推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中審計的作用

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正確認(rèn)識中國特色社會主義審計在促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)治理最大化方面的作用已成為當(dāng)今的一個重要問題。國家或政府，加上市場，社會和公民等多個實體的參與，形成“多元化”的國家治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)社會或國家的綜合治理。良好的國家治理體系，國家和民間社會的發(fā)展是相互有條件的，兩者都不可或缺。2013年，在第十八屆中央委員會第三次全體會議上，總書記提出了“四個全面”的戰(zhàn)略布局，其中“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”也是“四個全面”整體戰(zhàn)略的實質(zhì)，在一定程度上發(fā)揮著國家治理作用。如果使用得當(dāng)，必將促進(jìn)國家治理的進(jìn)一步發(fā)展。

一、國家治理現(xiàn)代化與中國特色社會主義國家審計

（一）國家治理現(xiàn)代化的含義

政府、市場、社會三者為實現(xiàn)其社會發(fā)展目標(biāo)相互協(xié)調(diào)的過程就是國家治理，這個目標(biāo)包括維護(hù)人民群眾利益、保衛(wèi)國家安全、共同管理社會公共事務(wù)，最終達(dá)到實現(xiàn)社會和諧以及社會的可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)代化的國家治理讓國家有法可依、依法而治，讓國家的發(fā)展盡可能不受或少受具體個人或是黨派的影響，由此動搖國家根基，變成國家風(fēng)險。因此，既要賦予國家能力，同時又要讓國家權(quán)力有所限制。建立一個更加制度化、程序化和合法化的國家治理體系，以提高科學(xué)治理、民主治理和國家和執(zhí)政黨的執(zhí)政水平。逐步實現(xiàn)國家與公民的良好合作，真正把中國特色社會主義制度的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治國效益。最終實現(xiàn)善治的理想狀態(tài)。在推進(jìn)全面深化改革，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的過程中，我國需要充分理解兩個方面：一方面，中國改革開放以來的巨大變化和發(fā)展，為改革和完善國家體制提供了資金和資源；另一方面，“原有的制度框架和特征必須構(gòu)成當(dāng)今制度變遷”路徑依賴“的條件”，可以理解為當(dāng)初中國從革命而來，因革命而生，但是如今的發(fā)展需要我們創(chuàng)建新的、具有時代特色的新發(fā)展。影響國家治理的有三個重要因素：政府能力，法治和民主責(zé)任。結(jié)合中國的實際情況來分析，我國擅長政府能力，而法治和民主問責(zé)方面較為不足，中國國家治理現(xiàn)代化的任務(wù)就是要將這些不足努力改善。因此，法治和民主問責(zé)制是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代國家的重要標(biāo)志。因此，中國國家體制改革的關(guān)鍵最終與民主和法治問題密不可分。所以總體而言，我國目前的國家治理狀況依然偏向于政府主導(dǎo)型，而人們和社會團(tuán)體等的參與度還是不夠，現(xiàn)代化進(jìn)程有待加快。

（二）中國特色社會主義國家審計的意義

目前，世界審計制度模式一般分為立法審計模式，司法審計模式和獨立審計模式。但是，由于特殊的國情，中國經(jīng)過長期實踐形成社會主義審計理論基礎(chǔ)。它形成了獨特的中國社會主義審計制度，與世界上其他國家的審計制度截然不同。目前，中國國家審計具有以下特點：一是我國目前的國家審計以服務(wù)政府決策為核心，審計的對象較為寬泛。我國由于市場經(jīng)濟(jì)體制成立較晚，相比發(fā)達(dá)國家而言還不夠成熟，需要國家對市場的參與和干涉。審計對象主要是公有制經(jīng)濟(jì)，這與中國目前的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)特征有很大關(guān)系。中國的經(jīng)濟(jì)體制是社會主義經(jīng)濟(jì)體制，堅持公有制的主導(dǎo)地位，鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，中國國家審計的很大一部分是國有企業(yè)，國有資本的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)占據(jù)主導(dǎo)地位或主要地位，這在世界上任何其他國家都是不可能的。二是我國國家審計的內(nèi)容偏向于合規(guī)性檢查。雖然相較于簡單的真實性審計來說有所發(fā)展，但是，與較為發(fā)達(dá)的績效審計階段相比，仍有很大的發(fā)展空間。從2003年起審計署的五年規(guī)劃中就提出發(fā)展績效審計的要求，但是到目前為止，雖然有些地方審計機(jī)關(guān)也在積極探索發(fā)展績效審計，真正意義上的績效審計項目比例仍然很低。中國審計的對象不僅是部門或單位，而且是對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計。監(jiān)督和評估領(lǐng)導(dǎo)在履行職責(zé)過程中必須處理的責(zé)任，可以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績，平衡整體發(fā)展。

二、國家審計與國家治理的關(guān)系

（一）國家審計是國家治理的重要工具

國家審計是國家治理的產(chǎn)生和發(fā)展的產(chǎn)物，是由國家治理的需要產(chǎn)生的。中國是人民當(dāng)家做主的社會主義國家。因此，政治權(quán)力的所有權(quán)與實際使用權(quán)分離。在這種情況下，國家審計作為第三方介入，以其相對獨立性、審計技術(shù)和方法的專業(yè)性、審計結(jié)論的客觀公正性等，使國家審計成為政府問責(zé)機(jī)制中最具有工具性的監(jiān)督機(jī)制，也是國家治理機(jī)制不可或缺的組成部分。當(dāng)今時代，國家審計更多是作為人民對于政府官員進(jìn)行監(jiān)督的呼聲的一種制度安排，作為一種工具來制約監(jiān)督政府、管理者，而對于問責(zé)制，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是一個非常直接的表現(xiàn)。國家審計能夠以較為獨立的方式制約和平衡權(quán)力，以法律賦予的權(quán)力監(jiān)督國家治理的有效進(jìn)行，并為國家治理層提供真實有效的信息用以進(jìn)行科學(xué)、合理的決策。

（二）國家治理決定了國家審計的方向和目標(biāo)

國家審計從最初的查處弊端糾正錯誤到堅決捍衛(wèi)國家利益與安全，再到反腐敗的一把利刃、深化改革的有力臂膀，經(jīng)過了一個發(fā)展和完善的過程。作為“免疫系統(tǒng)”，國家審計必須在國家治理的宏觀環(huán)境中發(fā)揮作用。它必須服從國家治理的大局，這也是中國特色社會主義制度的影響和體現(xiàn)。因此，在這個日新月異的時代，國家審計也應(yīng)當(dāng)緊跟國家治理需求的變化，不斷跟進(jìn)調(diào)整工作內(nèi)容，擴(kuò)展監(jiān)督范圍，進(jìn)而完善國家審計職能。

（三）中國特色社會主義國家審計在促進(jìn)國家治理中的作用

1.有利于監(jiān)督和控制權(quán)力的使用，促進(jìn)民主和法治。一個國家要實現(xiàn)對各項公共事務(wù)的有效控制、管理和服務(wù)，必定限制一些人過于使用公共資源的權(quán)力。國家審計從國家治理的“免疫系統(tǒng)”角度而言，由于其特有的獨立性，能夠客觀、公正、準(zhǔn)確、及時地提供多層次、有價值的信息作為審計證據(jù)，它是功率限制機(jī)制中不可或缺的工具。通過國家審計監(jiān)督機(jī)制，管理層依法監(jiān)督和推進(jìn)各國工作，加強(qiáng)法制建設(shè)，完善民主法治制度，最終實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。2.有利于提高政府的決策能力，促進(jìn)政策的實施。在國家治理過程中，由于我國特殊的國情，政府是主要領(lǐng)導(dǎo)者，擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)。施行國家審計，利用國家審計的結(jié)果對國家宏觀經(jīng)濟(jì)的問題進(jìn)行分析及決策，對社會公務(wù)管理中的問題提出意見和措施，鼓勵國家及有關(guān)地方和部門及時出臺有效的宏觀調(diào)控政策，確保社會經(jīng)濟(jì)有效運行。3.有利于加強(qiáng)反腐倡廉，降低治理風(fēng)險。作為反腐倡廉的有力工具，國家審計能夠強(qiáng)化公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效監(jiān)督，能夠確保社會經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定持續(xù)運行，提高公共資金的使用效率是維護(hù)國家和人民根本利益的重要保證。自從總書記主席任職以來，一直強(qiáng)調(diào)腐敗問題是關(guān)乎國家興亡與民心向背的重大問題。在此基礎(chǔ)上，我國審計機(jī)關(guān)充分發(fā)揮其揭示功能，加大了反腐倡廉的整治力度，揭露重大亂紀(jì)行為，調(diào)查處理重大違法案件，全面覆蓋審計方法，懲治腐敗，降低國家治理風(fēng)險。4.有利于維護(hù)國家安全和維護(hù)根本利益。國家安全是國家治理發(fā)展的基礎(chǔ)，隨著全球化步伐的加快，各國的互動和相互融合已成為一種主流趨勢。作為一個內(nèi)生的國家治理體系，國家審計必然與國家安全的關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵部門相聯(lián)系。這也決定了國家審計在維護(hù)國家安全方面發(fā)揮著重要作用。所以，加快建設(shè)中國特色社會主義的國家審計制度體系，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不僅是反腐倡廉的基本需求，更是維護(hù)國家安全的必然要求。5.有利于深化改革，加快制度建設(shè)。改革是國家治理與時俱進(jìn)的自我完善和發(fā)展。只有通過改革，不斷改變生產(chǎn)關(guān)系以及上層建筑中不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的方面和環(huán)節(jié)，我們才能保持經(jīng)濟(jì)的有序運作。國家經(jīng)濟(jì)和社會處于健康穩(wěn)定狀態(tài)，實現(xiàn)了國家治理的現(xiàn)代化。中國審計機(jī)關(guān)圍繞建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制，在促進(jìn)建立有利于國家治理的制度方面發(fā)揮著重要作用。6.有利于維護(hù)民生，提高政府信譽(yù)。政府的信譽(yù)是對公眾政府績效的總體評價，反映了人民對人民政府的信任和滿意度，這對國際治理至關(guān)重要。如果一國政府公信力低下甚至沒有公信力，民眾不會愿意配合政府行動，政府出臺的規(guī)章制度和相關(guān)政策也很難得到有效的實行。在這種情況下，國家審計的參與可以加強(qiáng)對相關(guān)政府部門和領(lǐng)導(dǎo)的公共受托人責(zé)任的實施的監(jiān)督和管理。通過對政府相關(guān)部門出具的規(guī)章制度和相關(guān)政策以及對政府相關(guān)財政財務(wù)信息進(jìn)行審計，并向社會公眾公示審計結(jié)果，使社會公眾，也就是國家權(quán)力真正的擁有者能夠?qū)φ袨橛兴私?，從這一角度來說，國家審計非常有利于提高公眾對政府的信任和滿意度。在這種情況下，由于政府信譽(yù)的提高，人民愿意與政府合作，提高政府的積極性。從而更好地為人民服務(wù)，保障和改善民生任務(wù)的落實，形成良性循環(huán)，最終達(dá)到善治的終極目標(biāo)。7.有利于政府部門提高工作效率，實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。國家審計的最初目標(biāo)只是對政府部門和其他行政單位的財務(wù)和財務(wù)余額進(jìn)行合規(guī)審查，即財務(wù)收入和支出審計。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原來的功能太過于單一，已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代社會的需求。由此，國家審計逐漸發(fā)展為對受托責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)效益性進(jìn)行審查的功能，也就是現(xiàn)在所說的績效審計和責(zé)任人的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計?？冃徲嫼凸彩芡薪?jīng)濟(jì)責(zé)任審計的實施，從很大程度上推動了政府相關(guān)部門工作效率的提升，進(jìn)一步降低了成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量效果。從宏觀角度看，加強(qiáng)審計監(jiān)督有助于政府及其官員樹立正確的政績觀，提高政府治理水平，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。比如近年來我國環(huán)境狀況日漸低下，環(huán)境污染十分嚴(yán)重，很多領(lǐng)導(dǎo)干部并不重視環(huán)境的保護(hù)，有些高污染企業(yè)因為是地方政府財政收入的重要來源，地方為了通過政績考核甚至暗地采取保護(hù)主義。通過對領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任的審計，政府有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)干部就能重視對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)?！扒嗌骄G水就是金山銀山”，促進(jìn)綠色發(fā)展，切實落實生態(tài)文明建設(shè)。

三、研究結(jié)論

總之，中國目前的治理狀況仍然不理想，需要國家和人民的合作才能實現(xiàn)現(xiàn)代化。在這個過程中，具有中國特色的社會主義國家的審計將發(fā)揮非常重要的作用，其作用主要體現(xiàn)在：監(jiān)督制約權(quán)力運用、提升政府的決策能力、加強(qiáng)反腐倡廉、維護(hù)國家安全、推動深化改革、維護(hù)民生、提高工作效率，最終實現(xiàn)國家的新時代新面貌。目前我國國家審計的體制建設(shè)仍然有待加強(qiáng)，但是，國家審計將在國家治理實現(xiàn)現(xiàn)代化的路上持續(xù)邁進(jìn)，將與國家治理取得共同進(jìn)步，最終完善國家審計體系建設(shè)，實現(xiàn)理想的國家治理狀態(tài)，邁步走向新時代。

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作者:田潤 單位:南京審計大學(xué)