒絕政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)軌中的積極作用而受到廣泛批評(píng)（注：stiglitz：moreinstrumentsandbroadergoais：movingtowardtheposterannuallecture（helsinki，finland）。）。1999年底普京總統(tǒng)提出“俄羅斯思想”，重新強(qiáng)調(diào)國家在政治、經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)中的作用，即通過政治上建立強(qiáng)有力的國家政權(quán)體系與加強(qiáng)中央權(quán)力，保證俄羅斯實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革（注：普京指出：1.俄羅斯必須在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域建立完整的國家調(diào)控體系，這是指讓俄羅斯國事政權(quán)體系成為國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)力量的有效協(xié)調(diào)員，使它們的利益保持平衡，確立合理的社全發(fā)展目標(biāo)和規(guī)模、為目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件的機(jī)制。2.在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的方法上，今后只能采用漸進(jìn)的、逐步的和審慎的方法，切忌1990年代機(jī)械搬用西方經(jīng)驗(yàn)的錯(cuò)誤做法，強(qiáng)調(diào)俄羅斯必須尋覓符合本國國情的改革之路。3.重視社會(huì)政策。對(duì)俄羅斯來說，任何會(huì)造成人民生活條件惡化的改革與措施基本上已無立足之地。（［俄］普京：“千年之交的俄羅斯”，原載《獨(dú)立報(bào)》1999年12月30日））。在這種思想指導(dǎo)下，1999年俄羅斯經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)復(fù)蘇，1999年俄羅斯國內(nèi)生產(chǎn)總值增長5.4%，工業(yè)生產(chǎn)增長8.1%，基層企業(yè)的財(cái)政狀況良好，企業(yè)利潤同比增長2%，外貿(mào)順差約為400億美元；2000年在全球經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)頹勢(shì)的情況下，俄羅斯經(jīng)濟(jì)反倒爆出亮點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)增長率達(dá)到9.0%，工業(yè)產(chǎn)值增長率約為9.5%，一些部門特別是輕工業(yè)部門增長更快，達(dá)到150-200%，投資比上一年增長了近20%，外匯儲(chǔ)備達(dá)到300億美元，全年的國際收支差額達(dá)到10年來最高值約600億美元，通貨膨脹率被控制在21%以內(nèi)。2001、2002年gdp分別保持了5.0%和4.3%的增長速度（注：imf，worldeconomicoutlook2003：growthandinstitution；俄通社－塔斯社莫斯科2000年12月21日電。）。五、轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的財(cái)政公共化Ⅱ：中國樣本的分析從實(shí)踐來看，我國將建立公共財(cái)政框架作為新時(shí)期財(cái)政改革的重要目標(biāo)，是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作用不斷增強(qiáng)、國民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、財(cái)政改革不斷深化而逐步認(rèn)識(shí)和明確的。改革開放特別是1994年財(cái)稅體制改革以來，我們一直在努力探索和構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的財(cái)政體制，在這期間盡管沒有明確提出建立公共財(cái)政的目標(biāo)模式，但我們已經(jīng)在財(cái)政“公共化”實(shí)踐中進(jìn)行了很多探索與突破。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)資源的配置服從于國家計(jì)劃，市場(chǎng)的作用受到排斥和禁止。高度集中的計(jì)劃管理體制決定了高度集中的財(cái)政管理體制，傳統(tǒng)的財(cái)政理論將財(cái)政職能定位于生產(chǎn)建設(shè)型，財(cái)政代替企業(yè)成為社會(huì)投資主體，成為社會(huì)再生產(chǎn)的主要構(gòu)成要素。全社會(huì)基本建設(shè)投資的80%以上由財(cái)政撥款安排，財(cái)政基本建設(shè)撥款在整個(gè)財(cái)政支出中占30-40%，居于首位。這一階段財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的基本特征是以低價(jià)收購農(nóng)副產(chǎn)品和低工資為基礎(chǔ)，企業(yè)利潤上繳為主要形式的特殊財(cái)政收入機(jī)制（注：在1957-1977年的20多年里，通過農(nóng)副產(chǎn)品低價(jià)這一形式，逐民承擔(dān)了總額約6000億元的“低價(jià)暗稅”；1956年以后城鎮(zhèn)職工經(jīng)常性的工資升級(jí)被中止，在以后的20多年里基本沒有變動(dòng)；企業(yè)留利率也一直很低，1978年只有3.7%.），大而寬的財(cái)政支出機(jī)制（注：財(cái)政職能延伸到社會(huì)各類財(cái)務(wù)職能中，包攬生產(chǎn)、投資乃至職工消費(fèi)，覆蓋了包括政府、企業(yè)、家庭在內(nèi)的幾乎所有部門的職能。），高度集中的財(cái)政管理機(jī)制。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的好壞直接取決于財(cái)政投入產(chǎn)出的效果，財(cái)政安排生產(chǎn)、安排消費(fèi)—積累比例、安排基建的效果。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的矛盾直接反映為財(cái)政收支的矛盾。在這樣的體制背景下，財(cái)政的首要任務(wù)是直接發(fā)展經(jīng)濟(jì)。我國財(cái)政公共化的改革是與市場(chǎng)化進(jìn)程相銜接的，在漸進(jìn)的過程中可明顯劃分為兩個(gè)階段。第一階段：財(cái)政通過逐步退出傳統(tǒng)的資源配置領(lǐng)域推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的市場(chǎng)化，以存量縮小的方式體現(xiàn)自身職能向公共化內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變。從改革開始一直到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本框架建立起來之前，是我國從計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌一個(gè)比較長的量變積累期，

時(shí)間跨度大致從1978年到1992年。這期間從轉(zhuǎn)軌而言是要在打破舊體制約束的同時(shí)引入新體制的活力，并使新舊體制配置資源的能力和范圍發(fā)生此消彼長的變化，使新的體制逐漸醞釀、形成；就發(fā)展而言是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速增長，到20世紀(jì)末基本達(dá)到小康，完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前兩步。因此這一階段的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行同時(shí)包含了改革與發(fā)展兩個(gè)主題，財(cái)政活動(dòng)范圍的界定十分復(fù)雜。一方面財(cái)政作為計(jì)劃體制下資源配置的樞紐必須被打破，以便讓體制外的資源能夠?qū)で笞园l(fā)組合的方式，這就是我們講的財(cái)政放權(quán)讓利的過程。放的是資源配置權(quán)，讓的是配置資源的范圍，從而在計(jì)劃體制的邊界上才有了企業(yè)自主權(quán)的擴(kuò)大、企業(yè)和個(gè)人收入分配比重的提高、銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)的擴(kuò)大、物資流通的放松等等，而這一切正是形成以利益為導(dǎo)向、以供求為平衡、以資本社會(huì)動(dòng)員和形成為核心的市場(chǎng)化機(jī)制的雛形。另一方面，在配置方式的轉(zhuǎn)型過程中，財(cái)政必須繼續(xù)承擔(dān)確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)基本穩(wěn)定的任務(wù)，這其中包括保持財(cái)政－國有企業(yè)的紐帶關(guān)系（稅收）以確?；镜钠胶饽芰?、支撐能力；保持對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的較大投入以確保對(duì)經(jīng)濟(jì)總量的基本維持能力；保持對(duì)利益受損者的補(bǔ)貼以確保轉(zhuǎn)軌的平滑度。這時(shí)的財(cái)政既要主動(dòng)推進(jìn)改革，又實(shí)際承擔(dān)著改革所帶來的損失和成本，收支矛盾加大，平衡能力下降。財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)方式是多重的，既有直接作為生產(chǎn)主體、投資主體的部分，也有讓出一部分資源讓市場(chǎng)因素、市場(chǎng)主體經(jīng)營的部分。財(cái)政的角色是多重的，財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系也比較混亂、復(fù)雜。由于市場(chǎng)機(jī)制尚在形成中，市場(chǎng)與政府的關(guān)系界定還不清晰，市場(chǎng)缺陷和對(duì)政府職能的要求不突出，財(cái)政的職能也缺乏清晰界定的前提和基礎(chǔ)。因此這一階段總體上是一個(gè)傳統(tǒng)資源配置方式逐漸被削弱、瓦解的過程，這種被削弱、被瓦解既表現(xiàn)為財(cái)政在經(jīng)濟(jì)增長中地位和比重的下降，也表現(xiàn)為財(cái)政體制內(nèi)部分權(quán)化過程中，中央財(cái)政地位和比重的下降。其實(shí)質(zhì)是財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)資源配置能力的下降和中央財(cái)政對(duì)整個(gè)財(cái)政資源配置能力的下降。由于與這種下降對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)化配置資源和分權(quán)化配置資源的上升，因此在本質(zhì)上是一個(gè)機(jī)制轉(zhuǎn)換的過程、是一個(gè)制度變遷的過程。嚴(yán)格地講，財(cái)政在這一階段屬于被改革的對(duì)象，其體制變動(dòng)既來自于改革的壓力，也來自于對(duì)維持基本平衡能力的底線的死守，因此還沒有找到適應(yīng)新體制要求的體制框架。但是這種漸進(jìn)退出所帶來的制度變遷效果是積極的，既推動(dòng)了市場(chǎng)機(jī)制的逐漸形成，又保證了經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。與俄羅斯相比，我國財(cái)政支出占gdp的比重雖然也呈下降趨勢(shì)，但這種趨勢(shì)是平滑的、漸進(jìn)的，體現(xiàn)著政府傳統(tǒng)職能的漸進(jìn)退出和市場(chǎng)機(jī)制的漸進(jìn)生成。另一個(gè)支撐這種漸進(jìn)退出的證據(jù)是在這一階段長期保持的財(cái)政對(duì)國有企業(yè)、居民等的各種政策性補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼在改革初期的迅速增長與財(cái)政支出占gdp比重的下降形成反向作用，在總量縮減的同時(shí)起到了結(jié)構(gòu)性補(bǔ)償?shù)男Ч瑢?duì)于價(jià)格改革和國有企業(yè)經(jīng)營起到了穩(wěn)定器的作用。第二階段：財(cái)政通過自身改革建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的財(cái)政體制框架，逐漸將財(cái)政公共化的目標(biāo)定位于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，同時(shí)在這一過程中以增量拓展和存量的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，繼續(xù)完成傳統(tǒng)職能的退出和對(duì)改革進(jìn)程的駕馭。1992年我國確立以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為改革的終極目標(biāo)，并判定已經(jīng)建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架后，我們實(shí)際上進(jìn)入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善時(shí)期。在此以后的過程中，由于市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，市場(chǎng)的效率和失靈都同時(shí)暴露出來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性也在明顯地顯現(xiàn)出來，人們對(duì)市場(chǎng)、對(duì)政府有了更為深入的認(rèn)識(shí)（注：我們?cè)谡邔?dǎo)向上開始明確提出“我國市場(chǎng)發(fā)育還不成熟，必須加快市場(chǎng)體系的培育和發(fā)展……同時(shí)要看到，市場(chǎng)也存在著自發(fā)性、盲目性和滯后性的一面，國家必須對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)加以正確的指導(dǎo)和調(diào)控”。更為重要的是由于“我國是發(fā)展中的大國，又處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控尤為重要……經(jīng)驗(yàn)證明，微觀經(jīng)濟(jì)越放開，市場(chǎng)化的進(jìn)程越快，要求宏觀調(diào)控越有力和靈活有效。加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，要有必要的集中和相應(yīng)的手段”。（參見：《正確處理社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》（1995年9月28日），《十四大以來重要文獻(xiàn)選編（中）》，第1468頁））。我們?cè)趯?shí)踐中逐漸突破了市場(chǎng)化初期將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等同于無政府、將政府等同于“守夜人”的極端、古典思想的束縛，對(duì)財(cái)政地位及職能的認(rèn)識(shí)也就更深入了一步。即經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、傳統(tǒng)資源配置方式的轉(zhuǎn)換、財(cái)政按傳統(tǒng)方式配置資源能力的削弱，并不應(yīng)該等同于財(cái)政地位的被削弱。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府的介入為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供了基本保證。財(cái)政面臨的根本問題是在推進(jìn)市場(chǎng)化改革、退出傳統(tǒng)資源配置領(lǐng)域的同時(shí)，如何通過職能轉(zhuǎn)型以適應(yīng)新體制要求。1994年我們?cè)谌珖秶鷥?nèi)進(jìn)行了工商稅制和分稅制財(cái)政體制的改革，第一次真正按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求建立新的財(cái)稅體制框架。在很短的時(shí)間內(nèi)迅速提高了中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入、財(cái)政收

入占國內(nèi)生總值兩個(gè)比重，1994-2001年全國財(cái)政收入增加2.14倍，年均增長17.8%，全國財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由11.2%提高到17.1%，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重在體制調(diào)整后迅速由1992年前的38.6%左右提高到55%左右，實(shí)際運(yùn)行中一直在52-56%之間。這次體制改革的實(shí)質(zhì)是財(cái)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，是財(cái)政在財(cái)權(quán)上的振興?！皟蓚€(gè)比重”的提高主要是通過稅制改革擴(kuò)大稅基、分稅制改革劃定中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系所帶動(dòng)的積極性的提高來實(shí)現(xiàn)的。這一改革改變了改革以來財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重從1978年的31.2%下降到1994年的11.2%連續(xù)15年日益積弱的趨勢(shì)，增大了財(cái)力安排上總體的回旋余地，同時(shí)也在一定程度上增強(qiáng)了財(cái)政體制承載1998年以來積極財(cái)政政策的能力。因此，從實(shí)際效果來看，體制對(duì)市場(chǎng)化進(jìn)程的適應(yīng)與配合是積極的。但是體制在某些方面的過渡性特征也是明顯的，突出表現(xiàn)在財(cái)政職能的界定和各級(jí)財(cái)政的關(guān)系界定上，并導(dǎo)致財(cái)政在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式上缺乏明確的界定，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和范圍還不盡合理；財(cái)政在支持其他事業(yè)發(fā)展方面的職能界定還不清晰。這些過渡性特征仍然對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)成體制性的約束。在隨后的近10年中，我們的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐又經(jīng)歷了一個(gè)不斷深化的過程。比如“集中財(cái)力，振興國家財(cái)政，是保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要條件”（注：參見：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)》（1997年9月12日），人民出版社1997年版。），強(qiáng)調(diào)“衡量財(cái)稅工作做得好不好的根本標(biāo)準(zhǔn)，就是要看是否有利于我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義制度的鞏固，是否有利于維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好和發(fā)展好廣大人民群眾的根本利益，是否有利于維護(hù)國家統(tǒng)一和安全、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定”（注：參見：《關(guān)于財(cái)政稅收工作問題》（2000年1月19日），《建立穩(wěn)固平衡強(qiáng)大的國家財(cái)政》，人民出版社2000年版，第6-7頁。）。“在努力促進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展和增加財(cái)政收入的前提下，將財(cái)政支出主要用于滿足我國最廣大人民群眾的社會(huì)公共需要，包括政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、教育和文化等方面的公共需要……”（注：參見李嵐清：《以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)逐步建立公共財(cái)政框架》（2000年11月20日），《以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)逐步建立公共財(cái)政框架》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版，第2-3頁。）。在此基礎(chǔ)上，黨的十六屆三中全會(huì)《決定》對(duì)新時(shí)期市場(chǎng)—政府的關(guān)系作了新的界定，明確提出在“更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，增強(qiáng)企業(yè)活力和競(jìng)爭(zhēng)力”的同時(shí)，要“健全國家宏觀調(diào)控，完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的體制保障”，要“切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”。要在完善財(cái)稅體制的基礎(chǔ)上，“完善財(cái)政政策的有效實(shí)施方式”（注：參見《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，人民出版社2003年版，第12頁，第21-23頁。）。伴隨這一過程，我國在稅制方面的改革（如所得稅分享、稅費(fèi)改革）、支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整（增加對(duì)社會(huì)保障、教育、科學(xué)等的支出）也在漸進(jìn)推進(jìn)中?？傮w上中國的經(jīng)濟(jì)改革是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的。為了能夠充分利用已有的組織資源，保持制度變遷過程中社會(huì)的相對(duì)穩(wěn)定和新舊制度的有效銜接，政府在改革出臺(tái)的時(shí)機(jī)、步驟的把握、利弊的權(quán)衡、變遷進(jìn)程的調(diào)整等方面都起著決定性的組織和領(lǐng)導(dǎo)作用，財(cái)政也為推動(dòng)制度變遷掌握著資源配置權(quán)限與范圍的進(jìn)退尺度，在市場(chǎng)培育和市場(chǎng)彌補(bǔ)兩方面發(fā)揮作用。中國政府在轉(zhuǎn)軌中的作用以及財(cái)政政策的效果也越來越受到國際組織的肯定。根據(jù)1996年世界經(jīng)濟(jì)論壇和瑞士國際管理與發(fā)展研究院每年組織和公布國際競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)，轉(zhuǎn)型國家國際競(jìng)爭(zhēng)力比較要素及排名中，中國以26名的高分排列在所有轉(zhuǎn)軌國家的第一位。在對(duì)政府作用進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，中國在6個(gè)大的方面、30多個(gè)指標(biāo)綜合排名轉(zhuǎn)軌國家第一位。六、小結(jié)關(guān)于如何認(rèn)識(shí)公共財(cái)政的范圍，本文有如下基本看法：（1）財(cái)政活動(dòng)的范圍是圍繞政府與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系展開的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這一問題轉(zhuǎn)化為政府與市場(chǎng)的關(guān)系。市場(chǎng)的私人特征和效率原則決定了財(cái)政的公共特征和公平原則。二者構(gòu)成了資源配置的兩種方式和兩種價(jià)值取向。因此研究公共財(cái)政的隱含前提是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景，首要內(nèi)容是這一背景下動(dòng)態(tài)的政府—市場(chǎng)關(guān)系，也就是說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求決定了政府職能的邊界，并最終決定了公共財(cái)政的范圍。（2）在這樣的認(rèn)識(shí)下，公共財(cái)政的研究既是一個(gè)理論命題，更是一個(gè)實(shí)踐框架。一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行只要是以市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)方式，其財(cái)政模式就必然應(yīng)該是公共性質(zhì)的或趨向于公共化的。只是囿于市場(chǎng)發(fā)育程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，其公共財(cái)政的進(jìn)展程度以及與其配套的職能、體制、管理系統(tǒng)會(huì)有很大的不同。（3）并且財(cái)政在作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇的同時(shí)，也是一個(gè)政治范疇，既要強(qiáng)國富民，又要治國安邦。財(cái)政通過收支活動(dòng)進(jìn)行的資源配置，從方式上講不是以價(jià)格波動(dòng)

和市場(chǎng)出清來進(jìn)行，而是通過政治程序來完成；從目標(biāo)上講不僅局限于經(jīng)濟(jì)增長和效率最大化，還有特定的國家利益和目標(biāo)。因此不同的國家性質(zhì)和政治制度使公共財(cái)政的內(nèi)容和形式更為復(fù)雜。再加上社會(huì)、歷史、文化等因素的影響，同一個(gè)公共財(cái)政命題下，實(shí)踐框架呈現(xiàn)出多樣性和特殊性。（4）在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，關(guān)于政府職能強(qiáng)化、財(cái)政活動(dòng)范圍擴(kuò)張的案例至少有兩種類型：一是市場(chǎng)過弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低條件下，政府干預(yù)以彌補(bǔ)市場(chǎng)功能的不足；二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到高級(jí)階段，市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的內(nèi)在矛盾深化，需要政府進(jìn)行一定的替代和矯正。（5）對(duì)于轉(zhuǎn)軌國家而言，公共財(cái)政建設(shè)有著與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家完全不同的歷程。西方的公共財(cái)政是在市場(chǎng)形成與發(fā)展過程中、在政府財(cái)政活動(dòng)中自然形成的；轉(zhuǎn)軌國家的公共財(cái)政則要在經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌過程中、在政府職能轉(zhuǎn)換中、在傳統(tǒng)計(jì)劃型國家財(cái)政的基礎(chǔ)上、通過政府的主動(dòng)安排和作用來形成。不論轉(zhuǎn)軌路徑如何選擇，財(cái)政公共化的內(nèi)涵事實(shí)上都包括兩個(gè)步驟：一是以財(cái)政傳統(tǒng)職能的退出推進(jìn)市場(chǎng)化的形成，二是以逐漸生成的市場(chǎng)機(jī)制界定和規(guī)范財(cái)政活動(dòng)的范圍。因此財(cái)政公共化與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的契合情況直接決定著轉(zhuǎn)軌的績效。關(guān)于“市場(chǎng)失靈”和公共財(cái)政的關(guān)系，從已有的實(shí)踐來看下列方面都曾經(jīng)是必須考慮的因素：（1）市場(chǎng)自身固有并隨其發(fā)展而發(fā)展的缺陷。包括在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，自由競(jìng)爭(zhēng)必然導(dǎo)致壟斷，壟斷使市場(chǎng)價(jià)格高于均衡價(jià)格，市場(chǎng)交易量低于均衡交易量，資源配置達(dá)不到帕累托最優(yōu)，市場(chǎng)出現(xiàn)障礙；市場(chǎng)不能很好解決的經(jīng)濟(jì)行為外在性問題，無法協(xié)調(diào)的社會(huì)利益與私人利益的矛盾；市場(chǎng)機(jī)制不能有效解決的宏觀經(jīng)濟(jì)均衡問題。（2）市場(chǎng)發(fā)育不完善而出現(xiàn)的功能缺陷。主要是指由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)成長階段的限制，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)功能還殘缺不全，各種市場(chǎng)尤其是要素市場(chǎng)缺乏良好的組織，市場(chǎng)信息不靈敏、不準(zhǔn)確，不能及時(shí)正確地反映產(chǎn)品、勞務(wù)和資源的真實(shí)成本，從而導(dǎo)致市場(chǎng)本身應(yīng)具有的資源配置功能不能有效發(fā)揮。對(duì)于這種性質(zhì)的缺陷總體上要通過市場(chǎng)本身的發(fā)展來消除，但在轉(zhuǎn)軌過程中政府一定程度的彌補(bǔ)和替代、政府以積極措施促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育（如明晰產(chǎn)權(quán)、加強(qiáng)法制建設(shè)等），是必須兼顧好的兩個(gè)動(dòng)態(tài)方面。（3）政府應(yīng)該退出尚未退出導(dǎo)致的市場(chǎng)缺陷。主要是指政府干預(yù)過多或不適當(dāng)干預(yù)所造成的市場(chǎng)扭曲，這是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中特有的現(xiàn)象。在從計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)軌過程中，政府從傳統(tǒng)職能的退出、財(cái)政從傳統(tǒng)資源配置領(lǐng)域的退出，都不是一次性完成的，而是一個(gè)漸進(jìn)的過程。在政府退出與市場(chǎng)進(jìn)入的過渡狀態(tài)，傳統(tǒng)的“政府缺陷”仍然發(fā)生作用，配置的沖突和扭曲會(huì)普遍存在，如諸候經(jīng)濟(jì)、行政性壟斷、雙軌制、按隸屬關(guān)系劃分的財(cái)政體制等。這些缺陷的消除將取決于改革進(jìn)程。（4）轉(zhuǎn)軌過程中由于改革戰(zhàn)略的失誤、試錯(cuò)、糾錯(cuò)而產(chǎn)生的市場(chǎng)失靈。如激進(jìn)改革戰(zhàn)略失誤所造成的經(jīng)濟(jì)衰退、資源配置低效、非法、經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治動(dòng)蕩等，這種失靈的代價(jià)巨大，并且必然伴隨一個(gè)重新強(qiáng)化政府和培育市場(chǎng)的過程。另一類是由于有限理性和認(rèn)知能力不足而在“邊學(xué)邊干”中試錯(cuò)的成本，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。（5）在轉(zhuǎn)軌本身的發(fā)生、發(fā)展上的失靈。市場(chǎng)不可能在計(jì)劃體制下自發(fā)產(chǎn)生，不可能自發(fā)地設(shè)定轉(zhuǎn)軌的路徑，也不可能自發(fā)地推動(dòng)轉(zhuǎn)軌向前演進(jìn)。政府必須始終對(duì)體制轉(zhuǎn)軌秩序進(jìn)行控制和調(diào)節(jié)。政府是新制度的供給者，通過逐步制定和完善一系列符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則來組織市場(chǎng)，完成制度變遷，軟弱的政府不可能完成推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程的任務(wù)。（6）制度屬性對(duì)市場(chǎng)的約束。市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮必須在國家法律、法規(guī)和計(jì)劃指導(dǎo)下進(jìn)行，必須考慮特殊的政治制度。引導(dǎo)非公有制主體在追逐利潤目標(biāo)的同時(shí)兼顧社會(huì)福利目標(biāo)，消除經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的盲目無政府狀態(tài)和保證社會(huì)資源的配置效率，要通過利益機(jī)制和制度約束來實(shí)現(xiàn)（注：例如鄧小平對(duì)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的制度性界定是，“我們的改革，豎持公有制為主體，又注意不導(dǎo)致兩極分化?！@就是堅(jiān)持社會(huì)主義”。（《鄧小平文選》，第三卷，第139頁））。轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的政府職能包括對(duì)沖突的控制（體制沖突、利益沖突）、對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略的控制、對(duì)經(jīng)濟(jì)的保護(hù)、對(duì)變革路徑的選擇、對(duì)受損者的補(bǔ)貼、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定?？傮w上是在資源配置方式的替代過程中對(duì)制度設(shè)計(jì)、步驟、目標(biāo)，對(duì)由此對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)穩(wěn)定等方面的影響加以控制和管理。轉(zhuǎn)軌本身是一個(gè)極為復(fù)雜的過程，財(cái)政活動(dòng)的范圍覆蓋了上述所有的六個(gè)方面。評(píng)價(jià)政府行為和財(cái)政活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)并不是對(duì)某些西方規(guī)則的符合，而應(yīng)以經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率根本（注：1996年世界銀行發(fā)展報(bào)告《從計(jì)劃到市場(chǎng)》將經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的長期目標(biāo)界定為，“建立一種能使生活水平長期得到提高的繁榮的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，顯然對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)是有嚴(yán)格限定的。），至少狹隘地理解公共財(cái)政是難以滿足實(shí)踐要求的。

財(cái)政研究論文:地方財(cái)政研究論文

關(guān)鍵詞：財(cái)產(chǎn)稅地方財(cái)政稅收歸宿

一、引言

按照受益范圍的大小，公共產(chǎn)品可分為全國性的公共產(chǎn)品和區(qū)域性的公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品的受益范圍覆蓋整個(gè)國家，每個(gè)區(qū)域的居民都能同等消費(fèi)，因而代表區(qū)域居民利益的地方政府不會(huì)自愿提供，只能由代表整個(gè)國家居民利益的中央政府提供。相反，區(qū)域性公共產(chǎn)品的受益僅局限在一定區(qū)域范圍內(nèi)，因而其他區(qū)域的地方政府不會(huì)提供，只能由代表該地區(qū)居民利益的地方政府提供。稅收是政府提供公共產(chǎn)品的價(jià)值補(bǔ)償，因而稅收收入和稅收權(quán)限的劃分也應(yīng)當(dāng)與公共產(chǎn)品的提供相對(duì)應(yīng)。為提供全國性公共產(chǎn)品而在全國范圍內(nèi)普遍征收的稅種，其稅收收入和稅收權(quán)限應(yīng)歸屬于中央政府；為提供區(qū)域性公共產(chǎn)品而選擇在區(qū)域范圍內(nèi)征收的稅種，其稅收收入和稅收權(quán)限應(yīng)歸屬于地方政府。

作為地方支出項(xiàng)目的資金來源，財(cái)產(chǎn)稅在世界各國地方財(cái)政中占有重要地位①。然而，目前各國學(xué)者對(duì)財(cái)產(chǎn)稅是否屬于受益稅的爭(zhēng)論尚未停止，一些學(xué)者也在試圖尋找能夠替代財(cái)產(chǎn)稅為地方政府籌集資金的其他稅種（Oates，2001）。財(cái)產(chǎn)稅稅負(fù)最終由誰負(fù)擔(dān)？用于何處？能否采用其他收入予以替代？通過研究財(cái)產(chǎn)稅歸宿找到上述問題的答案，有利于明確財(cái)產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和在地方財(cái)政中所應(yīng)發(fā)揮的作用，從而合理制定財(cái)產(chǎn)稅政策，改善地方財(cái)政狀況。

從研究方法上看，稅收歸宿可以分為絕對(duì)稅收歸宿、平衡預(yù)算歸宿和差別稅收歸宿。絕對(duì)稅收歸宿考察當(dāng)其他稅和政府支出不變時(shí)某種稅收的經(jīng)濟(jì)影響，是最基本的稅收歸宿分析方法。平衡預(yù)算歸宿考察的是稅收與政府支出計(jì)劃相結(jié)合所產(chǎn)生的分配效果。也就是既分析稅收的歸宿，又考慮通過稅收取得的政府支出的用途。差別稅收歸宿考察的是政府預(yù)算保持不變時(shí)，以一種稅替代另一種稅的歸宿差異。本文從的財(cái)產(chǎn)稅絕對(duì)稅收歸宿入手，對(duì)平衡預(yù)算歸宿和差別稅收歸宿進(jìn)行一次全面的考察。

二、絕對(duì)稅收歸宿：誰負(fù)擔(dān)了財(cái)產(chǎn)稅

傳統(tǒng)觀點(diǎn)在分析中采用局部均衡方法，并將財(cái)產(chǎn)稅劃分為對(duì)土地課稅和對(duì)建筑物課稅兩部分，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)稅是對(duì)土地和建筑物課征的一種貨物稅，稅收歸宿取決于相關(guān)的供給和需求曲線。對(duì)于土地而言，只要數(shù)量無法改變，其供給就是完全無彈性的，因而全部稅負(fù)由土地所有者承擔(dān)。如果土地的供給不是固定的（例如城市土地供給可以擴(kuò)展至毗鄰農(nóng)用土地的市郊地區(qū)；同樣，通過填埋改造也可以增加土地的數(shù)量），那么稅負(fù)則由土地所有者和土地使用者分擔(dān)，比例取決于供給和需求的彈性。對(duì)于建筑物而言，由于建筑業(yè)在長期內(nèi)可以按市場(chǎng)價(jià)格取得所需資本，因而建筑物的供給曲線是完全水平的。如果資本無法在建筑部門取得預(yù)期收益，就將轉(zhuǎn)移至其他部門。因此，對(duì)建筑物征收的財(cái)產(chǎn)稅能夠向前轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。對(duì)于財(cái)產(chǎn)稅的收入分配效應(yīng)，傳統(tǒng)觀點(diǎn)指出，對(duì)土地部分課征的財(cái)產(chǎn)稅，取決于來自于土地所有權(quán)的收入是否隨著收入的增加而提高。同樣，對(duì)建筑物課稅的累進(jìn)性取決于隨著收入的增長，用于住房部分的收入是提高還是下降②。

與傳統(tǒng)觀點(diǎn)相反，Miesezkowski（1972）采用Harberger的稅收歸宿一般均衡模型（兩個(gè)生產(chǎn)部門、全國范圍內(nèi)固定的資本存量以及一定的政府服務(wù)水平）分析地方財(cái)產(chǎn)稅的歸宿。后來人們將Miesezkowski，Zodrow，Wilson等人的觀點(diǎn)合稱“新觀點(diǎn)”。Miesezkowski指出，傳統(tǒng)的局部均衡分析沒有考慮整個(gè)經(jīng)濟(jì)中所有地區(qū)廣泛征收財(cái)產(chǎn)稅時(shí)的一般均衡效應(yīng)。他在模型中假設(shè)全國的資本供給完全無彈性，因此資本所有者作為一個(gè)群體承擔(dān)全國范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)稅。

Miesezkowskiki將這一效應(yīng)稱為財(cái)產(chǎn)稅歸宿中的利潤稅部分。由于資本所得在富有階層收入中所占比重更大，因而財(cái)產(chǎn)稅歸宿中的利潤稅部分具有較高的累進(jìn)性。該結(jié)論與上述傳統(tǒng)觀點(diǎn)截然相反。此外，在稅收相對(duì)較高的地區(qū)，財(cái)產(chǎn)稅使資本從該地區(qū)流出，降低了該地區(qū)生產(chǎn)要素（土地和勞動(dòng)力）的生產(chǎn)能力和要素回報(bào)率。資本流入稅收相對(duì)較低的地區(qū)，這些地區(qū)的工資和土地價(jià)格提高而住房和商品價(jià)格下降。Miesezkowski將其稱為財(cái)產(chǎn)稅歸宿中的貨物稅效應(yīng)，并指出，貨物稅效應(yīng)扭曲了經(jīng)濟(jì)中的資本配置，使資本從高稅收地區(qū)轉(zhuǎn)移至低稅收地區(qū)，直至所有地區(qū)資本的稅后收益相等。

可見，采用局部均衡分析與采用一般均衡分析的假設(shè)前提與結(jié)論的差異是顯著的。筆者認(rèn)為，這種差異的產(chǎn)生，主要源于對(duì)問題分析的角度不同。傳統(tǒng)觀點(diǎn)想要解釋的是某一特定地區(qū)的財(cái)產(chǎn)稅歸宿，而一般均衡方法著重考察一個(gè)國家整體的財(cái)產(chǎn)稅歸宿。當(dāng)考察問題的角度發(fā)生變化時(shí)，結(jié)論產(chǎn)生某些差異就不足為奇了。況且，兩種觀點(diǎn)并非完全對(duì)立。當(dāng)某一地區(qū)的財(cái)產(chǎn)稅相對(duì)于全國的平均稅率而言較高時(shí)，該地區(qū)的消費(fèi)者就將以更高的商品購買價(jià)格承擔(dān)這種貨物稅效應(yīng)。這時(shí)，財(cái)產(chǎn)稅歸宿的傳統(tǒng)觀點(diǎn)就可以視為一般均衡觀點(diǎn)的一種特例。實(shí)際上，財(cái)產(chǎn)稅是一種地方稅，地方政府在討論征收財(cái)產(chǎn)稅所產(chǎn)生的效應(yīng)時(shí)，似乎并不關(guān)心其他地區(qū)的資本收益和房屋的消費(fèi)者，它們只考慮本地區(qū)居民所負(fù)擔(dān)的稅收以及對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)所造成的扭曲。地區(qū)稅收負(fù)擔(dān)的增加，主要是通過貨物稅效應(yīng)產(chǎn)生影響，利潤稅效應(yīng)作用很小，因而總體效應(yīng)是累退的。其他地區(qū)的利潤稅效應(yīng)將被貨物稅效應(yīng)的收益所抵消，從而將所有稅收負(fù)擔(dān)留給課稅地區(qū)。課稅地區(qū)的稅收歸宿不僅是累退的，而且該地區(qū)承受所有的稅收負(fù)擔(dān)。從整個(gè)國家的財(cái)產(chǎn)稅體系上看，財(cái)產(chǎn)稅的稅收負(fù)擔(dān)則包含累進(jìn)性因素，但地方居民則視財(cái)產(chǎn)稅為累退的。由于財(cái)產(chǎn)稅主要是作為一種地方稅發(fā)揮作用，因此后一角度顯得更為重要，即貨物稅效應(yīng)是問題的主要方面。

三、平衡預(yù)算歸宿：受益觀點(diǎn)與新觀點(diǎn)之爭(zhēng)

由于財(cái)產(chǎn)稅是地方財(cái)政支出的重要來源，因此在分析財(cái)產(chǎn)稅歸宿時(shí)，考慮財(cái)產(chǎn)稅的用途顯然是必要的。對(duì)于財(cái)產(chǎn)稅的平衡預(yù)算歸宿問題，同樣存在著兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)被稱為“受益”觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)基于Tiebout（1956）的分析框架，假設(shè)消費(fèi)者具有“用腳投票”的完全流動(dòng)性，地方政府間存在競(jìng)爭(zhēng)。這使得各地區(qū)的公共服務(wù)相對(duì)于個(gè)人需求而言具有同質(zhì)性，因此在該框架下地方公共服務(wù)的提供總能保持在有效的水平上。受益觀點(diǎn)最先由Hamilton（1975）提出，他將財(cái)產(chǎn)稅作為地方最重要的籌資手段納入Tiebout模型，并從四個(gè)方面對(duì)模型加以擴(kuò)展：假設(shè)地方公共服務(wù)提供的是滿足私人需求的產(chǎn)品，因而公共服務(wù)的人均成本是固定的，地區(qū)規(guī)模與公共服務(wù)的有效性無關(guān)；通過居住用財(cái)產(chǎn)稅為地區(qū)服務(wù)籌資；房屋市場(chǎng)模式明確，有足夠的地區(qū)可以滿足住房和公共服務(wù)需求，換言之，與理想的稅收及支出對(duì)應(yīng)的住房供給是完全有彈性的；地方政府制定了嚴(yán)密的地區(qū)法規(guī)，能夠確定地區(qū)內(nèi)住房的最低價(jià)格。在上述情況下，個(gè)人不會(huì)因財(cái)產(chǎn)稅的征收或提高調(diào)整其房屋消費(fèi)，個(gè)人按照對(duì)住房和公共服務(wù)的偏好選擇居住地區(qū)，正如在最初的Tiebout模型中，配置到公共部門的資源是有效的，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)稅作為一次性總付稅，相當(dāng)于支付地方公共服務(wù)的成本。此外，用于住房的資本配置是有效的，各家庭間不產(chǎn)生收入的分配效應(yīng)。換言之，具有嚴(yán)格地區(qū)法規(guī)、能夠保證同質(zhì)住房以及財(cái)產(chǎn)稅的完全資本化在房屋價(jià)格上體現(xiàn)出差異的居住用財(cái)產(chǎn)課稅體系，相當(dāng)于不具有扭曲效應(yīng)的使用費(fèi)。Fischel和White將這一方法擴(kuò)展至對(duì)工業(yè)資本征收的財(cái)產(chǎn)稅，假定企業(yè)在地區(qū)間具有較高的流動(dòng)性。同樣，在適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)法規(guī)下，工業(yè)財(cái)產(chǎn)稅相當(dāng)于為政府公共服務(wù)支付的費(fèi)用（GeorgeR.Zodrow，2001）。

另一種觀點(diǎn)即“新觀點(diǎn)”。以Miesezkowski的一般均衡分析為基礎(chǔ)，Zodrow-Miesezkowski（1986）在考慮財(cái)產(chǎn)稅用途的前提下，對(duì)原有模型進(jìn)行了修改，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：假設(shè)政府在模型中按照Coumot-Nash方式競(jìng)爭(zhēng)（認(rèn)為其他地區(qū)的財(cái)政政策和資本收益不變），因此地方稅收和公共支出是內(nèi)生的；模型考慮地方公共服務(wù)對(duì)個(gè)人效用水平的影響，個(gè)人效用函數(shù)包括地方服務(wù)，允許個(gè)人對(duì)地方服務(wù)具有不同的需求；按照Tiebout和受益觀點(diǎn)所強(qiáng)調(diào)的個(gè)人對(duì)地方公共服務(wù)需求不同，允許個(gè)人在地區(qū)間流動(dòng)，每個(gè)地區(qū)中的個(gè)體在其對(duì)公共服務(wù)的需求方面是同質(zhì)的；模型包括一種簡單的土地使用范圍形式。分析的結(jié)果表明，引入Tiebout特征后，一般均衡分析的基本結(jié)論并未改變。只要資本隨著地區(qū)間財(cái)產(chǎn)稅的差異而在地區(qū)間流動(dòng)，且資本供給在全國范圍內(nèi)固定，財(cái)產(chǎn)稅歸宿中就將包含利潤稅和貨物稅兩方面的內(nèi)容。

這說明，盡管受益觀點(diǎn)和新觀點(diǎn)的前提和結(jié)論存在差異，但在二者的分析中，某一地區(qū)的地方支出都與財(cái)產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)緊密相連。實(shí)際上，由于地方土地所有者（尤其是房屋所有者）居住在課稅地區(qū)，消費(fèi)者價(jià)格的提高局限于地區(qū)生產(chǎn)和消費(fèi)的商品，因此新觀點(diǎn)中明顯具有受益觀點(diǎn)的特征；換言之，通過提高地方財(cái)產(chǎn)稅籌集地方政府支出而增加的負(fù)擔(dān)完全由地方居民負(fù)擔(dān)。

新觀點(diǎn)的受益特征與實(shí)際的受益觀點(diǎn)之間的主要區(qū)別在于前者得到結(jié)論的過程與后者不同：按照新觀點(diǎn)，地方要素和消費(fèi)者的稅收負(fù)擔(dān)產(chǎn)生于因課稅而導(dǎo)致的資本流出。對(duì)于受益觀點(diǎn)和新觀點(diǎn)的爭(zhēng)論，一直以來從未停止。筆者認(rèn)為，既然財(cái)產(chǎn)稅是一種地方稅，那么在考慮地方財(cái)政支出時(shí)將其視為一種受益稅顯然更符合財(cái)政聯(lián)邦制的概念——各級(jí)次的政府在其范圍內(nèi)提供公共服務(wù)，并自行為之付費(fèi)③。然而，這種受益稅是相對(duì)意義上的，或者說是地區(qū)間或各政府級(jí)次間受益稅，而不是絕對(duì)意義上的個(gè)人間受益稅。在絕對(duì)的受益稅情況下，稅收實(shí)際上成為一種使用者收費(fèi)，即公共服務(wù)的價(jià)格，因而不產(chǎn)生超額負(fù)擔(dān)，對(duì)資本市場(chǎng)沒有扭曲效應(yīng)，研究其歸宿問題就顯得毫無意義。而事實(shí)上財(cái)產(chǎn)稅是一種相對(duì)意義上的受益稅——從全國范圍上看是累進(jìn)的，從地區(qū)角度看則是累退的。

四、差別預(yù)算歸宿：財(cái)產(chǎn)稅的替代性收入來源

由于地方政府提供的主要是地區(qū)受益的公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此有必要掌握自身的收入來源。作為地區(qū)性公共產(chǎn)品的價(jià)值補(bǔ)償，財(cái)產(chǎn)稅一直在地方政府收入中占有重要比重。然而，在實(shí)踐中，財(cái)產(chǎn)稅的估價(jià)容易導(dǎo)致征納雙方的爭(zhēng)執(zhí)矛盾，按季或年度征收且由納稅人直接繳納又經(jīng)常使納稅人感到稅收負(fù)擔(dān)格外沉重，因此地方居民往往向地方政府施加壓力，要求減輕財(cái)產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)④。在這種情況下，各國開始尋找替代性的收入來源。對(duì)地方政府而言，財(cái)產(chǎn)稅的替代性收入來源主要包括銷售稅（或增值稅）、所得稅、使用者收費(fèi)，以及來自更高級(jí)次政府的轉(zhuǎn)移支付。在上述收入中，使用者收費(fèi)對(duì)于地方政府而言是一種不斷增長的、頗受歡迎的收入來源。使用者收費(fèi)被廣泛地用于為衛(wèi)生服務(wù)、開發(fā)許可、公用事業(yè)、文化景點(diǎn)等籌集資金。但是，作為一種為公共產(chǎn)品和服務(wù)籌資的收入來源，使用者收費(fèi)局限于具有排他性的服務(wù)。因此，對(duì)于地方政府有義務(wù)提供的很多產(chǎn)品和服務(wù)（如貧困救濟(jì)、基礎(chǔ)教育、治安等）而言，使用者收費(fèi)是不合適的。

除使用者收費(fèi)外，銷售稅（或增值稅）和所得稅也是地方政府考慮的主要對(duì)象。與地方財(cái)產(chǎn)稅相比，地方所得稅和銷售稅確實(shí)具有一些優(yōu)點(diǎn)。由于更高級(jí)次的政府（中央政府或州、省級(jí)政府）通常也征收這兩種稅，因此，由更高級(jí)次的政府代為征收和管理，能夠節(jié)省遵從和管理成本。此外，這兩種稅收的彈性都要好于財(cái)產(chǎn)稅，并且在大部分情況下可以自行申報(bào)。相比之下，財(cái)產(chǎn)稅的稅基需由稅務(wù)管理部門進(jìn)行估測(cè)，所費(fèi)時(shí)間較長，而且通常被納稅人認(rèn)為是武斷和不合理的，稅收收入與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系也不大。將銷售稅和所得稅作為地方收入主要來源的問題是，一方面，由于更高級(jí)次的政府同時(shí)征收銷售稅和所得稅，因此，如果地方政府將其作為主要的收入來源，那么邊際稅率將會(huì)非常高。另一方面，銷售稅和所得稅的稅基要比財(cái)產(chǎn)稅稅基具有更大的流動(dòng)性。個(gè)人完全可以通過在鄰近的地區(qū)購物或工作，以避免繳納地方銷售稅和所得稅。

更高級(jí)次政府的補(bǔ)貼是地方政府的又一收入來源。事實(shí)上，幾乎所有地方政府的財(cái)政資金中都包含著自身收入和上級(jí)補(bǔ)助，但二者所占比重各地差異較大。一種極端的形式是Tiebout-Hamilton-Fischel模式，地方政府提供廣泛的公共服務(wù)體系，家庭選擇適當(dāng)?shù)木幼〉貐^(qū)，以享有其希望得到的公共產(chǎn)品。在該模式中，地方財(cái)政具有市場(chǎng)化的特征：家庭在選擇居住地區(qū)時(shí)“用腳投票”，有效地“購買”希望得到的公共服務(wù)，稅收如同市場(chǎng)決定的價(jià)格一樣發(fā)揮作用。另一種極端形式則在地方財(cái)政體系中強(qiáng)調(diào)地方服務(wù)的平等性，地方政府應(yīng)發(fā)揮基本的再分配作用。在該模式中，地方收入中很大一部分依賴于轉(zhuǎn)移支付，中央政府通過征收全國性的稅收在籌集收入中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，中央分配大量的補(bǔ)助給地方政府，用于地方公共支出。支持后一種模式的人認(rèn)為，主要依靠中央政府收入的財(cái)政體系更有效率，也更為公平。因?yàn)楦呒?jí)次的政府可以更為有效地使用累進(jìn)稅，這一方面提高了稅制的公平性，另一方面也使人們無法通過在各地區(qū)間遷徙而避稅，減少了扭曲性地區(qū)決策引起的超額負(fù)擔(dān)。此外，在集權(quán)財(cái)政體制下，可以采用平均的方式將資金分配給地方政府，從而使各地區(qū)間的財(cái)政機(jī)會(huì)更為平等。盡管這些觀點(diǎn)指出了更高級(jí)次政府補(bǔ)貼的優(yōu)越性，但筆者認(rèn)為，該模式的最大缺陷在于忽視了稅收與政府支出決策之間的聯(lián)系。實(shí)際上，地方政府想要作出正確的財(cái)政決策，就必須權(quán)衡公共支出的成本與收益——理想的結(jié)果是將支出調(diào)整至邊際收益等于邊際成本的點(diǎn)上。如果資金來源于其他地方，這一聯(lián)系就被割斷：公共支出項(xiàng)目的邊際收益不再等于其邊際成本。有關(guān)地方公共服務(wù)范圍和水平的決策很可能變成地方與更高級(jí)次政府間關(guān)于地方公共項(xiàng)目補(bǔ)貼規(guī)模和形式的談判結(jié)果。因此，決定在邊際上擴(kuò)大還是縮小地方公共項(xiàng)目時(shí)，地方稅收必須發(fā)揮主要作用，以使這些決策的成本和收益在復(fù)雜的決策中成為主要的決定力量。

五、中國財(cái)產(chǎn)稅改革：稅收歸宿理論的引申

改革開放后，中國對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了漸進(jìn)性的改革，并于1994年建立了以分稅制為基礎(chǔ)的財(cái)政體制。分稅制財(cái)政體制實(shí)施后，中央政府收入由之前的20％左右提高至50％以上，并且至今一直保持著這一水平（國家統(tǒng)計(jì)局，2004）。然而，在地方政府的收入份額大大降低的同時(shí)，其支出任務(wù)并未相應(yīng)減少，70％的公共支出仍由地方政府負(fù)擔(dān)，其中超過55％的部分落在縣、鄉(xiāng)政府肩上（WorldBank，2002）。中央政府財(cái)政收入的集權(quán)化和原有地方支出責(zé)任的保留使地方財(cái)政捉襟見肘。為了滿足地方居民對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，地方政府不得不尋找替代性的收入來源。在眾多可選擇的渠道中，不納入財(cái)政預(yù)算管理的預(yù)算外收入和沒有納入預(yù)算外管理的非預(yù)算收入不在中央政府的預(yù)算控制范圍之內(nèi)，成為地方政府彌補(bǔ)財(cái)政收支差額的兩種最為常用方法⑤。世界銀行（2002）估計(jì)中國目前的預(yù)算外收入和非預(yù)算收入占GDP的20％，其中2/3由地方政府支配。Wong（1998）估計(jì)1994年中國的預(yù)算外資金高達(dá)2100億元，占GDP的4.7％。Gang（1998）的案例分析結(jié)果表明，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分公共支出是通過非預(yù)算資金籌集的。例如，廣東省某鎮(zhèn)1993—1994年90％的基礎(chǔ)教育支出成本通過非預(yù)算資金彌補(bǔ)；浙江省溫州地區(qū)某鎮(zhèn)94％的道路建筑資金和50％的政府行政支出來源于非預(yù)算資金。按照他的估計(jì)，中國南方城市的政府收入中，1/3來源于預(yù)算收入，其余部分由預(yù)算外和非預(yù)算收入彌補(bǔ)。

預(yù)算外收入和非預(yù)算收入的使用反映了中國從中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的一種進(jìn)步和改良，因?yàn)槎唧w現(xiàn)了地方納稅人對(duì)地方公共產(chǎn)品的偏好與滿足這些偏好的資金之間存在更為緊密的聯(lián)系，從而使財(cái)政資源的配置更有效率。盡管具有上述優(yōu)點(diǎn)，但二者的負(fù)面效應(yīng)更加明顯：首先，由于各地方政府征集預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的能力不同，因而地區(qū)間差距進(jìn)一步擴(kuò)大。實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)比不發(fā)達(dá)地區(qū)更容易從地方經(jīng)濟(jì)中取得資金，結(jié)果是不發(fā)達(dá)地區(qū)處于更為不利的地位。由于預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的征集會(huì)減少中央財(cái)政的收入規(guī)模，因而中央政府采用轉(zhuǎn)移支付以減輕地區(qū)差異的能力同樣降低，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政狀況面臨著進(jìn)一步惡化的風(fēng)險(xiǎn)。其次，由于非預(yù)算資金完全由地方政府自由支配，不受中央政府監(jiān)督，因而地方政府往往以降低其稅收負(fù)擔(dān)為條件要求企業(yè)為地方公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)投入資金。換言之，相對(duì)于預(yù)算資金而言，地方政府更加傾向于可以自行支配的預(yù)算外或非預(yù)算資金。這無疑將削弱中央政府的宏觀調(diào)控能力，不利于達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的政策目標(biāo)。最后，預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的取得大部分是無規(guī)則的。這種不透明的制度安排也為地方官員的腐敗敞開方便之門。

在這種情況下，如何規(guī)范地方財(cái)政體制，減少通過預(yù)算外資金和非預(yù)算資金籌資的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)成為下一步財(cái)政體制改革的關(guān)鍵問題。筆者認(rèn)為，加快財(cái)產(chǎn)稅的改革將是解決該問題的一劑良藥。該結(jié)論的得出主要基于以下三個(gè)方面的原因。第一，中國的稅制改革已經(jīng)到了必須處理省級(jí)以下財(cái)政關(guān)系的階段。雖然分稅制改革確立了中央與省級(jí)政府之間的收入分配關(guān)系，但并未明確省級(jí)以下財(cái)政關(guān)系。實(shí)際上，與中央——省級(jí)政府收入——支出不配比一樣，省級(jí)以下政府也存在這一問題。盡管大多數(shù)公共支出發(fā)生在縣鄉(xiāng)級(jí)次上，但收入分配卻并未與支出模式相符。因此各級(jí)地方政府間也應(yīng)建立規(guī)范的財(cái)政關(guān)系。財(cái)產(chǎn)稅屬地方稅，如果下一步的改革集中于地方財(cái)政體制，那么財(cái)產(chǎn)稅必然成為主要的改革對(duì)象。第二，加快財(cái)產(chǎn)稅改革也符合中央政府希望地方政府減少使用預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的愿望。實(shí)踐表明，每當(dāng)中央政府試圖抓緊對(duì)地方財(cái)政的控制，省級(jí)以下政府通常都采用非正式的預(yù)算安排予以應(yīng)對(duì)?？梢哉f，忽略省級(jí)以下政府作用的改革方式必然無法削弱預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的使用。因而，在未來的改革中，中央政府必須對(duì)地方財(cái)政予以重視。財(cái)產(chǎn)稅的改革不僅不會(huì)使中央利益受損，還將有利于幫助其實(shí)現(xiàn)建立以稅收為基礎(chǔ)的財(cái)政體系和地方政府減少使用預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的目標(biāo)。允許地方政府擁有財(cái)產(chǎn)稅的管理權(quán)將有助于激勵(lì)預(yù)算外資金和非預(yù)算資金向正式的預(yù)算體系轉(zhuǎn)化，從而更加便于中央政府監(jiān)控。第三，推進(jìn)財(cái)產(chǎn)稅的改革還將有助于防止地區(qū)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。財(cái)產(chǎn)稅不僅征收了地理位置租金，而且要求公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)的主要受益者支付成本。用財(cái)產(chǎn)稅替代預(yù)算外資金和非預(yù)算資金，無疑有助于消除非正式預(yù)算籌資方法所導(dǎo)致的負(fù)面激勵(lì)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)中央政府所提出的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

財(cái)政研究論文:農(nóng)產(chǎn)品國際競(jìng)爭(zhēng)力財(cái)政研究論文

內(nèi)容摘要：隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。如何既不違背WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，促進(jìn)本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，又能充分利用本國的資源稟賦優(yōu)勢(shì)，合理組織農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口，增強(qiáng)本國農(nóng)產(chǎn)品的國際競(jìng)爭(zhēng)力，已成為世界各國政府制定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)。本文根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源配置與資源耗費(fèi)情況，以及農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易格局，提出提升中國主要農(nóng)產(chǎn)品國際競(jìng)爭(zhēng)力的財(cái)政政策措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力國際貿(mào)易財(cái)政支持政策

世界農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高要求世界農(nóng)業(yè)發(fā)展專業(yè)化生產(chǎn)并實(shí)現(xiàn)國際分工。農(nóng)業(yè)國際化主要表現(xiàn)在世界農(nóng)業(yè)多邊管理框架基本形成，農(nóng)業(yè)國際交流日益頻繁，農(nóng)業(yè)技術(shù)合作日益增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)外國直接投資大規(guī)模增加，農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易日益擴(kuò)大，其主要特征是農(nóng)業(yè)管理規(guī)則國際化、生產(chǎn)國際化和市場(chǎng)國際化。市場(chǎng)是世界農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力之一。由于生產(chǎn)銷售國際化的發(fā)展，任何農(nóng)產(chǎn)品都與國際市場(chǎng)緊密地聯(lián)系在一起，各個(gè)國家和地區(qū)的市場(chǎng)不斷取長補(bǔ)短，趨于融合。

中國在耕地面積不斷減少、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境日益惡化、對(duì)農(nóng)業(yè)投入明顯不足的同時(shí)，農(nóng)業(yè)科技總體水平又較落后，農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率只有42%，這在很大程度上限制了農(nóng)業(yè)資源利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，制約了農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定增長。因此，根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)原理，采取積極有效的財(cái)政政策，加大政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，提高農(nóng)產(chǎn)品的國際競(jìng)爭(zhēng)力就成為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要選擇。

農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)與農(nóng)產(chǎn)品國際競(jìng)爭(zhēng)力

比較優(yōu)勢(shì)反映了一國資源稟賦與貿(mào)易結(jié)構(gòu)關(guān)系，反映出國家之間由于一國資源稟賦的差異所導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)以及對(duì)外貿(mào)易結(jié)構(gòu)模式的差異。決定農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)的因素較多，其中以國內(nèi)生產(chǎn)成本、邊境價(jià)格、匯率最為顯著。在經(jīng)濟(jì)全球化條件下，國內(nèi)生產(chǎn)成本由于國內(nèi)外生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)而最小化，邊境價(jià)格由國際市場(chǎng)供求關(guān)系決定，而匯率將更為真實(shí)地反映本幣的換匯成本。根據(jù)Pearson提出的國內(nèi)資源成本理論（DomesticResourceCosts，簡稱DRC），測(cè)算出中國主要農(nóng)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)與國際競(jìng)爭(zhēng)力如下：

糧食產(chǎn)品中，大米具有比較優(yōu)勢(shì)，小麥和玉米處于比較劣勢(shì)，缺乏國際競(jìng)爭(zhēng)力。從比較優(yōu)勢(shì)度（1-DRC）來看，小麥在1993年已缺乏國際競(jìng)爭(zhēng)力，比較優(yōu)勢(shì)度降為-0.20。2001年小麥比較優(yōu)勢(shì)度為-0.11。玉米從1996年起缺乏國際競(jìng)爭(zhēng)力，2001年為-0.07。只有大米仍具有比較優(yōu)勢(shì)，2001年為0.35。

油菜籽、大豆處于比較劣勢(shì)，缺乏國際競(jìng)爭(zhēng)力。從比較優(yōu)勢(shì)度和農(nóng)產(chǎn)品社會(huì)凈收益兩種評(píng)價(jià)方法看，大豆在1990年-1994年均具有比較優(yōu)勢(shì)，但從1995年開始，大豆的比較優(yōu)勢(shì)度和農(nóng)產(chǎn)品社會(huì)凈收益均持續(xù)下降，1995年比較優(yōu)勢(shì)度為-0.03，社會(huì)凈收益為-0.04元/公斤；2001年比較優(yōu)勢(shì)度為-0.04，社會(huì)凈收益為-0.09元/公斤，已缺乏國際競(jìng)爭(zhēng)力。油菜籽在1990年-1995年具有比較優(yōu)勢(shì)，但從1996年起油菜籽已缺乏國際競(jìng)爭(zhēng)力，比較優(yōu)勢(shì)下降很明顯；社會(huì)凈收益2001年為每公斤-0.06元，資源配置效率明顯下降。

棉花比較優(yōu)勢(shì)下降很快，已缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。1996年起棉花已不再具有比較優(yōu)勢(shì)，比較優(yōu)勢(shì)度1996年為-0.05，2001年降為-0.46；社會(huì)凈收益1996年為-0.51，2001年為-0.37。

生豬具有穩(wěn)定的比較優(yōu)勢(shì)。生豬是中國少有的一直保持比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品。1990以來生豬的比較優(yōu)勢(shì)度一直在0.37-0.59之間，最好優(yōu)勢(shì)度在1993年為0.61，2001年為0.42。從社會(huì)凈收益來看，生豬具有較高的資源配置效率。1993年-1995年維持在高收益水平上，社會(huì)凈收益分別為每公斤1.17元、2.44元和1.83元，即使在農(nóng)產(chǎn)品收益普遍下調(diào)的1999年，生豬的社會(huì)凈收益也有1.30元，2001年達(dá)到1.6元。

蘋果具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)。從比較優(yōu)勢(shì)度和社會(huì)凈收益看，蘋果的比較優(yōu)勢(shì)很顯著。蘋果在1990年-2001年的比較優(yōu)勢(shì)度一直在0.74以上。蘋果的社會(huì)凈收益NSP也一直保持在較高的收益水平，1990年-2001年期間有8年超過每公斤2元的收益水平。蘋果是目前中國較具國際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品。

分地區(qū)來看，農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)為：

華北、東北、華東和華南地區(qū)的部分省、自治區(qū)和直轄市小麥生產(chǎn)具有比較優(yōu)勢(shì)。最具比較優(yōu)勢(shì)的是黑龍江省，其次為山東省，其后比較優(yōu)勢(shì)度依次為河北、天津、河南、安徽，說明這些地區(qū)更適宜發(fā)展小麥生產(chǎn)。而西北、西南地區(qū)的小麥生產(chǎn)則明顯處于比較劣勢(shì)，這些地區(qū)小麥生產(chǎn)不具有競(jìng)爭(zhēng)力，不適合發(fā)展小麥生產(chǎn)。

稻谷生產(chǎn)總體上具有一定的比較優(yōu)勢(shì)。稻谷是最主要的糧食作物，產(chǎn)量一直占全國糧食總產(chǎn)量的40%以上，種植面積占全國糧食播種面積的22%-30%。稻谷生產(chǎn)主要集中于華南雙季稻作區(qū)、華中雙季稻作區(qū)、西南高原單雙季稻作區(qū)、華北單季稻作區(qū)、東北早熟單季稻作區(qū)和西北干燥區(qū)單季稻作區(qū)等6個(gè)大區(qū)。大米生產(chǎn)具有明顯比較優(yōu)勢(shì)的地區(qū)是整個(gè)東北地區(qū)及華南和西北部分地區(qū)，而華北地區(qū)大米生產(chǎn)不具有比較優(yōu)勢(shì)。

玉米是重要的糧食作物和飼料作物，種植面積和總產(chǎn)量僅次于稻谷和小麥，其生產(chǎn)主要分布在東北春播玉米區(qū)、黃淮海平原夏播玉米區(qū)、西南山地玉米區(qū)、南方丘陵玉米區(qū)、西北灌溉玉米區(qū)、青藏高原玉米區(qū)等6個(gè)主產(chǎn)區(qū)。東北地區(qū)玉米生產(chǎn)具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)。

大豆生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)有比較優(yōu)勢(shì)。大豆原產(chǎn)地在中國，是重要的油料作物和優(yōu)質(zhì)蛋白來源，全國各地均有大豆生產(chǎn)，但以東北和黃河中下游及淮河流域?yàn)橹鳌＿|寧、吉林、黑龍江大豆生產(chǎn)具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)；黃淮地區(qū)大豆生產(chǎn)除河南、陜西和山東具有一定的比較優(yōu)勢(shì)外，其他省區(qū)均缺乏比較優(yōu)勢(shì)；福建和云南則缺乏比較優(yōu)勢(shì)。

提升農(nóng)產(chǎn)品國際競(jìng)爭(zhēng)力的財(cái)政政策

提升農(nóng)產(chǎn)品國際競(jìng)爭(zhēng)力需順應(yīng)農(nóng)業(yè)國際化的發(fā)展趨勢(shì)，以國內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)為導(dǎo)向，以區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)，依靠科技引進(jìn)、研究和推廣，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，著力改善農(nóng)產(chǎn)品的品種和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展增長方式的根據(jù)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)力。

傳統(tǒng)的財(cái)政農(nóng)業(yè)投入政策主要圍繞農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量增加為主要內(nèi)容，投入重點(diǎn)放在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，對(duì)改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的建立、農(nóng)業(yè)收入支持體系等方面的投入不夠，投入力度也不足。在農(nóng)業(yè)發(fā)展新階段，中國政府需加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度，并按照WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議，優(yōu)化財(cái)政農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)，逐漸壓縮競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的投入，擴(kuò)大公益性、服務(wù)性項(xiàng)目的投入。

擴(kuò)大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入規(guī)模，提高財(cái)政農(nóng)業(yè)投入占財(cái)政總支出的比例

世界農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)證明，政府財(cái)政農(nóng)業(yè)投入的規(guī)模對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展具有極為重要作用。農(nóng)業(yè)是高度依賴土地、水、氣候等自然資源的產(chǎn)業(yè)，維系農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，首要條件是農(nóng)業(yè)有良好的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境，其內(nèi)部環(huán)境就是具有良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件，較高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，廣泛應(yīng)用的農(nóng)業(yè)科技等；外部環(huán)境主要是市場(chǎng)體系的建立與完善、價(jià)格體系的建立與完善，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的建立與完善、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的建立與完善、農(nóng)業(yè)稅收制度的完善等。創(chuàng)建良好的農(nóng)業(yè)內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境重在政府的財(cái)政投入。近年來中國政府加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，但力度仍顯不夠。在財(cái)政經(jīng)濟(jì)明顯轉(zhuǎn)好的情況下，每年財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)量總值的比重一直處于4%左右水平，這一比例即使在發(fā)展中國家也算是很低的；財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入占財(cái)政總投入的比重一直徘徊在7%-8%之間，如果扣除具有廣泛外部性的水利基礎(chǔ)設(shè)施等投入，則這一比例更低，僅4％-5％之間，這種投入力度對(duì)于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，提升農(nóng)業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)力，顯然是不夠的。WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議及中國與其他國家達(dá)成的雙邊協(xié)議不僅未限制政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度，而且還為政府加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持提供了一定的空間，即不僅可以爭(zhēng)取沒有上限的“綠箱”政策，而且可以在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5%或某一個(gè)產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5%以內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)或某一特定農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行“黃箱”政策范圍內(nèi)的支持。因此，國家在財(cái)政收入和支出不斷增加的同時(shí)，需重視對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，在未來5年內(nèi)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比重年均需達(dá)到5%以上，10年內(nèi)需達(dá)到10%的水平（含“綠箱”投入）；財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入額占財(cái)政支出總額的比例應(yīng)逐年有所提高，近5年需達(dá)到10％以上的規(guī)模，10年內(nèi)需達(dá)到15％以上的規(guī)模。

優(yōu)化財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)，提高政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持效率

國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入結(jié)構(gòu)集中反映出財(cái)政資金在農(nóng)業(yè)支出中的分配構(gòu)成，體現(xiàn)了政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入重點(diǎn)和投入方向，是財(cái)政農(nóng)業(yè)投入政策的組成部分。不斷優(yōu)化財(cái)政農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)是財(cái)政投入政策追求農(nóng)業(yè)投入效率的主要路徑。

增加對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，以提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力和綜合效益。未來幾年內(nèi)，財(cái)政需加大對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的投入，改善重點(diǎn)流域的水利設(shè)施。注重對(duì)小型農(nóng)田水利工程的投入，支持農(nóng)田水利設(shè)施的配套建設(shè)和維修保護(hù)，重點(diǎn)支持節(jié)水灌溉設(shè)施建設(shè)，支持小流域治理和雨水集蓄利用，以及土地的整治，提高農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力。

注重對(duì)農(nóng)業(yè)科技的研究、引進(jìn)和推廣的投入。中國目前農(nóng)業(yè)科技總體水平同發(fā)達(dá)國家相比落后較多，甚至不如一些發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率只有42%，而發(fā)達(dá)國家一般為60%-80%，這在很大程度上限制了農(nóng)業(yè)資源利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，制約了農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定增長。農(nóng)業(yè)科技研究、引進(jìn)和推廣具有典型外溢性特征，屬于公共財(cái)政職能范圍。在中國財(cái)政農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)中，對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入明顯不足。1950年-1962年13年間，以及1968年-1970年3年間，國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技基本上沒有投入，以至于根本就沒有列入到財(cái)政預(yù)算中。1950年-2000年國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)科技研究、引進(jìn)和推廣的支出為85.08億元，僅占這期間國家財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總額的0.78％，剔除未列入當(dāng)年預(yù)算的年份16年，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技年均投入僅2.43億元，這一比例比世界上最低收入國家的平均數(shù)還要低。《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定國家對(duì)農(nóng)業(yè)科技投資增長率要高于經(jīng)常性財(cái)政收入增長，但實(shí)際上，從《農(nóng)業(yè)法》頒布實(shí)施至今，國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入一直維持在每年10億元以下，1997年以前還只在5.5億元以下，1985年-1995年每年僅2-3億元，根本就沒有增加，有些年份還有所減少；1998年開始才有所增加，但也只有9.14億元，1999年還有所減少，為9.13億元，2000年有所增加，為9.78億元。按照《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入增長每年應(yīng)高于當(dāng)年經(jīng)常性財(cái)政收入的增長，但是，由于基數(shù)很低，即使財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入增長幅度高出經(jīng)常性財(cái)政收入較多，其總額也很少。因此，根據(jù)中國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科技水平、農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力，國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入首先應(yīng)在總額上有大幅度增加，基數(shù)至少不低于30億元。在此基礎(chǔ)上，再根據(jù)財(cái)政收入增長幅度和財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出增長幅度確定財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入的增長幅度。就財(cái)政農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)而言，目前需將財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用的投入比例由現(xiàn)在占財(cái)政農(nóng)業(yè)投入總額的0.8％左右提高到2％以上，適當(dāng)減少對(duì)具有競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)方面的一些生產(chǎn)性投入。

按照公共財(cái)政要求和世貿(mào)組織農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)支持政策原則，逐步擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)事業(yè)性投入的比重，壓縮對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投入的比重，注重對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)業(yè)病蟲疫情防治體系、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息服務(wù)體系和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)的投入。

注重財(cái)政資金的投入重點(diǎn)，加大對(duì)一些具有比較優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域的投入

稻谷、小麥、大豆、玉米等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)在東北具有比較優(yōu)勢(shì)；水果、蔬菜、生豬的生產(chǎn)在華中、華北、華南均具有優(yōu)勢(shì)，國家財(cái)政宜選擇在這些地區(qū)建立比較優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，集中財(cái)政資金進(jìn)行投入。2001年由農(nóng)業(yè)部在東北組織實(shí)施的“大豆振興工程計(jì)劃”已取得明顯的成效，值得推廣。

用好WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，優(yōu)化財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼政策

財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是世界各國政府支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的最主要手段。中國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持（AMS）水平很低，1996年-2001年間的國內(nèi)支持水平還是負(fù)值，平均為-79.36億元。這種支持水平固然說明了中國在加入WTO的談判以及加入WTO以后不需要承諾減讓農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持，但是，如此低水平的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持，無論與國外相比，還是出于中國這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)大國的實(shí)際考慮，明顯不利于農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民收入提高。因此，政府除加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度外，還需不斷優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼政策，建立和完善政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制。在補(bǔ)貼對(duì)象和補(bǔ)貼重點(diǎn)的選擇上，目前除重點(diǎn)補(bǔ)貼糧食生產(chǎn)者外，還需注重對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，支持建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害保障機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展。

財(cái)政研究論文:科學(xué)發(fā)展觀中性財(cái)政研究論文

財(cái)政部長金人慶同志在上海舉行的“全球扶貧大會(huì)”閉幕式上提出，中國財(cái)政政策將隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而轉(zhuǎn)向中性，這一與時(shí)俱進(jìn)的財(cái)政政策調(diào)整思路是以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展觀在財(cái)政領(lǐng)域的充分發(fā)揮和集中體現(xiàn)。

一、財(cái)政平衡觀與積極財(cái)政政策的可持續(xù)性問題

經(jīng)過對(duì)財(cái)政平衡問題長期不懈的研究，我總結(jié)出“財(cái)政收支矛盾與平衡轉(zhuǎn)化規(guī)律”的基本命題，即財(cái)政收支是絕對(duì)的不平衡與相對(duì)平衡的對(duì)立統(tǒng)一體。因此，財(cái)政可根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，采取“相機(jī)抉擇”的辦法，擔(dān)負(fù)起以自身收支的短期不平衡實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供需平衡的宏觀調(diào)控的重要職能，進(jìn)而積極達(dá)成在更高收入水平上動(dòng)態(tài)、長期、穩(wěn)固的財(cái)政平衡的實(shí)現(xiàn)，為下一輪“逆風(fēng)向而動(dòng)”的財(cái)政政策的實(shí)施創(chuàng)造條件。而要實(shí)現(xiàn)這一財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，關(guān)鍵就在于把握好財(cái)政失衡導(dǎo)致政策不可持續(xù)性所引致的淡出時(shí)機(jī)的選擇問題。

我國自1998年來實(shí)施的積極財(cái)政政策作為我國主動(dòng)、自覺根據(jù)外疲（世界經(jīng)濟(jì)疲軟，影響出口）、內(nèi)縮（通貨緊縮，國內(nèi)需求不足）的嚴(yán)峻宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)作出的一次擴(kuò)張性財(cái)政政策的有益、成功嘗試，拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)逐步走出周期性低谷，取得了舉世矚目的偉大成就，但以社會(huì)供需總量為主要調(diào)控的對(duì)象的擴(kuò)張性財(cái)政政策，只是一定時(shí)期內(nèi)的特殊政策，本身具有的雙重不可持續(xù)性也決定了其淡出也需相機(jī)抉擇。首先，以“補(bǔ)平波谷”為己任的擴(kuò)張性財(cái)政政策所要解決的主要矛盾具有不可持續(xù)性，因此也必須隨宏觀經(jīng)濟(jì)周期的變化而調(diào)整，敏銳地判斷時(shí)機(jī)并積極采取措施化解在宏觀經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的新矛盾。其次是財(cái)政赤字規(guī)模與國民經(jīng)濟(jì)承受能力的限制而導(dǎo)致的政策實(shí)施上所具有的不可持續(xù)性，因?yàn)檫^度擴(kuò)張財(cái)政政策所引發(fā)的財(cái)政收支失衡矛盾的加劇必然會(huì)產(chǎn)生不良后果，如巨大的赤字不但會(huì)喪失動(dòng)員社會(huì)資源功能，而且由此而來的政府債務(wù)危機(jī)如不加以有效控制，有可能引起經(jīng)濟(jì)總量更嚴(yán)重失衡，甚至導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩和政治不穩(wěn)等宏觀問題，倒逼財(cái)政政策此時(shí)不得不被動(dòng)調(diào)整。

目前是我國積極財(cái)政政策主動(dòng)淡出、積極向中性轉(zhuǎn)向的最佳時(shí)機(jī)。首先，期望以政府投資拉動(dòng)民間投資，解決需求不足導(dǎo)致的通貨緊縮的政策目標(biāo)已實(shí)現(xiàn)：從1998年以來平均拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長1.5個(gè)百分點(diǎn)，促成2003我國經(jīng)濟(jì)增長率達(dá)到9.1%，國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)增長態(tài)勢(shì)，進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)增長的上升通道，因此積極財(cái)政政策可以“功成身退”了。若缺乏對(duì)宏觀形勢(shì)判斷僵化思維貽誤政策調(diào)整最佳時(shí)機(jī)，則可能出現(xiàn)過猶不及的情形：一方面過度增加的國債基本建設(shè)投資作為政府行為不利于我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，投資的政策效應(yīng)也必將出現(xiàn)遞減，甚至影響到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和宏觀經(jīng)濟(jì)平衡，另一方面中央國債投資往往需要地方資金和銀行信貸配套，國債投資項(xiàng)目的長期性也可能造成銀行體系的壞帳問題等。其次，積極財(cái)政政策持續(xù)6年，從判斷政府償債能力的兩個(gè)實(shí)質(zhì)性指標(biāo)來看，即國債償還率和中央債務(wù)依存度不斷提升并早已超過警戒線，我國財(cái)政，尤其是中央財(cái)政面臨很大的償債壓力和很高的債務(wù)依存度，而且地方隱性負(fù)債和或有負(fù)債問題如無法妥善解決，最終還得依靠中央財(cái)政，所以國債風(fēng)險(xiǎn)恐怕比表面指標(biāo)所表現(xiàn)的更嚴(yán)重。因此目前我們的當(dāng)務(wù)之急是通過漸進(jìn)性的安排，在保證必要的繼續(xù)工程和重點(diǎn)支持高科技、西部大開發(fā)以及振興東北工業(yè)基地資金需要的前提下，盡可能地壓縮新增國債規(guī)模，盡可能地放慢支出進(jìn)度，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，盡可能地通過加強(qiáng)征管增加收入，積極、適時(shí)減少財(cái)政（稅收）政策擴(kuò)張傾向，而逐步淡出的這么一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，實(shí)際上也就是實(shí)現(xiàn)向總量平衡的中性財(cái)政政策逼近的過程。

二、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、結(jié)構(gòu)性宏觀調(diào)控與中性財(cái)政政策

黨的十六屆三中全會(huì)得出的科學(xué)發(fā)展觀是在全面建設(shè)小康社會(huì)發(fā)展階段的我們黨和政府的發(fā)展理念，其實(shí)質(zhì)是要求我們樹立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展觀。全面發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的重要目的，即正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系；協(xié)調(diào)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的基本原則，協(xié)調(diào)就是要在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)速度與結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益的有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)發(fā)展的良性循環(huán)；可持續(xù)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)，可持續(xù)發(fā)展就是要在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，充分考慮環(huán)境、資源和生態(tài)的承受能力，保持人與自然的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。而只有對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式等宏觀結(jié)構(gòu)性問題進(jìn)行有效的調(diào)控，才能從制度上、體制上根本保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，這點(diǎn)中性財(cái)政政策仍將責(zé)無旁貸。

中性原則是一個(gè)政策目標(biāo)，也并非絕對(duì)的不偏不倚，正如相對(duì)稅收中性論，從微觀機(jī)制與宏觀導(dǎo)向相結(jié)合角度來詮釋社會(huì)主義稅收中性與稅收調(diào)控兩者矛盾統(tǒng)一關(guān)系?，F(xiàn)階段中性財(cái)政政策意味著保持財(cái)政收支規(guī)模不人為擴(kuò)張或壓縮，保持財(cái)政收支的相對(duì)平衡，因此對(duì)中性財(cái)政政策不應(yīng)該作為絕對(duì)理解，而應(yīng)該以相對(duì)中性意義上理解，即宏觀總量中性影響與宏觀結(jié)構(gòu)調(diào)控的對(duì)立統(tǒng)一。公共財(cái)政論作為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下特殊的運(yùn)行論，是有值得正處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的我國借鑒的地方，特別是市場(chǎng)失靈論：市場(chǎng)失靈既包括了宏觀經(jīng)濟(jì)總量失衡，又包括了外部性、市場(chǎng)壟斷、信息不對(duì)稱、收入分配不公等，這些正常運(yùn)行的市場(chǎng)所不能解決的問題有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)性失衡，因此財(cái)政要以非市場(chǎng)化方式作用于這些領(lǐng)域，這點(diǎn)是與財(cái)政本質(zhì)論的財(cái)政調(diào)控職能不謀而合的。我國正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，我們還擔(dān)負(fù)著完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制本身的任務(wù)，這些都要求財(cái)政在尊重市場(chǎng)對(duì)資源的基礎(chǔ)性配置作用的前提下，“相機(jī)抉擇”地對(duì)國民經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)行宏觀調(diào)控，擴(kuò)張、緊縮和中性的財(cái)政政策就是依據(jù)對(duì)總量調(diào)控力度大小而言所作的劃分，而無論何種財(cái)政政策，只要是健全完善的財(cái)政政策也都應(yīng)內(nèi)在的包含著“對(duì)癥下藥”的解決國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾的任務(wù)，現(xiàn)階段我國向中性財(cái)政政策的轉(zhuǎn)向就是力求實(shí)現(xiàn)向財(cái)政收支的大體平衡的目標(biāo)逼近，以保持社會(huì)供需總量基本平衡和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定，同時(shí)“有保有壓”、“有獎(jiǎng)有抑”地調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，側(cè)重于對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式等宏觀結(jié)構(gòu)性問題進(jìn)行調(diào)控，以保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)階段我國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要矛盾正是結(jié)構(gòu)性失衡，即經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，社會(huì)分配差距有拉大傾向、經(jīng)濟(jì)粗放式增長，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革尚需進(jìn)一步深化。從投資、消費(fèi)、出口這拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的三架馬車的表現(xiàn)來看，首先是投資增長率偏高，投資結(jié)構(gòu)不合理。就投資產(chǎn)業(yè)而言，2004年1至5月，第二產(chǎn)業(yè)投資以超出一、三產(chǎn)業(yè)數(shù)倍的速度增長了47.8％，雖然6月份增速下降為16.2％，但由此得出過熱宏觀經(jīng)濟(jì)已實(shí)現(xiàn)了“軟著陸”的結(jié)論還為時(shí)尚早；就投資行業(yè)而言，部分行業(yè)如鋼鐵、有色金屬、機(jī)械出現(xiàn)投資規(guī)模偏大、低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，而在這些投資過度的行業(yè)中，其內(nèi)部一些有利于提高技術(shù)水平、環(huán)保節(jié)能、促進(jìn)產(chǎn)品升級(jí)換代的投資項(xiàng)目卻仍顯不足，直接導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式；就投資形式而言，固定資產(chǎn)投資增長過快，規(guī)模過大，由此帶來重要原材料、能源及交通運(yùn)輸?shù)摹捌款i”制約，加劇了重要生產(chǎn)資料價(jià)格上漲的結(jié)構(gòu)性通貨膨脹。其次，投資與消費(fèi)關(guān)系不協(xié)調(diào)，居民消費(fèi)傾向長期偏低。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一些深層次問題并沒有因?yàn)榉e極財(cái)政政策而得到根本解決，集中體現(xiàn)在居民消費(fèi)傾向偏低，成為阻礙經(jīng)濟(jì)長期健康運(yùn)行的因素。中國平均消費(fèi)傾向在積極財(cái)政政策實(shí)行后經(jīng)歷的不升反降現(xiàn)象，不僅是平均收入提高所導(dǎo)致邊際消費(fèi)傾向遞減因素引致的，而且很可能是在體制轉(zhuǎn)型過程中所積累的一些經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)性問題的集中反映。首先，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、區(qū)域二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致基尼系數(shù)有可能超過了40％，高收入組的低消費(fèi)傾向直接拉低了社會(huì)平均消費(fèi)傾向；其次，國有企業(yè)改革和資本密集型投資對(duì)勞動(dòng)力就業(yè)人口排擠效應(yīng)，失業(yè)對(duì)這部分人群消費(fèi)能力的抑制；最后，社會(huì)保障體系的不健全，基礎(chǔ)教育在部分農(nóng)村地區(qū)非義務(wù)化，高等教育的產(chǎn)業(yè)化傾向，都增加了居民的儲(chǔ)蓄傾向。第三、出口結(jié)構(gòu)低層次。雖然2003年我國已擠身世界第四貿(mào)易大國，但卻仍非貿(mào)易強(qiáng)國，低附加值產(chǎn)品為主的出口結(jié)構(gòu)不僅不利于提高外向型經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而且也容易遇到反傾銷、技術(shù)壁壘等方面的貿(mào)易摩擦。

因此，目前財(cái)政政策的目標(biāo)應(yīng)適時(shí)調(diào)整為預(yù)防通貨膨脹、為各項(xiàng)改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航，而此時(shí)主動(dòng)轉(zhuǎn)向中性財(cái)政政策可謂是正值時(shí)機(jī)、對(duì)癥下藥。

三、以人為本，積極促進(jìn)向中性財(cái)政政策的轉(zhuǎn)向

以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心，說明了發(fā)展的目的是促進(jìn)人的全面發(fā)展。向中性財(cái)政政策的轉(zhuǎn)向也必須以人為本，才能體現(xiàn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨和立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，才能代表最廣大人民群眾的根本利益。具體而言，當(dāng)前要重點(diǎn)抓好以下幾方面工作：

1、新一輪體制性、結(jié)構(gòu)性稅制改革要注重效率原則與公平原則的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展?！昂喍愔疲軐挾惢⒌投惵?、嚴(yán)征管”為模式的稅改涉及所得稅、增值稅、消費(fèi)稅、地方稅、農(nóng)業(yè)稅制和稅收管理體制等方方面面，體現(xiàn)了廣義稅收中性所內(nèi)含的效率與公平的統(tǒng)一：效率原則包含兩個(gè)層次，一是行政效率原則，提出了稅務(wù)工作應(yīng)努力減少自身給微觀主體帶來的效率損失，具體而言我們應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化稅收征管工作，一方面嚴(yán)厲打擊各種走私活動(dòng)，嚴(yán)格杜絕偷稅、漏稅、騙稅現(xiàn)象的發(fā)生，另一方面要簡化稅制和辦稅手續(xù)，增強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅服務(wù)意識(shí)，使稅收征管走上法制化、人性化軌道。二是經(jīng)濟(jì)效率原則的宏觀非中性，即稅收應(yīng)發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式等宏觀結(jié)構(gòu)性問題調(diào)控的“獎(jiǎng)抑效應(yīng)”，按照不同領(lǐng)域稅負(fù)水平有增有減的原則，對(duì)有利于實(shí)現(xiàn)五個(gè)統(tǒng)籌的投資、消費(fèi)實(shí)行低稅率、輕稅負(fù)，相反，對(duì)于一些發(fā)展過熱的或環(huán)境污染、能源浪費(fèi)嚴(yán)重的行業(yè)或行為加征重稅，倡導(dǎo)人們的健康投資和消費(fèi)觀念，促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮最大效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。公平原則同樣包括兩個(gè)層次，一是公平承擔(dān)稅制負(fù)擔(dān)以實(shí)現(xiàn)收入公平分配的社會(huì)公平原則，這就要求我們加快各項(xiàng)稅費(fèi)改革的步伐，特別是要堅(jiān)決取締農(nóng)村一切不合理的收費(fèi)和攤派，逐步取消農(nóng)業(yè)稅，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)實(shí)現(xiàn)橫向公平，同時(shí)更好的發(fā)揮個(gè)人所得稅的“內(nèi)在穩(wěn)定器”功能，實(shí)行綜合與分類征收相結(jié)合，提高扣稅標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)高收入階層的征收力度，運(yùn)用免稅手段支持弱勢(shì)群體如下崗職工的再就業(yè)，促進(jìn)各階層以能力為標(biāo)準(zhǔn)分擔(dān)稅負(fù)的縱向公平原則的實(shí)現(xiàn)，充分發(fā)揮稅收對(duì)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整功能；二是經(jīng)濟(jì)公平原則，要求我們統(tǒng)一內(nèi)外企業(yè)所得稅，完善消費(fèi)型增值稅試點(diǎn)推廣工作，消除重復(fù)征稅，激發(fā)民間投資消費(fèi)熱情，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級(jí)，為社會(huì)公平競(jìng)爭(zhēng)營造良好的稅收環(huán)境。

2、調(diào)整直接財(cái)政支出范圍、增加轉(zhuǎn)移性財(cái)政支出比重，多渠道落實(shí)人的全面發(fā)展。一方面國債直接投資除了繼續(xù)完成積極財(cái)政政策基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在建項(xiàng)目的收尾工程外，向五個(gè)統(tǒng)籌領(lǐng)域傾斜并注重財(cái)政資金“四兩撥千斤”的引導(dǎo)功能，比如進(jìn)一步支持西部生態(tài)破壞嚴(yán)重地區(qū)“天保工程”的順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與自然生態(tài)平衡的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，打破過去僅僅以財(cái)政投入拉動(dòng)多少GDP增長速度為考量政策的唯一標(biāo)準(zhǔn)，更多關(guān)注人文指標(biāo)、資源指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)，只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然三者協(xié)調(diào)發(fā)展，才能使物質(zhì)財(cái)富積累的同時(shí)，維護(hù)生態(tài)文明，創(chuàng)建精神文明，滿足人的全面需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展。與此同時(shí)，要積極探索財(cái)政補(bǔ)貼、貼息等轉(zhuǎn)移性支出形式，加大轉(zhuǎn)移性支出力度，改善轉(zhuǎn)移性支付的辦法，逐步實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的均等化，更切實(shí)的讓人民群眾受益。如在向三農(nóng)傾斜方面，配合直接投資向農(nóng)村諸如水、電、氣、道路基礎(chǔ)設(shè)施傾斜，財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出可以采取“增收”與“減負(fù)”并舉的方式：在增加農(nóng)民收入這方面，一方面在流通環(huán)節(jié)間接補(bǔ)貼保護(hù)農(nóng)民的合理收益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，如利用財(cái)政資金建立農(nóng)副產(chǎn)品的價(jià)格保護(hù)機(jī)制，以合理的保護(hù)價(jià)收購農(nóng)副產(chǎn)品，并對(duì)農(nóng)民購買種子、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須的生產(chǎn)資料實(shí)行優(yōu)惠價(jià)格供應(yīng)，另一方面可以運(yùn)用糧食風(fēng)險(xiǎn)基金作為資金來源，更多采取直接補(bǔ)貼農(nóng)民方式，并加大這一補(bǔ)貼占糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的比重，此外還可撥出財(cái)政資金用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性專項(xiàng)貸款，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營貸款實(shí)行貸款貼息，以支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等；在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面，重要的舉措就是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)的投入，如財(cái)政能有效的支持逐步取消農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)義務(wù)教育收費(fèi)，則根據(jù)目前我國農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育的收費(fèi)水平，作一個(gè)保守的估計(jì)，許多農(nóng)戶每年就可從這項(xiàng)教育體制改革中減輕負(fù)擔(dān)200－300元，同時(shí)提高了農(nóng)村居民的綜合素質(zhì)和健康水平，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。

3、加快預(yù)算制度改革，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的陽光財(cái)政。以人為本的中性財(cái)政政策的實(shí)施應(yīng)該在強(qiáng)化預(yù)算內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)性作用的前提下，更多的重視來自審計(jì)部門、人大以及作為納稅人的公眾的外部監(jiān)督，促進(jìn)預(yù)算高度透明、謀取公眾利益的最大化為特征的陽光財(cái)政的實(shí)現(xiàn)。為此，首先要在借鑒發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算管理制度的基本框架，繼續(xù)推進(jìn)部門預(yù)算的基本管理模式、國庫集中收付模式、收支兩條線管理、政府采購制度等一系列預(yù)算改革：部門預(yù)算中的細(xì)化預(yù)算、透明預(yù)算是國庫集中收付、收支兩條線管理制度和政府采購改革的基礎(chǔ)；規(guī)范的國庫收付、收支兩條線管理又是落實(shí)部門預(yù)算、保障政府采購的條件；政府采購反過來又為部門預(yù)算提供依據(jù)、為國庫集中收付和收支兩條線管理制度改革提供操作客體，這些同步推進(jìn)、相互配合、彼此促進(jìn)的改革必將極大的提高預(yù)算透明度和內(nèi)部監(jiān)督的剛性。其次，注意審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督的結(jié)合，提高監(jiān)督有效性。從現(xiàn)實(shí)情況來看，一方面審計(jì)法規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)不受其他行政機(jī)關(guān)的干涉，但由于其歸屬于國家行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)，既要對(duì)同級(jí)政府負(fù)責(zé)，又要審計(jì)監(jiān)督同級(jí)政府的財(cái)政行為，因而審計(jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性和客觀性不可避免要受到影響和削弱，另一方面，憲法、預(yù)算法和審計(jì)法賦予了人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，但從實(shí)際情況來看，它的工作班子還欠缺為人大及其常委會(huì)提供有效、高質(zhì)量的服務(wù)能力，因而在目前建立人大審計(jì)還不成熟的情況下，只有把兩者有機(jī)結(jié)合才能使得人大與審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作更富成效、更具權(quán)威。最后要自覺轉(zhuǎn)變政府觀念，積極創(chuàng)造條件使人民群眾能夠了解預(yù)算、參與預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算。要逐步做到政府預(yù)算收支計(jì)劃的制定、執(zhí)行以及決算的形成等過程都向社會(huì)公開，讓人民群眾知情，引導(dǎo)人民群眾有序參與，聽取和注意接受人民群眾的意見和建議，真正做到以人為本的陽光預(yù)算、陽光財(cái)政。

財(cái)政研究論文:農(nóng)村資金財(cái)政研究論文

一、農(nóng)村公共品的理論分析

農(nóng)村公共品是指在農(nóng)村地域范圍內(nèi)，用于滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活公共需要的一類物品。對(duì)于農(nóng)村公共品而言，政府必須充分發(fā)揮其財(cái)政保障作用，通過一定的機(jī)制，保障農(nóng)村公共品的有效供給，這是由農(nóng)村公共品的性質(zhì)決定的。

（一）農(nóng)村公共品具有一般公共品的性質(zhì)

1.農(nóng)村公共品具有非排他與非競(jìng)爭(zhēng)的特性。由于存在非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性，在農(nóng)村公共品的供給中，基于市場(chǎng)的資源配置將會(huì)出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，從而不可避免地造成供給不足，難以達(dá)到帕累托最優(yōu)。而政府的強(qiáng)制性融資方式能夠很好地解決該問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品的有效供給。

2.大多數(shù)農(nóng)村公共品具有外部性。外部性的存在將導(dǎo)致私人的邊際效益與成本偏離社會(huì)的邊際效益與成本，無法達(dá)到社會(huì)效益的最大化，所以農(nóng)村公共品的市場(chǎng)供給是無效的。為了保障其有效供給，政府需要建立財(cái)政保障機(jī)制，通過矯正性的稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等手段，調(diào)整私人邊際效益或成本，矯正外部性。

3.部分農(nóng)村公共品具有規(guī)模效應(yīng)。部分農(nóng)村公共品的單位成本會(huì)隨著供給規(guī)模的增加而呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)，如就農(nóng)村科技推廣這一公共品而言，小村莊的分散供給是低效率的，但是當(dāng)土地相對(duì)集中后，可以更好地使用新技術(shù)、推廣機(jī)械化，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。這類農(nóng)村公共品的市場(chǎng)供給同樣是無效的，會(huì)出現(xiàn)私人收費(fèi)成本過大、浪費(fèi)性重復(fù)建設(shè)等問題，所以應(yīng)當(dāng)由政府通過一定機(jī)制保障其有效供給。

（二）農(nóng)村公共品具有區(qū)別于一般公共品的特性

1.農(nóng)村公共品具有生產(chǎn)分散性。農(nóng)村公共品的生產(chǎn)分散性是指農(nóng)民能夠用于公共品供給的資金較為分散，這是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)和農(nóng)村分散的經(jīng)營方式?jīng)Q定的。由于存在這種生產(chǎn)分散性，一些在城市中可以由私人提供的公共品，在農(nóng)村中只能由政府通過發(fā)揮財(cái)政資金的保障作用，保障其有效供給。

2.農(nóng)村公共品具有較強(qiáng)的針對(duì)性。農(nóng)村公共品的受益范圍相對(duì)較小，因此農(nóng)民就能夠通過一定的渠道反映其實(shí)際需求，上級(jí)政府也可以通過這些渠道，了解農(nóng)民的需求意愿，并在此基礎(chǔ)上，做出合理的供給決策。而且在多數(shù)情況下，農(nóng)村公共品是否有效提供，直接關(guān)系農(nóng)民的受益程度，因此農(nóng)民也愿意表達(dá)其需求意愿?；谶@一特性，政府的財(cái)政保障機(jī)制，應(yīng)以滿足農(nóng)民需求為基礎(chǔ)，使上級(jí)政府的供給決策能夠反映農(nóng)民的需求意愿。

3.農(nóng)村公共品具有邊緣性。所謂邊緣性是指農(nóng)村社區(qū)處于中國行政區(qū)劃的最底層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級(jí)政府提供的全國性或地方性公共品都有可能覆蓋到農(nóng)村，這就使得農(nóng)村公共品供給具有多層次性。這一特性要求各級(jí)政府的財(cái)政資金保障機(jī)制，應(yīng)當(dāng)以供給資金均衡為目標(biāo)，通過合理確定其供給決策，保證公共品在農(nóng)村分布的數(shù)量和質(zhì)量。

二、現(xiàn)行農(nóng)村公共品供給資金財(cái)政保障機(jī)制的缺陷

（一）基層政府財(cái)政收入有限

在農(nóng)村公共品的供給中，地方財(cái)政收入，特別是基層財(cái)政收入，發(fā)揮著非常重要的作用。在目前的財(cái)政體制下，中央財(cái)政收入主要由一些稅源廣泛、稅收收入穩(wěn)定、征收成本較低的稅種組成。但是，相比之下，基層財(cái)政收入則主要依靠一些小額、零星的稅種，基層財(cái)政缺乏支柱財(cái)源。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入，特別是農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅取消后，基層財(cái)政空間被進(jìn)一步壓縮，預(yù)算赤字缺口比較大。為了支持農(nóng)村稅費(fèi)改革的鞏固與完善，2006年起財(cái)政每年將安排1000億元以上的資金，其中中央財(cái)政每年將通過轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助地方財(cái)政780億元，但這與稅費(fèi)改革之前政府和農(nóng)村社區(qū)組織通過各種形式每年實(shí)際收繳的1500億元～1600億元相距甚遠(yuǎn)。稅費(fèi)改革使得基層財(cái)力受到影響，削弱了其能夠用于農(nóng)村公共品的財(cái)力保障。

（二）基層政府支出范圍不合理

在分稅制的財(cái)政體制下，基層政府的重要經(jīng)濟(jì)職能之一就是提供轄區(qū)范圍內(nèi)的公共品。但是，目前基層政府的支出范圍偏大，擠占了原本應(yīng)當(dāng)用于公共品供給的一部分財(cái)政資金，導(dǎo)致公共品供給的財(cái)政投入不足。目前，我國縣鄉(xiāng)兩級(jí)的人員經(jīng)費(fèi)支出增長大大超過財(cái)政收入增長，盡管近幾年對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了合并或撤銷，但也存在減機(jī)構(gòu)不減人員的問題。行政體制缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致政府運(yùn)行成本上升。

（三）轉(zhuǎn)移支付難以體現(xiàn)對(duì)農(nóng)村公共品供給的資金扶持

1.專項(xiàng)撥款難以體現(xiàn)中央政府的政策意圖。在各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，專項(xiàng)撥款應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)基層政府農(nóng)村公共品供給的積極性。但目前專項(xiàng)撥款存在以下問題：一方面，資金范圍太寬，用于支持準(zhǔn)區(qū)域性公共品供給的資金所占比例較低，數(shù)額較少；另一方面，在確定撥款額和配套資金的配套率時(shí)，并沒有充分考慮各地區(qū)的實(shí)際情況，在一定程度上拉大了地區(qū)間公共品提供水平上的差距，而且容易誘使一些地方政府偽造配套資金，調(diào)取專項(xiàng)撥款。

2.轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低下。目前財(cái)政部門只管撥款、不問資金使用去向的現(xiàn)象仍然相當(dāng)普遍，這使得中央撥付的資金在使用中存在嚴(yán)重的擠占、挪用、截留、沉淀等問題。而這些資金經(jīng)過層層截留，下?lián)艿睫r(nóng)村后，基層政府往往還要設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金、項(xiàng)目運(yùn)作，這些機(jī)構(gòu)和行政人員也占用了大量的資金，這都影響了資金的使用效率，導(dǎo)致能夠真正用于農(nóng)村的項(xiàng)目資金很少。

三、完善農(nóng)村公共品供給資金財(cái)政保障機(jī)制的對(duì)策

（一）深化財(cái)政體制改革，合理界定基層政府的職能范圍

1.應(yīng)改變現(xiàn)有基層政府的財(cái)政體制，借鑒先進(jìn)省份經(jīng)驗(yàn)，全面推廣“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政可以由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)管理，這樣可以利用縣級(jí)政府的財(cái)力，有效提供農(nóng)村公共品，同時(shí)利用縣級(jí)財(cái)政的約束力，防止腐敗現(xiàn)象、資金挪用現(xiàn)象的發(fā)生。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府仍有必要存在。截至2004年底，我國縣級(jí)單位共有2862個(gè)（其中縣級(jí)市僅374個(gè)），而村民委員會(huì)共有652718個(gè)，不可能由縣級(jí)單位直接面對(duì)行政村，在二者之間應(yīng)當(dāng)有一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并逐步將其發(fā)展為社區(qū)公共事務(wù)活動(dòng)的中心，這將更加有利于農(nóng)村的發(fā)展。

3.基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)當(dāng)有所轉(zhuǎn)變。即從現(xiàn)在的全能型、多功能的政府向有限功能的政府轉(zhuǎn)變。其首要職能應(yīng)是保障農(nóng)村公共品的有效供給，滿足轄區(qū)范圍內(nèi)居民的公共需要，其職能范圍應(yīng)當(dāng)被界定為接受縣級(jí)政府的委托，負(fù)責(zé)農(nóng)村公共品的具體提供過程，并向縣級(jí)政府負(fù)責(zé)，保證農(nóng)村公共品的數(shù)量和質(zhì)量。

（二）合理劃分各級(jí)政府的供給決策權(quán)，穩(wěn)定供給資金來源

基層政府對(duì)農(nóng)村公共品的財(cái)政保障能力不足，在很大程度上，與政府間供給決策權(quán)的混亂有關(guān)，因此，合理劃分中央與地方在農(nóng)村公共品供給中的決策權(quán)，才能穩(wěn)定農(nóng)村公共品的資金來源，確保農(nóng)村公共品的有效供給。具體而言，中央政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)提供全國性公共品，如義務(wù)教育、計(jì)劃生育等，并確保其在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的均勻分布。對(duì)于地方性公共品，應(yīng)根據(jù)受益范圍，由地方各級(jí)政府提供。對(duì)于準(zhǔn)區(qū)域性公共品，如農(nóng)村病蟲害防治、農(nóng)村職業(yè)教育等，在地方政府供給的同時(shí)，中央應(yīng)適當(dāng)干預(yù)地方的供給決策。通過明確的制度安排，確定各級(jí)政府的供給決策權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)村公共品的資金來源，從根本上解決農(nóng)村公共品資金的供給問題。

（三）完善地方稅體系，壯大地方政府提供農(nóng)村公共品的財(cái)力

取消農(nóng)業(yè)稅之后，地方財(cái)政尤其是基層財(cái)政的負(fù)擔(dān)比較大，如果不采取相應(yīng)的措施，會(huì)在一定程度上影響農(nóng)村公共品的供給。為此，必須加強(qiáng)地方稅體系的建設(shè)。

1.在合理界定地方收入規(guī)模的基礎(chǔ)上，明確地方稅的主體稅種，建立地方流轉(zhuǎn)稅（包括營業(yè)稅）和地方所得稅及個(gè)人所得稅為主體的雙重主體稅種的地方稅體系。主要措施是改革城市維護(hù)建設(shè)稅，將其由附加稅改為專門的地方流轉(zhuǎn)稅，從而保證地方稅稅基的廣泛、收入的穩(wěn)定、征管的便利。

2.完善輔助稅種。財(cái)產(chǎn)稅是地方稅收的重要稅種，具有稅基穩(wěn)定、稅收收入保障性好的特點(diǎn)，結(jié)合我國國情，在規(guī)范地方稅管理體制的基礎(chǔ)上，完善財(cái)產(chǎn)稅、資源稅及一些行為目的類稅收，并將其作為地方稅收的輔助稅種。

3.在全國統(tǒng)一稅收政策的前提下，中央下放部分稅收的管理權(quán)限，地方根據(jù)情況確定稅種，決定具體稅收制度，確定開征或停征，即地方對(duì)一部分稅種具有相對(duì)較完全的稅收管理權(quán)限。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度

1.建立促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度。為了保證農(nóng)村公共品供給資金的均衡分布，應(yīng)通過促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整地區(qū)之間的既得利益，逐步縮小地區(qū)之間財(cái)政保障能力存在的差距，實(shí)現(xiàn)財(cái)力水平的相對(duì)均衡。特別是對(duì)目前財(cái)力不足的貧困地區(qū)，應(yīng)提高無條件轉(zhuǎn)移支付所占的比重。

2.注重省以下轉(zhuǎn)移支付制度的完善，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財(cái)力的差距。加大省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，充分利用轉(zhuǎn)移支付制度來平衡地區(qū)間財(cái)力差距，保證不同地區(qū)農(nóng)村公共品供給的均衡，特別是對(duì)存在轄區(qū)外部性的農(nóng)村公共品（如環(huán)保和教育）應(yīng)當(dāng)通過轉(zhuǎn)移支付，對(duì)供給方做出一定的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)在轉(zhuǎn)移。

3.調(diào)整現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮專項(xiàng)撥款對(duì)農(nóng)村公共品供給的保障作用。對(duì)專項(xiàng)撥款進(jìn)行合理分類，同時(shí)在確定地方政府配套比率時(shí)充分考慮各種因素，保證專項(xiàng)撥款的合理分配，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)撥款資金的管理，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的“一步到位”，避免資金的再分配。

（五）完善其他配套措施

1.農(nóng)村金融扶持。考慮到我國農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際情況，僅僅依靠有限的財(cái)政投資顯然是不夠的，因此，政府應(yīng)適當(dāng)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加農(nóng)業(yè)信貸的資金總量。首先，給予支農(nóng)貸款稅收政策優(yōu)惠，對(duì)支農(nóng)貸款給予合理的補(bǔ)償，如建立貸款利息補(bǔ)貼制度，通過補(bǔ)貼貸款利率，降低貸款利率水平；其次，建立農(nóng)業(yè)貸款的保障機(jī)制，如通過建立農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)?；?、中小企業(yè)貸款擔(dān)?；穑约跋蜣r(nóng)業(yè)傾斜的信貸激勵(lì)機(jī)制，對(duì)積極支持農(nóng)業(yè)發(fā)展而使經(jīng)濟(jì)效益受到影響的農(nóng)業(yè)金融部門給予必要的獎(jiǎng)勵(lì)，從利益上鼓勵(lì)金融部門增加農(nóng)業(yè)信貸投入的有效供給。

2.簡化政府層級(jí)，推廣省直管縣。我國基層政府財(cái)政困難、轉(zhuǎn)移支付制度不完善等都和我國政府級(jí)次過多有著密切的關(guān)系。我國目前有五級(jí)政府，實(shí)行“一級(jí)政府，有一級(jí)財(cái)政”，而且每一級(jí)政府又都要求機(jī)構(gòu)健全，并與上級(jí)政府部門相對(duì)應(yīng)，這無疑會(huì)導(dǎo)致基層政府機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政供養(yǎng)人員增多。為此，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，簡化政府層級(jí)，推廣省直管縣，將市級(jí)政府與縣級(jí)政府改成平級(jí)政府，市級(jí)政府只管理城市自身，縣級(jí)政府改由省級(jí)政府直接管理，取消市級(jí)財(cái)政與縣級(jí)財(cái)政的結(jié)算關(guān)系，從而減少財(cái)政資金的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，降低交易費(fèi)用，提高財(cái)政資金的使用效率。

財(cái)政研究論文:社會(huì)保障和公共財(cái)政研究綜述

【摘要】本專題文獻(xiàn)綜述共涉及四個(gè)部分。公務(wù)員之家，全國公務(wù)員公同的天地第一部分將就社會(huì)保障與公共財(cái)政之間的宏觀關(guān)系進(jìn)行文獻(xiàn)研究綜述；第二部分的綜述內(nèi)容是社會(huì)保障與公共財(cái)政支出；第三部分的綜述內(nèi)容是社會(huì)保障與公共財(cái)政收入；最后一部分的綜述內(nèi)容是社會(huì)保障與公共財(cái)政預(yù)算之間的關(guān)系。

一、社會(huì)保障與公共財(cái)政之間的宏觀關(guān)系

⒈社會(huì)保障與公共財(cái)政之間關(guān)系的基礎(chǔ)

盡管有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為社會(huì)保障屬于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范疇，而非公共財(cái)政學(xué)的研究范疇趙志耘、郭慶旺，但目前學(xué)界大多將公共財(cái)政與社會(huì)保障的關(guān)系作為研究對(duì)象。社會(huì)保障，尤其是基本社會(huì)保障與公共財(cái)政產(chǎn)生聯(lián)系的主要原因是基于社會(huì)保障純的公共物品性質(zhì)胡鞍鋼。正因?yàn)槿绱?，社?huì)保障成為最大的政府開支方案，。雖然有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)保障并非純的公共物品，而是介乎社會(huì)公共需要和私人個(gè)別需要之間的，在性質(zhì)上難以嚴(yán)格區(qū)分的半公共物品，但仍然承認(rèn)它常常要由政府部門給以提供高培勇。另一方面，政府的財(cái)政撥款成為社會(huì)保障資金的一個(gè)固定的和主要的來源渠道，也是政府站在社會(huì)保障前臺(tái)的標(biāo)志鄭功成?？偠灾鐣?huì)保障的公共或半公共性質(zhì)以及政府在社會(huì)保障中的重要作用是社會(huì)保障與公共財(cái)政產(chǎn)生聯(lián)系的基礎(chǔ)。

⒉社會(huì)保障與公共財(cái)政之間的關(guān)系

林治芬認(rèn)為，從歷史發(fā)展進(jìn)程上看，隨著經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，財(cái)政體制和社會(huì)保障方式也相應(yīng)地發(fā)生了變化，財(cái)政體制從原來的國家財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣藏?cái)政；社會(huì)保障方式從原來的企業(yè)保障轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保障。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是公共財(cái)政和社會(huì)保障共同的來源。從時(shí)間順序上看，社會(huì)保障則先于公共財(cái)政產(chǎn)生。在社會(huì)保障普遍發(fā)展成為一種制度時(shí)，就自然融入了公共財(cái)政之中林治芬。除了來源上的一致性之外，公共財(cái)政與社會(huì)保障之間的共同點(diǎn)還體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面林治芬：社會(huì)保障和公共財(cái)政的主體都是國家；分配對(duì)象都主要是剩余產(chǎn)品；分配特征都包括強(qiáng)制性和無償性；兩者的作用目標(biāo)都是為了彌補(bǔ)完全市場(chǎng)的缺陷。因此，社會(huì)保障的本質(zhì)是一種財(cái)政分配關(guān)系。相應(yīng)地，公共財(cái)政理論也要求社會(huì)保障制度作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的一種有效的穩(wěn)定機(jī)制而存在劉穎，財(cái)政加大對(duì)社會(huì)保障的資金投入，是政府轉(zhuǎn)變職能，建立公共財(cái)政體制的重要內(nèi)容張左己。

此外，社會(huì)保障與公共財(cái)政的三大職能之間也聯(lián)系密切：林治芬認(rèn)為，從公共財(cái)政的資源配置職能方面分析，國家發(fā)行國債常常借助于社會(huì)保障基金，世界各國普遍規(guī)定社會(huì)保障基金的一定比例用來購買國債。公共財(cái)政分配職能中的福利性轉(zhuǎn)移支出本身就是社會(huì)保障的內(nèi)容。在公共財(cái)政穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能中，社會(huì)保障稅稅率以及社會(huì)保障支出等可以自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)林治芬。而張馨、袁東等人認(rèn)為，通過個(gè)人所得稅和社會(huì)保障制度來平抑經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的蕭條與過熱，是公共財(cái)政適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能的重要手段。因?yàn)?，社?huì)保障制度下的濟(jì)貧支出和失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)支出與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的反向運(yùn)動(dòng)具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回升或抑制經(jīng)濟(jì)衰退的作用張馨、袁東。

目前，學(xué)界已基本達(dá)成普遍共識(shí)，認(rèn)為社會(huì)保障是公共財(cái)政的主要組成部分。相關(guān)政府高層指出，要加快建立適合我國國情的公共財(cái)政，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，將財(cái)力主要用于社會(huì)公共需要和社會(huì)保障方面李嵐清。在學(xué)術(shù)界，有學(xué)者通過對(duì)國外社會(huì)保障制度歷史發(fā)展的研究，認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)保障制度的逐步建立和健全，與國家財(cái)政政策的制定和實(shí)施有著直接的關(guān)聯(lián)，社會(huì)保障是國家財(cái)政資金運(yùn)用和現(xiàn)代公共財(cái)政的一個(gè)重要方面王家新、喬均。另有學(xué)者分析認(rèn)為，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及與之相適應(yīng)的公共財(cái)政的建立和完善，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)尚有進(jìn)一步調(diào)整的空間，使整個(gè)社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比例達(dá)到％蔡社文。社會(huì)保障的相關(guān)行政主管部門也表示，各級(jí)財(cái)政要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比例，由目前的％左右逐步提高到％％。財(cái)政預(yù)算超收部分除法定支出外，主要用于充實(shí)社會(huì)保障資金張左己。相應(yīng)地，公共財(cái)政對(duì)社會(huì)保障投入不足也已是普遍的共識(shí)：有學(xué)者指出，目前我國財(cái)政的主要問題之一就是對(duì)社會(huì)保障事業(yè)投入力度不夠張高峰，社會(huì)保障是目前財(cái)政收支項(xiàng)目當(dāng)中的一個(gè)非常重要的“缺位”領(lǐng)域高培勇。而正是由于政府支出用于增加社會(huì)福利方面的支出很少，使得公共預(yù)算沒有引起公眾關(guān)注劉怡。除了資金上的支持之外．財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支持還體現(xiàn)在：承擔(dān)社會(huì)保障運(yùn)行的費(fèi)用和實(shí)行稅收優(yōu)惠兩個(gè)方面鄭功成。

當(dāng)然，公共財(cái)政與社會(huì)保障之間也存在著明顯的區(qū)別，林治芬認(rèn)為，這種區(qū)別主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面，第一，就主體而言，政府是財(cái)政分配的唯一主體，而社會(huì)保障中的分配主體除政府之外還包括其他類型的社會(huì)性團(tuán)體；第二，社會(huì)保障的集中分配程度要低于財(cái)政分配，社會(huì)保障的分配是財(cái)政分配的一個(gè)組成部分；第三，財(cái)政資金的分配完全遵循無償性的原則，而社會(huì)保障這里主要是指社會(huì)保險(xiǎn)的分配則遵循權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的原則林治芬。

社會(huì)保障與公共財(cái)政之間的相互影響主要體現(xiàn)在收入和支山兩個(gè)方面林治芬：從收入方面看，社會(huì)保障基金實(shí)質(zhì)上是財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移和讓渡，如果不征收社會(huì)保障稅費(fèi)，那么這部分價(jià)值就會(huì)以利潤或所得稅的形式流入財(cái)政收入。同時(shí)，社會(huì)保障基金節(jié)余為政府舉債提供可能，社會(huì)保障基金成為政府公債的重要籌資渠道，這必然會(huì)對(duì)財(cái)政分配產(chǎn)生很大影響。從支出方面看，社會(huì)保障資金籌集和支付方式、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等的確定與調(diào)整，都會(huì)影響到國家財(cái)政支出。比如企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)稅前列支會(huì)減少財(cái)政的所得稅收入。至于由財(cái)政預(yù)算內(nèi)支付的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利等項(xiàng)目對(duì)財(cái)政支出的影響力就更為直接了。社會(huì)保障的資金收支數(shù)量直接、間接地影響財(cái)政收支分配的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。社會(huì)保障多收了，財(cái)政勢(shì)必要少；社會(huì)保障支出增加，財(cái)政負(fù)擔(dān)必然加重。

社會(huì)保障體系中的不同組成部分性質(zhì)有所區(qū)別，與公共財(cái)政的關(guān)系也因此有所不同：國家財(cái)政應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)救濟(jì)與社會(huì)福利事業(yè)承擔(dān)主要責(zé)任，而由于社會(huì)保險(xiǎn)最終追求的是自我平衡，因此國家財(cái)政應(yīng)當(dāng)與社會(huì)保險(xiǎn)保持適當(dāng)距離，全國社會(huì)保險(xiǎn)基金也不宜盲目追求規(guī)模，應(yīng)當(dāng)適量鄭功成。林治芬也認(rèn)為，在社會(huì)保障的三個(gè)子系統(tǒng)中，社會(huì)福利和社會(huì)救濟(jì)的財(cái)政性要強(qiáng)于社會(huì)保險(xiǎn)。就社會(huì)保險(xiǎn)而言，國家只承擔(dān)一種組織管理職能而不應(yīng)過多介入林治芬。但是面臨目前社會(huì)保險(xiǎn)資金緊缺，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的歷史欠債問題，大多數(shù)學(xué)者則認(rèn)為政府有責(zé)任通過擴(kuò)大公共財(cái)政的社會(huì)保障支出來彌補(bǔ)歷史欠賬。

另有學(xué)者研究了預(yù)算外資金與社會(huì)保障之間的關(guān)系，研究認(rèn)為，預(yù)算外資金也應(yīng)屬于公共財(cái)政的范疇，但它是各個(gè)部門、地方、單位、企業(yè)小金庫的基礎(chǔ)，由各個(gè)部門自行籌集和使用，除了用于公共支出外，很大一部分用于實(shí)物發(fā)放、職工福利和應(yīng)付政府各個(gè)部門的集資攤派。這種做法與地方社會(huì)保險(xiǎn)金社會(huì)化的統(tǒng)籌，存在利害沖突，違背了社會(huì)統(tǒng)籌同舟共濟(jì)的原則，阻礙全社會(huì)保障體系的建立《中國城市社會(huì)救濟(jì)制度改革研究》課題組。

財(cái)政研究論文:淺談財(cái)政研究中的統(tǒng)計(jì)分析方法

【摘 要】現(xiàn)階段，財(cái)政研究作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，在了解財(cái)政收入及支出、制定科學(xué)決策等方面發(fā)揮著積極作用，統(tǒng)計(jì)分析方法在財(cái)政研究中的應(yīng)用，不僅能夠提高財(cái)政研究有效性，還能夠保證財(cái)政工作順利進(jìn)行。文章將對(duì)統(tǒng)計(jì)分析方法概念及其重要意義進(jìn)行分析和研究，并闡述統(tǒng)計(jì)分析方法在財(cái)政研究中的具體應(yīng)用，以期為我國財(cái)政工作可持續(xù)發(fā)展提供參考和建議。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政研究；統(tǒng)計(jì)分析方法；概念；應(yīng)用

一、前言

近年來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國財(cái)政工作面臨的壓力日漸增大，為了能夠更好地進(jìn)行財(cái)政分析工作，積極引進(jìn)統(tǒng)計(jì)分析方法顯得尤為必要，利用統(tǒng)計(jì)分析方法，不僅能夠更加直觀、清晰了解各項(xiàng)工作實(shí)際情況，還能夠提高財(cái)政分析工作準(zhǔn)確性，為此，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政研究中統(tǒng)計(jì)分析方法的研究具有積極意義。

二、統(tǒng)計(jì)分析方法概念及其重要意義

1.概念

統(tǒng)計(jì)學(xué)主要研究對(duì)象為客觀事物數(shù)量特征及關(guān)系，作為一種關(guān)于數(shù)據(jù)收集、整理及分析等一體化方法論科學(xué)，也是實(shí)證研究的重要手段之一。統(tǒng)計(jì)分析法將研究對(duì)象的數(shù)量、規(guī)模等各類數(shù)量關(guān)系作為基礎(chǔ)，通過揭露事物之間的相互關(guān)系、規(guī)律等，最終對(duì)事物做出準(zhǔn)確的解釋及預(yù)測(cè)。

在科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展背景下，電子應(yīng)用設(shè)備逐漸成為人們生活、工作中不可缺少一部分，為統(tǒng)計(jì)分析法的推廣提供了極大支持，統(tǒng)計(jì)分析法也逐漸成為各學(xué)科研究中的重要方法。在具體應(yīng)用中，通過利用分析法中的數(shù)學(xué)方式、模型等獲取相關(guān)數(shù)據(jù)、信息及資料，并進(jìn)行整理及分析，最終獲得定量結(jié)論，實(shí)現(xiàn)研究目標(biāo)。

統(tǒng)計(jì)分析法是一項(xiàng)科學(xué)的分析方法，在具體應(yīng)用中，要確保歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息的完整性和真實(shí)性，如果缺乏準(zhǔn)確性，勢(shì)必會(huì)直接影響后續(xù)決策科學(xué)性。

2.重要意義

統(tǒng)計(jì)分析法在財(cái)政分析工作中的應(yīng)用具有十分重要的意義，是統(tǒng)計(jì)人員及部門需要完成任務(wù)的重要手段。一項(xiàng)完整統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)涉及調(diào)查、設(shè)計(jì)及整理等多項(xiàng)內(nèi)容。為此，在完成調(diào)查工作后，便要進(jìn)行分析工作。利用統(tǒng)計(jì)分析法開展財(cái)政分析工作，不僅能夠?yàn)楣芾碚咛峁┩暾慕y(tǒng)計(jì)分析報(bào)告，提高決策科學(xué)性，還能夠客觀、具體反應(yīng)財(cái)政各項(xiàng)工作實(shí)際情況、提高財(cái)政人員工作質(zhì)量及效率，在編制統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告過程中，能幫助財(cái)政人員及時(shí)發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，并積極進(jìn)行學(xué)習(xí)和提升，以提高財(cái)政研究工作水平，為此，利用統(tǒng)計(jì)分析法開展財(cái)政分析工作顯得尤為必要。

三、統(tǒng)計(jì)分析方法在財(cái)政研究中的具體應(yīng)用

1.合理確定選題

選題是財(cái)政分析工作的首要環(huán)節(jié)，具體可以通過積累統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)方式進(jìn)行，將數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，并對(duì)不同之處進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，從而確定選題方向，還可以通過對(duì)工作情況等進(jìn)行了解，將實(shí)際工作作為根本出發(fā)點(diǎn)，以更好地完成分析報(bào)告。不僅如此，還可以通過了解時(shí)事等方式完成選題工作，并將本企業(yè)作為題目，嚴(yán)格按照國家相關(guān)規(guī)章制度，為后續(xù)財(cái)政研究工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.收集相關(guān)資料

資料作為統(tǒng)計(jì)分析工作的主要依據(jù)，沒有資料的支持，那么研究工作也將無法開展，在進(jìn)行分析之前，收集相關(guān)真實(shí)、完整的資料十分必要。在資料收集過程中，需要加大對(duì)資料嚴(yán)謹(jǐn)性的關(guān)注力度：首先，利用統(tǒng)計(jì)報(bào)表，由于統(tǒng)計(jì)報(bào)表各項(xiàng)目較為完整，利用報(bào)表收集相關(guān)資料，能夠保障資料完整性；其次，收集相關(guān)部門資料，財(cái)政研究工作涉及范圍較廣，為此，為了能夠提高資料全面性，要加強(qiáng)對(duì)原始資料的收集；再次，整理專題資料。整理的專題資料主要是對(duì)某個(gè)目標(biāo)進(jìn)行研究，具有一定針對(duì)性，利用這類資料，能夠提高研究工作有效性；最后，實(shí)際調(diào)查是最為直接的一種方式，財(cái)政人員能夠直接獲取自己所需的資料，能夠保障資料質(zhì)量。

3.加強(qiáng)對(duì)資料的整理

通常情況下，原始數(shù)據(jù)資料不能夠進(jìn)行直接匯總，需要進(jìn)行相應(yīng)加工和整理。目前，可以利用計(jì)算機(jī)軟件代替手工形式整理資料，如利用excel軟件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)錄入到計(jì)算機(jī)當(dāng)中，便于后續(xù)工作的開展，同時(shí)，財(cái)政人員可以利用平衡推算、因素推算等形式對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行相應(yīng)的估算，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行排序和分類，最后構(gòu)建統(tǒng)計(jì)圖表，以清晰的查看各要素之間的關(guān)系，相比較傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)工作，通過這種方式，不僅能夠提高工作效率，還能夠最大限度減少失誤，提高財(cái)政研究有效性。

4.選擇合理方法進(jìn)行分析

統(tǒng)計(jì)分析作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，選擇合理方法能夠達(dá)到預(yù)期研究目標(biāo)，常見的財(cái)政研究統(tǒng)計(jì)方法主要包括以下幾種：第一，對(duì)比法，將存在關(guān)系的要素進(jìn)行對(duì)比，如靜態(tài)或者動(dòng)態(tài)對(duì)比；第二，分組法，主要是指按照統(tǒng)計(jì)分組理論，將數(shù)據(jù)資料進(jìn)行分組處理，如比例等，而后開展分析工作；第三，平均法，利用平均指標(biāo)分析財(cái)政現(xiàn)象的構(gòu)成特征、依存關(guān)系等，揭露財(cái)政工作存在的不足之處等。除了上述方法之外，還包括動(dòng)態(tài)法和因素法，在具體使用中，可以結(jié)合實(shí)際工作需求，選擇合適的方法。

5.制定分析報(bào)告

制定統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告是對(duì)上述過程的總結(jié)和歸納，為此，統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告要在統(tǒng)計(jì)資料基礎(chǔ)之上，應(yīng)用簡潔、明確文字進(jìn)行表述，充分反映客觀現(xiàn)實(shí)。在統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告編寫中，要注重采用說明性應(yīng)用文體，提高措辭規(guī)范化，清楚的表達(dá)事物之間的關(guān)系。

結(jié)論：根據(jù)上文所述，統(tǒng)計(jì)分析方法在財(cái)政研究中的重要性日漸突出，為此，財(cái)政人員要重視該方法，并加大對(duì)統(tǒng)計(jì)分析方法的研究力度，結(jié)合豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使統(tǒng)計(jì)分析法在財(cái)政研究工作中最大限度發(fā)揮積極作用，從而提高財(cái)政研究工作有效性。

財(cái)政研究論文:中國地方財(cái)政研究的特色與趨勢(shì)

摘要：地方財(cái)政研究涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和政治學(xué)等學(xué)科，為更好地解決當(dāng)前地方財(cái)政運(yùn)行中的困難和問題提供了智力支持。本文以《中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫》（CNKI）1994―2013年中國地方財(cái)政研究論文的關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索得到的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)20年來中國地方財(cái)政問題研究的特色與趨勢(shì)進(jìn)行描述和分析。我國地方財(cái)政在對(duì)過去30年中國經(jīng)濟(jì)增長起到助力作用的同時(shí)，也存在一定的困難和不利因素，學(xué)術(shù)界對(duì)地方財(cái)政問題的關(guān)注度基本處于有增無減的態(tài)勢(shì)，從文獻(xiàn)檢索中發(fā)現(xiàn)雖然地方財(cái)政的發(fā)文數(shù)量在增多，但是綜述性統(tǒng)觀的文章仍然偏少，即便是已有的綜述也僅是對(duì)已有文獻(xiàn)在內(nèi)容上的簡要概括和重復(fù)，缺乏地方財(cái)政研究領(lǐng)域相關(guān)基本數(shù)據(jù)的支持。中國地方財(cái)政研究的進(jìn)一步發(fā)展，要注意前車之鑒，已有研究中出現(xiàn)的問題不應(yīng)該在未來的研究中持續(xù)出現(xiàn)，要結(jié)合實(shí)際調(diào)整研究方向，既需要在做好基礎(chǔ)理論研究的同時(shí)也注重實(shí)證研究，更需要根據(jù)地方財(cái)政運(yùn)行中顯現(xiàn)的種種問題不斷開拓新的研究領(lǐng)域，更好地推進(jìn)學(xué)科向縱深領(lǐng)域不斷發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政；府際財(cái)政關(guān)系；財(cái)政結(jié)構(gòu)：財(cái)政研究

一、引言

地方財(cái)政是我國財(cái)政體制的重要組成部分，目前我國地方財(cái)政具體包括省（直轄市）級(jí)、市（地區(qū)）級(jí)、縣（市）級(jí)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)四級(jí)，保持地方財(cái)政的健康穩(wěn)定發(fā)展，對(duì)于一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有極為重要的意義。中國的財(cái)政體制改革從20世紀(jì)50年代至今，按照“放權(quán)一讓利一分權(quán)”的路徑逐漸展開，對(duì)中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)進(jìn)行了調(diào)整。1994年的分稅制財(cái)政管理體制改革對(duì)中央財(cái)政和地方財(cái)政（特別是省級(jí)財(cái)政）在分配關(guān)系上實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化，取得了一定成效，但改革還是有一定的遺留問題，比如省以下的分稅制并未徹底落實(shí)。我國地方財(cái)政在對(duì)過去30年中國經(jīng)濟(jì)增長起到助力作用的同時(shí)，也存在一定的困難和不利因素，學(xué)術(shù)界對(duì)地方財(cái)政問題的關(guān)注度基本處于有增無減的態(tài)勢(shì)，從文獻(xiàn)檢索中發(fā)現(xiàn)雖然地方財(cái)政的發(fā)文數(shù)量在增多，但是綜述性統(tǒng)觀的文章仍然偏少，即便是已有的綜述也僅是對(duì)已有文獻(xiàn)在內(nèi)容上的簡要概括和重復(fù)，缺乏地方財(cái)政研究領(lǐng)域相關(guān)基本數(shù)據(jù)的支持。以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的文獻(xiàn)考察不僅能為后續(xù)的研究提供堅(jiān)實(shí)的事實(shí)基礎(chǔ)，也能提供某種理論延伸的契機(jī)。

為了彌補(bǔ)既往研究所缺，需要系統(tǒng)、科學(xué)、客觀地分析我國地方財(cái)政研究的重點(diǎn)領(lǐng)域和趨勢(shì)，本文將根據(jù)CNKI 1994-2013年中國地方財(cái)政研究論文檢索的相關(guān)數(shù)據(jù)，通過對(duì)有關(guān)文獻(xiàn)標(biāo)引的關(guān)鍵詞進(jìn)行考察分析來展現(xiàn)這一研究的發(fā)展和變化。對(duì)于論文來源需要作以下兩點(diǎn)說明：（1）不可否認(rèn)，全國人文社會(huì)科學(xué)期刊超過3000家，發(fā)表地方財(cái)政研究的論文很多，CNKI來源期刊是其中一小部分，但CNKI來源期刊無疑是有極高的文獻(xiàn)收藏價(jià)值和使用價(jià)值，并且覆蓋每一個(gè)學(xué)科與空間，目前是作為考察與評(píng)價(jià)我國學(xué)術(shù)現(xiàn)狀及學(xué)術(shù)影響力的有力工具，權(quán)威性毋庸置疑，因此，其有效性是明顯的；（2）CNKI收錄的文獻(xiàn)來源包括期刊、報(bào)紙、碩士博士論文、會(huì)議論文、圖書等，每一類型文獻(xiàn)都有自身特點(diǎn)，從文獻(xiàn)的時(shí)效性、規(guī)范性、理論性等方面綜合考慮，學(xué)術(shù)文章能兼顧上述特征，因此本文數(shù)據(jù)檢索與統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)是全國中文核心期刊和CSSCI來源期刊，當(dāng)然，少部分符合此條件的期刊沒有進(jìn)入中國知網(wǎng)，但由于本文并不對(duì)某一特定期刊進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，而是較長時(shí)段的總體情況考察，因此對(duì)結(jié)果的影響差異可以忽略。

二、中國地方財(cái)政研究的概況

從CNKI中選取1994-2013年這20年有關(guān)地方財(cái)政研究文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞后，基于分布與聚類考察的目的，首先將每年出現(xiàn)頻率最高的部分關(guān)鍵詞列出，并統(tǒng)計(jì)這些關(guān)鍵詞在每年文獻(xiàn)中出現(xiàn)的次數(shù)，這樣做一方面考察了每年地方財(cái)政研究中“最熱”關(guān)鍵詞的分布，另一方面也顯示了地方財(cái)政研究重點(diǎn)的變遷。表1就是從CNKI的中國地方財(cái)政研究文獻(xiàn)中選取的在各年份出現(xiàn)頻率較高的13個(gè)關(guān)鍵詞，關(guān)鍵詞旁邊括號(hào)中的數(shù)字表示該關(guān)鍵詞在當(dāng)年文獻(xiàn)中標(biāo)引的次數(shù)。其次就是將選出來的13個(gè)關(guān)鍵詞按照相近性或相關(guān)性進(jìn)行分類，根據(jù)每一類中各關(guān)鍵詞主要涵括的研究領(lǐng)域進(jìn)行“分塊”研究，以便我們對(duì)地方財(cái)政研究的廣度和深度有更清晰明了的認(rèn)識(shí)。

為了使關(guān)鍵詞所反映的主題既有針對(duì)性又不失全面性，本文對(duì)所選取的關(guān)鍵詞進(jìn)行了一定的處理：

（1）去掉了一些雖然出現(xiàn)頻率非常高但含義過于寬泛或者針對(duì)性不夠明確的關(guān)鍵詞，比如“地方政府”、“財(cái)政政策”、“轉(zhuǎn)移支付”和“公共財(cái)政”，這樣做更容易抓住關(guān)鍵詞所反映主題的針對(duì)性和時(shí)效性；（2）合并了含義大致相同的關(guān)鍵詞，比如將“地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)”并入“地方財(cái)政支出”，將“物業(yè)稅”劃人“財(cái)產(chǎn)稅”統(tǒng)一用“財(cái)產(chǎn)稅”進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，“地方財(cái)政困難”和“地方財(cái)政困境”雖然一直出現(xiàn)但是頻次不那么高，所以統(tǒng)一劃入“地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行統(tǒng)計(jì)；（3）每年度選取標(biāo)引次數(shù)最高的13個(gè)關(guān)鍵詞，對(duì)于頻率相同者，選取和地方財(cái)政研究領(lǐng)域關(guān)聯(lián)性較大的進(jìn)行統(tǒng)計(jì)；（4）有些板塊的研究與板塊中具體關(guān)鍵詞重復(fù)，如地方財(cái)政收入板塊與關(guān)鍵詞“地方財(cái)政收入”相同，這表現(xiàn)出總體與具體的差別。

表1反映了1994-2013年間我國地方財(cái)政研究的主要方向以及研究發(fā)展變化的過程，尤其需要注意的是每年地方財(cái)政研究中出現(xiàn)頻數(shù)最高的關(guān)鍵詞，表明了當(dāng)年研究的“最熱點(diǎn)”，也為大致掌握中國地方財(cái)政研究方向的變化提供了客觀的數(shù)據(jù)和資料。通過對(duì)1994-2013年間研究的高頻關(guān)鍵詞進(jìn)行初步觀察我們可以發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政研究涉及地方政府職能的方方面面，重點(diǎn)研究地方政府收支活動(dòng)。與此相關(guān)反映在表1中就是有些關(guān)鍵詞雖然不是每年都以最高頻出現(xiàn)，但始終排在前列，只是排序稍有變動(dòng)，如“分稅制”，1994年分稅制改革是新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容最多的一次財(cái)政體制改革，在整個(gè)改革歷程中是極為重要的篇章，為我國進(jìn)一步發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)，其影響之深遠(yuǎn)是不言而喻的。有些關(guān)鍵詞在前幾年幾乎未出現(xiàn)過，但是在后幾年突然變成了高頻關(guān)鍵詞，比如“地方政府債務(wù)”，與此相反，有的關(guān)鍵詞在前幾年出現(xiàn)頻率較高。但是近幾年出現(xiàn)的頻率在減少，比如“農(nóng)村稅費(fèi)改革”，這顯示出了地方財(cái)政研究的政策導(dǎo)向性和時(shí)效性。20年間，“分稅制”和“農(nóng)村稅費(fèi)改革”各占據(jù)了5年的最高頻關(guān)鍵詞，“地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”變動(dòng)的幅度與其他關(guān)鍵詞相比顯得較大。總體上來看，各關(guān)鍵詞在每年出現(xiàn)的頻數(shù)基本都在增加，表明對(duì)地方財(cái)政研究的關(guān)注度在不斷上升。

三、中國地方財(cái)政研究的板塊結(jié)構(gòu)

在對(duì)1994-2013年CNKI中地方財(cái)政研究文獻(xiàn)標(biāo)引關(guān)鍵詞進(jìn)行粗略的分布考察之后，我們有必要在此基礎(chǔ)上做進(jìn)一步更細(xì)致的聚類分析，同時(shí)也從一定角度對(duì)關(guān)鍵詞分布的內(nèi)在聯(lián)系進(jìn)行考察。根據(jù)表1中所列地方財(cái)政研究的高頻關(guān)鍵詞，將20年間地方財(cái)政研究領(lǐng)域劃分為以下四個(gè)板塊：地方財(cái)政收入、地方財(cái)政支出、地方財(cái)政體制改革、地方財(cái)政運(yùn)行，每一板塊下再劃分細(xì)的分支研究方向。以下就是將表1中所列關(guān)鍵詞對(duì)應(yīng)到上述四個(gè)板塊中進(jìn)行的簡要描述與分析。

1 地方財(cái)政收入

地方財(cái)政收入按照來源主要分為稅收收入、中央轉(zhuǎn)移支付收入、非稅收入②、債務(wù)收入和其他收入。表1所列的文獻(xiàn)標(biāo)引關(guān)鍵詞中主要涉及如下三個(gè)：地方財(cái)政收入、地方稅、財(cái)產(chǎn)稅?？紤]到部分關(guān)鍵詞間的關(guān)聯(lián)性，下文會(huì)將這些關(guān)鍵詞放在一起進(jìn)行分析。

圖1中“地方財(cái)政收入”詞頻變化的總趨勢(shì)為先下降再上升，1994--1999年基本處于下降階段，1999---2003年較平穩(wěn)，2004--2012年上升速度很快，詞頻從14增加到了125.9年間增加了近8倍，到2013年又略微有下降。結(jié)合我國的實(shí)際情況來看，自2007年以來，中國地方財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重逐年提高，2011年地方財(cái)政收入首次超過中央財(cái)政收入。2011年全國財(cái)政預(yù)算收入10.37萬億元，其中，中央本級(jí)收入5.13萬億元，地方本級(jí)收入5.24萬億元，這也是1999年以來，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比例首超50%。這就不難理解近幾年地方財(cái)政收入研究迅速上升的原因，撇開地方財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重提高這一事實(shí)不說，對(duì)財(cái)政收入的研究是地方財(cái)政研究不可回避的話題，其重要性在地方財(cái)政研究中是不言而喻的，分析我國地方政府財(cái)政收入來源及其規(guī)模，使其管理更符合現(xiàn)代化建設(shè)和保證地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的要求具有重要意義。

地方稅是地方財(cái)政收入的重要來源，由地方政府征收、管理和支配。1994年分稅制改革劃分了國稅和地稅兩套征管系統(tǒng)，對(duì)地方稅這一新出現(xiàn)的概念的研究必然會(huì)呈上升趨勢(shì)，隨著改革的推移，地稅系統(tǒng)逐漸完善，對(duì)地方稅本身的關(guān)注度逐漸降低，標(biāo)引次數(shù)也隨之略有下降。2005年之后，對(duì)地方稅的研究開始處于平穩(wěn)狀態(tài)，但這并不絕對(duì)代表著對(duì)地方稅的研究在減少，合理的解釋應(yīng)是對(duì)其研究不再停留在宏觀層面，而是細(xì)化到對(duì)地方稅具體稅種的研究，對(duì)地方稅某一領(lǐng)域的深入研究逐漸成為地方財(cái)政研究的發(fā)展方向，具有代表性的就是財(cái)產(chǎn)稅。從圖3中可以看到對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的研究從分稅制開始時(shí)就有，并且在很長一段時(shí)間內(nèi)都趨熱，2011年之前基本處于上升狀態(tài)，但真正開始被研究是在2004年。2009年國務(wù)院公布了《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》，提出要深化房地產(chǎn)稅制改革，研究開征物業(yè)稅（屬于財(cái)產(chǎn)稅），對(duì)應(yīng)在圖3中表現(xiàn)為2009年到2010年財(cái)產(chǎn)稅這一關(guān)鍵詞的標(biāo)引次數(shù)陡然上升，一年內(nèi)增加了63%，在2010年達(dá)到了峰值。再進(jìn)一步細(xì)分，對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的研究主要集中在物業(yè)稅，也就是后來的房產(chǎn)稅上，2011年房產(chǎn)稅在上海、重慶等地開始試點(diǎn)改革，可以說多年探討開征可行性的研究初步有了結(jié)論，當(dāng)然在此并不是說房產(chǎn)稅在全國開征有了可行性，只是既然中央政府已經(jīng)開始實(shí)行改革，再去探討可行性的意義就不再那么顯著，對(duì)房產(chǎn)稅的研究就逐漸開始下降，因而財(cái)產(chǎn)稅的研究標(biāo)引次數(shù)也就開始下降。

我國現(xiàn)階段地方稅具體包括營業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的部分）、資源稅、土地增值稅、印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船稅等。很多國家都把財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種，目前我國地方財(cái)政收入很大一部分來自與土地、房地產(chǎn)有關(guān)的稅收和收費(fèi)，這在很大程度上是土地財(cái)政④，因此，構(gòu)建較為完善的地方稅種體系，培植較為廣泛和穩(wěn)定的地方稅稅源就顯得很有必要，同時(shí)將現(xiàn)行房產(chǎn)稅、土地使用稅等整合為財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種開征的可行性是值得進(jìn)一步探究的。

2 地方財(cái)政支出

與地方財(cái)政收入相對(duì)應(yīng)的是地方財(cái)政支出，地方財(cái)政支出是地方政府實(shí)現(xiàn)其職能的重要手段，主要用于保障地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，大致包括一般公共服務(wù)、公共安全、科教、文化體育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)戎С?。地方?cái)政支出的方向直接顯示著地方政府的活動(dòng)范圍和方向，分稅制改革以來，地方財(cái)政支出的規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)支出的范圍、結(jié)構(gòu)、規(guī)模和監(jiān)管是研究的主要方向，本板塊的分析主要包括以下三個(gè)方面：地方財(cái)政支出、農(nóng)村稅費(fèi)改革和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡稱新農(nóng)保）。

在進(jìn)行標(biāo)引關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)時(shí)將“地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)”并人了“地方財(cái)政支出”，事實(shí)上地方財(cái)政支出研究的分支很多，但在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)只有“結(jié)構(gòu)”這一分支標(biāo)引次數(shù)靠前，其重要性可見一斑。從圖4中不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)地方財(cái)政支出的研究從1994年到2005年間變化并不太大，這是因?yàn)槲覈鴮?duì)財(cái)政的傳統(tǒng)研究以收入為主，隨著近年來要求以支出規(guī)模為主進(jìn)行預(yù)算的改革意見的提出，對(duì)支出的研究從2006年開始呈上升趨勢(shì)，并在2009年達(dá)到最大值，再結(jié)合我國政府在出現(xiàn)變化的年份中出臺(tái)的相關(guān)政策進(jìn)行考察，出現(xiàn)這些變化的原因就比較明顯了。中央政府2006年宣布全面取消農(nóng)業(yè)稅，2009年開始實(shí)行新農(nóng)保試點(diǎn)，這些舉措都使地方政府開始面臨更為嚴(yán)格的財(cái)政紀(jì)律約束，也迫使地方財(cái)政為執(zhí)行中央的政策而增加了支出。當(dāng)然我們應(yīng)該意識(shí)到，雖然惠農(nóng)政策一直在提出，但是財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的支出力度依然不夠，而對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)的支出又過高，支出結(jié)構(gòu)需大力進(jìn)行調(diào)整，所以伴隨著支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，要著重解決地方財(cái)政支出“越位”和“缺位”的問題，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，新農(nóng)保和農(nóng)村稅費(fèi)改革就涉及調(diào)整地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的政策。

新農(nóng)保的全稱為新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，以個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合為原則，最大特點(diǎn)就是政府將對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，并全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金。我國作為農(nóng)業(yè)大國，解決好農(nóng)民的社會(huì)保障問題是改善民生的重中之重，尤其隨著人口老齡化的加劇和農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外流，農(nóng)民的養(yǎng)老問題是地方政府不得不面對(duì)的問題。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的提出改變了以往農(nóng)民自繳保費(fèi)的籌資模式，由政府對(duì)農(nóng)民投保進(jìn)行補(bǔ)貼，而這項(xiàng)對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老提供保障的重?fù)?dān)主要落在了地方政府的身上，強(qiáng)化了地方政府的責(zé)任，由此也引出一個(gè)問題，即地方政府的財(cái)政支持能否到位是政策落實(shí)的關(guān)鍵，各地方政府在財(cái)力方面存在差別因而面對(duì)的財(cái)政壓力也不同，在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，尤其是到了縣一級(jí)的地方政府，地方財(cái)政的籌資困境已經(jīng)成為制約新農(nóng)保良好運(yùn)行和順利推進(jìn)的一個(gè)阻礙因素⑤。我們從圖4中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)在提出新農(nóng)保試點(diǎn)改革的當(dāng)年對(duì)地方財(cái)政支出的研究有明顯上升，可見地方財(cái)政支出對(duì)新農(nóng)保這一政策落實(shí)的重要性，雖然新農(nóng)保本身的研究稍顯滯后，但是也明顯的反映出了研究的政策導(dǎo)向性。

同樣作為惠農(nóng)政策，農(nóng)村稅費(fèi)改革是由中央自上而下推動(dòng)的旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的改革，和新農(nóng)保一樣都是為了解決好“三農(nóng)”問題，是規(guī)范農(nóng)村分配制度的重要舉措。這一改革最初于2000年在安徽省進(jìn)行試點(diǎn)，然后從2002年開始逐步擴(kuò)大到全國各省市，因此在圖6中我們可以看到標(biāo)引關(guān)鍵詞從2000年開始出現(xiàn)大的變化，整個(gè)發(fā)展趨勢(shì)呈倒V型。從實(shí)際情況來看，農(nóng)村稅費(fèi)改革確實(shí)在很大程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是也減少了地方財(cái)政收入，因此該有的各項(xiàng)支出就無法到位，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校經(jīng)費(fèi)捉襟見肘，義務(wù)教育投入不足，無法償還已有債務(wù)等，在某種程度上弱化了地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)力。

無論是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革還是農(nóng)村稅費(fèi)改革以及稅制改革，都是圍繞著“公共財(cái)政”這一改革方向和目標(biāo)進(jìn)行的，歸總到一點(diǎn)就是要對(duì)我國的整個(gè)財(cái)政體制不斷進(jìn)行優(yōu)化，亦即地方財(cái)政體制改革。

3 地方財(cái)政體制改革

中國的財(cái)政體制從新中國成立以來經(jīng)歷多次變遷，但真正意義上的改革還是要從1978年改革開放從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)說起，財(cái)政體制改革在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革中始終扮演著重要角色，而中央和地方的財(cái)政關(guān)系又是財(cái)政體制改革的中心之一，歸結(jié)起來主要是三點(diǎn)：財(cái)權(quán)、事權(quán)、財(cái)力，只有這三個(gè)要素分配的均衡和諧才能使每一級(jí)政府都正常運(yùn)行，更好地履行各項(xiàng)職能。圖7顯示了對(duì)地方財(cái)政體制改革研究兩個(gè)比較密集的時(shí)期。一是1994年分稅制改革主要著眼于調(diào)整中央政府和省級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系，對(duì)省以下財(cái)政關(guān)系怎樣理順并沒有做具體要求，而是由各省自行處理省級(jí)以下政府財(cái)力的劃分，但事實(shí)上省以下并沒有很好地落實(shí)分稅制，各級(jí)政府的職責(zé)范圍也沒有明確合理地劃分，這就導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)了基層財(cái)政困難和基層政府職能的弱化。這種財(cái)權(quán)上移事權(quán)下移的方式雖然改變了中央政府財(cái)政拮據(jù)的局面，但卻使得縣鄉(xiāng)政府出現(xiàn)負(fù)債，嚴(yán)重影響了政府職責(zé)的履行，如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村醫(yī)療等，雖然中央政府出臺(tái)政策的初衷是好的，但往往“上有政策，下有對(duì)策”，并導(dǎo)致了一系列不良后果，比如“土地財(cái)政”的出現(xiàn)與發(fā)力。另一個(gè)研究集中期是2008年至2009年，2008年受國際金融危機(jī)的影響，我國開始調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)施積極的財(cái)政政策，2009年中央政府了2000億元地方債，我國的《預(yù)算法》明確規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量人為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”⑥，與此同時(shí)，地方政府融資平臺(tái)快速增長，再加上地方政府之前以各種名義舉借的債務(wù)，不得不考慮此時(shí)發(fā)債可能引起的地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，并對(duì)土地政策、房地產(chǎn)市場(chǎng)、公共服務(wù)的提供等產(chǎn)生影響，因此中央政府發(fā)行地方債這一行為必然引起學(xué)界的關(guān)注。

分稅制財(cái)政管理體制是我國財(cái)政體制改革中的重要一步，采取的是自上而下推動(dòng)的漸進(jìn)式改革，也是新中國成立以來持續(xù)時(shí)間最長的一項(xiàng)財(cái)稅制度。本著“朝前看”的指導(dǎo)思想，使我國的財(cái)政體制朝著更加規(guī)范合理的方向邁進(jìn)，同時(shí)改變了地方政府的行為，即張五常在《中國的經(jīng)濟(jì)制度》中提到的，使其更具有競(jìng)爭(zhēng)性，促進(jìn)中國近30年經(jīng)濟(jì)高速增長⑦。在分稅制的實(shí)施初期，確實(shí)取得了良好的效果，對(duì)其研究也主要集中在優(yōu)勢(shì)方面。比如它使得政府間的財(cái)政關(guān)系趨于穩(wěn)定，直接增強(qiáng)了中央的財(cái)政實(shí)力。按照稅種劃分了國稅與地稅兩套稅收征管系統(tǒng)，調(diào)動(dòng)地方政府積極性的同時(shí)也有效防止了稅收流失。由此可見分稅制改革對(duì)我國經(jīng)濟(jì)調(diào)整和優(yōu)化的重要作用是不言而喻的。然而，沒有任何一項(xiàng)制度是可以解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)中所有問題的，分稅制也如此。在實(shí)施的后期，分稅制的一些弊端也逐漸顯現(xiàn)，比如所謂分稅只分到了省一級(jí)，省以下稅收收入的劃分并沒有明確的規(guī)定，事權(quán)、財(cái)力具有不確定性，在“非對(duì)稱分權(quán)”的情況下，出現(xiàn)了地方財(cái)政困難的局面，在一些經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的中西部地方，縣鄉(xiāng)政府負(fù)債的現(xiàn)象并不少見。從圖8中我們可以看到對(duì)分稅制的研究基本是處于下降趨勢(shì)，這可能是因?yàn)檠芯糠较蜣D(zhuǎn)向了由分稅制帶來的一些問題，比如在后面的圖11中可以看到對(duì)“地方政府債務(wù)”的研究一直處于上升趨勢(shì)，尤其是在分稅制實(shí)施的后期上升明顯。分稅制改革后各級(jí)政府之間協(xié)調(diào)力度加大是促進(jìn)財(cái)政分權(quán)的重要原因之一。

1994年分稅制改革就是一種財(cái)政分權(quán)的嘗試，西方財(cái)政分權(quán)理論的核心觀點(diǎn)是地方政府更接近公眾，更了解轄區(qū)內(nèi)居民對(duì)公共服務(wù)的選擇偏好及效用，因此能更好地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。中國的財(cái)政分權(quán)是在集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)展起來的，這是與西方財(cái)政聯(lián)邦主義的重要區(qū)別⑧。在分稅制之前的財(cái)政改革主要是圍繞著讓利和放權(quán)來進(jìn)行，但是有“一放就亂，一亂就收，一收就死，一死再放”的怪圈。分稅制引出的財(cái)政分權(quán)，是一種新體制框架的構(gòu)建，在政府與市場(chǎng)之間、各級(jí)政府之間形成了新的權(quán)責(zé)利關(guān)系，明確劃分了中央和地方的利益邊界，這一次分權(quán)的改革調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，極大地推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)增長，但也引出地方政府債務(wù)的問題。在圖9中對(duì)財(cái)政分權(quán)的研究在2007年才開始出現(xiàn)明顯的上升，我們可以理解為隨著中央治理方式和中央地方之間關(guān)系的變化，財(cái)政分權(quán)這一改革措施引出的一些在制度設(shè)計(jì)之初未考慮到的后果已經(jīng)引起了學(xué)術(shù)界的注意，比如近幾年的地方政府債務(wù)，這些問題在分權(quán)的初期是沒有顯現(xiàn)的，但由于分稅制和地方激勵(lì)機(jī)制的不完善等因素隨著分權(quán)的運(yùn)行逐漸顯現(xiàn)出來。

由于財(cái)政體制改革的逐步推進(jìn)，中央財(cái)政緊張的局面有了很大的改觀，中國的財(cái)政體制更加規(guī)范健全，但是也引發(fā)了地方財(cái)政運(yùn)行的種種問題，比如地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、土地財(cái)政等。

4 地方財(cái)政運(yùn)行

財(cái)政體制改革至今，主要有兩次比較重要的調(diào)整：第一次是1994年以分稅制為基礎(chǔ)的財(cái)稅體制改革，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設(shè)中央與地方兩套稅收征管機(jī)構(gòu)；第二次是1998年中央政府提出了建立以公共財(cái)政為改革目標(biāo)，試圖按照適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀要求的模式建立財(cái)政為公共產(chǎn)品服務(wù)、提供財(cái)力保障并滿足公共需要的財(cái)政管理體制。目前對(duì)于體制層面的宏觀研究已慢慢淡出研究的重點(diǎn)領(lǐng)域，從以下幾個(gè)圖中我們可以發(fā)現(xiàn)研究領(lǐng)域開始轉(zhuǎn)向了由這一制度運(yùn)行而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生的一系列影響，主要包括地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、地方政府債務(wù)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地財(cái)政等等。

地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)和支出風(fēng)險(xiǎn)等，風(fēng)險(xiǎn)的大小一方面取決于引起風(fēng)險(xiǎn)的因素，另一方面取決于地方政府的財(cái)政實(shí)力，即政府能否有效化解風(fēng)險(xiǎn)。從縱向來看，因?yàn)橐恍┲贫葘用娴脑?，我國地方政府中省市一?jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，而縣鄉(xiāng)一級(jí)政府普遍有財(cái)政困難的現(xiàn)象：從橫向來看，東中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別較大，不同地區(qū)的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的程度和化解風(fēng)險(xiǎn)的能力也有所不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的中西部地區(qū)，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的問題就相對(duì)比較突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的東部地區(qū)，抵御財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力相對(duì)較強(qiáng)。在圖10中我們可以看到對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究集中在2003年前后，結(jié)合國家的財(cái)稅政策來看，2002年啟動(dòng)了農(nóng)村稅費(fèi)改革，改革的重?fù)?dān)實(shí)際上最終落到了基層的縣鄉(xiāng)一級(jí)政府身上，在財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等的情況下，農(nóng)村基層政府普遍存在收入困境，政府運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。農(nóng)村稅費(fèi)改革政策本身是好的，但在落實(shí)的過程中出現(xiàn)的問題卻非常值得引起注意，因此對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究自然就上升了。另外，對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究在2011年前后又有小幅的上升，可以理解為是對(duì)地方政府債務(wù)問題又重視起來了。

可以說地方政府債務(wù)是造成地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的最主要原因，雖然目前我國《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不能舉債，但是地方政府債務(wù)問題卻普遍存在著，尤其是縣鄉(xiāng)一級(jí)政府債務(wù)問題比較突出，而且債務(wù)來源相對(duì)于省市級(jí)政府來說更為復(fù)雜，這與現(xiàn)行的財(cái)政體制、行政管理體制都不無關(guān)系。目前大多數(shù)省以下政府的稅收收入分配方式采取的是分成制，更進(jìn)一步來說，一方面中央與地方的事權(quán)劃分不清，另一方面分稅制改革又造成財(cái)權(quán)上移事權(quán)下移，縣鄉(xiāng)政府缺乏穩(wěn)定的財(cái)政收入，上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較小甚至不到位都是債務(wù)形成的原因。從圖11中可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)地方政府債務(wù)的研究從2010年左右才開始出現(xiàn)明顯變化，標(biāo)引關(guān)鍵詞從2009年的41個(gè)增加到2011年的109個(gè)，兩年間這種成倍的顯著變化反映了學(xué)界對(duì)地方債務(wù)問題的高度關(guān)注。根據(jù)統(tǒng)計(jì)署2010年的第35號(hào)公告，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，是2009年本級(jí)地方財(cái)政收入的3倍，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。2010年國務(wù)院專門下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，要求清理地方融資平臺(tái)債務(wù)，嚴(yán)格控制地方信貸規(guī)模，因此也就不難理解對(duì)于地方政府債務(wù)的研究在2010年開始大幅上漲的原因，伴隨著控制債務(wù)規(guī)模的政策出臺(tái)并付諸實(shí)施，對(duì)這一問題的研究也就逐漸開始下降。

稅負(fù)水平和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以說是相互影響的關(guān)系，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以促進(jìn)稅制的優(yōu)化和稅收收入的增加，同時(shí)稅收政策又是影響地方經(jīng)濟(jì)的重要因素，稅制不合理會(huì)阻礙地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，因此在1994年分稅制改革時(shí)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究相對(duì)其他年份比較多。地方政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要作用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的能力是每一個(gè)地方政府的職責(zé)所在。上文分析到地方政府債務(wù)在2010年左右膨脹到了非常龐大的規(guī)模，這極大地增加了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這種負(fù)債的形成除了與財(cái)政體制有關(guān)外，與地方政府一味追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也不無關(guān)系。由于缺乏健全的約束機(jī)制，地方政府傾向于支持“鐵公基”等對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP增長有直接拉動(dòng)作用的項(xiàng)目，雖然這確實(shí)促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得城市土地大幅增值，但是也造成了地方政府的巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)，這就不難理解對(duì)地方債務(wù)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究在2010年都呈上升趨勢(shì)，作為二者結(jié)合造成的后果，“土地財(cái)政”引人關(guān)注。

近年來我國地方政府財(cái)政收入形式表現(xiàn)出一個(gè)明顯的特征――土地財(cái)政，這一現(xiàn)象是伴隨著我國財(cái)稅體制改革、土地使用有償化改革等一系列改革措施的實(shí)施出現(xiàn)的，發(fā)展的歷史并不長，但是普遍存在性和存在的規(guī)模不容小覷。在圖13中我們也可以發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)，對(duì)土地財(cái)政的研究是在2009年以后才逐漸進(jìn)入人們的視野。分稅制改革后，地方政府在轉(zhuǎn)移支付力度不夠以及不被允許主動(dòng)發(fā)行地方債的情況下，要維持政府的基本運(yùn)轉(zhuǎn)、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠地方財(cái)力的增加，而地方稅收收入又難以在短時(shí)間內(nèi)大幅增長，房地產(chǎn)業(yè)的迅速興起正好為此提供了契機(jī)，在現(xiàn)有的“招拍掛”制度下，地價(jià)和房價(jià)互相推動(dòng)著上漲，已成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)和新興地區(qū)地方政府財(cái)政收入的重要支撐，同時(shí)也在各級(jí)地方政府中普遍存在著，只是規(guī)模大小不同而已。然而這種給地方政府帶來收入的模式卻使得地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)脆弱，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，耕地流失嚴(yán)重，引起民生問題凸顯，從長遠(yuǎn)來看，“土地財(cái)政”模式是不可持續(xù)的，必須加以改變，尤其是在近幾年房價(jià)的漲跌成了全民關(guān)注的熱點(diǎn)話題，在這樣的情況下，對(duì)土地財(cái)政的研究必然會(huì)呈上升的趨勢(shì)。

四、總結(jié)性評(píng)述：特點(diǎn)與趨勢(shì)

以上就是對(duì)1994-2013年CNKI中地方財(cái)政研究文獻(xiàn)標(biāo)引關(guān)鍵詞的分布與聚類分析，所選取的這些關(guān)鍵詞涵蓋了當(dāng)今地方財(cái)政研究的大多數(shù)領(lǐng)域，既包括宏觀層面的，也包括中觀層面和微觀層面的，從這些關(guān)鍵詞在20年間的分布和數(shù)量變化大致可以觀察到中國地方財(cái)政研究的變遷特點(diǎn)，并且可預(yù)測(cè)其未來的主要發(fā)展趨勢(shì)。

首先，地方財(cái)政研究與時(shí)下政府出臺(tái)的各項(xiàng)財(cái)稅政策聯(lián)系密切，注重時(shí)效性和貼近現(xiàn)實(shí)性，偏向于政策導(dǎo)向型。從上文的圖表分析中可以明顯地看出這一點(diǎn)，各關(guān)鍵詞峰值出現(xiàn)的年份往往都是在某項(xiàng)與之相關(guān)政策出臺(tái)的同期，可以說財(cái)稅政策的變化引領(lǐng)著地方財(cái)政研究的發(fā)展方向。并且在時(shí)間上具有一定的延續(xù)性。在未來的研究中，政府財(cái)稅政策的變化依然會(huì)左右地方財(cái)政研究的走向，即地方財(cái)政的研究依然會(huì)是政策導(dǎo)向型。財(cái)政本身就是以政府為主體的經(jīng)濟(jì)行為，政府出臺(tái)的各項(xiàng)財(cái)稅政策、法律法規(guī)或多或少都會(huì)對(duì)地方政府的行為造成影響，因此對(duì)地方財(cái)政的研究必然會(huì)隨宏觀政策的變化而變化，過去20年對(duì)地方財(cái)政的研究已經(jīng)很好地證明了這一點(diǎn)。至于從哪個(gè)角度或哪個(gè)層面去切人理解各種政策或者改革措施，則因人而異。

其次，規(guī)范研究多于實(shí)證研究，尤其是案例實(shí)證研究較少。某些財(cái)稅政策在出臺(tái)的初期公眾對(duì)其比較陌生并且在當(dāng)時(shí)有意義，因而可能規(guī)范研究多一些，但隨著治理方式和中央地方關(guān)系的變化，該政策不再如出臺(tái)初期那樣符合實(shí)際情況，此時(shí)就需要更多的實(shí)證研究。因此可以推測(cè)，未來地方財(cái)政真正有意義的研究會(huì)偏向于實(shí)證研究，扎扎實(shí)實(shí)地解決實(shí)際問題。從關(guān)鍵詞分析中可以發(fā)現(xiàn)，目前對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行過程中的困難、問題的成因和對(duì)策研究相比1994年前后純粹的財(cái)政理論研究要更加突出。比如，地方財(cái)政研究主要圍繞分稅制來展開，對(duì)于分稅制制度本身的研究已漸漸淡出，相反，分稅制等一系列財(cái)稅改革措施對(duì)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生的各種影響逐漸成為研究的重點(diǎn)，因?yàn)榉侄愔频睦^續(xù)存在是毋庸置疑的，所以對(duì)其實(shí)際影響的研究以及如何去補(bǔ)救負(fù)面的影響顯得更有實(shí)際意義，也再次體現(xiàn)出地方財(cái)政研究的時(shí)效性和現(xiàn)實(shí)性。

第三，地方財(cái)政研究宏觀、中觀、微觀層面并存，微觀層面的研究日漸凸顯，即更偏向于研究大框架下的小分支。在關(guān)鍵詞的統(tǒng)計(jì)和選取過程中發(fā)現(xiàn)宏觀層面的詞數(shù)量非常多，雖然宏觀研究也是學(xué)術(shù)研究不可缺少的部分，但是在如今中觀、微觀研究的學(xué)術(shù)價(jià)值可能更高一些。中央出臺(tái)的財(cái)稅政策本來就是宏觀的，如果研究再從宏觀層面去進(jìn)行，就顯得缺乏實(shí)際意義，作為應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的財(cái)政學(xué)，尤其是地方財(cái)政這一領(lǐng)域的研究自然應(yīng)該選取較小的主題切入，從微觀的層面去研究問題，從學(xué)術(shù)角度驗(yàn)證具體財(cái)稅政策的合理性，提出改進(jìn)意見，將理論與實(shí)踐相結(jié)合，完成從理論到實(shí)踐再到理論的辯證過程，這樣有利于中央各項(xiàng)財(cái)稅政策在地方的落實(shí)過程中得到帶有學(xué)術(shù)研究支撐的科學(xué)評(píng)估，為政策的落實(shí)和完善提供實(shí)證分析的理論支持。

第四，地方財(cái)政研究不僅涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，也涉及政治學(xué)領(lǐng)域，“財(cái)”和“政”互相影響，密不可分，這種跨學(xué)科的研究有助于推進(jìn)地方財(cái)政研究向縱深方向發(fā)展，為交叉學(xué)科的發(fā)展提供契機(jī)。隨著“公共財(cái)政”改革目標(biāo)的推進(jìn)，以及地方財(cái)政貼近人民群眾現(xiàn)實(shí)利益的特點(diǎn)，對(duì)地方財(cái)政的研究必然還會(huì)出現(xiàn)新的領(lǐng)域。近年來“土地財(cái)政”研究的興起就很好地印證了這一點(diǎn)，再加上地方財(cái)政與地方政府的各種行為聯(lián)系密切，在進(jìn)行研究時(shí)地方政府學(xué)是不可回避的理論支撐，因此跨學(xué)科的研究領(lǐng)域出現(xiàn)也不是問題。

通過對(duì)CNKI 1994-2013年中國地方財(cái)政研究論文的關(guān)鍵詞相關(guān)數(shù)據(jù)的整理分析，我們從大多數(shù)已有文獻(xiàn)綜述不同的視角出發(fā)，對(duì)近20年來中國地方財(cái)政研究的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)作了較為細(xì)致的描述和分析。對(duì)地方財(cái)政收入板塊的分析發(fā)現(xiàn)，對(duì)財(cái)政收入的研究呈下降趨勢(shì)。近幾年的研究只是在引起收入變化的具體稅種方面有上升趨勢(shì)，研究方向需要聚焦到“公共財(cái)政”制度建設(shè)上來，使地方財(cái)政收入來源更加公開透明、收支管理更加規(guī)范化；對(duì)地方財(cái)政支出板塊的研究發(fā)現(xiàn)，與地方財(cái)政收入研究呈下降趨勢(shì)相反。對(duì)地方財(cái)政支出的研究呈上升趨勢(shì)，這是目前學(xué)術(shù)界較為關(guān)心的話題，這與國家出臺(tái)的一系列政策不無關(guān)系，最重要的是地方政府支出規(guī)模近年來呈現(xiàn)膨脹趨勢(shì)，地方政府普遍負(fù)債，引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注；對(duì)財(cái)政體制改革板塊的分析發(fā)現(xiàn)，財(cái)政體制研究是最具有政策導(dǎo)向性的，在一項(xiàng)宏觀政策頒布的當(dāng)年和前后一兩年對(duì)該政策的研究一定會(huì)呈明顯的上升趨勢(shì)，提醒我們?cè)诮窈蟮难芯恐幸惨⒁饩o跟宏觀政策的變化，多做實(shí)證研究；對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行板塊的研究表明，學(xué)術(shù)界已經(jīng)注意到了財(cái)政體制改革所引起的一系列或好或壞的后續(xù)效應(yīng)，并適時(shí)地提出了科學(xué)評(píng)估的合理化建議。中國地方財(cái)政研究的進(jìn)一步發(fā)展，要注意前車之鑒，已有研究中出現(xiàn)的問題不應(yīng)該在未來的研究中持續(xù)出現(xiàn)，要結(jié)合實(shí)際調(diào)整研究方向，既需要在做好基礎(chǔ)理論研究的同時(shí)也注重實(shí)證研究，更需要根據(jù)地方財(cái)政運(yùn)行中顯現(xiàn)的種種問題不斷開拓新的研究領(lǐng)域，更好地推進(jìn)學(xué)科向縱深領(lǐng)域不斷發(fā)展。

財(cái)政研究論文:我國公共財(cái)政研究綜述

摘 要：發(fā)端于1978年的改革開放在引起中國經(jīng)濟(jì)體制劇變的同時(shí)，也深刻地影響了我國財(cái)稅體制。公共財(cái)政作為中國財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容之一，在學(xué)術(shù)界引起廣大學(xué)者的極大關(guān)注。當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者主要圍繞公共財(cái)政的內(nèi)涵、特點(diǎn)，存在問題、實(shí)現(xiàn)路徑及政策建議等方面展開研究， 本文針對(duì)上述問題對(duì)公共財(cái)政研究進(jìn)行了綜述。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；改革；研究綜述

一、公共財(cái)政的內(nèi)涵與特點(diǎn)

（一）公共財(cái)政的內(nèi)涵

關(guān)于“公共財(cái)政”這一概念，學(xué)術(shù)界有如下幾種觀點(diǎn)：張馨將“公共財(cái)政”定義為：國家或政府為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型或模式。高培勇認(rèn)為“公共財(cái)政”是為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府財(cái)政收支活動(dòng)模式。 賈康則認(rèn)為“公共財(cái)政”是指以社會(huì)權(quán)力中心代表公眾利益、為滿足社會(huì)公共需要而發(fā)生的理財(cái)活動(dòng)，屬于社會(huì)再生產(chǎn)分配環(huán)節(jié)上的公共分配。社會(huì)主義財(cái)政，即建立在生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制為主導(dǎo)的多種經(jīng)濟(jì)成分并存基礎(chǔ)上的財(cái)政分配。 白文杰給出了公共財(cái)政的基本內(nèi)涵：公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一套制度框架，是以滿足公共需要為目的、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為核心內(nèi)容，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為活動(dòng)范圍的一種以政府為主體的資源配置方式。

雖然學(xué)者們對(duì)“公共財(cái)政”的定義各不相同，但都涉及到“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”、“社會(huì)公共需要”和“分配”這樣的關(guān)鍵詞。由此可見，學(xué)者們?cè)趯?duì)“公共財(cái)政”本質(zhì)、內(nèi)涵方面的理解是一致的。

（二）公共財(cái)政的特點(diǎn)

目前學(xué)者們普遍認(rèn)為“公共性”是公共財(cái)政最顯著的特征。高培勇從三個(gè)方面總結(jié)公共財(cái)政制度的基本特征：第一，公共性。以滿足整個(gè)社會(huì)的公共需要作為界定財(cái)政職能的口徑；第二，非贏利性。以公共利益的極大化作為安排財(cái)政收支的出發(fā)點(diǎn)和歸宿；第三，規(guī)范性。以依法理財(cái)作為財(cái)政收支運(yùn)作的行為規(guī)范。同時(shí)指出：上述的基本特征，只不過是一個(gè)相對(duì)完善的公共財(cái)政制度的“底線”，而非全部。張映芹認(rèn)為“‘公共性’作為公共財(cái)政的典型特征，必然貫穿于公共財(cái)政全過程”。

馮俏彬總結(jié)公共財(cái)政的兩個(gè)基本特征，一是以滿足全體社會(huì)成員的公共需要為主，表現(xiàn)在財(cái)政支出上，公共支出在全部財(cái)政支出中占據(jù)了絕大部分的比重；二是公眾參與各項(xiàng)財(cái)政決定。其中第二個(gè)特征由于涉及政府與公民的關(guān)系問題，是一個(gè)更具有實(shí)質(zhì)意義、更加重大的政治與經(jīng)濟(jì)問題。因此認(rèn)為公共財(cái)政即民主財(cái)政。

二、我國公共財(cái)政建設(shè)存在問題

改革開放以來，我國在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程中，不斷推進(jìn)財(cái)政體制改革，自1994 年開始實(shí)行“分稅制”以來，無論是在政策效果、還是在經(jīng)濟(jì)效益方面都取得了顯著成果。這些成果包括：分稅制財(cái)政體制、國庫集中收付制度、政府采購制度等。但是，當(dāng)前我國公共財(cái)政建設(shè)依然面臨很多的問題。

白文杰指出，我國公共財(cái)政建設(shè)面臨的主要問題包括：（1）公共財(cái)政收支規(guī)模問題；（2）公共財(cái)政收支結(jié)構(gòu)問題；（3）公共財(cái)政預(yù)算管理中的問題；（4）中央與地方財(cái)政關(guān)系的問題； （5）財(cái)政政策問題。

戴微認(rèn)為，我國在財(cái)政信息公開上存在很多問題，主要體現(xiàn)在財(cái)政信息公開的內(nèi)容不完善、財(cái)政信息公開的質(zhì)量不高、現(xiàn)行財(cái)政信息公開機(jī)制難以滿足多層次需求。

許金柜從體制改革的角度，認(rèn)為當(dāng)前我國公共財(cái)政存在的、應(yīng)該著力解決的問題，主要有以下幾方面： （1）財(cái)政的公共性不足。（2）財(cái)政體制改革法治化不足。（3）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度整體上均等化效應(yīng)不足。（4）地方事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力不匹配，縣鄉(xiāng)財(cái)政日漸困難。

三、我國公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)路徑與政策建議

針對(duì)我國公共財(cái)政中出現(xiàn)的問題，學(xué)者們從不同角度提出了政策建議。

鄧子基認(rèn)為，要使公共財(cái)政制度成為促進(jìn)中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器，要改革完善相關(guān)財(cái)稅政策和制度，推行政府綠色采購制度，支持建立市場(chǎng)化交易與補(bǔ)償制度。楊志勇則從構(gòu)建規(guī)范化的政府預(yù)算制度、規(guī)范化的政府收入體系、規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系、高效的財(cái)政政策調(diào)控體系四個(gè)方面提出建議。曾康華提出，還須在省以下財(cái)政體制、結(jié)構(gòu)性稅制調(diào)整及預(yù)算管理的精細(xì)和民主等方面深化改革。

賈康從六個(gè)方面針對(duì)我國公共財(cái)政制度建設(shè)和改革創(chuàng)新提出建議：一是實(shí)行“扁平化”改革，減少財(cái)政層級(jí)；二是進(jìn)一步理清政府事權(quán)和職責(zé)，形成三級(jí)支出責(zé)任明細(xì)單；三是構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相呼應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，完善轉(zhuǎn)移支付制度和稅源總分制度；四是強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能；五是構(gòu)建有利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和走創(chuàng)新型國家道路的財(cái)稅體制；六是改進(jìn)和優(yōu)化公共政策與公共管理。

白文杰從如下三個(gè)方面對(duì)我國公共財(cái)政建設(shè)進(jìn)行思考：（1）回歸政府職能本位，以“公共財(cái)政”建設(shè)為核心；（2）調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)與方向，努力由“建設(shè)財(cái)政”、“吃飯財(cái)政”轉(zhuǎn)向公共財(cái)政與民生財(cái)政；（3）加強(qiáng)公共財(cái)政預(yù)算改革和管理。

綜上，學(xué)者們對(duì)公共財(cái)政已形成較為完整的研究框架，在公共財(cái)政的內(nèi)涵、特征、存在問題等方面取得了不少共識(shí)。在取得研究成果的同時(shí)，也存在一些問題，如重宏觀研究、輕微觀研究，主要表現(xiàn)在傾向于研究政府在公共財(cái)政中的作用，對(duì)地方政府、公民、社會(huì)組織這些主體的研究較少。這為本文進(jìn)行下一步的深入研究提供了研究方向.

財(cái)政研究論文:土地財(cái)政研究:地方政府“經(jīng)濟(jì)人”行為模式

20世紀(jì)90年代以來，伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和大規(guī)模的城市發(fā)展，土地財(cái)政收入逐漸成為地方政府的主要收入，形成了靠賣地籌資并將資金投入大規(guī)模城市經(jīng)營，形成的財(cái)政缺口進(jìn)一步靠賣地來彌補(bǔ)的地方財(cái)政惡性循環(huán)，并引發(fā)了一系列城市問題。土地財(cái)政作為一種不可持續(xù)發(fā)展的模式已廣為詬病。

土地財(cái)政一直受到學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。對(duì)于其產(chǎn)生的原因，主要有三個(gè)方面：一是財(cái)稅制度不合理。二是土地管理制度不完善。三是政府行為失范。筆者認(rèn)為，土地財(cái)政作為一個(gè)復(fù)雜的問題，絕不是某個(gè)單一因素引起的，但各方面因素卻應(yīng)有主次之分。土地財(cái)政的主體是地方政府，應(yīng)從地方政府的行為模式入手分析問題的內(nèi)因，并以外因通過內(nèi)因起作用來解釋其他因素的作用機(jī)理。

一、土地財(cái)政現(xiàn)狀及問題

（一）土地財(cái)政的現(xiàn)狀

在地方財(cái)政收入中，土地出讓金收入所占比重近幾年一直呈上升趨勢(shì)，2010年全國水平達(dá)40%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界同期平均水平的20%。2011年財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，全國國有土地使用權(quán)出讓收入3.3萬億元，同比增長22%，占地方財(cái)政收入總額36.60%，創(chuàng)下歷史新高。而財(cái)政部近日公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年前三季度國有土地使用權(quán)出讓收入為17936億元，同比下降23.1%，一些地方政府開始出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)。由此可見，土地收入已經(jīng)成為地方財(cái)政的支柱，地方政府財(cái)政對(duì)土地的依賴性過大。

（二）土地財(cái)政引發(fā)的問題

首先，引發(fā)了地方財(cái)政的惡性循環(huán)。地方政府借助“市場(chǎng)化”的土地出讓方式推高房價(jià)地價(jià)，進(jìn)而帶動(dòng)房地產(chǎn)行業(yè)的迅猛發(fā)展。房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮引發(fā)資本大量流向該行業(yè)，同時(shí)房價(jià)的居高不下對(duì)其他消費(fèi)品產(chǎn)生擠出效應(yīng)，造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。其次，土地財(cái)政還引發(fā)了一系列城市發(fā)展問題。在以政府為主導(dǎo)、土地為保障的城市建設(shè)中，城市土地利用率極低，盲目橫向擴(kuò)張，造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。而且城市的規(guī)劃擴(kuò)張中，大量的拆遷引發(fā)不和諧因素，侵害了當(dāng)?shù)匕傩盏睦妗?

二、土地財(cái)政原因分析：基于地方政府“經(jīng)濟(jì)人”行為模式

（一）地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”行為模式

1.地方政府“經(jīng)濟(jì)人”行為假定。根據(jù)布坎南的理論，地方政府作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)和人，首先應(yīng)具有“政府人”的特質(zhì)，該特質(zhì)要求地方政府完全代表該地區(qū)人民和社會(huì)的總利益，除此之外沒有自己獨(dú)立的利益目標(biāo)。其次，地方政府作為一個(gè)由具有“經(jīng)濟(jì)人”特質(zhì)的官員組成的機(jī)構(gòu)，也具有理性“經(jīng)濟(jì)人”的特質(zhì)。

2.地方政府在“經(jīng)濟(jì)人”行為模式下多重利益權(quán)衡。地方政府利益可以分解為三個(gè)層面的利益：地方利益、地方政府部門利益、地方政府官員利益。首先，地方政府承擔(dān)著社會(huì)管理責(zé)任，必須考慮和維護(hù)地方利益，這是地方政府的宏觀利益。其次，地方政府作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)，必須考慮和維護(hù)地方政府部門的利益，這是地方政府的中觀利益。再次，地方政府是由政府官員組成的，官員的“經(jīng)濟(jì)人”特征決定了其必須考慮和維護(hù)地方政府官員的利益，這是地方政府的微觀利益。

3.土地財(cái)政中地方政府 “經(jīng)濟(jì)人”行為的具體表現(xiàn)。土地財(cái)政問題，就是地方政府利益分解的偏誤。地方政府過多地注重政府部門利益和政府官員個(gè)人利益，忽視地方利益，在政府雙重角色的權(quán)衡中更多地偏向于一種“經(jīng)濟(jì)人”的角色。具體到土地財(cái)政當(dāng)中：一是地方政府利用土地最大限度地賺取收入，忽視了對(duì)土地利用的后續(xù)管理。二是地方政府熱衷于將財(cái)政收入投入到對(duì)城市的經(jīng)營中，進(jìn)一步推高房價(jià)地價(jià)，賺取土地增值所帶來的溢價(jià)收入和相關(guān)稅費(fèi)收入。

（二）土地財(cái)政中地方政府“經(jīng)濟(jì)人”行為模式的產(chǎn)生原因

1.激勵(lì)機(jī)制不合理――官員政績考核制度。我國政府官員的考核制度并非一種完善的激勵(lì)機(jī)制。在領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)設(shè)置及權(quán)重劃分上，往往片面強(qiáng)調(diào)用經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)考核干部，不能反映社會(huì)全面發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展以及公民的實(shí)際利益。例如，只看重GDP、財(cái)政收入之類數(shù)量指標(biāo)，輕視反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?、?jīng)濟(jì)運(yùn)行成本等指標(biāo)，導(dǎo)致片面追求經(jīng)濟(jì)總量的高速增長，而忽視經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的優(yōu)化。

2.缺乏有效的約束機(jī)制――預(yù)算約束制度和行政問責(zé)制。第一，缺乏嚴(yán)格的預(yù)算管理制度。土地財(cái)政作為一個(gè)財(cái)政問題，本應(yīng)受到預(yù)算的嚴(yán)格約束。土地財(cái)政的失控發(fā)展則表明預(yù)算約束嚴(yán)重不足，這是由于我國地方政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的法定性破壞嚴(yán)重。一方面，各級(jí)政府預(yù)算不具有法律效力及約束力；另一方面，執(zhí)法主體、法律責(zé)任的不明確，不可操作性致使部分執(zhí)法機(jī)關(guān)和監(jiān)督部門不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法，且無法追究他們違反預(yù)算約束違法行為的法律責(zé)任。

第二，缺乏有效的行政問責(zé)制度。我國行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，權(quán)責(zé)對(duì)等意味著首長具有一等的決策權(quán)，這就容易造成尋租行為和決策失誤。在土地管理中，政府決策失誤或失敗現(xiàn)象隨處可見，但少有官員為此而被問責(zé)。究其原因，主要是目前的行政問責(zé)制存在不足：一是行政問責(zé)主體局限。行政問責(zé)的主體目前只局限于政府部門內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的問責(zé)，這在上、下級(jí)存在連帶責(zé)任關(guān)系時(shí)是無效的。而土地財(cái)政基本上是地方各級(jí)政府都存在的問題，其引起的后果在各級(jí)政府中也都相似，上級(jí)政府基本不會(huì)就此類錯(cuò)誤追究下級(jí)政府責(zé)任。二是行政問責(zé)范圍局限。目前行政問責(zé)僅局限于那些已經(jīng)造成不良影響或重大影響的失職事件，而對(duì)于那些尚未產(chǎn)生不良影響但可能存在失職情形的行為還沒有納入問責(zé)范圍。而土地財(cái)政問題中的決策失誤、短期工程，其危害性在近期一般不能表現(xiàn)出來。三是行政問責(zé)程序局限。行政問責(zé)啟動(dòng)程序上，目前還局限于黨政機(jī)關(guān)，很少由人大、法院或公眾等其他主體來啟動(dòng)。

三、政策建議

（一）構(gòu)建地方政府綜合型績效考核系統(tǒng)

西方國家在績效考核方面起步較早，已做出了一些成功的嘗試。當(dāng)前我國的政府績效評(píng)估的發(fā)展雖還處于雛形階段，但通過借鑒國外經(jīng)驗(yàn)已有了成功的案例。比如香港和山東煙臺(tái)的服務(wù)承諾制，都收到了良好的效果。筆者基于比較適合于我國推行的服務(wù)承諾制，提出以下制度建設(shè)的參考意見：

1.完善立法。中央應(yīng)完善績效考核方面的立法，對(duì)政府行為的約束機(jī)制提供強(qiáng)大的法律保障。同時(shí)中央各相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)本部門實(shí)際，在法制要求的基礎(chǔ)之上進(jìn)行科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)，明確公民在社會(huì)公共服務(wù)的各個(gè)方面享受的權(quán)利與服務(wù)，拓展績效考核的深度。

2. 加大服務(wù)承諾的公開化。首先，地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，以“服務(wù)公眾，發(fā)展經(jīng)濟(jì)”為出發(fā)點(diǎn)，提出政府各部門的服務(wù)承諾，并向社會(huì)公開。其次，應(yīng)該將服務(wù)承諾的標(biāo)準(zhǔn)、投訴程序、違約責(zé)任向社會(huì)公開，便于公眾監(jiān)督，使承諾真正落到實(shí)處。再次，在各個(gè)部門的承諾到期日，部門應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)的總結(jié)并將其公開，便于公眾了解上一工作年度服務(wù)承諾的兌現(xiàn)情況。

3. 完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。通過完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制可以使承諾的兌現(xiàn)考核明晰。例如香港屋宇署為加強(qiáng)對(duì)服務(wù)承諾的監(jiān)督，將客戶服務(wù)經(jīng)理的姓名寫在辦公地點(diǎn)的總接待處，并公布監(jiān)察機(jī)構(gòu)名單，承諾每年將服務(wù)情況的檢查結(jié)果與已定標(biāo)準(zhǔn)互相對(duì)比， 接受監(jiān)督。參照這些經(jīng)驗(yàn)，政府部門可以采用內(nèi)部對(duì)比考核以及外部公眾實(shí)時(shí)監(jiān)督反饋的形式建立考核機(jī)制，確保服務(wù)承諾的有效兌現(xiàn)。

（二）完善土地相關(guān)收支的預(yù)算管理制度

1.確保土地收支預(yù)算管理的剛性。與土地相關(guān)的各項(xiàng)收支要嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，不得隨意變動(dòng)或超收、超支。另外，可考慮建立土地出讓基金制度。

2.確保土地出讓專項(xiàng)基金的獨(dú)立性、安全性及科學(xué)性。對(duì)于土地出讓專項(xiàng)基金，應(yīng)嚴(yán)格按照《國辦10號(hào)文》的規(guī)定，地方國土資源部門應(yīng)與財(cái)政部門、人民銀行建立信息共享機(jī)制和定期對(duì)賬制度，確保土地出讓專項(xiàng)基金的獨(dú)立性和安全性。土地專項(xiàng)基金的使用要科學(xué)化，明確各項(xiàng)用途的支出比例，確保惠及民生的項(xiàng)目資金到位。

（三）完善地方政府的問責(zé)制度

通過借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為我國在構(gòu)建完善的問責(zé)制度時(shí)可從以下三個(gè)方面著手：

1. 完善問責(zé)制度的法律保障。我國行政問責(zé)制度還比較松散，缺乏完整的確保行政責(zé)任的法律體系，也沒有制定專門的行政問責(zé)制方面的法律法規(guī)。同時(shí)，憲法規(guī)定的政治問責(zé)制度，由于缺乏明確細(xì)致的程序性規(guī)定而難以發(fā)揮效力。所以，要構(gòu)建系統(tǒng)的問責(zé)制度，必須在法律層面對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和保障，將政府官員在決策和日常政務(wù)當(dāng)中失職的情形詳細(xì)列舉出來，對(duì)問責(zé)的啟動(dòng)和實(shí)施程序固定下來，便于實(shí)施。

2.擴(kuò)展問責(zé)制度的調(diào)整范圍。我國的政府官員問責(zé)制主要處理政府主要官員違風(fēng)黨紀(jì)或影響較大的行為，調(diào)整范圍過小。政府官員作為人民利益的代表，不應(yīng)只用接近于法律底線的準(zhǔn)繩約束其行為。所以，應(yīng)加大問責(zé)制度調(diào)整的范圍，將政府日常管理和投資決策的效果也納入問責(zé)范圍，對(duì)于決策失誤、行為示范應(yīng)追究相關(guān)官員的責(zé)任。具體到土地財(cái)政問題，就是將政府對(duì)于土地出讓基金預(yù)算的違反，以及城市建設(shè)項(xiàng)目投資當(dāng)中的項(xiàng)目決策失誤、低效浪費(fèi)的面子工程都納入問責(zé)制度調(diào)整范圍。

3.擴(kuò)大問責(zé)制度的主體范圍。我國問責(zé)制度的問責(zé)主體主要是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，是一種內(nèi)部問責(zé)，缺乏來自社會(huì)其他組織以及公民的問責(zé)途徑，責(zé)任的判定不是自下而上的反饋結(jié)果，而是由上級(jí)主觀認(rèn)定，很難實(shí)現(xiàn)客觀公正。所以，要實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府官員全面、客觀的問責(zé)機(jī)制，必須擴(kuò)大其問責(zé)主體。

（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院）

財(cái)政研究論文:民國時(shí)期的財(cái)政研究及對(duì)當(dāng)前財(cái)政改革的啟示

內(nèi)容提要:辛亥革命后,隨著現(xiàn)代國家的建立,財(cái)政理論研究獲得了較快的發(fā)展,研究體系也逐漸完善。盡管民國時(shí)期財(cái)政研究的內(nèi)容非常廣泛,但主要集中在“公共財(cái)政”與國家財(cái)政的關(guān)系、財(cái)政制度改革、財(cái)政收入來源、財(cái)政與金融的關(guān)系、地方財(cái)政等五個(gè)方面,這對(duì)當(dāng)前的財(cái)政改革仍然有著強(qiáng)烈的啟發(fā)意義。

關(guān)鍵詞:民國財(cái)政思想;財(cái)政制度變遷;經(jīng)濟(jì)思想史

民國初年,隨著南京國民政府的成立,財(cái)政理論研究也獲得了較快的發(fā)展,研究體系逐漸完善。鑒于對(duì)民國財(cái)政思想的研究業(yè)已成為中國經(jīng)濟(jì)思想史研究的重要組成部分,本文試圖在對(duì)民國時(shí)期財(cái)政研究的概況進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上,從“公共財(cái)政”與國家財(cái)政的關(guān)系、財(cái)政制度改革、財(cái)政收入來源、財(cái)政與金融的關(guān)系、地方財(cái)政研究等五個(gè)方面對(duì)民國財(cái)政思想展開全方位的透視。

一、民國財(cái)政研究概況

據(jù)民國經(jīng)濟(jì)學(xué)家唐慶增先生的統(tǒng)計(jì),從1928年到1936年,商務(wù)印書館出版的中國經(jīng)濟(jì)學(xué)社叢書共19種31冊(cè),在中國經(jīng)濟(jì)學(xué)社叢書19種中,財(cái)政類書籍居第一①,財(cái)政類7種,金融類5種,勞工與人口2種,其他5種。

胡寄窗在《中國近代經(jīng)濟(jì)思想史大綱》中,對(duì)1901至1949年間自撰和翻譯的經(jīng)濟(jì)著作刊行總數(shù)進(jìn)行了多角度的統(tǒng)計(jì)分析,按照學(xué)科分類,財(cái)政學(xué)、經(jīng)濟(jì)原理、貨幣學(xué)位列前三。已有的研究表明,“五四”以后,由于自西方留學(xué)返國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家增多,逐漸支配高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)科學(xué)的講壇,加之20世紀(jì)最初20年譯自日本的經(jīng)濟(jì)著作多是由西方引入,于是,西方尤其是英美經(jīng)濟(jì)原著的譯本數(shù)量在這一時(shí)期一直占據(jù)壓倒優(yōu)勢(shì)。但是,通過對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)不同分支學(xué)科的細(xì)分可以發(fā)現(xiàn),財(cái)政學(xué)著述中以日文譯本為多,而經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和貨幣銀行方面則以西文譯本為多。以下依據(jù)北京圖書館編《民國時(shí)期總書目1911―1949》對(duì)民國時(shí)期的財(cái)政學(xué)著作出版情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。這一時(shí)期的著作主要分為三類,一是財(cái)政學(xué)理論,二是中國財(cái)政問題研究,三是外國財(cái)政問題研究。

(一)財(cái)政學(xué)理論

對(duì)民國時(shí)期總書目的整理發(fā)現(xiàn)(見表1),這一時(shí)期中國的財(cái)政學(xué)體系已經(jīng)比較完善,財(cái)政學(xué)著作包含財(cái)政學(xué)、比較財(cái)政學(xué)、財(cái)政政策論、國家財(cái)政制度、國家預(yù)決算、政府會(huì)計(jì)、稅收、國債、地方財(cái)政、戰(zhàn)時(shí)財(cái)政等領(lǐng)域,國人的財(cái)政學(xué)專著已經(jīng)超過譯著數(shù)量,但對(duì)于國外財(cái)政學(xué)著作的翻譯仍占據(jù)很大部分,譯自日本的財(cái)政學(xué)著作在整個(gè)財(cái)政學(xué)譯著中仍然占主要部分,租稅理論和市政研究著作則主要譯自美國。

(二)中國財(cái)政問題研究

由表2中的中國財(cái)政問題研究著作構(gòu)成可以看出,民國時(shí)期的稅收制度研究是財(cái)政問題研究的重點(diǎn),而在稅收研究中田賦以及所得稅問題的研究又是重點(diǎn)中的重點(diǎn)。其次關(guān)于財(cái)政制度與管理體制的研究在民國時(shí)期財(cái)政制度現(xiàn)代化改革中處于顯要地位,關(guān)于財(cái)政制度的研究專著有《中國財(cái)政制度與財(cái)政實(shí)況》(楊汝梅著,中華書局,1935),《公庫制析述》(秦漢平著,公利出版社,1941),《公庫制度》(阮有秋著,新建設(shè)出版社,1941),《中國現(xiàn)行公庫制度》(楊驥著,正中書局,1941),《中國公庫制度》(楊承厚編著,中央銀行經(jīng)濟(jì)研究處,1944),《中國預(yù)算制度芻議》(吳貫因編著,內(nèi)務(wù)部編譯處,1918),《中國之預(yù)算與財(cái)務(wù)行政及監(jiān)督》(吳貫因著,建華書局,1932),《中國預(yù)算制度與財(cái)政實(shí)況》(楊汝梅著,中國計(jì)政學(xué)會(huì),1934),《五權(quán)憲法的預(yù)算制度》(王延超著,博文書局,1944),《國地財(cái)政劃分問題》(李權(quán)時(shí)著,世界書局,1929),《中國財(cái)政收支系統(tǒng)論》(馬大英著,中國財(cái)政學(xué)會(huì)叢書,1944)。

對(duì)中國財(cái)政宏觀問題的研究突破就財(cái)政論財(cái)政的研究視角,將財(cái)政制度改革與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的問題緊密結(jié)合,著作有《中國財(cái)政論》(金國珍著,商務(wù)印書館,1931),《中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中之財(cái)政》(賈士毅著,中國太平洋國際學(xué)會(huì)叢書,1932),《中國財(cái)政問題》(羅介夫著,太平洋書店,1933),《中國財(cái)政問題》(朱契著,國立編譯館,1934),《怎樣檢討財(cái)政問題》(崔敬伯著,國立北平研究院經(jīng)濟(jì)研究會(huì),1936),《中國財(cái)政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)》(崔敬伯著,國立北平研究院經(jīng)濟(jì)研究會(huì),1936),《中國財(cái)政中的金融統(tǒng)制》(崔敬伯著,國立北平研究院經(jīng)濟(jì)研究會(huì),1937),《中國財(cái)政之病態(tài)及其批判》(孫懷仁著,生活書店,1937),《中國財(cái)政問題》(葉云龍著,商務(wù)印書館,1937),《中國戰(zhàn)時(shí)財(cái)政論》(閔天培編著,正中書局,1937),《戰(zhàn)時(shí)的財(cái)政和金融》(符燦炎著,商務(wù)印書館,1938),《中國的戰(zhàn)時(shí)財(cái)政》(金天賜著,中山文化教育館,1938),《財(cái)政學(xué)與中國財(cái)政――理論與現(xiàn)實(shí)》(馬寅初著,商務(wù)印書館,1948)。

公債作為政府籌資手段不斷在國家財(cái)政中扮演重要角色,因此關(guān)于公債問題研究的專著逐漸增多,如《公債論》(晏才杰著,新華學(xué)社,1921),《國債與金融》(賈士毅著,商務(wù)印書館,1930),《中國戰(zhàn)時(shí)公債》(尹文敬著,財(cái)政評(píng)論社,1943),《公債市場(chǎng)》(投資周刊社編,中國文化服務(wù)社,1947),《國債輯要》(蔣士立編,商務(wù)印書館,1915),《內(nèi)國公債史》(徐滄水編,商務(wù)印書館,1923),《中國的內(nèi)債》(千家駒著,社會(huì)調(diào)查所,1933),《中國之內(nèi)國公債》(王宗培著,長城書局,1933)。

民國時(shí)期對(duì)財(cái)政史的研究也是這一時(shí)期的主要內(nèi)容。代表著作《民國財(cái)政史》(賈士毅著,商務(wù)印書館,1917),《民國續(xù)財(cái)政史》(賈士毅著,商務(wù)印書館,1932),《中國財(cái)政史》(胡鈞著,商務(wù)印書館,1920),《中國財(cái)政制度史》(常乃德著,世界書局,1930),《中國經(jīng)濟(jì)制度變遷史》(霍衣仙著,北新書局,1936),《中國財(cái)政史綱》(譚憲澄著,工商學(xué)院,1937),《民國財(cái)政簡史》(賈德懷編,商務(wù)印書館,1941)。

(三)外國財(cái)政問題研究

在對(duì)外國財(cái)政的研究方面(見表3),統(tǒng)計(jì)表明國人對(duì)日本財(cái)政的研究著作在數(shù)量上和研究的廣度上都遠(yuǎn)大于對(duì)英國、美國和蘇聯(lián)的研究。對(duì)日本的財(cái)政問題研究主要涉及財(cái)政制度、戰(zhàn)時(shí)財(cái)政、地方財(cái)政、公債、稅收、國庫制度和財(cái)政史等幾個(gè)領(lǐng)域。主要著作《日本財(cái)政》(賴季宏編著,商務(wù)印書館,1939),《日本之地方財(cái)政》(劉百閔編,日本評(píng)論社,1933),《日本之地方財(cái)政》(周憲文著,正中書局,1933),《日本財(cái)政制度》(南柔編,日本評(píng)論社,1933),《戰(zhàn)時(shí)日本財(cái)政》(陳宗經(jīng)著,商務(wù)印書館,1943)。對(duì)英國財(cái)政研究的專著有《英國所得稅論》(金國寶著,商務(wù)印書館,1924),《英國戰(zhàn)時(shí)財(cái)政金融》(財(cái)政金融研究所編,中華書局,1940),《英國戰(zhàn)時(shí)財(cái)政論》(張白衣著,商務(wù)印書館,1945)。對(duì)于美國和蘇聯(lián)的財(cái)政書籍主要是編譯或譯著的形式。國人這段時(shí)期之所以對(duì)日本財(cái)政問題的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過英美和蘇聯(lián),原因有二:一是日本與中國是一衣帶水的鄰邦,都受到過西方殖民者的侵略,但在走向現(xiàn)代國家方面日本卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于中國,是中國前進(jìn)的榜樣;二是日本崛起后率先將魔爪伸向中國,成為中國的大患,因而國人無論是處于學(xué)習(xí)的需要還是御敵的需要,都不能不將極大的注意力轉(zhuǎn)向日本。

除了財(cái)政研究著作之外,民國時(shí)期以“財(cái)政”命名的期刊有43種,大概分為三類,第一類是財(cái)政公報(bào),主要公布國民黨政府和財(cái)政部的命令、法規(guī)和章程,第二類是財(cái)政評(píng)論和財(cái)政學(xué)報(bào),主要研究財(cái)政金融理論,并對(duì)有關(guān)政策和經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行探討,第三類是各地方政府的財(cái)政刊物,刊登政府的財(cái)政法令、公文及財(cái)政狀況以資事實(shí)上和學(xué)術(shù)上之研究。1939年元旦創(chuàng)刊的財(cái)政學(xué)學(xué)術(shù)刊物《財(cái)政評(píng)論》是我國民國時(shí)期創(chuàng)辦的第一個(gè)也是最重要的財(cái)政學(xué)學(xué)術(shù)刊物,發(fā)表了許多財(cái)政名家的學(xué)術(shù)成果。此外,還有一些經(jīng)濟(jì)類期刊涉及財(cái)政問題,如《中國經(jīng)濟(jì)問題》(中國經(jīng)濟(jì)學(xué)社年刊第1卷,1929年3月,商務(wù)印書館發(fā)行),刊載有關(guān)財(cái)政問題的文章17篇?！督?jīng)濟(jì)建設(shè)》(中國經(jīng)濟(jì)學(xué)社年刊第2卷,1929年11月,商務(wù)印書館發(fā)行),刊載有關(guān)財(cái)政問題的文章13篇,主要是學(xué)社社員在1928年財(cái)政會(huì)議與經(jīng)濟(jì)會(huì)議中的各種提案?！督?jīng)濟(jì)學(xué)季刊》(1930年4月創(chuàng)刊,1937年5月停刊,商務(wù)印書館與黎明書局發(fā)行)刊登有關(guān)財(cái)政問題的文章49篇,在該刊物的各類文章中位居第三。

二、民國時(shí)期財(cái)政研究中的若干問題

(一)學(xué)理上的“公共財(cái)政”思想與實(shí)踐中的國家資本財(cái)政

民國時(shí)期中國的財(cái)政學(xué)引入西方的“公共財(cái)政”與“公共經(jīng)濟(jì)”等現(xiàn)代財(cái)政術(shù)語,并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建自己的財(cái)政學(xué)教學(xué)體系。陳啟修1924年的《財(cái)政學(xué)總論》指出:“財(cái)政者公共團(tuán)體之經(jīng)濟(jì)或經(jīng)濟(jì)經(jīng)理也;易詞言之,即國家及其他強(qiáng)制團(tuán)體當(dāng)其欲滿足其共同需要時(shí)關(guān)于所需經(jīng)濟(jì)的財(cái)貨之取得、管理及使用等各種行為之總稱也。”類似的分析和觀點(diǎn),在當(dāng)時(shí)幾乎所有的財(cái)政學(xué)著作中都存在著。如我們現(xiàn)今所能見到的20世紀(jì)20年代的壽景偉、張澄志,30年代的姚慶三、李權(quán)時(shí)和尹文敬,40年代的王延超等人的財(cái)政學(xué)論著,在財(cái)政概念的分析上無不如此。而曹國卿的《財(cái)政學(xué)》在1947年的第三版中,通過分析“財(cái)政”詞源,明確使用了“公共財(cái)政”的概念。當(dāng)時(shí)的公共財(cái)政觀是從公共經(jīng)濟(jì)的角度分析財(cái)政問題的,對(duì)于公私經(jīng)濟(jì)的討論出現(xiàn)在諸多財(cái)政學(xué)書籍中。陳啟修在其《財(cái)政學(xué)總論》中基于經(jīng)濟(jì)主體的不同將經(jīng)濟(jì)分為五大種類,一為個(gè)人經(jīng)濟(jì),二為企業(yè)經(jīng)濟(jì),三為公共經(jīng)濟(jì),四為國民經(jīng)濟(jì),五為世界經(jīng)濟(jì),并討論財(cái)政這一公共經(jīng)濟(jì)與其他經(jīng)濟(jì)的一般關(guān)系。他用圖形的形式生動(dòng)地表述為“個(gè)人經(jīng)濟(jì)為幾何學(xué)上之點(diǎn),則企業(yè)經(jīng)濟(jì)為由點(diǎn)而成之線,公共經(jīng)濟(jì)為包含點(diǎn)與線之面積,而國民經(jīng)濟(jì)則為包含點(diǎn)線面之體積,以個(gè)人及企業(yè)經(jīng)濟(jì)之厚薄為高度,乘面積而得者也……世界經(jīng)濟(jì)為各國民之經(jīng)濟(jì)之結(jié)合,故可用包含各種體積之球形體表之”[1]。

在絕大多數(shù)財(cái)政學(xué)教科書基于公共財(cái)政視角以“財(cái)務(wù)行政秩序論”,“公共經(jīng)費(fèi)論”,“公共收入論”,“收支適合論”作為基本框架的同時(shí),有學(xué)人基于財(cái)政趨勢(shì)的變化,認(rèn)為應(yīng)將公共企業(yè)論作為單獨(dú)的一部納入財(cái)政學(xué)中②,雖然這一建議未被著者采納③,但是,這一問題的提出可以說是從學(xué)理上認(rèn)識(shí)到了公共財(cái)政與國家資本財(cái)政的區(qū)別,雖然當(dāng)時(shí)對(duì)公共財(cái)政與國家資本財(cái)政的關(guān)系問題還沒有較深的認(rèn)識(shí),但是在民國的財(cái)政實(shí)踐過程中對(duì)于國家資本的財(cái)政管理體制問題的討論是值得當(dāng)下研究者關(guān)注的一個(gè)問題,畢竟這一問題也是至今困擾我國公共財(cái)政改革的重大問題。

(二)財(cái)政制度改革

公庫制度、預(yù)算制度和超然主計(jì)制度是民國時(shí)期財(cái)政制度改革的三大主體,這是在廣泛借鑒各國財(cái)政管理制度的基礎(chǔ)上,根據(jù)中國國情制定出來的。關(guān)于推行計(jì)政的幾個(gè)問題,在《計(jì)政季刊》中有如下論述,“一國政治的設(shè)施,賴財(cái)政為基礎(chǔ)。而財(cái)政又須計(jì)政為之監(jiān)督與推進(jìn)。在積極方面,則國家凡百興革事業(yè),有所準(zhǔn)繩。可得按既定實(shí)施計(jì)劃。在消極方面,則防止貪污,杜絕舞弊,避免橫征暴斂非法之收入。減少不經(jīng)濟(jì)之支出。”[2]民國十六年(1927年)國府奠都南京后,首先以整頓財(cái)務(wù)行政為急務(wù),先后公布各種財(cái)政法規(guī),成立審計(jì)部,又于民國二十年(1931年)確立超然主計(jì)制度,其理論基于聯(lián)綜組織原則,互相平衡,互相牽制,冀國家財(cái)政進(jìn)于健全清明之途。此聯(lián)立系統(tǒng)構(gòu)成包括收支行政系統(tǒng)(統(tǒng)一的收支命令系統(tǒng)),超然主計(jì)系統(tǒng)(建設(shè)的計(jì)政系統(tǒng)),就地審計(jì)系統(tǒng)(監(jiān)督的計(jì)政系統(tǒng)),公庫出納系統(tǒng)(獨(dú)立的國庫系統(tǒng)),其執(zhí)行機(jī)關(guān)為財(cái)政部或財(cái)政廳(執(zhí)行收支系統(tǒng)),主計(jì)處或會(huì)計(jì)處(建設(shè)計(jì)政系統(tǒng)),審計(jì)部或?qū)徲?jì)處(監(jiān)督計(jì)政系統(tǒng)),中央國家銀行或之金融機(jī)關(guān)(執(zhí)行公庫出納系統(tǒng))。以上組織,在縱的方面,則系統(tǒng)分明,各自獨(dú)立。在橫的方面,則聯(lián)立綜合,互相衡制。

在公共財(cái)政制度建設(shè)過程中,值得關(guān)注的是在三民主義的發(fā)展框架下,國家資本在國民經(jīng)濟(jì)中扮演著舉足輕重的作用。鑒于國家資本經(jīng)營運(yùn)作的好壞直接關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成敗,因此學(xué)術(shù)界在討論國營事業(yè)內(nèi)部經(jīng)營制度的同時(shí),也開始從國家財(cái)政的角度討論國營事業(yè)的預(yù)算問題。目前掌握的關(guān)于國營事業(yè)預(yù)算問題的資料有《論編造公有營業(yè)基金預(yù)算之范圍》,載于《財(cái)政評(píng)論》第5卷第3期;《論國營事業(yè)之預(yù)算制度》,《我國現(xiàn)行營業(yè)預(yù)算制度之商榷》,載于《財(cái)政評(píng)論》第12卷第5期;《公營事業(yè)應(yīng)否適用公庫制度論》,載于《銀勵(lì)》(重慶市銀行業(yè)學(xué)誼勵(lì)進(jìn)會(huì)編)第1卷第5期。

(三)財(cái)政收入思想

中央與地方的分稅制改革也是貫穿民國時(shí)期稅制改革始終的一個(gè)重要問題。1927年,南京國民政府成立以后,設(shè)立中央財(cái)政機(jī)構(gòu)和地方財(cái)政機(jī)構(gòu)。中央財(cái)政機(jī)構(gòu)為財(cái)政部,作為南京政府管理監(jiān)督全國財(cái)務(wù)行政的總機(jī)關(guān),總攬全國財(cái)政收支。地方財(cái)政機(jī)構(gòu)有兩類:一類是中央派出處理國家收支的機(jī)構(gòu),如財(cái)政特派員、關(guān)監(jiān)督、鹽運(yùn)使、統(tǒng)稅局、印花煙酒稅局、直接稅辦事處等。另一類是處理地方財(cái)政收支機(jī)構(gòu),各省設(shè)財(cái)政廳,管理全省財(cái)政收支預(yù)決算的編制以及對(duì)縣財(cái)政的監(jiān)督?？h設(shè)財(cái)政科,管理全縣財(cái)政收支、預(yù)決算的編制及各項(xiàng)稅收。針對(duì)北洋政府時(shí)期各級(jí)財(cái)政收支不清,地方截留中央財(cái)力的現(xiàn)象,南京政府1928年11月正式公布施行《劃分國家收支地方收支標(biāo)準(zhǔn)案》,將財(cái)政體制定為中央與省二級(jí)制。1934年,南京政府又公布了《財(cái)政收支系統(tǒng)法》,將財(cái)政體制由過去中央與省二級(jí)制改為中央、省、縣三級(jí)制,提高縣市地方政府的地位。1941年起,為適應(yīng)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的需要,實(shí)行國家與地方自治兩級(jí)財(cái)政,省級(jí)并入中央。1946年7月1日,南京政府修正公布《財(cái)政收支系統(tǒng)法》,重新確立中央、省、縣三級(jí)財(cái)政體制。

稅收改革思想是民國財(cái)政思想的主體,不僅在民國時(shí)期對(duì)中國財(cái)政問題研究中有關(guān)稅收的論著占據(jù)了絕對(duì)的多數(shù),而且在時(shí)人的論著中也可以看到當(dāng)時(shí)對(duì)于稅收改革思想的重視,“財(cái)政學(xué)中之最關(guān)重要者厥惟賦稅”,“將來中國要整理財(cái)政,當(dāng)然首先租稅,而租稅之中,尤以田賦一項(xiàng)為最重要?！盵3]民國時(shí)期稅收改革的主要內(nèi)容就是整頓舊稅,創(chuàng)辦新稅,建立新的稅制。這一時(shí)期由于大量國外的稅收譯著的出現(xiàn),國人對(duì)租稅問題已經(jīng)有了更新的認(rèn)識(shí),但民國戰(zhàn)亂不斷的環(huán)境影響了稅收制度的改革,嚴(yán)重遲滯了現(xiàn)代稅制建立的步伐。

(四)財(cái)政與金融的關(guān)系

財(cái)政與金融的關(guān)系是近代中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中面臨的一個(gè)突出問題,時(shí)至今日,發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家仍然面臨著如何處理政府財(cái)政與資本市場(chǎng)之間關(guān)系的問題。資本市場(chǎng)和政府財(cái)政間的相互關(guān)系,從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看,是公私產(chǎn)品生產(chǎn)和融資的兩種不同機(jī)制;而從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看,則是媒介儲(chǔ)蓄與投資的兩種不同機(jī)制。從交易費(fèi)用視角看,兩者在資本要素配置上具有基于交易費(fèi)用比較基礎(chǔ)上的制度替代關(guān)系,而從產(chǎn)權(quán)視角看,兩者又具有了內(nèi)生關(guān)系。因?yàn)閲沂钱a(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)界定的主體,自然成為影響資本市場(chǎng)效率的根源,而國家之所以構(gòu)造出特定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)則與其獲取租金的財(cái)政需要息息相關(guān),反映在中國制度變遷實(shí)踐上就是:國家及其財(cái)政需要既是資本市場(chǎng)興起的關(guān)鍵,而國家單方面獲取租金的財(cái)政需要又是造成資本市場(chǎng)困境的根源。

民國時(shí)期以財(cái)政與金融為研究對(duì)象的論著有賈士毅的《國債與金融》(商務(wù)印書館,1933),崔敬伯的《中國財(cái)政中的金融統(tǒng)制》(國立北平研究院經(jīng)濟(jì)研究會(huì) ,1937),其他關(guān)于財(cái)政與金融的關(guān)系問題散見于報(bào)刊中,馬寅初和章乃器是當(dāng)時(shí)對(duì)這一問題探討比較多的學(xué)者,參見《馬寅初全集》(浙江人民出版社,1999)和《章乃器文集》(華夏出版社,1997)。這一時(shí)期學(xué)術(shù)界對(duì)于財(cái)政與金融關(guān)系的認(rèn)識(shí)已經(jīng)較為成熟。崔敬伯在《中國財(cái)政中的金融統(tǒng)制》中從學(xué)理上對(duì)財(cái)政與金融的關(guān)系做了精辟的闡述,“‘財(cái)政’與‘金融’無論在辭義上,或是在實(shí)際上,都應(yīng)該分清,而不容相混。財(cái)政是‘國家經(jīng)濟(jì)’(State Economy)的經(jīng)理,金融則系‘國民經(jīng)濟(jì)’(National Economy)的權(quán)衡。在‘社會(huì)化經(jīng)濟(jì)’未曾實(shí)現(xiàn)以前,國家經(jīng)濟(jì)與國民經(jīng)濟(jì),在體制上,是要分別保持其獨(dú)立性的。因?yàn)閲窠?jīng)濟(jì)的活動(dòng),妨害了國家經(jīng)濟(jì),固不可;但是因?yàn)閲医?jīng)濟(jì)――即財(cái)政――的方便,遂以國民經(jīng)濟(jì)為犧牲,使之陷于長期的混亂,當(dāng)然也不是‘健全財(cái)政’(Sound Finance)所能容。所以在實(shí)際上,財(cái)政與金融,務(wù)必要系統(tǒng)分明,不相侵?jǐn)_” [4]。同時(shí),他也從經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)出發(fā),認(rèn)為“現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)流通,早不是實(shí)物交換經(jīng)濟(jì),也不盡是貨幣經(jīng)濟(jì),而是‘信用經(jīng)濟(jì)’的時(shí)代。不僅國民經(jīng)濟(jì)要受信用經(jīng)濟(jì)的支配,國家經(jīng)濟(jì)――即財(cái)政――也要受信用經(jīng)濟(jì)的支配。政府財(cái)政的收支,在數(shù)量上很難恰恰相抵,在時(shí)期上也不容易恰恰相值;為財(cái)政與金融彼此調(diào)劑起見,收入多而支出少的時(shí)節(jié),可以存在銀行,轉(zhuǎn)而流通于市場(chǎng);支出多而收入少的時(shí)節(jié),也可以借自銀行,藉資財(cái)政的周轉(zhuǎn)。在這信用經(jīng)濟(jì)時(shí)代,政府雖然屬于公經(jīng)濟(jì)的主體,無妨同私人經(jīng)濟(jì)一般,也可以同銀行開戶頭,也可以向金融市場(chǎng)行貸借;財(cái)政與金融,盡可以取得自然而合理的聯(lián)系,這便是財(cái)政學(xué)上所稱之‘公共信用’(Public Credit)或公債(Public Debt)”[5]。

民國時(shí)期財(cái)政與金融關(guān)系認(rèn)識(shí)的成熟與實(shí)踐過程中的由財(cái)政與金融逐漸融合所導(dǎo)致的局勢(shì)的失控是否可以作為如今構(gòu)建立憲式公共財(cái)政制度的否證,將是探索財(cái)政與金融關(guān)系問題的一個(gè)獨(dú)特的視角。

(五)地方財(cái)政研究

陳啟修在《財(cái)政學(xué)總論》第五編設(shè)“地方財(cái)政論”專章,給以地方財(cái)政學(xué)研究重要的地位,他認(rèn)為“地方財(cái)政學(xué)者研究地方自治團(tuán)體之財(cái)政之學(xué)問也。地方財(cái)政學(xué)上之原理,與國家財(cái)政學(xué)上之原理,相同者固多,不但從一般的理論上言之,所謂公共財(cái)政(Public finance)學(xué)實(shí)必須包含二者而后始得完全。且即從特殊的問題觀之,僅觀國家財(cái)政上之事實(shí),亦實(shí)不足明問題全體之真相……故研究國家財(cái)政學(xué)者同時(shí)必須研究地方財(cái)政學(xué)?！?

關(guān)于何謂地方的概念問題,直至民國三十一年一月一日(1942年)依照《改訂財(cái)政收支系統(tǒng)實(shí)施綱要》劃分之后,自治財(cái)政系統(tǒng)才從以往向以省地方為單位改為以縣市為單位。中國行政序列向來沒有市的建制,城鄉(xiāng)之間在行政上并沒有嚴(yán)格的區(qū)分。1908年清廷實(shí)施預(yù)備立憲,頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》,第一次以官方的名義明確城市為一政治單位。從此,中國開始了城鄉(xiāng)合治向城鄉(xiāng)分治的轉(zhuǎn)變。但是,在自治財(cái)政建設(shè)初期,根據(jù)地方稅收的實(shí)際情形,中央已陷地方于附庸之地位。而欲實(shí)現(xiàn)縣地方為有獨(dú)立性之自治單位,舉凡地方之管、教、養(yǎng)、衛(wèi)諸要政,均為實(shí)現(xiàn)新縣制之中心工作,凡此各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)當(dāng)以地方自籌為原則。由于中國縣地方原無獨(dú)立財(cái)源,而原有各項(xiàng)規(guī)定收入與建立自治財(cái)政的要求殊難適應(yīng),因此剖析地方財(cái)政現(xiàn)有特征,并在建立系統(tǒng)的公共財(cái)政進(jìn)程中探索如何處理中央財(cái)政與地方財(cái)政關(guān)系問題,同時(shí)立足于自治財(cái)政,建立地方的稅收制度,尤其是理順田賦與土地稅的關(guān)系問題,并不斷建立健全地方預(yù)算制度、審計(jì)制度,以及完善地方財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè),提高地方財(cái)務(wù)行政管理效率,如此諸多問題的提出與探討就成為民國時(shí)期伴隨著地方財(cái)政建設(shè)始終的重要問題。

20世紀(jì)20年代隨著中國市政改革實(shí)踐的推動(dòng),中國學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了一股研究市政問題的新思潮,產(chǎn)生了一批市政學(xué)著作,如前文所述,同時(shí)出版了《市政評(píng)論》,《市政研究》等刊物。與此同時(shí),面對(duì)當(dāng)時(shí)的縣鄉(xiāng)財(cái)政困境,學(xué)術(shù)界通過調(diào)查研究和撰寫專著對(duì)存在的問題以及解決辦法展開了廣泛而深入的討論。與縣財(cái)政及地方賦稅緊密相關(guān)的調(diào)研即有定縣賦稅調(diào)查、南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院“縣政調(diào)查”、中央政治學(xué)校地政學(xué)院田賦調(diào)查以及中央大學(xué)經(jīng)濟(jì)系田賦附加稅調(diào)查等等。除調(diào)研之外還有大量相關(guān)論著出版,如汗血月刊社編輯的《田賦問題研究》、方顯廷編《中國經(jīng)濟(jì)研究》(下)、劉世仁的《中國田賦問題》、程方的《中國縣政概論》,彭雨新的《縣地方財(cái)政》,朱博能的《縣財(cái)政問題》。此外,在《地政月刊》《東方雜志》《中國農(nóng)村》《財(cái)政研究》《財(cái)政評(píng)論》《復(fù)興委員會(huì)會(huì)報(bào)》《益世報(bào)財(cái)政周刊》《汗血月刊》《中山文化教育館季刊》等刊物上還發(fā)表了大量與縣財(cái)政及地方賦稅相關(guān)的文章。

三、民國時(shí)期的財(cái)政研究對(duì)當(dāng)前財(cái)政改革的啟迪

通過對(duì)民國財(cái)政研究的簡單梳理,可以看出公共財(cái)政與國家資本財(cái)政之間的關(guān)系問題對(duì)于近代中國來說一直是一個(gè)無法回避的問題,雖然建國以后形成的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型財(cái)政模式將公共財(cái)政內(nèi)化到國家財(cái)政當(dāng)中,淡化了公共財(cái)政與國家資本財(cái)政之間關(guān)系處理的問題,但現(xiàn)階段轉(zhuǎn)軌過程中建立的公共財(cái)政與國有資產(chǎn)財(cái)政的“雙元財(cái)政”模式又再次將處理兩種財(cái)政之間的關(guān)系問題擺在了改革者的面前。從經(jīng)濟(jì)思想史的視角對(duì)民國時(shí)期的財(cái)政制度改革實(shí)踐及由以產(chǎn)生的公共財(cái)政與國家資本財(cái)政之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)進(jìn)行整理研究,無疑是對(duì)目前公共財(cái)政制度建設(shè)問題認(rèn)識(shí)的一個(gè)有益的拓展。

近代以來隨著信用經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá),財(cái)政與金融的關(guān)系逐漸緊密,而以政府主導(dǎo)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革又將國家經(jīng)濟(jì)與國民經(jīng)濟(jì)糅合在了一起,因此對(duì)于財(cái)政與金融關(guān)系處理的得當(dāng)與否就成為國民經(jīng)濟(jì)是否良性發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵問題。民國時(shí)期金融思想和金融制度的逐步健全與完善是離不開積極財(cái)政政策的支持和推動(dòng)的,“財(cái)政中的金融統(tǒng)制”,“財(cái)政政策中的金融措施”等等提法足可見這一時(shí)期財(cái)政與金融的融合。時(shí)人從學(xué)理角度對(duì)財(cái)政金融關(guān)系問題的探討與實(shí)踐過程中財(cái)政金融政策實(shí)施之間的差異,對(duì)我們認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度變遷過程中如何處理財(cái)政與金融的關(guān)系問題提供更為厚重的思想史實(shí)。

民國時(shí)期的地方財(cái)政建設(shè)是整個(gè)財(cái)政制度改革中的重要部分,伴隨工業(yè)化出現(xiàn)的城市建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)問題,時(shí)人在引入國外地方財(cái)政研究的同時(shí),從國情出發(fā)進(jìn)行了試點(diǎn)建設(shè)并展開了廣泛的調(diào)查研究,這些寶貴的思想資料對(duì)當(dāng)前解決地方財(cái)政問題具有一定的歷史借鑒意義。

總之,民國時(shí)期的財(cái)政研究對(duì)中國目前財(cái)政改革的啟發(fā)是多方面的,我們應(yīng)該重視對(duì)民國財(cái)政思想的研究,這樣才能古為今用,更好地服務(wù)于當(dāng)前的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。