財政資金和自有資金的區(qū)別精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇財政資金和自有資金的區(qū)別范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施 BT 產(chǎn)業(yè)投資基金 模式

中圖分類號：F832.48 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）05-172-02

中國經(jīng)濟(jì)的高速持續(xù)增長和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使國內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求日益增加，由政府主導(dǎo)、以財政支持、以銀行信貸為主的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式已面臨日益嚴(yán)峻的壓力和挑戰(zhàn)，遠(yuǎn)不能滿足社會經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的需要。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，BT、BOT、產(chǎn)業(yè)投資基金等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式出現(xiàn)并不斷衍生創(chuàng)新，為城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資提供了新方向和新思路。

一、BT建設(shè)模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

1.BT建設(shè)模式特征。近年來BT建設(shè)模式愈發(fā)廣泛地應(yīng)用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，例如北京地鐵奧運(yùn)支線工程、深圳地鐵五號線工程、佛山市政基礎(chǔ)設(shè)施工程等。BT建設(shè)模式是由政府或其授權(quán)單位作為BT項目發(fā)起人通過公開招標(biāo)方式確定項目投資人并與其簽署相關(guān)協(xié)議，并由該投資人根據(jù)招投標(biāo)要求組建項目公司承擔(dān)投資、融資和建設(shè)，項目竣工后移交并向BT項目發(fā)起人分期收回對價的一種項目融資建設(shè)模式。每個項目中BT建設(shè)模式具體運(yùn)作不盡相同，但它們具備一些共同優(yōu)點(diǎn)和特征。一是有效緩解公益性項目建設(shè)的財政壓力；二是市場化運(yùn)作方式有助于提升建設(shè)效率；三是合同法律關(guān)系復(fù)雜，考驗(yàn)業(yè)主協(xié)調(diào)能力。

2.BT模式潛在投資建設(shè)風(fēng)險。由于BT建設(shè)模式下項目投資額巨大、技術(shù)復(fù)雜、建設(shè)和資金回收時間較長等特點(diǎn)，致使項目運(yùn)作過程中帶有一定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)風(fēng)險。眾多專家和學(xué)者對BT建設(shè)模式風(fēng)險識別分類和風(fēng)險防范做出系列專題研究，周磊和周正康對BT建設(shè)模式項目運(yùn)營中風(fēng)險進(jìn)行了分析，按照風(fēng)險分?jǐn)傇瓌t提出了預(yù)防和控制措施{1}。王耀輝和馬榮國在構(gòu)建BT項目融資風(fēng)險評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，提出模糊綜合評價分析模型法以衡量BT項目融資風(fēng)險。{2}

作為寧波杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施BT+產(chǎn)業(yè)基金模式的發(fā)起人，基于BT項目發(fā)起人或業(yè)主的視角更為關(guān)注BT項目投資人的投資能力和工程管理能力風(fēng)險。在大型城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中，僅僅依靠BT項目投資人自有資金難以保障項目如期建設(shè)的巨額資金投入，BT項目投資人往往通過銀行貸款等再融資推進(jìn)項目建設(shè)，項目投資人的再融資能力成為項目成敗的關(guān)鍵影響因素，融資能力不足不僅會導(dǎo)致項目投資人資金鏈緊張，甚至?xí)?dǎo)致BT建設(shè)項目擱置并抑制項目公益性社會效益的發(fā)揮。在項目管理能力方面，雖然BT項目業(yè)主的投融資和施工建設(shè)工作轉(zhuǎn)移至BT項目投資人，但為了防止BT模式下項目投資人及其他參與單位在建設(shè)中以次充好降低工程質(zhì)量，還必須對項目建設(shè)實(shí)施嚴(yán)格的流程監(jiān)管，以防范工程質(zhì)量領(lǐng)域風(fēng)險。正是鑒于BT建設(shè)項目投資人存在的上述風(fēng)險點(diǎn)，在杭州灣新區(qū)項目招投標(biāo)設(shè)計時業(yè)主方創(chuàng)新性提出引入產(chǎn)業(yè)投資基金，在拓寬建設(shè)資金來源的同時，利用產(chǎn)業(yè)基金的專業(yè)性以防范BT建設(shè)項目投資人引發(fā)的風(fēng)險。

二、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金參與BT建設(shè)的必要性

（一）基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金概況及國內(nèi)外運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)

產(chǎn)業(yè)投資基金是投資基金和產(chǎn)業(yè)投資的有機(jī)融合體，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金是產(chǎn)業(yè)投資基金與城市基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)、經(jīng)營相融合的一種資本運(yùn)營模式和金融制度創(chuàng)新?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金通過一系列的制度設(shè)計，實(shí)現(xiàn)吸納和集聚民間資本和社會資金，引導(dǎo)民資進(jìn)入具有一定的壟斷性質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，并通過股權(quán)投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目公司，并在合適的時機(jī)通過各類退出方式實(shí)現(xiàn)資本增值收益。

20世紀(jì)70年代起歐美等發(fā)達(dá)國家開始探索發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金，進(jìn)一步降低政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，使有限的財政資金發(fā)揮更大效益提供更多的社會服務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)以來我國積極嘗試和探索產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，2009年光大控股與澳大利亞麥格理銀行共同組建光大麥格理基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金，2012年3月全國工商聯(lián)發(fā)起城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金，都是借助基金平臺引導(dǎo)民間資本和社會資金進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

（二）杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)投資基金模式構(gòu)建

1.杭州灣模式發(fā)起設(shè)立背景。

（1）最大限度破解工期約束。寧波杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施BT項目直接服務(wù)于上海大眾汽車浙江寧波基地及其周邊零部件配套企業(yè)，項目必須在上海大眾汽車浙江寧波基地量產(chǎn)前投入使用。采用傳統(tǒng)BT建設(shè)模式由于涉及到項目投資人向銀行金融機(jī)構(gòu)再融資需求，銀行要進(jìn)行BT項目公司信用等級評定和授信調(diào)查、審查、落實(shí)抵押擔(dān)保等措施致使融資流程相對較長，難以在時效上滿足項目建設(shè)需要。引入產(chǎn)業(yè)投資基金作為項目公司資金來源有利于加快融資進(jìn)程，滿足項目建設(shè)的時間緊、任務(wù)重的要求。

（2）緩解財政時序錯配壓力。從基礎(chǔ)設(shè)施投資與經(jīng)濟(jì)增長的對比看，無論是全部基礎(chǔ)設(shè)施投資、還是與地方政府融資平臺相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施投資的增長速度，都大大高于同期GDP的名義增長速度。{3}杭州灣新區(qū)亦不例外，隨著近年來一系列道路、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度的加大，短期內(nèi)新區(qū)財政面臨著暫時性建設(shè)資金短缺，借助BT+產(chǎn)業(yè)投資基金的創(chuàng)新模式，合理疏導(dǎo)富庶的江浙民間資本和社會資金投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解新區(qū)財政資金需求與盈余的時間錯配產(chǎn)生的財政緊張局面。

（3）突破傳統(tǒng)銀行債權(quán)融資壓力。受宏觀經(jīng)濟(jì)、金融政策下地方政府融資平臺貸款收緊影響，借助產(chǎn)業(yè)基金渠道引導(dǎo)民間資本和社會資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅有利于產(chǎn)業(yè)基金的穩(wěn)定經(jīng)營，而且能夠在銀行和地方政府融資平臺之間有效建立防火墻和隔離帶，突破了銀監(jiān)會清理和限制政府融資平臺貸款的政策約束。BT+產(chǎn)業(yè)基金的創(chuàng)新模式秉承基金股權(quán)投資特性并有效發(fā)揮市場配置資源優(yōu)勢，BT項目發(fā)起人、投資人和項目公司均無需提供任何融資抵押擔(dān)保措施，亦無需杭州灣新區(qū)提供財政兜底承諾。

2.杭州灣模式運(yùn)營結(jié)構(gòu)設(shè)計。杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施BT+產(chǎn)業(yè)基金模式中基金總規(guī)模35億元，第一階段總認(rèn)繳出資額8.3億元，首期認(rèn)繳出資1.6億元，產(chǎn)業(yè)基金以有限合伙企業(yè)的形式發(fā)起設(shè)立并構(gòu)建項目資金池。BT項目發(fā)起人按照基金規(guī)模20%的比例出資，BT項目發(fā)起人發(fā)起并參與產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作有利于充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)示范作用，保持政府必要的調(diào)控能力。其余絕大部分資金充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，由江浙地區(qū)民間資本和社會資金出資，并由專業(yè)基金管理公司作為基金執(zhí)行合伙人負(fù)責(zé)基金運(yùn)作管理。

杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金投資并控股BT項目公司，項目公司可向銀行申請市場化再融資進(jìn)一步放大財務(wù)杠桿。通過BT+產(chǎn)業(yè)基金的創(chuàng)新模式優(yōu)化設(shè)計可以有效控制地方政府信用額度超額投放，突破政府融資平臺貸款限制并有效降低信用風(fēng)險。BT項目發(fā)起人以項目業(yè)主和產(chǎn)業(yè)基金投資人的雙重身份全流程參與項目建設(shè)，有效強(qiáng)化項目資金運(yùn)用和工程建設(shè)方面的監(jiān)督管理。

三、杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金模式的創(chuàng)新與特色

1.開放滾動的產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立模式。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式不同于傳統(tǒng)的銀行項目貸款的貸款額度固定、貸款期限固定、資金使用固定，它以基金規(guī)?？蓾L動發(fā)展、投資方可中途增加、基金投向不局限于單個項目的多重滾動方式令人耳目一新。首先，基金可以視項目情況調(diào)整規(guī)模實(shí)施滾動發(fā)展，歷經(jīng)多個階段分層次梯度發(fā)行募集，最終規(guī)?？蛇_(dá)35億元。其次，基金投資方可中途加入或退出，根據(jù)項目投資和資金募集情況各投資方可分階段追加或減少對基金的出資額，各投資人按照其實(shí)繳出資時間參與基金投資項目的收益分配。再次，基金不局限于單個項目或特定項目，在投資期限內(nèi)可參與杭州灣新區(qū)內(nèi)新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投資，實(shí)現(xiàn)基金的多重滾動開發(fā)。

2.產(chǎn)業(yè)投資基金控股BT項目公司。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式以集中投資絕對控股的投資策略區(qū)別于傳統(tǒng)私募股權(quán)基金分散投資參股為主的投資范式，通過產(chǎn)業(yè)基金投資控股BT建設(shè)項目公司，能夠避免作為小股東所承受的信息不對稱、無法控制分配政策等風(fēng)險。同時充分發(fā)揮基金管理人專業(yè)穩(wěn)定的基金運(yùn)營管理能力，在同等競爭條件下通過創(chuàng)新模式使投資更加公開、公正、透明以及更加市場化，有利于進(jìn)一步降低資金使用成本和BT建設(shè)商務(wù)成本，并且杜絕政府直接投融資引發(fā)的財政資金運(yùn)作效率不足及相關(guān)道德風(fēng)險，

3.基金和BT項目同步雙重管理。在傳統(tǒng)BT模式的理念下，BT工程竣工移交給相關(guān)單位之前，BT項目承辦人對BT工程具有絕對的控制權(quán)，BT項目發(fā)起人對項目的控制較弱。{4}杭州灣新區(qū)模式中項目業(yè)主以BT項目發(fā)起人和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金投資人雙重身份參與整個項目全程運(yùn)作，并具有項目設(shè)計、監(jiān)理單位委托等重大事項的決策權(quán)。另外，產(chǎn)業(yè)基金執(zhí)行合伙人在管理基金的同時直接管理BT工程建設(shè)，完全的市場化機(jī)制在投資管理、概預(yù)算、項目管理、資金支付、工程技術(shù)方面發(fā)揮了第三方監(jiān)管作用，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)BT模式單一監(jiān)管的不足，使之有利于尋求項目成本、時間、資源和質(zhì)量四要素的最優(yōu)均衡。

4.借助民資拓展建設(shè)資金來源。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有一定的壟斷性且需要專業(yè)管理，對于普通投資者而言進(jìn)入這一領(lǐng)域門檻極高，普通投資者難以分享中國城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施高速增長帶來的收益。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式使廣大閑散投資者能夠通過基金渠道參與具有穩(wěn)定和較好收益的基礎(chǔ)設(shè)施投資，并通過股權(quán)投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目公司，結(jié)合項目公司的再融資可實(shí)現(xiàn)財政資金10余倍的財務(wù)杠桿放大作用。通過BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式在疏導(dǎo)民間資本同時有效探索國資和民資在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的協(xié)同聯(lián)合，促進(jìn)了城市建設(shè)和社會的公平分配。

四、杭州灣模式的繼續(xù)探索及應(yīng)用前景

1.拓展產(chǎn)業(yè)基金上市退出模式。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式采用傳統(tǒng)回購的退出方式，產(chǎn)業(yè)基金作為BT項目公司股東分享紅利，退出方式較為狹窄，盈利模式簡單。基礎(chǔ)設(shè)施的投資一般很難在短期獲得巨額回報，而必須通過長期的建設(shè)和專業(yè)的管理逐步實(shí)現(xiàn)投資回報。{5}本著長期持有并運(yùn)營產(chǎn)業(yè)基金的角度考慮，為了滿足投資者對基金流動性的需求，可借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)在基金設(shè)立一段時間后將基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金本身上市而非建設(shè)項目上市，從而為基金投資者拓寬退出渠道并實(shí)現(xiàn)盈利機(jī)會，另一方面公開市場的開放性極大程度上拓展了項目的資金籌措能力。

2.BT回購成本的合理設(shè)置。BT項目回購價款和回購策略很大程度上取決于項目發(fā)起人的融資成本。融資成本首先體現(xiàn)在項目發(fā)起人對BT項目的回購價格與BT項目實(shí)際造價間的差額部分，其次為項目發(fā)起人支付的BT投資期和建設(shè)期的利息費(fèi)用。在BT項目的招標(biāo)和商務(wù)談判階段，原則上應(yīng)以批準(zhǔn)的項目概算下浮一定比例報政府批準(zhǔn)后作為工程招標(biāo)控制價，在業(yè)主給予項目投資人投資收益固定回報的利息費(fèi)用時，應(yīng)重點(diǎn)預(yù)測銀行同期貸款利率的年浮動趨勢與宏觀經(jīng)濟(jì)趨勢， 并與投資方談判商定。{6}

3.融資租賃繼續(xù)盤活固定資產(chǎn)。融資租賃作為一種現(xiàn)融資方式，能夠通過融物的方式實(shí)現(xiàn)融資目的，拓寬承租人的融資渠道，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資提供了又一新方向。對于杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式建成并回購的基礎(chǔ)設(shè)施可以探索售后回租的方式，采用融資租賃能夠盤活已投入的固定資產(chǎn)，有效釋放政府前期投入的財政資金，并且用于固定資產(chǎn)的再投資。通過融資租賃放大政府的投資規(guī)模和投資乘數(shù)效應(yīng)，將有限的財政資金發(fā)揮最大的效用，進(jìn)一步提高財政資金的使用效率。{7}

同比傳統(tǒng)模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式僅在成本控制方面的比較優(yōu)勢已初現(xiàn)端倪，隨著項目滾動開發(fā)基金二期、三期成本領(lǐng)先優(yōu)勢將得以進(jìn)一步鞏固。杭州灣模式推動了寧波基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理體制創(chuàng)新改革，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)、銀行、民間資本和社會資金多方受益、合作共贏的新局面，有利于形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的高效運(yùn)作和可持續(xù)來源，為杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了全新思路并具有在更大范圍內(nèi)推廣的現(xiàn)實(shí)意義。

注釋：

{1}周磊，周正康.市政項目的BT融資風(fēng)險的防范和控制研究[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2004（9）：108-109

{2}王耀輝，馬榮國.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BT項目融資風(fēng)險模糊評價[J].交通運(yùn)輸工程學(xué)報，2009（9）：103-107

{3}劉勇.中國地方政府及融資平臺債務(wù)問題研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2012

{4}陳湘生，容建華等.BT模式在深圳地鐵5號線工程中的應(yīng)用與創(chuàng)新[J].鐵道建筑，2012（3）：P135-138

{5}蔡志洲，何小峰.澳大利亞產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展及對中國的啟示[J].經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2007（5）：50-53

{6}嚴(yán)玲，趙華，楊苓剛.BT建設(shè)模式下回購總價的確定及控制策略研究[J].財經(jīng)問題研究，2009（12）：75-81

{7}譚向東.基礎(chǔ)設(shè)施融資租賃（實(shí)務(wù)）[M].北京：中信出版社，2011

篇(2)

關(guān)鍵詞：非稅收入；高校；影響；對策

為了適應(yīng)新形勢下政府的財政管理工作，滿足建立公共財政的要求，2004年財政部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財綜[2004]53號），明確了政府非稅收入的概念和管理內(nèi)涵。接著，各地政府財政部門逐步開始推行，高等學(xué)校也納入了這一改革的范圍。

一、政府非稅收入的內(nèi)涵和改革的主要內(nèi)容

1. 政府非稅收入的內(nèi)涵

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。按照建立健全公共財政體制的要求，政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等。社會保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。

政府非稅收入是政府收入的重要組成部分。加強(qiáng)政府非稅收入管理是市場經(jīng)濟(jì)條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財政職能的客觀要求。

2. 政府非稅收入改革的主要內(nèi)容及意義

（1）取消單位的收入過渡戶，應(yīng)繳非稅收入直接繳入相應(yīng)的政府非稅收入財政專戶。財政部門通過非稅收入財政專戶收繳資金，對執(zhí)收單位的收繳業(yè)務(wù)實(shí)施管理和監(jiān)督，從而改變現(xiàn)行由學(xué)校等執(zhí)收單位自己開票、自己收款、自己存儲的方法。

（2）征收程序和管理方式發(fā)生變化，收繳分離，實(shí)行“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的新模式。即由各執(zhí)收單位按照經(jīng)政府相關(guān)部門批準(zhǔn)的收費(fèi)項目，開具統(tǒng)一的非稅收入繳款憑證，交于繳款人，繳款人持票到財政指定的銀行代收網(wǎng)點(diǎn)去繳費(fèi)，資金由銀行直接繳入同級財政非稅收入專戶。

政府非稅收入改革從某種程度上來說實(shí)現(xiàn)了收費(fèi)與現(xiàn)金的徹底分離，是進(jìn)一步貫徹“收支兩條線”的重要形式和手段。實(shí)行票款分離的辦法，一方面有效地防止了資金在執(zhí)收部門的沉淀，有助于財政資金的及時入庫，杜絕單位不及時入庫、隨意占用、挪用資金的現(xiàn)象。另一方面，規(guī)范了收費(fèi)管理，有利于加強(qiáng)收費(fèi)監(jiān)督，增強(qiáng)了非稅收入收繳的透明度，對從源頭上防范腐敗起到了積極作用。

二、實(shí)行政府非稅收入改革對高等學(xué)校的影響

在實(shí)行政府非稅收入改革前，各地高等學(xué)校陸續(xù)實(shí)行了部門預(yù)算、預(yù)算外收支兩條線、國庫集中支付等項改革，這些改革政策的實(shí)行對高校的財務(wù)管理產(chǎn)生了較大的影響，同時也為進(jìn)一步實(shí)施非稅收入改革做好了一定的鋪墊。政府非稅收入改革給高校帶來的影響和變化主要有以下幾個方面：

1. 上繳的范圍擴(kuò)大，學(xué)校資金進(jìn)一步向財政高度集中

目前，高等學(xué)校的資金來源主要有“財、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基、科、貸、息”等九個方面，其中“費(fèi)”即學(xué)校按照規(guī)定收取的各類學(xué)費(fèi)等，這部分收入占學(xué)校收入的一半以上，對學(xué)校有著舉足輕重的作用，尤其是在目前國家撥款明顯不足的情況下。近年來高校逐步實(shí)行預(yù)算外收入上繳，實(shí)行收支兩條線管理，并逐步實(shí)行國庫集中收付，政府推行的非稅收入改革應(yīng)該是收支兩條線管理的進(jìn)一步深化。從非稅收入的定義可以看出，非稅收入的范圍較預(yù)算外收入更廣，高校的大多數(shù)收費(fèi)行為都屬于政府非稅收入的管轄上繳范圍。學(xué)校能調(diào)控的資金量將繼續(xù)減少，學(xué)校資金運(yùn)行的成本將繼續(xù)加大，從某種意義上說，削弱了高校資金的管理權(quán)和自。過去，學(xué)校為了節(jié)約資金成本，合理調(diào)度資金，占用了一些代管、往來資金，而政府非稅收入的改革、部門預(yù)算的執(zhí)行不利于學(xué)校對往來資金和代管資金的合理調(diào)配和管理。

2. 收費(fèi)方式的改變

高等學(xué)校經(jīng)過連續(xù)幾年的大規(guī)模擴(kuò)招，各高校的學(xué)生人數(shù)連續(xù)翻番，各類學(xué)生種類繁多、收費(fèi)工作量大，學(xué)校的收費(fèi)方式已經(jīng)從原來的單純手工開票收費(fèi)轉(zhuǎn)向電腦開票、計算機(jī)管理、信用卡繳費(fèi)等。在實(shí)行預(yù)算外收支兩條線后采取了集中匯繳的方式，但收費(fèi)還是依托銀行和學(xué)校共同收取，在每年開學(xué)初，收費(fèi)量集中時，由銀行批量代扣，事后統(tǒng)一集中打印發(fā)票發(fā)放，收取的費(fèi)用并沒有直接進(jìn)入財政專戶。但實(shí)行非稅收入改革后，將改變原有的收費(fèi)方式，即由單位開票、銀行代收、直接進(jìn)入財政非稅收入專戶。

3. 核算方式和管理內(nèi)容模式的改變

目前高校收費(fèi)核算和管理僅限于學(xué)校內(nèi)部，即學(xué)校各相關(guān)職能部門之間。而在實(shí)行非稅收入改革后，學(xué)校的管理范圍將更為擴(kuò)大，擴(kuò)展到財政、銀行等相關(guān)部門，管理的內(nèi)容將更為詳細(xì)。

三、政府實(shí)行非稅改革后高校應(yīng)采取的對策

政府非稅收入改革是國家財政改革的一項重要措施，其重要性不言而喻。但許多部門的領(lǐng)導(dǎo)對于政府非稅收入的屬性缺乏足夠的認(rèn)識，甚至認(rèn)為非稅收入不是正規(guī)的財政資金，尤其是對于具有獨(dú)立的法人資格高校來說，這種觀念更是根深蒂固。因此，轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識是積極適應(yīng)財政改革的要求，是做好政府非稅收入改革的重要思想保證。1996年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的規(guī)定》中明確規(guī)定：“預(yù)算外資金是國家財政性資金，不是部門和單位的自有資金，必須納入財政管理?！狈嵌愂杖胧钦再Y金，其所有權(quán)屬于國家，調(diào)控權(quán)在政府，管理權(quán)在財政。要充分認(rèn)識到加強(qiáng)政府非稅收入管理的根本目的是為了規(guī)范管理，是深化財政改革的需要，是我國當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下理順政府的關(guān)系，健全公共財政職能的客觀要求。這與國家積極支持各項行政事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)并無矛盾。改革不是要束縛各項事業(yè)發(fā)展的手腳。因此，高校應(yīng)主動適應(yīng)非稅收入改革，處理好以下幾方面的關(guān)系：

1. 正確理解非稅收入與預(yù)算外資金的關(guān)系

政府非稅收入與預(yù)算外資金相比較，無論從概念上還是從外延上既有區(qū)別又有聯(lián)系，正確理解非稅收入的準(zhǔn)確含義，是適應(yīng)政府非稅收入改革的前提和關(guān)鍵。

區(qū)別：（1）從概念上來說，兩者分類的方式和強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容不同：非稅收入是按照收入形式對政府收入進(jìn)行的分類，強(qiáng)調(diào)的是通過不同于稅收形式所取得的財政收入；預(yù)算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進(jìn)行的分類，強(qiáng)調(diào)的是沒有納入政府預(yù)算管理的這部分資金。（2）從外延上來說，兩者包含的范圍不同，非稅收入涵蓋了國家稅收以外的內(nèi)容，范圍大于預(yù)算外資金，而預(yù)算外資金對于學(xué)校來說通常是指收費(fèi)資金。

聯(lián)系：預(yù)算外資金所包含的內(nèi)容是非稅收入內(nèi)容的一部分，但卻是規(guī)范政府非稅收入，強(qiáng)化非稅收入管理的核心內(nèi)容。與預(yù)算外資金比較，非稅收入對資金的定性更為準(zhǔn)確、合理，更符合公共財政改革的要求。隨著公共財政觀念的強(qiáng)化，國家財政預(yù)算管理制度改革和政府收入機(jī)制的規(guī)范，預(yù)算外資金概念將逐步淡化，政府非稅收入將取而代之。

新的政府非稅收入除了收費(fèi)資金以外，還包括了國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入等。“國家資源”、“國有財產(chǎn)”是非常廣泛的概念，如何理解？對于高校來說，學(xué)校的資源都應(yīng)是國有，這些行為在學(xué)校都存在，如何界定，是否全部都應(yīng)納入管理的范圍？這些問題都有待探討。

2. 正確處理政府非稅收入管理與會計核算工作的關(guān)系

政府非稅收入改革的執(zhí)行將引起高校的核算模式、程序的變化。近年來，財政改革不斷推行，但相應(yīng)的配套管理措施均沒有出臺。目前1998年頒布的《高等學(xué)校會計制度》已不能適應(yīng)改革的需求，而事業(yè)單位的會計制度又不能完全適應(yīng)學(xué)校的實(shí)際情況，高校只能根據(jù)實(shí)際情況來進(jìn)行會計核算。為了避免非稅收入核算的不規(guī)范引起的一系列問題，從政府部門來說，應(yīng)結(jié)合政府收支分類科目的改革，完善政府非稅收入的管理體系。一方面規(guī)范和完善政府非稅收入征收和使用，完善財務(wù)、會計活動的法規(guī)制度。另一方面，根據(jù)目前各地執(zhí)行的情況，完善現(xiàn)行規(guī)章，包括內(nèi)涵的界定，增強(qiáng)可操作性。

從學(xué)校來說，實(shí)行政府非稅收入改革后，高校的會計核算科目應(yīng)及時調(diào)整，根據(jù)非稅收入核算的內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)增加或減少。比如建議取消負(fù)債類“應(yīng)繳財政專戶”科目，增加“應(yīng)繳政府非稅收入”科目，用于核算高校應(yīng)繳和實(shí)際繳入的非稅收入款項。同時考慮到高校非稅收入包含的具體項目較多而且繁雜，一些收入涉及學(xué)校分配政策，為便于管理，建議設(shè)置收入分類明細(xì)科目或利用財務(wù)軟件進(jìn)行項目明細(xì)核算。

3. 正確處理財務(wù)收費(fèi)管理系統(tǒng)與財政信息管理系統(tǒng)的關(guān)系

高校不同于一般的行政事業(yè)單位，收費(fèi)行為有著特殊性，存在收費(fèi)項目多、人數(shù)多、金額大、收費(fèi)時間集中等特點(diǎn)。目前學(xué)校學(xué)生學(xué)費(fèi)等在經(jīng)過了多年的磨合后采用電腦收費(fèi)程序已基本完善，數(shù)據(jù)中學(xué)生的基礎(chǔ)資料也較為齊全。同時學(xué)校基本上采用了校園網(wǎng)絡(luò)查詢系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)學(xué)生收費(fèi)情況的實(shí)時查詢，便于收費(fèi)管理。實(shí)行非稅收入改革后，學(xué)校從開票到學(xué)生繳費(fèi)、收入實(shí)現(xiàn)將存在著一個時間差，因此學(xué)校應(yīng)與財政積極溝通，在現(xiàn)有的收費(fèi)管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與財政信息管理系統(tǒng)進(jìn)行對接，建立信息共享平臺。同時學(xué)校、銀行、財政三方還要完善收費(fèi)的方式，保證每年開學(xué)學(xué)生繳費(fèi)、注冊、選課，學(xué)校正常教學(xué)活動的開展。

4. 正確處理政府非稅收入管理與學(xué)校內(nèi)部控制的關(guān)系

（1）內(nèi)部崗位設(shè)置體現(xiàn)不相容原則

政府非稅收入改革給會計核算帶來了新的變化，會計人員崗位分工也帶來了變化。學(xué)校要根據(jù)實(shí)際情況，按照內(nèi)部控制不相容職務(wù)相分離的原則重新進(jìn)行崗位的設(shè)置或調(diào)整，明確職責(zé)權(quán)限，以保證政府非稅收入的管理，包括應(yīng)收賬款、已收情況、財政、銀行、學(xué)校之間的對賬等環(huán)節(jié)。

（2）加強(qiáng)票據(jù)管理

票據(jù)是高校收入的法定憑證和會計核算的原始憑證，同時也是財政、物價、審計部門進(jìn)行檢查監(jiān)督的重要依據(jù)。票據(jù)管理是收入管理的源頭，因此加強(qiáng)票據(jù)管理，有利于規(guī)范單位的財務(wù)收支活動，保障單位的收入，從源頭上治理腐敗。目前高校使用的票據(jù)種類有行政事業(yè)單位收費(fèi)收據(jù)、內(nèi)部結(jié)算憑證、捐贈票據(jù)以及經(jīng)財政批準(zhǔn)的電腦收費(fèi)收據(jù)。由于學(xué)校收費(fèi)項目繁多，各種違規(guī)使用票據(jù)現(xiàn)象時有發(fā)生，如使用不規(guī)范、票據(jù)混用等現(xiàn)象。實(shí)行非稅收入改革后，學(xué)校要進(jìn)一步加強(qiáng)票據(jù)管理，做好票據(jù)的“申購、領(lǐng)用、使用、核銷”等環(huán)節(jié)的工作，實(shí)行專人管理，建立完善的票據(jù)領(lǐng)購、核銷手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)的票據(jù)管理規(guī)定。

（3）進(jìn)一步加強(qiáng)收費(fèi)行為的管理

清理收費(fèi)項目。首先要按照國家的規(guī)定，嚴(yán)格收費(fèi)的報批制度，同時積極響應(yīng)國家的有關(guān)政策，實(shí)行收費(fèi)公示制度，亮證收費(fèi)，讓全校乃至全社會都來進(jìn)行監(jiān)督管理，杜絕亂收費(fèi)現(xiàn)象。進(jìn)一步做好學(xué)生的學(xué)費(fèi)收繳工作管理，是實(shí)現(xiàn)非稅收入的重要保證。學(xué)生欠費(fèi)一直是困擾學(xué)校的老大難問題，為了降低學(xué)生欠費(fèi)率，各校都想盡一切辦法，包括積極推行助學(xué)貸款、學(xué)費(fèi)減免、提供勤工助學(xué)崗位、將催繳欠費(fèi)與院系經(jīng)費(fèi)酬金掛鉤等。但隨著非稅收入的改革，在收費(fèi)的各個管理環(huán)節(jié)方面可能會帶來一些漏洞，如學(xué)校開票、學(xué)生到銀行的實(shí)際交款情況，相互銜接如果不到位將會導(dǎo)致學(xué)費(fèi)不能及時催繳，征收收入下降。加強(qiáng)其它收費(fèi)行為的管理。在學(xué)校除了學(xué)歷教育之外，還存在很多非學(xué)歷的教育如各種培訓(xùn)班、聯(lián)合辦學(xué)等，這些也是學(xué)校收入的一項重要來源。因此，學(xué)校在規(guī)范收入行為的同時，也要保證院系創(chuàng)收積極性。因此學(xué)校應(yīng)適應(yīng)改革需要，及時調(diào)整相關(guān)校內(nèi)政策，通過制定合理科學(xué)的收入收繳、支付結(jié)算流程保障學(xué)校、院系增加收入的積極性。

（4）強(qiáng)化預(yù)算管理控制，提高資金使用效益

部門預(yù)算雖然執(zhí)行了幾年，但由于高校的特殊性，一直存在著校內(nèi)外預(yù)算兩張皮的現(xiàn)象。國庫集中支付、非稅收入的改革等財政政策的執(zhí)行，對高校的預(yù)算管理提出了越來越高的要求，因此，高校要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，對預(yù)算編制合理性、執(zhí)行的嚴(yán)肅性、分析的科學(xué)性、考核的規(guī)范性等一系列環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，建立科學(xué)的預(yù)算控制體系，及時分析和控制預(yù)算執(zhí)行差異，使得預(yù)算的編制和執(zhí)行不斷趨于科學(xué)合理，真正達(dá)到財政改革的目的。

[參考文獻(xiàn)]

篇(3)

1998年以來，作為國家實(shí)施積極財政政策主要措施之一的國債投資在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，有效抵御了亞洲金融危機(jī)，保持了經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，成功進(jìn)行了一次反周期宏觀調(diào)整。

在西部，作為國債投資的重點(diǎn)地區(qū)也同樣取得了巨大成效，有力地推動了西部大開發(fā)戰(zhàn)略的順利實(shí)施。以陜西省為例，自1998年到2002年五年間，國家安排的國債項目涉及農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)、技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級、農(nóng)村電網(wǎng)改造、教育旅游、交通通信、城市基礎(chǔ)設(shè)施等12大類626個，項目總投資647億元，其中國債投資215.0640億元。截止2002年底，完成投資447億元，占項目總投資的69.09%.在國債直接投資的同時，以1：3.01的比例帶動當(dāng)?shù)厣鐣顿Y（江西省截止2000年的國債投資拉動社會投資比例為1：2.7（注：史忠良、劉勁松，江西省國債項目效益分析，《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2002.1）），其“乘數(shù)效應(yīng)”輻射到全社會各行各業(yè)，成效顯著，主要表現(xiàn)在：集中力量建成（或在建）一批重大基礎(chǔ)設(shè)施，改善了交通運(yùn)輸條件和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加快了企業(yè)技術(shù)改造，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級和地區(qū)生產(chǎn)力布局的優(yōu)化，人民生活條件得到極大改善，社會事業(yè)得到全面發(fā)展，為西部大開發(fā)創(chuàng)造了條件，為可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

在獲得喜人成績的同時，我們也應(yīng)客觀地看到國債資金在管理使用過程中存在的問題。

由于西部各省在地域特點(diǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自然條件等方面相似，國家對西部在安排國債資金項目的政策、相關(guān)管理制度等方面的一致性，國債資金在管理使用過程中存在的問題雖有所不同，但具有共性的問題居主要方面。以國家審計署分別于2000年9月、2002年9月以抽樣審計方式，對陜西省1999年和2001年至2002年8月（以下簡稱2001年）國債專項資金管理使用情況的審計和陜西省重大項目稽察部門分別于2002年5月、9月和2003年2月以抽樣稽察的方式，對本省城市基礎(chǔ)設(shè)施、通縣公路和苗圃建設(shè)三大類國債項目的國債資金管理使用情況的專項稽察以及對其它單項國債項目稽察的情況為例，當(dāng)前西部地區(qū)國債資金管理使用中存在的主要問題及其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：

1.擠占、挪用國債資金問題發(fā)生的次數(shù)少，但涉及金額大，手段更“巧妙”，問題性質(zhì)比較嚴(yán)重從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，1999年、2001年分別發(fā)生擠占、挪用國債問題為8起，到2003年下降為3起，涉及金額分別為44437萬元、2514.3萬元和2756萬元。擠占、挪用國債資金性質(zhì)嚴(yán)重，如將建設(shè)中心苗圃的國債資金借給個人作為育苗周轉(zhuǎn)金，收取借款管理費(fèi)（利息），同時虛列、偽造發(fā)票沖抵國債資金。通過調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)多樣化的擠占、挪用手段主要為兩類：（1）“技術(shù)型”手段。如：采取先獲得項目設(shè)計方案批復(fù)，再通過有目的的變更；將國債項目與非國債項目進(jìn)行交叉設(shè)計；將國債資金與其它建設(shè)資金混存、混合做賬等技術(shù)性手段，混淆國債項目、資金與非國債項目的界限，達(dá)到擠占、挪用國債資金的目的；（2）“制度型”手段，如：采取與個人或私營業(yè)主聯(lián)營、租賃、承包等制度性渠道，偷換或轉(zhuǎn)移國債項目實(shí)施主體，進(jìn)而或轉(zhuǎn)移國債資金用途，或侵占國債項目收益，或變相侵蝕國有資產(chǎn)，達(dá)到擠占、挪用國債資金的目的。

2.違反項目建設(shè)管理程序的現(xiàn)象較普遍一些項目單位“無視”國債項目建設(shè)管理程序的要求或行為在國債項目建設(shè)單位中具有普遍性，以致于在稽察（或?qū)徲嫞┲幸炎兊谩安皇菃栴}”。

3.建設(shè)單位對項目可行性研究工作和設(shè)計方案重視不夠主要表現(xiàn)在：（1）重形式，以取得國債資金為目的，致使項目實(shí)施過程中變更面寬、內(nèi)容多且不履行批復(fù)手續(xù)。如苗圃建設(shè)類項目中，有的可研報告和項目設(shè)計方案是象征性的，不能稱其為項目建設(shè)文書；有的干脆沒有（或找不到）；有的可研報告和項目設(shè)計方案及其批復(fù)與實(shí)際執(zhí)行情況相差太大，形同“擺設(shè)”；（2）項目設(shè)計時對項目整體規(guī)劃考慮不周或前期勘察深度不夠，致使國債資金閑置；（3）因費(fèi)用等原因，聘請個人或不符合資質(zhì)要求的單位進(jìn)行項目設(shè)計。

4.建設(shè)單位在執(zhí)行國債資金管理辦法和建設(shè)單位會計制度中存在問題較多如違反“專戶儲存、單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算”的規(guī)定（注：財政部《關(guān)于加強(qiáng)國債專項資金撥款管理的通知》）；以行政事業(yè)單位會計制度處理建設(shè)項目會計事項；違規(guī)列支工程費(fèi)用等。

5.配套資金到位率低從統(tǒng)計數(shù)據(jù)和調(diào)查情況看，國債項目普遍存在配套資金不到位或到位不及時問題，較突出的苗圃建設(shè)類項目100%存在配套資金不到位（或到位不及時）問題。

6.國債項目“四制”管理，形式重于內(nèi)容問題較普遍由于“四制”管理制度是考核項目建設(shè)單位的指標(biāo)之一，所以建設(shè)單位都比較“重視”，但形式重于內(nèi)容的問題較普遍，如：不按資質(zhì)要求設(shè)立監(jiān)理崗位、虛設(shè)監(jiān)理日志、違反監(jiān)理程序等違反“項目監(jiān)理制”問題；無合同或合同與口頭約定相結(jié)合約定項目建設(shè)內(nèi)容、合同內(nèi)容缺項或內(nèi)容表達(dá)不規(guī)范等違反“合同制”問題不招標(biāo)或“化整為零”規(guī)避招標(biāo)，或通過限定招標(biāo)范圍、招標(biāo)程序等方式搞虛假招標(biāo)等違反“項目招投標(biāo)制”；無項目法人或虛設(shè)項目法人，不履行法人責(zé)任、義務(wù)等違反“項目法人制”問題。

導(dǎo)致上述這些問題的方法具有與現(xiàn)行制度的“對抗性”，但問題的危害性卻是嚴(yán)重的，不容我們回避。正是基于此，本文將以效率和制度的視角，探討上述問題“頑固性”和“對抗性”的成因，試圖從一個側(cè)面反映我國當(dāng)前國債資金管理使用中存在的具有共性的問題，并在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)性政策建議。

二、我國當(dāng)前國債資金管理使用問題成因的理論分析

國債資金是重要的財政資金，國債項目是政府主導(dǎo)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措，是一項強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)手段。而衡量這一經(jīng)濟(jì)手段的的效果如何，國債資金使用效率和相關(guān)管理制度的有效性是重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

1.在現(xiàn)行制度安排下，各級政府間或政府與項目建設(shè)單位間對國債項目的認(rèn)識不統(tǒng)一

國債項目作為國家實(shí)施積極財政政策的重要措施具有兩層涵義、三個特點(diǎn)。兩層涵義：一是國債投資，二是項目建設(shè)。國債投資作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要政策工具，通過“投資乘數(shù)”作用調(diào)節(jié)積累與消費(fèi)，促進(jìn)兩者比例關(guān)系合理化；調(diào)節(jié)投資結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；調(diào)節(jié)社會總需求，促進(jìn)社會總供給與總需求在總量和結(jié)構(gòu)上的平衡等，因而具有“宏觀”意義，目的是調(diào)控國家宏觀經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。項目建設(shè)則是作為國債投資的載體或途徑，一方面完成國債投資，具體實(shí)現(xiàn)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的目的；另一方面完成項目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)項目本身的社會經(jīng)濟(jì)功能，因而具有“微觀”意義。正因?yàn)閲鴤椖克哂小昂暧^”與“微觀”雙重意義，國債政策被世界各國普遍認(rèn)為是調(diào)控經(jīng)濟(jì)最穩(wěn)妥、有效的財政工具。而在國債投資的實(shí)踐中，要想使國債政策達(dá)到預(yù)期目的，還必須遵循國債投資的三個特點(diǎn)：即國債項目的公共性、投資性、基礎(chǔ)性。公共性，要求國債項目應(yīng)以提供公共需求為目的，反對只強(qiáng)調(diào)滿足個人或局部需求；投資性，要求通過國債項目的具體實(shí)施，合理發(fā)揮投資“乘數(shù)效應(yīng)”，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，反對只強(qiáng)調(diào)局部利益最大化的錯誤行為；基礎(chǔ)性，要求國債項目具有為全國或區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定堅實(shí)基礎(chǔ)的特性，反對短期行為、近期效益[1].

但在現(xiàn)行國債投資的制度安排下，下一級政府以及項目建設(shè)單位比較容易將國債項目看成是單純的項目建設(shè)，一個現(xiàn)實(shí)的資金來源。因此，“重項目建設(shè)，輕國債投資”的觀念反映最為突出。這一錯誤觀念違背了國債政策的基本要求，反映在國債項目決策上，表現(xiàn)為：（1）“追大”式?jīng)Q策，即片面追求投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，忽視國債項目投資性、基礎(chǔ)性建設(shè)作用的決策，例如屢禁不止的重復(fù)建設(shè)問題；（2）“撒胡椒面”式?jīng)Q策，即只講“公平”，不講效率的決策，如：在一些被看成是“釣魚”項目中，有許多是因?yàn)閲鴤椖颗涮踪Y金比例確定不當(dāng)，致使國債項目因投入不足，遲遲不能建成的項目。這一“撒胡椒面”式?jīng)Q策雖然在形式上滿足了“公平”，但國債項目失去了其投資效率以及應(yīng)有的社會經(jīng)濟(jì)效益，甚至造成國債資金的直接損失。同時，也“養(yǎng)成”了一些國債項目建設(shè)單位以能申請國債資金為目的“濫報”國債項目，然后再以國債項目不斷“逼要”國債資金的“釣魚”行為。這一錯誤觀念反映在國債項目建設(shè)單位上，則表現(xiàn)為對國債資金使用的“隨意性”，例如：只要國債項目能建成，國債資金用途就可隨意變更，或作為單位運(yùn)行資金調(diào)劑使用、或補(bǔ)充非國債項目建設(shè)，甚至用于交納養(yǎng)老及醫(yī)療保險金等[2-3].

2.國債項目管理制度滯后

在國債制度的演進(jìn)中，不同行為主體“利益”的不均衡是目前國債管理制度滯后的主要原因。集中表現(xiàn)在：

（1）項目立項決策制度滯后。國債項目（尤其是大中型國債項目）的決策模式基本沿用了“下級申報、上級審批”模式。即國債年度發(fā)行總盤子基本確定后，根據(jù)當(dāng)年的投資重點(diǎn)切塊分割到各部門，這些部門將投資額細(xì)化到所分管的各個領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的項目主管部門再根據(jù)其投資重點(diǎn)和方向要求地方上報有關(guān)項目材料，經(jīng)項目主管部門初審、核定總的投資估算后報各部門匯總，然后上報國家計委，計委對項目的主要建設(shè)內(nèi)容和投資估算進(jìn)行審核后把計劃下達(dá)到各部門。

依據(jù)國債項目決策程序，能否實(shí)現(xiàn)合理決策的關(guān)鍵是國債項目立項信息是否真實(shí)、可靠（這里排除了違規(guī)違紀(jì)等的惡意決策行為）。在實(shí)際操作中，項目立項信息來自兩方面：“小項目”主要由項目單位按要求填報；一些涉及面廣、投資大的地方性項目按照公平、公開的要求，由社會中介機(jī)構(gòu)提供主要項目評估信息。“小項目”由于是項目單位自行填報多為主觀行為，在缺乏剛性監(jiān)督的情況下其信息的真實(shí)性、客觀性無法有效保障。由社會中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供項目評估信息的“地方性項目”，由于多是水利、林業(yè)、公路、城鄉(xiāng)電網(wǎng)等專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)；在一個地區(qū)，能為這些行業(yè)的國債項目提供項目決策信息的社會中介機(jī)構(gòu)數(shù)量非常少，加之這些為數(shù)不多的中介機(jī)構(gòu)又往往與項目申報單位有著千絲萬縷的聯(lián)系，甚至是一個單位的兩個部門，如：在病險水庫除險加固項目中，對水庫是否為病險狀態(tài)的診斷（即國債項目立項依據(jù)）均是由水利系統(tǒng)內(nèi)部的“中介機(jī)構(gòu)”完成（公路、林業(yè)、電力等行業(yè)也存在類似情況）。因此，項目立項信息的真實(shí)性、客觀性就失去制度保障前提，難?？煽?。

此外，由于國債項目數(shù)量眾多，情況千差萬別，項目選擇又必須考慮地區(qū)利益等各種關(guān)系的平衡；國債投資天生的政府行為特性，缺乏客觀、明確的選擇標(biāo)準(zhǔn)，有較強(qiáng)的靈活性，在很多情況下人為因素占據(jù)了主導(dǎo)地位等因素，各方為爭取項目資金必然八仙過海，各顯神通，而多方博弈的結(jié)果，可能造成所選項目不符合國債投資的初衷，國債項目的不當(dāng)決策就在所難免。

（2）國債項目投融資制度滯后。在現(xiàn)行的國債項目投融資制度中，項目資金主要來自兩個渠道，即地方配套資金和國債資金；配套資金的主要來源是單位自有資金、銀行貸款和地方政府調(diào)度的財政資金；按規(guī)定，國債項目投資構(gòu)成中必須有一定比例的地方配套資金。這一制度與國債項目建設(shè)單位關(guān)聯(lián)最密切的是項目配套資金問題。

作為我國國債投資政策，從總體上考慮國債投資對整個社會投資的帶動效應(yīng)，留下一個“投資缺口”由地方資金配套投入無疑是正確的。但具體到某一國債項目不分地區(qū)、項目情況“一刀切”地執(zhí)行其結(jié)果就會有悖于國債政策的初衷，這一問題突出表現(xiàn)在國債項目居多的發(fā)展中地區(qū)或行業(yè)。在這些地區(qū)或行業(yè)，具有共性的難題之一是建設(shè)資金極度稀缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府對投資的需求。在此情況下，解決配套資金成為項目單位最大的難題，項目單位若單靠自身財力解決，要么“杯水車薪”，要么“無米之炊”；若尋求銀行貸款，由于國債項目的公共性，不能完全符合銀行放款要求而難以如期獲得貸款；若靠政府力量解決，要么為國債項目向銀行提供某種“承諾”或“擔(dān)?！保凑加闷渌猛举Y金滿足國債項目需要。因此，這些地區(qū)或行業(yè)的單位面對“渴望已久”的國債項目，尤其是中長期國債項目由于解決不好配套資金問題而深感“無奈”，地區(qū)或行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀迫切需要投資，需要國債政策的大力支持，但因配套資金問題只能望“資”興嘆。而這一模式使國債投資政策的初衷與結(jié)果背離，為建設(shè)資金短缺的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持的國債投資政策，由于制度規(guī)定使得越是缺資金的地方反而得不到資金。長此以往，國家各地方間經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會因此失去平衡與協(xié)調(diào)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡本應(yīng)是實(shí)施國債投資的原因，但結(jié)果卻進(jìn)一步加深了不平衡[4].

其負(fù)外部性還表現(xiàn)在各地為爭取國債項目而相繼采取各種虛假行為，如：虛報國債項目、做假賬、編造配套資金甚至違規(guī)列支項目資金等。在這些行為中，有相當(dāng)部分是緣自對國債項目渴望的“被逼無奈”之舉，但當(dāng)一些“無奈之舉”更多地成為可能時，這一模式也為欺詐行為創(chuàng)造了客觀條件。更嚴(yán)重的是當(dāng)這些虛假行為越過誠信門檻，越來越被更多的項目單位認(rèn)為是一種可選擇的方法時，不要說為國債資金使用效率擔(dān)憂，我們整個社會投資環(huán)境更令人擔(dān)憂。

（3）一些管理規(guī)定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用國債專項資金的建設(shè)項目必須開設(shè)國債專項資金專戶，實(shí)行單獨(dú)建賬，單獨(dú)核算”的規(guī)定（注：財政部《關(guān)于加強(qiáng)國債專項資金撥款管理的通知》）。在現(xiàn)實(shí)中，除一些投資大、建設(shè)周期長的項目，建設(shè)單位能夠按此規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行外，大多數(shù)項目單位是有選擇執(zhí)行，如：專戶管理制度執(zhí)行較好，而“單獨(dú)建賬”制度因?yàn)闀?dǎo)致項目建設(shè)單位會計核算工作復(fù)雜化和工作量增大，又無明顯的實(shí)際管理意義，所以，大多數(shù)建設(shè)單位不能很好執(zhí)行，尤其對于一些投資小的項目也缺乏現(xiàn)實(shí)操作性。再如：“國債資金不能用于工程前期支出”的規(guī)定。該項規(guī)定的目的是確保國債資金真實(shí)有效地投入到項目建設(shè)中，但由于在規(guī)定中沒有對“工程前期支出”的范圍進(jìn)行明確界定，使得不同行業(yè)、不同地區(qū)的項目建設(shè)單位在實(shí)際執(zhí)行中難以準(zhǔn)確掌握，只能“仁者見仁、智者見智”，有時反而成為“違規(guī)列支項目資金”的借口[5-6].

3.監(jiān)督職能缺位

我國的國債項目監(jiān)督已基本形成了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督組織體系，監(jiān)督檢查法規(guī)也在不斷得到完善，為國債政策的有效實(shí)施起到有力的保障作用。但在國債項目建設(shè)中不斷出現(xiàn)的問題說明，國債項目監(jiān)督工作也存在不足和缺位。

（1）監(jiān)督責(zé)任缺位。目前，參與國債項目監(jiān)督的部門非常多，有審計監(jiān)督行業(yè)，如國家審計署、從中央到地方的四級審計系統(tǒng)、重大項目監(jiān)督檢查系統(tǒng)；有綜合經(jīng)濟(jì)部門，如從中央到地方四級計劃系統(tǒng)、財政系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)部門和監(jiān)督檢查部門；有地方行政部門，如省地縣三級政府部門；有項目所處行業(yè)內(nèi)的業(yè)務(wù)、專職監(jiān)督檢查部門，如苗圃項目要接受從中央到省地縣鄉(xiāng)五級林業(yè)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)和專職監(jiān)督檢查部門的監(jiān)督；加上各級紀(jì)檢監(jiān)察部門等等，這些部門在國債項目監(jiān)督工作中雖各有所側(cè)重，但都具有對國債項目監(jiān)督監(jiān)察、跟蹤問效的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)各部門履行其監(jiān)督職能時，國債項目監(jiān)督工作已明顯呈現(xiàn)出對同一內(nèi)容多部門重復(fù)監(jiān)督的跡象，加之各部門間為保證監(jiān)督的獨(dú)立性不進(jìn)行相關(guān)監(jiān)督信息的交流與溝通，使得任何一次檢查都必須從頭至尾全流程進(jìn)行一遍，一些國債項目單位因此被迫陷入各種“檢查漩渦”之中不能自拔。例如：2002年底在對某市通縣公路項目進(jìn)行稽察的7天時間里就有4批不同部門來該項目進(jìn)行檢查，項目單位疲于應(yīng)付而不能正常工作。在如此強(qiáng)度的監(jiān)督下，其監(jiān)督效果并不理想，項目中存在的問題依舊，數(shù)量也沒有減少，問題還是那些問題，前面檢查后面犯的情況時有發(fā)生。這些現(xiàn)實(shí)和統(tǒng)計數(shù)據(jù)從監(jiān)督管理角度看監(jiān)督責(zé)任不明確、不到位是主要誘因之一。不明確的責(zé)任等于沒責(zé)任，大家都有責(zé)任，結(jié)果是都無責(zé)任[7].

（2）事前監(jiān)督嚴(yán)重缺位。當(dāng)前國債項目的監(jiān)督

工作多為事中、事后監(jiān)督，界定監(jiān)督工作成績?nèi)绾我捕嘁圆槌鲞`規(guī)違紀(jì)事件的數(shù)量為指標(biāo)，監(jiān)督工作的重心明顯傾向于以救治為目的的事中、事后監(jiān)督。根據(jù)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督不同重心的區(qū)分，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)以預(yù)防監(jiān)督為核心，外部監(jiān)督則以查處為重點(diǎn)，但在現(xiàn)實(shí)中，查處問題成為各監(jiān)督部門的熱點(diǎn)，而事前的預(yù)防性監(jiān)督被忽視。主要表現(xiàn)在對項目立項過程監(jiān)督、工程開工前執(zhí)行“四制”制度情況的監(jiān)督、項目開工前對法人代表及項目單位財務(wù)人員上崗資質(zhì)及業(yè)務(wù)情況的監(jiān)督等事前監(jiān)督工作的淡化，甚至缺位。

（3）對“三算”監(jiān)督力度不夠。

“三算”（即項目的概算、預(yù)算、決算）是從財務(wù)角度控制、監(jiān)督項目順利實(shí)施的有效工具。但由于認(rèn)識不足、重視不夠，對“三算”的監(jiān)督失去了剛性要求，而流于形式。一是認(rèn)為預(yù)算就是概算，就是匡算，出現(xiàn)“誤差”是正常的，有無監(jiān)督意義不大，甚至對一些明顯“誤差”也視而不見，結(jié)果造成項目資金嚴(yán)重缺口；二是在現(xiàn)行國債項目審批制度下，一些監(jiān)督部門對于為了爭項目、要投資，在可行性研究報告及其它申報立項文件中編造數(shù)據(jù)以迎合審批要求的虛假概預(yù)算表示“理解”，甚至“積極配合”，認(rèn)為這是有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“善意欺騙”；三是認(rèn)為決算工作只是事后結(jié)賬，不影響國債項目建設(shè)及其作用的發(fā)揮，因此不是監(jiān)督工作的重點(diǎn)而放松警惕，使得有意高估冒算的欺詐行為容易得逞。

三、思考與建議

（一）提高對國債資金使用效率的認(rèn)識是實(shí)現(xiàn)國債資金管理制度創(chuàng)新的前提

當(dāng)前，發(fā)展壯大地方財力已成為西部各地方政府優(yōu)先考慮的問題。發(fā)展壯大地方財力是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制和公共財政體制兩個制度背景下的地方財政發(fā)展問題。其內(nèi)涵包括以數(shù)量為指標(biāo)的財力增長和以質(zhì)量（或效率）為指標(biāo)的財源發(fā)展兩方面。從財政經(jīng)濟(jì)職能角度看，其外延包括財政規(guī)模界定、財政資源配置和財政資金使用三方面。在我國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)條件下的財政實(shí)踐中，財政規(guī)模、財政資源配置和財政資金使用是形成整個財政資金鏈的不同組成部分，它們相輔相成、互為前提，有機(jī)地統(tǒng)一到使用財政資源供給社會需求上來，這是一切財政行為的終極目標(biāo)，也是財政資源鏈的最終歸宿。而在具體使用財政資金供給社會需求過程中，是否符合節(jié)約或高效率的客觀要求是衡量財政效率高低的首要標(biāo)準(zhǔn)，也是發(fā)展壯大地方財力的重要方面[8-9].

提高財政資金使用效率是財政資金的有效性問題，其核心內(nèi)容是以最少的財政資源耗費(fèi)滿足最大的公共需求。這里包括兩層涵義：一是在公共需求一定的情況下，如何以最少的財政資源耗費(fèi)來滿足；二是在一定的財政資源總量下，怎樣創(chuàng)造更多的公共供給以滿足社會公共需求。因此，圍繞發(fā)展壯大地方財力這個課題，應(yīng)該做好兩篇文章，一是如何做大做足“財政蛋糕”，滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求；二是在“財政蛋糕”既定前提下，如何充分發(fā)揮財政資金使用效率，提高財政產(chǎn)出率以滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。結(jié)合上述分析和西部實(shí)際，做好做足提高包括國債資金在內(nèi)的所有財政資金使用效率這篇文章不僅具有立足現(xiàn)實(shí)，更充分地調(diào)動廣大建設(shè)者主觀能動性，以不斷進(jìn)取、積極創(chuàng)新的精神去實(shí)現(xiàn)發(fā)展壯大地方財力這一奮斗目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)意義，而且還具有為本地社會經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展盡快走上良性、快速、可持續(xù)發(fā)展之路打下堅實(shí)基礎(chǔ)這一更深遠(yuǎn)的歷史意義。

（二）適時推進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國債資金管理制度的良性演進(jìn)

制度創(chuàng)新不僅是針對現(xiàn)實(shí)問題，更重要的是著眼于國債政策未來發(fā)展的需要。將理論與工作現(xiàn)實(shí)相結(jié)合推進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國債資金管理制度的良性演進(jìn)。

1.公開制度結(jié)合國債項目的特點(diǎn)，符合公開條件的一些國債項目（如：退耕還林、城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造等國債項目）都應(yīng)將有關(guān)的政策、標(biāo)準(zhǔn)等文件公開，將項目立項、申報程序、項目單位申報、國債資金管理以及國債項目招投標(biāo)實(shí)施等各環(huán)節(jié)置于社會監(jiān)督之下，杜絕暗箱操作。

2.投融資制度多樣化融資方式是國債投融資制度改革的目標(biāo)。國債投資應(yīng)區(qū)別項目性質(zhì)確定投融資制度，把國債投資集中在重大、關(guān)鍵性項目和準(zhǔn)地方公共項目上，取消具有補(bǔ)償性質(zhì)的國債資金投入。對于重大、關(guān)鍵性項目應(yīng)全額國債投資或其它政府投資；具有準(zhǔn)地方公共產(chǎn)品性質(zhì)的項目國債資金投入比例應(yīng)大于配套資金投入比例，確保建設(shè)資金準(zhǔn)時到位；具有補(bǔ)償性質(zhì)的國債資金投入應(yīng)改由以其它政府投資形式為主、社會投資為輔的方式解決。

5.國債項目管理制度（1）監(jiān)督檔案制度。對每個國債項目由項目單位主管部門負(fù)責(zé)建立國債項目監(jiān)督檔案，將不同部門對項目檢查的內(nèi)容、問題以及項目單位對存在問題的整改情況和執(zhí)行檢查任務(wù)的部門、責(zé)任人等記錄在案，使各種檢查關(guān)聯(lián)起來，即可以減少重復(fù)檢查，提高檢查效率，又利于項目單位持續(xù)糾正不足。（2）國債項目信息管理制度。對每個國債項目由項目單位主管部門負(fù)責(zé)建立國債項目信息管理檔案，并實(shí)行動態(tài)化管理。在此基礎(chǔ)上，由省級綜合部門建立全省國債項目管理信息系統(tǒng)，對全省國債項目實(shí)施動態(tài)管理。（3）建立省內(nèi)具有國債項目監(jiān)督職能各部門間的橫向聯(lián)席會議制度，及時交流項目監(jiān)督信息，提高監(jiān)督效率。（4）崗前培訓(xùn)制度。國債項目批準(zhǔn)后，國債資金到位前，應(yīng)由項目主管單位舉辦，計劃部門、財政部門參加的項目單位法人代表培訓(xùn)班、項目單位財務(wù)主管和財務(wù)專管員培訓(xùn)班，有針對性地強(qiáng)化各項國債項目管理辦法、政策等的學(xué)習(xí)，使每個項目單位在國債項目開工前，做到“三到位”，即思想認(rèn)識到位、管理人員到位、管理措施到位。

4.監(jiān)督制度所謂“監(jiān)督”是指作為第三方對監(jiān)督對象的監(jiān)察督促，要求以積極、客觀的態(tài)度去“察看”，并在“察看”過程中以前瞻性眼光發(fā)現(xiàn)問題、給當(dāng)事方提出改進(jìn)建議。因此，監(jiān)督作為手段是一種管理行為。但這個管理手段在實(shí)施中沒有得到制度的有力保障，主要表現(xiàn)在對監(jiān)督本質(zhì)的認(rèn)識和監(jiān)督監(jiān)督者制度的缺位。

（1）作為管理行為，應(yīng)糾正一些錯誤觀點(diǎn)，樹立監(jiān)督的“一個中心、三個觀念”的正確認(rèn)識?！耙粋€中心”即圍繞不斷提高財政效率這個中心，這是監(jiān)督工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，我們必須在監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)自始至終地堅決貫徹，否則，監(jiān)督將失去目標(biāo)、意義。“三個觀念”，即正確的監(jiān)督觀念、服務(wù)觀念和成本觀念。監(jiān)督是行政行為，監(jiān)督的目的是為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因此，必須以高度的責(zé)任感抓好源頭、嚴(yán)格把關(guān)，再嚴(yán)格監(jiān)督；另一方面還應(yīng)樹立良好的服務(wù)觀念，嚴(yán)厲查出問題不是稽察的全部，更重要的是要針對稽察中的問題和項目情況提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)等服務(wù)，以積極的態(tài)度為項目單位提供服務(wù)；監(jiān)督要有成本觀念，強(qiáng)調(diào)稽察效率。因此，一是要求稽察人員要具備掌握所“察看”項目的性質(zhì)和意義的業(yè)務(wù)水平；二是稽察工作要有系統(tǒng)化意識，一次稽察工作必須要有充分的稽察前準(zhǔn)備和稽察后的再督促，尤其是稽察后對項目單位的制度建設(shè)、業(yè)務(wù)水平提高等基礎(chǔ)性工作的督促監(jiān)察；三是加強(qiáng)稽察工作的橫向溝通與協(xié)調(diào)，監(jiān)督部門間、監(jiān)督部門與國債項目有關(guān)部門間應(yīng)在共同目標(biāo)下，積極聯(lián)系、協(xié)調(diào)行動，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息共享。

（2）完善國債項目監(jiān)督者自我監(jiān)督制度。國債項目監(jiān)督屬于專項監(jiān)督范疇，具有不同于其它監(jiān)督工作的特殊性，國債項目監(jiān)督制度的演進(jìn)也是隨著國債政策的不斷深化而逐步得到完善。

國債項目監(jiān)督是通過預(yù)防和糾正他人的道德風(fēng)險來保障國債項目順利實(shí)施，但監(jiān)督工作本身也存在道德風(fēng)險。這是現(xiàn)行監(jiān)督制度有待完善方面，因此，第一，應(yīng)清晰界定監(jiān)督的權(quán)利和責(zé)任，建立監(jiān)督工作約束機(jī)制和監(jiān)督工作責(zé)任制是完善國債項目監(jiān)督管理有效運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵所在。第二，監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)與建立服務(wù)型、專業(yè)化監(jiān)督檢查隊伍要求有一定差距，必須對提高監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，建立監(jiān)督人員上下崗制度，從根本上約束監(jiān)督者行為。第三，加大對違紀(jì)違規(guī)處罰力度，強(qiáng)化制度剛性，有效約束違紀(jì)違規(guī)行為。

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篇(4)

關(guān)鍵詞：R&D融資擔(dān)保，R&D融資擔(dān)保體制，R&D融資擔(dān)保體系

目前，我國已成為世界高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重要生產(chǎn)基地，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值已經(jīng)在世界排列第三位。2004年我國的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)到了6600億元，占全國工業(yè)增加值的比重達(dá)到10.5％，占GDP的比重達(dá)到了4.85%。廣東省的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)走在全國前列，2004年高新技術(shù)制造業(yè)完成工業(yè)增加值 1935.14億元，占全部工業(yè)增加值的24.15%，占全省GDP的12.06%。雖然我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)近年來發(fā)展迅速，但產(chǎn)品中缺乏自主知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新也成為阻礙高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的主要因素。2003 年我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的 R&D 強(qiáng)度（R&D 經(jīng)費(fèi)與工業(yè)增加值的比值）為4.4％，但與OECD 成員國的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè) R&D 強(qiáng)度超過 20 ％相比相差甚遠(yuǎn)。廣東省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)R&D 強(qiáng)度雖高于全國平均水平，2001年R&D 強(qiáng)度為7.9%,但近年來有所下滑，2003年R&D 強(qiáng)度為5.6%。企業(yè)R&D投入不足，與企業(yè)融資難有很大關(guān)系，高新技術(shù)企業(yè)，尤其是民營中小高新技術(shù)企業(yè)普遍存在著融資困難的問題，制約了R&D投入。

一、融資難是制約企業(yè)R&D投入的主要因素

由于我國資本市場存在著功能性缺陷，導(dǎo)致了民營中小企業(yè)融資面窄、融資困難。民營高科技中小企業(yè)的生存和發(fā)展是市場導(dǎo)向的，技術(shù)領(lǐng)先是其競爭優(yōu)勢所在，對于一些技術(shù)和市場逐漸成熟、具備一定開發(fā)能力，具有高成長性的企業(yè)，需要資本市場的有效支持，但由于沒有有效的資金供給渠道，影響了企業(yè)持續(xù)進(jìn)行科技投入，束縛了企業(yè)發(fā)展后勁。根據(jù)國際成功經(jīng)驗(yàn)，高科技中小企業(yè)的融資渠道來自于風(fēng)險投資基金、“二板市場”和銀行信貸支持，風(fēng)險投資基金和“二板市場”在我國尚處于發(fā)展的初期，銀行信貸是融資的主要渠道。在我國，傳統(tǒng)的銀行信貸融資需要企業(yè)提供擔(dān)保，此外，銀行的貸款審查主要注重對企業(yè)的財務(wù)狀況和信用記錄的考察分析，對企業(yè)的資信評級也普遍存在關(guān)注企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的傾向。處于發(fā)展和創(chuàng)業(yè)時期的大部分民營科技企業(yè)沒有不動產(chǎn)等傳統(tǒng)抵押資產(chǎn)提供擔(dān)保，資產(chǎn)規(guī)模較小，也不具備良好的歷史經(jīng)營業(yè)績記錄，在資信評級中一般不能夠獲得較高的資信等級，所以這類企業(yè)往往被銀行拒之門外。據(jù)我們對一些處于珠江三角洲的高新技術(shù)企業(yè)調(diào)查，它們在向銀行貸款中普遍存在著困難，貸不到款，資金借貸往往是通過民間資金，資金利息很高。貸到了款，資金也往往用于補(bǔ)充企業(yè)的流動資金，很難投入R&D，融資難制約了這些企業(yè)的R&D投入和科技創(chuàng)新。

二、發(fā)展信用擔(dān)保是解決民營高科技企業(yè)融資難的有效措施

信用擔(dān)保制度主要指企業(yè)在向銀行融通資金過程中，根據(jù)合同約定，由依法設(shè)立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)以保證的方式為債務(wù)人提供擔(dān)保，在債務(wù)人不能依約履行債務(wù)時，由擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)合同約定的償還責(zé)任，從而保障銀行債權(quán)實(shí)現(xiàn)的一種金融支持制度。信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)對高新技術(shù)中小企業(yè)貸款所起的作用主要是信用增級。中小企業(yè)貸款難集中表現(xiàn)為擔(dān)保難，據(jù)我們的調(diào)查，珠江三角洲大部分中小高新技術(shù)企業(yè)存在著資金短缺的問題，這些企業(yè)絕大部分認(rèn)為貸款難的原因是擔(dān)保難，為R&D提供貸款擔(dān)保更是不可能。信用擔(dān)保制度能為中小企業(yè)融資起到了“四兩撥千斤”的作用，一方面解決中小企業(yè)在貸款融資中存在的信用不足的問題，另一方面也有效地降低銀行信貸風(fēng)險，擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)，通過專業(yè)化的管理、市場化的運(yùn)作和穩(wěn)健的經(jīng)營有效地控制風(fēng)險，取得收益。發(fā)展信用擔(dān)保是幫助民營高科技企業(yè)融資的重要一環(huán)。

三、廣東省擔(dān)保業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

⒈ 擔(dān)保機(jī)構(gòu)少，擔(dān)保資金缺乏，與擔(dān)保需求之間存在較大的資金缺口。

據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計，2002年，國內(nèi)有擔(dān)保機(jī)構(gòu)848家；兩年后的2004年，變成了3000多家，平均每年翻一番。但其中很多擔(dān)保機(jī)構(gòu)是在2003年人民銀行《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》出臺以后成立的，目的在于房地產(chǎn)銀根收緊以后，繞道獲得銀行貸款。真正從事對制造業(yè)企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)提供擔(dān)保的擔(dān)保機(jī)構(gòu)很少。具體到廣東省，2004年底全省共有專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)352家，但能夠正常開展業(yè)務(wù)的只有101家，數(shù)量少，對企業(yè)的支持度不夠。根據(jù)廣州市信用擔(dān)保企業(yè)協(xié)會調(diào)查，目前廣州所有的信用擔(dān)保企業(yè)能提供的擔(dān)保額度僅有100億元，而目前的擔(dān)保資金需求達(dá)1000億元，擔(dān)保資金缺口很大 [3]。

⒉ 擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身也存在著較大的經(jīng)營風(fēng)險，在進(jìn)行擔(dān)保時信用缺乏與信用過度并存。

擔(dān)保的核心作用在于信用增級，增加貸款方和銀行交易的機(jī)會，擔(dān)保公司憑借自己的信用，為缺乏信用能力的企業(yè)融得銀行貸款。我省多數(shù)擔(dān)保公司自身信用能力不足，執(zhí)行擔(dān)保時往往以自己的資產(chǎn)全額質(zhì)押于銀行，提供擔(dān)保能力有限，對于這類擔(dān)保公司，銀行在貸款時常提出極為苛刻的要求，甚至讓擔(dān)保機(jī)構(gòu)在銀行存入1∶1的保證金，直至客戶歸還貸款。擔(dān)保公司之所以叫信用擔(dān)保，核心就在于其自身有專業(yè)能力控制風(fēng)險，有放大功能。如果是按照1∶1甚至折價來融資，和質(zhì)押、典當(dāng)沒什么區(qū)別，信用擔(dān)保的作用沒有實(shí)現(xiàn)。另一方面，有的擔(dān)保公司走向另一極端，擔(dān)保資金與自有資金的放大倍數(shù)很高（多是有政府背景的擔(dān)保公司），有的達(dá)到30倍，而根據(jù)國際慣例，擔(dān)保公司正常的擔(dān)保額為自有資金的5～12，擔(dān)保倍數(shù)高加劇了擔(dān)保機(jī)構(gòu)和銀行的風(fēng)險。以上說明，我省擔(dān)保業(yè)面臨信用缺乏與信用過度并存的情況，這與缺乏規(guī)范是分不開的。

⒊ 擔(dān)保品種單一，擔(dān)保專業(yè)人才缺乏。

目前我省擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保期限往往很短，大多數(shù)在3個月到半年，最長不超過1年，并且主要是流動資金貸款，設(shè)備、技術(shù)改造的長期貸款擔(dān)保很少。企業(yè)R&D周期長，沒有相應(yīng)的中長期貸款擔(dān)保。與之相比，國際上對中小企業(yè)貸款的擔(dān)保期限較長，一般在2年以上，美國達(dá)到17年，擔(dān)保品種也十分豐富，包括創(chuàng)業(yè)貸款、R&D貸款、設(shè)備貸款和技術(shù)改造貸款等。與此同時，我國擔(dān)保業(yè)專業(yè)人才缺乏，在近幾年擔(dān)保機(jī)構(gòu)大幅度擴(kuò)張的情形下，使得這一矛盾更為突出，人才缺乏也是擔(dān)保機(jī)構(gòu)不能經(jīng)營多種擔(dān)保品種的原因之一。

⒋ 政策性擔(dān)保與商業(yè)性擔(dān)保不分，缺乏對擔(dān)保業(yè)的監(jiān)管。

1990年代初，由于國家行政機(jī)構(gòu)不能再為企業(yè)經(jīng)營活動提供擔(dān)保，相繼成立了一批專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，誕生了一個新行業(yè)。政府出資成立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)到底是貫徹政策、還是盈利？在這個問題上一直界限不明，因此這類擔(dān)保公司都在不自覺地執(zhí)行政策意圖，關(guān)鍵時刻卻去追逐商業(yè)利益。地方成立的小型擔(dān)保機(jī)構(gòu)，由于是依靠政策產(chǎn)生，從人員素質(zhì)、管理能力到專業(yè)水平都有缺陷，很難按照正常的市場主體方式來生存。政府讓給誰擔(dān)保就給誰擔(dān)保，讓擔(dān)保多少就擔(dān)保多少，沒有分散風(fēng)險的意識和控制風(fēng)險的手段，出了問題、貸款無法歸還時，也是政府讓還就還，不讓還就算了。哪里有什么信用可言？國內(nèi)的擔(dān)保業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)最早歸中國人民銀行管理，1998年政府機(jī)構(gòu)改革，該職能從人行分離，1999年明確由財政部金融司監(jiān)管，有關(guān)部門配合。后來因?yàn)樯婕白》恐脴I(yè)和中小企業(yè)貸款，建設(shè)部、原經(jīng)貿(mào)委也通過一系列政策條文的，推動了地方擔(dān)保機(jī)構(gòu)的成立。這在事實(shí)上形成了擔(dān)保業(yè)多頭監(jiān)管的局面，多頭監(jiān)管最后是誰都沒有明確責(zé)任，各自為政，沒有人對擔(dān)保業(yè)的整體發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計，全行業(yè)缺乏明確的準(zhǔn)則和規(guī)范，管理松散。

四、發(fā)展擔(dān)保業(yè)，促進(jìn)廣東省高新技術(shù)企業(yè)R&D投入的政策建議

擔(dān)保與貼息、免稅、撥款、投資等其它政策性資金支持方式相比，擔(dān)保具有“放大”和“杠桿”功能，因而能以較少的投入滿足更多的需求，大力發(fā)展對高新技術(shù)企業(yè)融資支持的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，對促進(jìn)廣東高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展和增加R&D投入有重要的推動作用。

⒈ 構(gòu)建政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)為主體，商業(yè)、互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)和風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的高新技術(shù)R&D貸款擔(dān)保體系。

我省高新技術(shù)企業(yè)R&D融資擔(dān)保要求與目前我省擔(dān)保機(jī)構(gòu)所能提供的擔(dān)保服務(wù)之間存在著較大的缺口。在擔(dān)保機(jī)構(gòu)少，能提供的擔(dān)保資金少的情況下，為高新技術(shù)企業(yè)R&D提供融資擔(dān)保更加困難。我國從事?lián)I(yè)務(wù)的主要有商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)、政策擔(dān)保機(jī)構(gòu)、互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)和風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)。商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、企業(yè)間的互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)和風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)發(fā)展尚在起步階段，不是因?yàn)橹鹄圆辉笧镽&D提供貸款擔(dān)保，就是因?yàn)樯形窗l(fā)展起來難以提供這樣類似的信用擔(dān)保，政策擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金來自政府財政資金，不以盈利為目的，應(yīng)成為對高新技術(shù)企業(yè)R&D融資擔(dān)保的主力。我省深圳市在這方面做得不錯，深圳市政府出資成立的深圳市高新技術(shù)投資擔(dān)保公司以扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，加速科技、經(jīng)濟(jì)一體化為目的，以深圳市的高新技術(shù)企業(yè)和項目，技術(shù)先進(jìn)型企業(yè)；列入國家、省、市新技術(shù)、新產(chǎn)品開發(fā)推廣計劃項目；重點(diǎn)科技開發(fā)項目和技改項目；其它符合深圳市高新技術(shù)產(chǎn)品目錄的投資、開發(fā)和生產(chǎn)項目為主要服務(wù)對象，提供包括融資擔(dān)保等一系列的專業(yè)化服務(wù)。截止2003年底，共為全市400多家高新技術(shù)企業(yè)的1500多個高新技術(shù)項目提供了貸款擔(dān)保服務(wù)，累計提供貸款擔(dān)保資金56.8億元人民幣。扶持了華為公司、中興通訊、金蝶軟件、科興生物、比亞迪電池等一大批高新技術(shù)企業(yè)的成長壯大，產(chǎn)生了巨大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，成為連通科技與資本的“金橋”。我省應(yīng)成立類似于深圳“高新投”這樣的全省性的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，總部設(shè)在廣州，在全省各地主要城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，支持高新技術(shù)企業(yè)，尤其支持其發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權(quán)的R&D項目，同時鼓勵有條件的地市成立類似的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，走出一條政府資金支持，以扶持有前途的高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展，科學(xué)管理，有效控制經(jīng)營風(fēng)險的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的道路。這對促進(jìn)我省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化和升級有重要的促進(jìn)作用。

此外，應(yīng)積極鼓勵商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)為R&D提供貸款擔(dān)保支持，鼓勵企業(yè)間的互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展。多種資金介入有助于解決目前擔(dān)保資金不足的問題。政府應(yīng)出臺適當(dāng)?shù)恼?，如對R&D擔(dān)保項目給予一定的財政補(bǔ)貼、免稅或稅收優(yōu)惠、再擔(dān)保等，鼓勵這些擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供R&D貸款擔(dān)保。同時建立行業(yè)協(xié)會，通過政府監(jiān)管、行業(yè)自律，減少商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的“尋租”行為，降低高科技中小企業(yè)R&D貸款的融資成本。

⒉ 制定政策鼓勵擔(dān)保業(yè)的發(fā)展，同時加強(qiáng)對擔(dān)保業(yè)的監(jiān)管。

廣州市正在建立區(qū)域性金融中心，擔(dān)保業(yè)作為金融的重要一環(huán)，政府應(yīng)充分認(rèn)識到其存在的重要性，應(yīng)制定相關(guān)的政策吸引民間資金、外資進(jìn)入，鼓勵擔(dān)保業(yè)的發(fā)展，同時，由于擔(dān)保屬于高風(fēng)險的金融行業(yè)，尤其在我國資本市場功能不完善，信用體系不健全的情況下，政府應(yīng)加強(qiáng)對擔(dān)保業(yè)引導(dǎo)和監(jiān)管。政府在向誰提供擔(dān)保等方面不應(yīng)介入，應(yīng)走市場化的道路，但應(yīng)通過稅收政策等經(jīng)濟(jì)和法律手段引導(dǎo)擔(dān)保業(yè)的發(fā)展，特別是通過制定相關(guān)的法律條文，既保護(hù)擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的合法空間，又監(jiān)管擔(dān)保行業(yè)的自律行為。同時，應(yīng)解決對擔(dān)保行業(yè)的多頭監(jiān)管問題，嚴(yán)格區(qū)分政策性擔(dān)保和商業(yè)擔(dān)保，加強(qiáng)監(jiān)管防止隱含的金融風(fēng)險。

⒊ 提高我省擔(dān)保業(yè)的執(zhí)業(yè)素質(zhì)。

如前所述，目前我省擔(dān)保業(yè)存在著自身能力不足的問題，擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供的擔(dān)保品種單一，從業(yè)人員缺乏，尤其是專業(yè)人才缺乏，這與我國擔(dān)保業(yè)發(fā)展剛起步有關(guān)。擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急是引進(jìn)人才，加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險管理，拓寬擔(dān)保品種。政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)和互擔(dān)保機(jī)構(gòu)都應(yīng)把風(fēng)險控制落到實(shí)處，擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險控制水平提高了，擔(dān)保的品種也會豐富，越來越多的擔(dān)保資金會介入到R&D資金提供擔(dān)保上來。政府在引進(jìn)人才、培養(yǎng)人才方面應(yīng)做一些工作，廣東省政府應(yīng)注意到擔(dān)保業(yè)的人才需求，要求省內(nèi)高校培養(yǎng)急需的人才。

⒋ 應(yīng)建立統(tǒng)一、科學(xué)、嚴(yán)格的企業(yè)評級體系。

由于高科技中小企業(yè)中確實(shí)存在著魚目混珠的問題，一些企業(yè)存在信用危機(jī)，為了擔(dān)保行業(yè)的健康發(fā)展，減少擔(dān)保機(jī)構(gòu)或擔(dān)保企業(yè)的信息不對稱，省政府應(yīng)著手組織企業(yè)的資信檔案信息化建設(shè)，建立統(tǒng)一、科學(xué)、嚴(yán)格的企業(yè)評級體系，區(qū)分信用等級不同的各類企業(yè)，銀行、稅務(wù)、會計等產(chǎn)生的企業(yè)資信信息全社會共享。這樣，業(yè)績優(yōu)異的高科技中小企業(yè)容易識別，成為銀行和擔(dān)保機(jī)構(gòu)的優(yōu)質(zhì)客戶。對業(yè)績優(yōu)異的高科技中小企業(yè)在科學(xué)評估的基礎(chǔ)上建立信任機(jī)制，解決R&D投資中的資金不足，后續(xù)無力等現(xiàn)狀。企業(yè)評級體系應(yīng)包括：信用評級；業(yè)績評級；財務(wù)報告制度等。讓那些質(zhì)量差、信譽(yù)低下、甚至打著高科技幌子、專門進(jìn)行騙貸的企業(yè)在這套制度下無處藏身。

參考文獻(xiàn)：

1、 方曉霞.中小企業(yè)信用擔(dān)保：制度缺陷與發(fā)展對策[J].當(dāng)代財經(jīng),2004,(9):73-76

篇(5)

平頂山市農(nóng)村金融市場構(gòu)成要素現(xiàn)狀

從資金需求者的情況看，主要包括：

普通農(nóng)戶（包括個體工商戶）。筆者選取平頂山下轄縣葉縣仙臺鎮(zhèn)鹽店村為調(diào)查對象，了解普通農(nóng)戶的資金需求。該村位于葉縣仙臺鎮(zhèn)東北部，處于平頂山與漯河交界處，是典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖村，基本能夠代表河南普通農(nóng)村的發(fā)展樣式。該村村民700多戶，大多數(shù)在農(nóng)忙時從事種植業(yè)，閑暇時外出務(wù)工或從事個體工商戶等。其中：80%從事種植業(yè)并且閑暇時外出務(wù)工，10%從事種植業(yè)并且從事個體工商業(yè)，該村目前還沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

從對該村農(nóng)戶資金了解情況看，該村大多數(shù)農(nóng)戶（包括個體工商戶）都曾借過款，大多數(shù)人認(rèn)為有對外借款的需求。

從該村農(nóng)戶消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)看，支出占比由高到低依次為生產(chǎn)支出、生存支出和發(fā)展支出。生產(chǎn)支出主要是種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、個體工商業(yè)和簡單生產(chǎn)加工等。生存支出主要是吃穿住用、醫(yī)療、婚喪嫁娶等，尤其以住房和婚娶為生活支出的大項。發(fā)展支出主要是子女非義務(wù)教育、車輛購買和其他等。由于支出結(jié)構(gòu)與資金需求結(jié)構(gòu)一般相似，由此我們可以得出該村農(nóng)戶資金需求的高低次序。

從獲取資金的途徑看，由于生存需求資金量不大，其主要從親朋好友無償借貸而來。對于需求量較大的生產(chǎn)資金，通過親友間借貸無法滿足其需求，但又由于金融機(jī)構(gòu)融資成本較高，所以只有少數(shù)農(nóng)戶可以從金融機(jī)構(gòu)融入生產(chǎn)資金。對于發(fā)展方面資金需求，一部分農(nóng)戶在子女高等教育、購買私人車輛及其他有資金需求，但由于需求量較大，且正規(guī)金融機(jī)構(gòu)融資門檻高導(dǎo)致能夠從銀行獲得融資的農(nóng)戶較少。另外，個別農(nóng)戶急需資金且需求量較大的存在從民間高息借貸現(xiàn)象。

涉農(nóng)企業(yè)。平頂山市代表性涉農(nóng)企業(yè)主要有：汝州巨龍淀粉有限公司、舞鋼市銀河紡織集團(tuán)有限公司，郟縣華邦公司（鐵鍋產(chǎn)業(yè)）、葉縣樹民三輪摩托車廠以及其他涉農(nóng)企業(yè)或經(jīng)濟(jì)組織。從這些企業(yè)（或其他經(jīng)濟(jì)組織）發(fā)展情況看，大多數(shù)企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模相對較小、很多還不是法人企業(yè)，管理水平相對較低、財務(wù)不太規(guī)范，可供擔(dān)保或抵押的土地、房產(chǎn)較少或沒有（許多為租賃廠房或集體土地）。

從調(diào)查的大多數(shù)涉農(nóng)企業(yè)（包括養(yǎng)殖大戶及其他規(guī)模稍大的涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)組織）情況看，大部分企業(yè)都表示自有資金不能滿足生產(chǎn)經(jīng)營的需要，且主要為流動資金需求，需求緊迫、使用時間短、季節(jié)性強(qiáng)，是其特點(diǎn)。

從其融資途徑看，部分企業(yè)能從銀行融資，個別符合國家政策的涉農(nóng)企業(yè)既有從政策性銀行（農(nóng)發(fā)行）獲取的政策性貸款，也有從其他銀行獲取的商業(yè)貸款。

公用設(shè)施。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村公用設(shè)施建設(shè)具有大量資金缺口，從資金來源看，其主要為財政資金和銀行業(yè)融資，其中財政撥款為主要來源，銀行貸款只有少量的政策性貸款，具體分為政策性金融機(jī)構(gòu)（農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要從事糧棉油收購等政策性貸款業(yè)務(wù)和少量商業(yè)貸款。商業(yè)性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)主要從事生產(chǎn)經(jīng)營和消費(fèi)等商業(yè)貸款，在平頂山市農(nóng)村地區(qū)主要是農(nóng)信社、郵儲銀行、大型銀行、城商行和村鎮(zhèn)銀行。

從信貸投放增長看，涉農(nóng)貸款額逐年增加。2010年和2011年，平頂山市縣域貸款增長額分別為44.68億元和47.74億元。

從涉農(nóng)貸款占比看，占比日益提高，主要表現(xiàn)為涉農(nóng)企業(yè)貸款比例逐年提高。2010年和2011年，縣域涉農(nóng)貸款占全市貸款比例依次為32.13%和34.08% 。

從各機(jī)構(gòu)市場份額看，信用社涉農(nóng)貸款占比大。2010年和2011年，農(nóng)信社貸款占比依次為27.19%和 30.97%。

平頂山市農(nóng)村金融市場問題分析

市場需求主體發(fā)展程度較低，銀行融資風(fēng)險較大

農(nóng)戶家庭收入低、資產(chǎn)少、抵押品更少。2009年平頂山市農(nóng)民家庭人均收入7378.44元，平均每月614.87元，2010年農(nóng)民家庭人均收入8361.54元，平均每月696.80元。2010年農(nóng)民家庭平均每百戶擁有經(jīng)營性房屋及建筑物為2453.19平方米，汽車3.13輛，各類拖拉機(jī)24.58臺，產(chǎn)品畜為30.36頭，汽車、產(chǎn)品畜及拖拉機(jī)等可抵押物的擁有率分別約為3%、25%和30%，房屋及建筑物人均擁有面積24.53平方米。另外大多數(shù)農(nóng)民沒有固定收入來源，擁有的耕地使用權(quán)、宅基地、林權(quán)等在抵押方面也存在法律障礙，制約了農(nóng)戶融資的發(fā)展。

從農(nóng)村個體工商戶情況看，以平頂山農(nóng)村發(fā)展為例，目前大多數(shù)個體工商戶從事的都是小百貨、化肥、種子等生產(chǎn)資料銷售，個別從事糧棉油、牲畜收購等經(jīng)營，其資產(chǎn)較少，資金量較小，大多數(shù)沒有價值高的抵押物品，融資風(fēng)險較大。

從平頂山種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；潭惹闆r看，市區(qū)及下轄六個縣種植業(yè)主要是蔬菜、經(jīng)濟(jì)作物和果木等，但規(guī)?；潭容^低，如葉縣龍泉鄉(xiāng)部分農(nóng)村種植木耳，雖然種植農(nóng)戶較多，但大多數(shù)仍是家庭分散經(jīng)營。養(yǎng)殖業(yè)方面，平頂山市農(nóng)村主要以養(yǎng)豬、牛、羊、雞和兔子、鴿子等傳統(tǒng)養(yǎng)殖為主，但隨著飼料價格不斷攀升和牲畜病害不確定性因素加大，養(yǎng)殖業(yè)整體利潤較低，發(fā)展速度較慢，融資也存在較多困難。

涉農(nóng)企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模整體較小、經(jīng)營效益較低、抵押物少，對銀行吸引力不夠。從平頂山縣域企業(yè)發(fā)展情況看，截至2010年底，市級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)共計124家，縣域涉農(nóng)貸款融資總額223.1億元，僅占全市貸款額的32.13%，從借款銀行了解的情況，涉農(nóng)企業(yè)潤率普遍不是很高，資產(chǎn)規(guī)模與工業(yè)企業(yè)相比較小，可供抵押物品不多，并且現(xiàn)在很多縣（市）區(qū)對農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展重視程度不夠，也影響了其融資。

打工經(jīng)濟(jì)——“三農(nóng)”發(fā)展不可忽視的因素。河南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)一個不可忽視的重要的特征就是“打工經(jīng)濟(jì)”。從農(nóng)村勞動力現(xiàn)狀看，以平頂山葉縣仙臺鎮(zhèn)鹽店村為例，大多數(shù)中青年勞動力外出打工，其中50歲以下在家務(wù)農(nóng)的男性農(nóng)民不足20%，女性不足30%，40歲以下在外務(wù)工男女農(nóng)民可達(dá)到90%。從家庭收入結(jié)構(gòu)看，2009年平頂山市農(nóng)村家庭平均每人收入結(jié)構(gòu)中，務(wù)工（第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)收入大約為32%）收入大約為30%，2010年務(wù)工（第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)收入大約為31.14%）收入大約為29%。務(wù)工經(jīng)濟(jì)已成為河南省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要特征。由于大多數(shù)青壯年勞動力向城鎮(zhèn)遷移，導(dǎo)致真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員日益減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性越來越低，影響三農(nóng)的可持續(xù)發(fā)展。

供給主體結(jié)構(gòu)不合理，不能有效滿足市場資金需求

金融對農(nóng)村供給率依然較低，市場競爭不充分。從網(wǎng)點(diǎn)布局來看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的主要金融機(jī)構(gòu)是信用社和郵儲銀行。從市場資金滿意度來看，由于各種原因許多農(nóng)戶不愿或無法從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款支持。從市場份額方面來說，農(nóng)村信用社是目前農(nóng)村金融市場主要的市場占據(jù)者和資金供給者。具體情況見表1：

商業(yè)化機(jī)制不能適應(yīng)農(nóng)村融資需求。一是手續(xù)復(fù)雜。從目前的信貸程序看，一筆貸款的發(fā)放要經(jīng)過授信調(diào)查、授信審批、貸前調(diào)查、貸中審核、貸后管理等一系列程序，并且很多銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)尤其是大型銀行，其縣以下支行沒有貸款審批權(quán)，繁瑣的手續(xù)不適合農(nóng)戶及涉農(nóng)企業(yè)資金需求。二是擔(dān)保要求高。商業(yè)銀行采取的是擔(dān)保貸款為主、信用貸款為輔的模式，由于農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)可抵押擔(dān)保財產(chǎn)較少，擔(dān)保難成為制約農(nóng)村融資的重要因素。三是信貸利率高。從表1可以看出，信用社貸款在農(nóng)村市場占據(jù)壟斷地位，雖然其擔(dān)保條件相對較低，但貸款利率較高，農(nóng)戶和企業(yè)融資成本較大。

警惕農(nóng)村金融發(fā)展中出現(xiàn)“抽水機(jī)”現(xiàn)象。近年來，在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)快速擴(kuò)張的情境下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)或農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)“抽水機(jī)”現(xiàn)象日益突出，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的大量設(shè)立不僅沒有有效支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而造成當(dāng)?shù)卮罅看婵畹目焖倭魇В共话l(fā)達(dá)地區(qū)、縣域農(nóng)村地區(qū)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城市地區(qū)的資金供給源，對當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”發(fā)展起到了一定負(fù)面作用。

農(nóng)村金融市場的重新構(gòu)建

由上述可以看出，河南省農(nóng)村金融市場的三個構(gòu)成要素都存在的不足，已對河南省農(nóng)村金融改革構(gòu)成了一定影響。要想推進(jìn)河南省農(nóng)村金融改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，必須在這三個基本要素方面進(jìn)行較大突破。

經(jīng)濟(jì)決定金融，需求決定供給，河南省農(nóng)村金融發(fā)展落后的根本原因是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后和農(nóng)戶收入水平的低下，因此農(nóng)村金融改革最根本和最基礎(chǔ)的是提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和廣大農(nóng)民收入水平。而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村發(fā)展城鎮(zhèn)化是破解這一難題的最有效途徑。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是河南省農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)。市場經(jīng)濟(jì)要求市場參與者有技術(shù)、規(guī)模、資本等競爭優(yōu)勢，分散的、單打獨(dú)斗型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化。目前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展模式很多，但實(shí)踐中比較有效的是依托龍頭企業(yè)或大型企業(yè)發(fā)展“農(nóng)戶——購銷和服務(wù)中介——龍頭企業(yè)——其他生產(chǎn)商或市場消費(fèi)者”模式。首先，根據(jù)涉農(nóng)龍頭企業(yè)的需求，農(nóng)戶組織發(fā)展規(guī)模化種養(yǎng)殖業(yè)，并與龍頭企業(yè)簽訂購銷合同，另外在龍頭企業(yè)與農(nóng)戶之間成立一些中介組織，這些組織可以是第三方中介，也可以是龍頭企業(yè)下派的分支機(jī)構(gòu)，也可以是地方政府工作部門，專門負(fù)責(zé)對農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一收購并進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)等。龍頭企業(yè)把生產(chǎn)的產(chǎn)品再供給其他廠商或直接投向市場。這樣大量分散的農(nóng)戶就與市場緊密聯(lián)系起來。如漯河、平頂山及周邊地區(qū)廣大農(nóng)村依托雙匯集團(tuán)的大量肉制品需求，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，形成規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)村地區(qū)也自發(fā)成立了大量專門收購生豬的組織，促進(jìn)了該地區(qū)養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

城鎮(zhèn)化建設(shè)是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要手段。如果說農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的話，那么城鎮(zhèn)化建設(shè)是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。隨著農(nóng)業(yè)科技化、機(jī)械化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，從事農(nóng)業(yè)的勞動人口越來越少，大量的勞動力從土地上解放出來，進(jìn)入第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。另外，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、市場化不僅需要純粹從事農(nóng)業(yè)的勞動力，更需要從事涉農(nóng)運(yùn)輸業(yè)、加工業(yè)、服務(wù)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)的勞動人口，而這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都依賴于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，通過城鎮(zhèn)化使這些產(chǎn)業(yè)積聚起來，使農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移出來，并形成科學(xué)、合理的產(chǎn)業(yè)鏈條。同時，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展可以形成輻射作用，促進(jìn)人口、資金、技術(shù)、產(chǎn)品之間的流通和互換，帶動廣大農(nóng)村的發(fā)展。

充分發(fā)揮農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)主力軍作用。在農(nóng)村金融市場中，毫無疑問中小金融機(jī)構(gòu)是支農(nóng)的主力軍。目前主要包括農(nóng)信社、農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行及農(nóng)民專業(yè)合作社（河南省個別地市如安陽市已成立）等。要想充分發(fā)揮其支農(nóng)主力軍作用，應(yīng)從以下五個方面入手：一是科學(xué)定位，完善機(jī)制。農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)要堅持“扎根‘三農(nóng)’、服務(wù)‘三農(nóng)’、依靠‘三農(nóng)’”的市場定位，把信貸的重點(diǎn)和支持的對象落腳到廣大農(nóng)戶、涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。要完善內(nèi)部機(jī)制，效仿支持小微企業(yè)六項機(jī)制，建立區(qū)別于工業(yè)信貸、大企業(yè)信貸的管理模式，對涉農(nóng)貸款要單獨(dú)考核，并要加重獎勵，鼓勵信貸資源向涉農(nóng)領(lǐng)域傾斜。二是簡化程序，降低門檻。農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)要建立適合農(nóng)業(yè)貸款“時間緊、額度小、周轉(zhuǎn)快、好借好還”的信貸審批機(jī)制，簡化信貸流程，實(shí)現(xiàn)好借好還。同時要在防范風(fēng)險基礎(chǔ)上適當(dāng)降低融資門檻，對融資及擔(dān)保條件適當(dāng)降低，建立適合農(nóng)村發(fā)展特點(diǎn)的信貸準(zhǔn)入和擔(dān)保標(biāo)準(zhǔn)。三是創(chuàng)新產(chǎn)品，提高服務(wù)。要創(chuàng)新符合農(nóng)民、涉農(nóng)企業(yè)等融資需求的信貸產(chǎn)品，如加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)聯(lián)系，發(fā)展對其上下游農(nóng)戶及涉農(nóng)企業(yè)的供應(yīng)鏈融資。同時要轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，主動深入廣大農(nóng)村、農(nóng)戶了解農(nóng)民資金需求，做到“送錢入戶、送貸進(jìn)家”，真正緩解農(nóng)村融資難題。四是科學(xué)管理，增強(qiáng)實(shí)力。農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步提高經(jīng)營管理水平和風(fēng)險防范能力，采取有效措施擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模、提高資本充足率，擴(kuò)大對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支持力度；農(nóng)信社要進(jìn)一步撥備覆蓋率，加大呆壞賬核銷力度，切實(shí)化解歷史包袱；要進(jìn)一步完善公司治理，防范操作風(fēng)險和案件風(fēng)險。五是出臺政策，加大扶持。地方政府應(yīng)積極出臺政策，從稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼等方面加大對地方中小金融機(jī)構(gòu)支持力度，為其發(fā)展壯大提供良好的外部環(huán)境。