行政調(diào)解的效力精品(七篇)

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篇(1)

調(diào)解是我國傳統(tǒng)法文化的精髓之一，被世界法學(xué)界譽為“東方經(jīng)驗”，以調(diào)解為首的非訴訟糾紛解決機制（Alternative Dispute Resolution，即 ADR[1]）已經(jīng)成為構(gòu)建和諧社會的重要基石。行政調(diào)解作為調(diào)解體系的重要組成部分，其優(yōu)勢在于：對比民間私下調(diào)解，行政調(diào)解基于法律性和中立性，能夠最大限度地使得當(dāng)事人達成的協(xié)議合法有效；對比法院調(diào)解，行政調(diào)解可以降低當(dāng)事人訴累和訴訟成本，節(jié)約司法資源，并可以在面對專業(yè)糾紛時發(fā)揮專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢?，F(xiàn)實生活中，人們很容易將行政調(diào)解與行政訴訟調(diào)解相混淆。行政訴訟調(diào)解是指行政機關(guān)與原告在行政訴訟中進行調(diào)解，其實質(zhì)是一種訴訟調(diào)解[2]。我國尚未正式引入和建立行政訴訟調(diào)解機制，《行政訴訟法》第 50 條規(guī)定，法院審理行政案件，不適用調(diào)解。而行政調(diào)解是指由行政機關(guān)出面主持的，以國家法律、政策及相關(guān)專業(yè)技術(shù)認定為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互諒互讓、達成協(xié)議、消除糾紛的訴訟外活動[3]。我國雖未建立統(tǒng)一的《行政調(diào)解法》，但已有相關(guān)司法解釋與部門規(guī)章。因此，行政調(diào)解與行政訴訟調(diào)解有著本質(zhì)區(qū)別。本文主要探討國內(nèi)研究較少的行政調(diào)解的應(yīng)然效力，不涉及行政訴訟及行政訴訟調(diào)解。

一、行政調(diào)解協(xié)議效力不確定的法益損害

雖然最高人民法院于 2009 年 7 月 24 日了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（以下簡稱《糾紛解決若干意見》），規(guī)定依法作出的行政調(diào)解協(xié)議具備民事合同性質(zhì)，但《糾紛解決若干意見》第 8 條仍規(guī)定了“當(dāng)事人不服行政機關(guān)對平等主體之間民事爭議所作的調(diào)解、裁決或者其他處理，以對方當(dāng)事人為被告就原爭議向人民法院的，由人民法院作為民事案件受理”,一旦一方當(dāng)事人反悔,或以“非自愿”或“重大誤解”等理由向法院提出訴訟,該調(diào)解協(xié)議將因司法審查而陷于效力待定狀態(tài)。行政調(diào)解協(xié)議的效力不確定性和非強制執(zhí)行性，在實踐中直接或間接地產(chǎn)生了以下問題：

1.增加了權(quán)利人的訴累

對于義務(wù)人不履行行政調(diào)解協(xié)議的行為，目前并無任何法律法規(guī)予以規(guī)制，義務(wù)人單方不作為無須付出任何成本，即可導(dǎo)致權(quán)利人只能另行提起民事訴訟（包括判決生效后的申請強制執(zhí)行），明顯地增加了權(quán)利人的負擔(dān)。行政調(diào)解基本都是各行業(yè)主管機關(guān)在其管理的專業(yè)范圍內(nèi)，對糾紛成因、損害大小、責(zé)任比例等進行專業(yè)技術(shù)性檢驗、分析，并在此基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)雙方當(dāng)事人，由當(dāng)事人權(quán)衡上述因素并決定是否達成調(diào)解協(xié)議。如因義務(wù)人不履行協(xié)議進入訴訟程序后，雙方爭議焦點也往往專業(yè)性、技術(shù)性較強，法院無法判斷部分關(guān)鍵證據(jù)的真實性及證明力，只能要求舉證方（一般是權(quán)利人）進行司法鑒定，進一步加重了權(quán)利人的訴累。行政調(diào)解協(xié)議效力的不確定性，導(dǎo)致了權(quán)利人糾紛解決周期延長（一審審限簡易程序3 個月、普通程序 6 個月、二審審限 3個月，且疑難案件經(jīng)批準(zhǔn)可延長）、訴訟成本上升（訴訟費、律師費、交通費、鑒定費等）、訴累增加。

2.義務(wù)人利用訴訟轉(zhuǎn)移財產(chǎn)違背全面賠償原則

即使權(quán)利人經(jīng)歷了立案、一審、二審等漫長的程序，順利拿到生效判決書，但如果被判決書確定的權(quán)利不能實現(xiàn)，再完美的判決也只能是一紙空文。根據(jù)畢玉謙等人所作的調(diào)研資料顯示：在“執(zhí)行難，當(dāng)事人得到的往往是空頭判決”項目下，共計有60.1%的被調(diào)查者認為非常嚴(yán)重和比較嚴(yán)重[4]。S 省A 市 B 區(qū)近三年的強制執(zhí)行案件中，執(zhí)結(jié)率雖然達到 92.3%，但排除反復(fù)恢復(fù)執(zhí)行的情況，執(zhí)行到位率僅為 21.9%。如圖 1 所示，S 省 A 市 B 區(qū)在某司法為民活動調(diào)查問卷中關(guān)于執(zhí)行的一個問題，反映了執(zhí)行難的主要原因：高達 32.8%的受訪者認為，自己的案件無法順利執(zhí)行的主要原因是“被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移了財產(chǎn)”；此外，23.4%的“被執(zhí)行人沒有償付能力”一項中，也不排除部分被執(zhí)行人因為轉(zhuǎn)移了財產(chǎn)而導(dǎo)致沒有償付能力。由此可見，被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的情況相當(dāng)嚴(yán)重，在部分事實清楚、證據(jù)充分的行政調(diào)解案例中，義務(wù)人之所以在沒有充分理由、沒有證據(jù)的情況下選擇另行，并非為了勝訴，僅僅是為了爭取更多的時間轉(zhuǎn)移財產(chǎn)（房屋轉(zhuǎn)賣、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、大額存款提現(xiàn)等等都需要一定的時間），從而以低廉的訴訟費用換取“實質(zhì)意義上的勝訴”。因義務(wù)人的違約行為使權(quán)利人承擔(dān)更大的法律風(fēng)險（如義務(wù)人拖延時間并成功轉(zhuǎn)移財產(chǎn)導(dǎo)致執(zhí)行難），權(quán)利人即使勝訴也沒有補償或補償很小，違背了全面賠償原則[5]。

3.義務(wù)人違約成本低廉加劇了誠信危機

義務(wù)人不履行調(diào)解協(xié)議約定的義務(wù)，絕大多數(shù)并非對調(diào)解程序和協(xié)議本身的合法性有異議，往往僅是簽訂調(diào)解協(xié)議后認為自己吃虧了想反悔，部分則是暫無履行能力或打算拖延時間逃避債務(wù)。現(xiàn)代信息渠道的暢通，使得義務(wù)人可以充分了解到行政調(diào)解的不確定性（特別是經(jīng)歷過行政調(diào)解的義務(wù)人），義務(wù)人不履行義務(wù)懲罰機制及義務(wù)人自覺履行鼓勵機制的缺失，使義務(wù)人很容易產(chǎn)生“行政調(diào)解，簽字捺印都只是兒戲，反正履不履行都一樣”的想法。權(quán)利人維權(quán)成本高、義務(wù)人違約成本低，導(dǎo)致社會公眾對行政調(diào)解和人民調(diào)解的信任度降低，認為反正早晚要去法院，不必浪費時間參與行政調(diào)解和人民調(diào)解。這種錯誤認識使得行政調(diào)解和人民調(diào)解無法發(fā)揮其在社會矛盾糾紛解決機制中應(yīng)然的作用，也間接加劇了社會誠信危機。

4.加劇行政資源、司法資源的雙重浪費

行政調(diào)解勞而無功現(xiàn)狀的加劇，不僅增加了權(quán)利人的訴累，對行政機關(guān)的調(diào)解積極性也產(chǎn)生較大的消極影響。在現(xiàn)行制度中，作為行政機關(guān)職能之一的行政調(diào)解只具有單向服務(wù)功能，在行政調(diào)解的各相關(guān)法規(guī)中均規(guī)定達成的調(diào)解協(xié)議“由雙方自覺履行”或“不履行可向人民法院”，加之本文前述的義務(wù)人拒不履行協(xié)議懲罰機制的缺失和行政調(diào)解協(xié)議司法審查制度的規(guī)定，導(dǎo)致行政機關(guān)工作人員或出于覺得浪費精力，或出于怕承擔(dān)法律責(zé)任，在工作中往往對行政調(diào)解積極性較低，或建議當(dāng)事人直接向人民法院，違背了我國全面建設(shè)服務(wù)型政府的發(fā)展理念。根據(jù)不完全統(tǒng)計，在 S 省 A 市 B 區(qū)法院某年共受理的2400 余件民事案件中，有 60 件是訴請確認行政調(diào)解協(xié)議效力或訟爭焦點達成過行政調(diào)解協(xié)議的案件?！都m紛解決若干意見》規(guī)定“行政機關(guān)依法對民事糾紛進行調(diào)處后達成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議或者作出的其他不屬于可訴具體行政行為的處理，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)”，但我國缺乏統(tǒng)一的《行政調(diào)解法》，各單行法規(guī)對各種行政調(diào)解的合法程序往往語焉不詳，導(dǎo)致行政調(diào)解是否依法作出不易判斷，其民事合同性質(zhì)也難于認定。同一爭議，經(jīng)過行政調(diào)解達成協(xié)議后，還要求法院作為新案件審查其相關(guān)事實和證據(jù)，實乃對行政資源和司法資源的雙重浪費，于法于理均有不妥。

5.行政機關(guān)專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢無法發(fā)揮，不利于矛盾糾紛的最優(yōu)解決

筆者歸納部分常見的行政調(diào)解如下：《醫(yī)療事故處理條例》第四十八條規(guī)定，已確定為醫(yī)療事故的，衛(wèi)生行政部門應(yīng)醫(yī)療事故爭議雙方當(dāng)事人請求，可以進行醫(yī)療事故賠償調(diào)解；《道路交通事故處理辦法》第三十條規(guī)定，公安機關(guān)處理交通事故，應(yīng)當(dāng)在查明交通事故原因、認定交通事故責(zé)任、確定交通事故造成的損失情況后，召集當(dāng)事人和有關(guān)人員對損害賠償進行調(diào)解；《中華人民共和國治安管理處罰條例》第五條規(guī)定，對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)輕微的，公安機關(guān)可以調(diào)解處理；《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》第二十二條規(guī)定，負責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量爭議調(diào)解的技術(shù)監(jiān)督行政部門經(jīng)調(diào)解使雙方達成一致意見的，應(yīng)當(dāng)制作《產(chǎn)品質(zhì)量爭議調(diào)解書》，由申訴人和被申訴人自覺履行；《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》第六十一條及《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十一條規(guī)定，賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護行政主管部門或者其他監(jiān)督管理部門、機構(gòu)調(diào)解處理；《中華人民共和國專利法》第六十條規(guī)定，進行處理的管理專利工作的部門應(yīng)當(dāng)事人的請求，可以就侵犯專利權(quán)的賠償數(shù)額進行調(diào)解；《合同爭議行政調(diào)解辦法》第二條規(guī)定，工商行政管理機關(guān)調(diào)解合同爭議；《仲裁檢定和計量調(diào)解辦法》第四條規(guī)定，計量調(diào)解是指在縣級以上人民政府計量行政部門主持下，就當(dāng)事人雙方對計量糾紛居間進行的調(diào)解等。如圖 2 所示，以 S 省 A 市 B 區(qū)法院某年 60 件訴請確認行政調(diào)解協(xié)議效力或訟爭焦點達成過行政調(diào)解協(xié)議的案件為例，行政調(diào)解基本都是各行業(yè)主管機關(guān)在其管理的專業(yè)范圍內(nèi)，對糾紛成因、財產(chǎn)損失大小、人身傷害程度、責(zé)任比例等進行專業(yè)技術(shù)性檢驗、分析（如衛(wèi)生、交通、工商等部門）或調(diào)查取證（如公安部門）后，提出調(diào)解意見或解紛方案，由當(dāng)事人基于專業(yè)技術(shù)因素權(quán)衡是否自愿達成調(diào)解協(xié)議。特定行政機關(guān)對于特定糾紛的事實認定與證據(jù)采集更具專業(yè)性，有利于糾紛的圓滿高效解決。如因一方當(dāng)事人肆意不履行協(xié)議導(dǎo)致進入訴訟程序，由于雙方爭議焦點專業(yè)技術(shù)性較強或調(diào)查取證困難，法院往往無法認定關(guān)鍵事實或判斷關(guān)鍵證據(jù)的真實性、證明力，因此而進入司法鑒定程序的案件，既可能導(dǎo)致司法鑒定結(jié)論和行政專業(yè)技術(shù)鑒定“撞車”，又導(dǎo)致權(quán)利人糾紛解決周期延長、訴訟成本上升、訴累增加，當(dāng)事人對專業(yè)技術(shù)鑒定的“黑匣子”愈加懷疑、訴怨激增。

6.司法實踐中各法院處理方式矛盾

司法實踐中，由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，對行政調(diào)解協(xié)議相關(guān)案件的處理方式比較混亂。有的法院認為：我國現(xiàn)行民事訴訟法對行政調(diào)解協(xié)議的效力沒有明確規(guī)定，也沒有規(guī)定法院有權(quán)審查行政調(diào)解協(xié)議的合法性或確認其效力。一方當(dāng)事人反悔并到法院，法院應(yīng)當(dāng)受理并應(yīng)依原糾紛的事實和證據(jù)進行審理和判決[6]。有的法院認為：有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的行政調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。法院只審理協(xié)議本身的合法性和程序正當(dāng)性，即雙方當(dāng)事人是否具有完全民事行為能力，意思表示是否真實，調(diào)解協(xié)議是否違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定或者侵害國家、集體、第三人利益及社會公共利益。符合上述要件的調(diào)解協(xié)議應(yīng)視為有效合同，法院判決雙方按照調(diào)解協(xié)議履行各自義務(wù)①。還有的法院則認為，行政調(diào)解協(xié)議只需經(jīng)過司法確認程序就可以直接生效并進入強制執(zhí)行階段，引導(dǎo)當(dāng)事人持行政調(diào)解協(xié)議及身份證向法院申請司法確認，當(dāng)天立案當(dāng)天確認，不給予義務(wù)人舉證期限[7]。不同法院處理行政調(diào)解協(xié)議的方式不一致，難免引發(fā)當(dāng)事人和社會公眾的合理懷疑，不利于法院公信力的提高。

二、行政調(diào)解協(xié)議之應(yīng)然效力———基于效力位階、政治文化基礎(chǔ)的分析

為了妥善解決行政調(diào)解協(xié)議效力的不確定性導(dǎo)致的上述問題，筆者認為，有必要從效力位階、政治傳統(tǒng)、文化傳統(tǒng)的視角探討行政調(diào)解協(xié)議的應(yīng)然效力。

1.行政調(diào)解協(xié)議之應(yīng)然效力位階法理分析

人民調(diào)解協(xié)議、公證債權(quán)文書、仲裁調(diào)解書是三種常見的非訴訟調(diào)解協(xié)議，三者的主持者、獲得強制執(zhí)行力的方式各有不同。其一，人民調(diào)解協(xié)議的主持者是人民調(diào)解委員會，根據(jù)《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，“人民調(diào)解委員會是調(diào)解民間糾紛的群眾性組織”；協(xié)議僅有民事合同效力，不具備強制執(zhí)行力。其二，公證機構(gòu)是公證債權(quán)文書的主持者，因其與司法行政機關(guān)的隸屬關(guān)系，其性質(zhì)尚存爭議，筆者較認同其事業(yè)單位性質(zhì)[8]；債務(wù)人不履行義務(wù)或不完全履行義務(wù)時，債權(quán)人依照《公證法》規(guī)定可直接申請強制執(zhí)行，其強制執(zhí)行力實際源于債務(wù)人自愿接受強制執(zhí)行的承諾。其三，仲裁委員會是仲裁調(diào)解書的主持者，由市、區(qū)政府設(shè)立，（1995）44 號文件認定其為全額撥款的事業(yè)單位；仲裁調(diào)解書與裁決書具備同等法律效力，《仲裁法》第62 條規(guī)定，義務(wù)人不履行義務(wù)，權(quán)利人可以直接向人民法院要求強制執(zhí)行，其強制執(zhí)行力源于法律規(guī)定。群眾性組織主持的人民調(diào)解協(xié)議，尚有許多學(xué)者主張賦予其強制執(zhí)行力[9]；事業(yè)單位身份尚存爭議的公證機構(gòu)和仲裁委員會，其主持達成的公證債權(quán)文書及仲裁調(diào)解書，由法律賦予強制執(zhí)行力。行政機關(guān)在其主管范圍內(nèi)對其熟悉領(lǐng)域的爭議，主持雙方當(dāng)事人自愿達成的行政調(diào)解協(xié)議，效力位階理應(yīng)高于公證債權(quán)文書及仲裁調(diào)解書。但現(xiàn)行法律、法規(guī)未明確協(xié)議性質(zhì)或賦予強制執(zhí)行力，也沒有明確人民法院如何審查行政調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容及確認其效力，不得不說是一個立法空白。既然單行法律、部門規(guī)章規(guī)定了行政機關(guān)的調(diào)解職責(zé)，理應(yīng)在確認調(diào)解協(xié)議合法性的前提下，賦予其約束力和強制力（如德國行政程序法第35 條規(guī)定，行政行為是由行政機關(guān)為調(diào)整具體事宜作出的，對外具有直接法律效力的任何處分、決定或措施）[10]。有學(xué)者認為，行政機關(guān)在行政調(diào)解過程不具備行政單方意志、不能違背當(dāng)事人自身意愿，因此行政調(diào)解不是行政行為，且因當(dāng)事人對行政機關(guān)的敬畏心理容易導(dǎo)致違心接受調(diào)解，故不能賦予行政調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力[11]。筆者認為，該觀點是值得商榷的。首先以司法調(diào)解為對照，《民事訴訟法》規(guī)定了司法調(diào)解過程必須遵循自愿原則，不得違背當(dāng)事人意愿，并不影響調(diào)解協(xié)議通過法院確認其合法性并賦予其強制執(zhí)行力；也絕不可能因為當(dāng)事人對法院的敬畏心理而削弱甚至剝奪司法調(diào)解協(xié)議的效力。再從行政調(diào)解本身的程序看，公民、法人或其他組織之間發(fā)生糾紛，當(dāng)事人首先要求行政機關(guān)對損害進行處理，行政機關(guān)在接到檢舉或報告后，依照法定職責(zé)的范圍，對糾紛成因、財產(chǎn)損失大小、人身傷害程度、責(zé)任比例等進行專業(yè)技術(shù)性檢驗、分析（如衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、環(huán)監(jiān)等部門）或調(diào)查取證（如公安部門）并作出結(jié)論，這是行政機關(guān)履行法定職責(zé)的行政行為。從行政法理論上講，這是一種行政確認行為。行政確認是一種具有權(quán)威性和法律效力的具體行政行為。基于行政確認作出的行政調(diào)解，一方面是基于當(dāng)事人自愿接受調(diào)解，另一方面也是行政機關(guān)基于行政職責(zé)的行政管理行為，只要當(dāng)事人有調(diào)解意愿，行政機關(guān)就必須履行其調(diào)解的法定職責(zé)。因而，僅由《糾紛解決若干意見》規(guī)定依法達成的調(diào)解協(xié)議具備民事合同性質(zhì)，是不符合非訴訟調(diào)解的效力位階的，也不符合行政調(diào)解的行為本質(zhì)。正如法官運用法律專業(yè)知識促使當(dāng)事人達成的民事調(diào)解協(xié)議，由法律賦予了強制執(zhí)行力；行政機關(guān)工作人員基于行政確認行為和行政管理行為，運用相關(guān)專業(yè)技術(shù)促使當(dāng)事人達成的行政調(diào)解協(xié)議，在確保其行政確認公正、行政程序合法和雙方自愿的前提下，也理應(yīng)由法律賦予相應(yīng)的強制執(zhí)行力。

2.行政調(diào)解協(xié)議之應(yīng)然效力的傳統(tǒng)政治基礎(chǔ)

縱觀我國法制史，行政權(quán)對民間糾紛的處理較之司法權(quán)一直處于強大的優(yōu)勢地位，例如《史記•五帝本紀(jì)》就記載了遠在上古時期，舜調(diào)解歷山和雷澤兩個地方的民間糾紛的故事。行政調(diào)解作為行政處理的一種重要方式也不例外，我國行政調(diào)解早在唐代就已初具規(guī)模并產(chǎn)生了良好的社會效果，這種依賴行政機關(guān)調(diào)處糾紛的傾向，尤其在“偏遠地區(qū)或經(jīng)濟相對落后地區(qū)”和“自律解決問題能力較低的階層”更為明顯[12]。時期，各個革命根據(jù)地的基層人民政府都負有調(diào)解民事糾紛和輕微刑事案件的職責(zé)。建國初期至改革開放之間，行政調(diào)解的形式逐漸多樣化，除基層政府調(diào)解一般民事糾紛和輕微刑事案件以外，法律法規(guī)還規(guī)定某些國家行政機關(guān)負責(zé)調(diào)解特定的民事糾紛和經(jīng)濟糾紛，行政權(quán)相對于司法權(quán)仍處于相對強勢地位。上世紀(jì)80 年代以來，我國大力推行法治建設(shè)，過去依靠行政權(quán)力解決的許多糾紛轉(zhuǎn)變成法律問題甚至演變成訴訟（權(quán)利救濟要求過泛化或司法大眾化即是其典型表現(xiàn)）。特別是隨著 2006 年《訴訟費用交納辦法》對訴訟費用的顯著降低，當(dāng)事人遵循經(jīng)濟人假設(shè)①逐漸舍棄各類訴訟外糾紛解決方式（特別是沒有強制執(zhí)行力的行政調(diào)解、人民調(diào)解和收費昂貴的仲裁）。理論上，通過訴訟解決糾紛、救濟權(quán)利無疑是最正當(dāng)?shù)模坏珜嶋H上，法院審判“只關(guān)心權(quán)利義務(wù)的法定界限,往往排除了本來應(yīng)該從糾紛的背景以及當(dāng)事人的關(guān)系等糾紛整體出發(fā)尋找與具體情況相符合的恰當(dāng)解決這一可能性。而且，由于強調(diào)權(quán)利絕對的排他的歸屬，所謂依法的判決常常導(dǎo)致當(dāng)事人之間發(fā)生不必要的感情對立，引起當(dāng)事人之間的長期不和”[13]；另外，由于近年訴訟案件激增，司法資源不堪重負可能導(dǎo)致部分判決與客觀真實的偏差，誠信體系缺失也可能出現(xiàn)“有判無執(zhí)”的結(jié)果，僅憑借現(xiàn)代法治理論便過于依賴法院有矯枉過正之嫌。而基于專業(yè)技術(shù)認定和取證的行政調(diào)解，在雙方自愿的基礎(chǔ)上達成，可以緩解司法資源不足的窘境并相對較好地保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。無論是在西方傳統(tǒng)的三權(quán)分立與制衡理論中，還是我國政治體制歷史及其改革中；無論是立法中心主義的改革方向，還是司法中心主義的改革方向，都沒有認為法院對爭議的認定效力必然高于行政機關(guān)[14]。因此，立法賦予實體公正、程序合法和雙方自愿的行政調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力，是符合我國傳統(tǒng)政治基礎(chǔ)和我國當(dāng)前國情的。

3.行政調(diào)解協(xié)議應(yīng)然效力的傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)

中國素有調(diào)解的傳統(tǒng)，糾紛調(diào)解之所以發(fā)源并盛行于中國傳統(tǒng)社會是有著深刻的文化、哲學(xué)基礎(chǔ)的。中國傳統(tǒng)文化中存在的以“仁”為本、“天人合一”、崇尚和諧與中庸、追求無訟等思想全方位地體現(xiàn)著調(diào)解在消解糾紛中的重要文化基礎(chǔ)，并被西方法學(xué)家作為東方經(jīng)驗之一加以推崇。誠然，我國糾紛解決機制理想的發(fā)展趨勢是培育社會自我消解糾紛能力[15]，但在我國目前社會自治組織還較少且因其主持達成效力的不確定性缺乏群眾信任，故而培育社會自我消解糾紛能力并得到民眾的廣泛文化認同，還有很長的路要走。在這種情況下，行政機關(guān)在日常管理工作中對其管轄范圍內(nèi)發(fā)生的民商事糾紛主動解決，為當(dāng)事人雙方提供溝通的環(huán)境、專業(yè)技術(shù)依據(jù)，對沒有暴露出來的糾紛也可積極的事前干預(yù)，是較為現(xiàn)實可行的方式。建國至今，在糾紛調(diào)解占主導(dǎo)地位的傳統(tǒng)文化背景下，部分民眾認為對方讓自己到法院應(yīng)訴是非常丟臉的事，被訴至法院后往往對立情緒嚴(yán)重，導(dǎo)致法院調(diào)解的困難；相對的，許多民眾形成了“有矛盾糾紛找街道、找派出所、找婦聯(lián)、找工商”的思維定式，我國行政機關(guān)調(diào)解處理了大量的輕微民商事糾紛，而通過調(diào)解的許多糾紛，雙方當(dāng)事人往往也自覺履行。改革開放帶來的思潮大轉(zhuǎn)變，對行政調(diào)解的傳統(tǒng)文化形成了巨大的沖擊。行政調(diào)解的社會效果，是直接與當(dāng)事人對行政機關(guān)的信任感、敬畏感相關(guān)的，如果當(dāng)事人明知達成的協(xié)議對對方?jīng)]有任何約束力，沒有任何行政權(quán)力和司法權(quán)力來保障其履行，對行政機關(guān)的信任度難免日漸降低，對行政調(diào)解的接受度也會越來越小?？梢哉f，行政調(diào)解對保護公民、法人和其它組織的合法利益不受侵犯，為調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系和社會關(guān)系，維護社會穩(wěn)定，推動社會主義經(jīng)濟建設(shè)都曾起到并且將在很長一段時期內(nèi)繼續(xù)起到重要作用。立法賦予實體公正、程序合法和雙方自愿的行政調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力，是符合我國傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)和我國民眾思維習(xí)慣的。因此，我國應(yīng)立法賦予程序公正合法的行政調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力，以彌補當(dāng)前行政調(diào)解最大的軟肋，對緩解訴訟壓力、提高定息止紛效果、構(gòu)建和諧社會有著積極的作用。

三、賦予行政調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力的制度保障建議

賦予行政調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力，無疑提高了對行政調(diào)解制度的程序性要求。作為立法賦予行政調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力的前提條件，筆者試提出以下幾點建議以供未來的《行政調(diào)解法》立法參考。

1.完善行政調(diào)解的程序以增加其公正性和信任度

我國設(shè)定了行政調(diào)解的法律法規(guī)絕大部分沒有設(shè)立具體調(diào)解程序。實踐中行政調(diào)解主體往往依照其他行政程序或自創(chuàng)調(diào)解程序進行調(diào)解，保留著較強的行政化色彩。程序是公正、合理、及時解決糾紛的有力保證，對于當(dāng)事人而言，相關(guān)的糾紛處理程序缺乏必要的透明度和可預(yù)測性，容易導(dǎo)致當(dāng)事人對行政調(diào)解的公正性和合法性產(chǎn)生質(zhì)疑，影響行政調(diào)解機制的親和力，進而使當(dāng)事人對行政調(diào)解協(xié)議依法強制執(zhí)行產(chǎn)生抵觸和合理懷疑。雖然立法機關(guān)已對部分領(lǐng)域的行政調(diào)解程序進行了完善，例如《交通事故處理程序規(guī)定》規(guī)定：“公安交通管理部門調(diào)解交通事故損害賠償?shù)钠谙逓?0日”；《合同爭議行政調(diào)解辦法》規(guī)定，“當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)調(diào)解員與本案有利害關(guān)系或者不能公正處理案件的，有權(quán)申請其回避”等等；部分行政機關(guān)對其領(lǐng)域內(nèi)的行政調(diào)解程序進行了改進，例如上海市南匯公安分局規(guī)定“，公安行政調(diào)解只進行兩次，限兩周內(nèi)進行”等等[16]。但行政調(diào)解的原則、受理條件、具體方式、調(diào)解時限、回避條件、檢驗程序、協(xié)議要件等仍有待《行政調(diào)解法》進行增補和統(tǒng)一。筆者認為，在完善和規(guī)范行政調(diào)解程序的進程中，目前仍被忽視的兩點為：一是完善和規(guī)制專業(yè)技術(shù)爭議的行政確認程序。應(yīng)當(dāng)參照司法鑒定的相關(guān)法規(guī)，規(guī)范提取證據(jù)和檢驗資料的程序；一方當(dāng)事人接受檢驗或提交檢驗材料應(yīng)通知另一方到場；檢驗、分析、取證前應(yīng)向當(dāng)事人告知相應(yīng)的法律后果；實行檢驗人負責(zé)制，避免權(quán)力尋租等等。最大限度地保證檢驗、分析、取證的結(jié)果客觀公正，才能保障行政調(diào)解進行的合法性。二是規(guī)范調(diào)解協(xié)議的形式，以起到最好的定紛止?fàn)幮Ч?。調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)寫明爭議的事實、爭議的請求和調(diào)解結(jié)果。在行政調(diào)解過程中，調(diào)解人員應(yīng)明確向雙方解釋簽署協(xié)議的法律后果，在取得雙方自愿同意的前提下，行政調(diào)解協(xié)議中，可以參照公證法的相關(guān)規(guī)定，載明義務(wù)人不履行義務(wù)或不完全履行義務(wù)時，義務(wù)人自愿接受依法強制執(zhí)行的承諾；并載明權(quán)利人自愿放棄調(diào)解結(jié)果以外的其他爭議請求。

2.加大對行政調(diào)解的制度保障和投入

筆者認為，首先必須對行政機關(guān)工作人員進行調(diào)解培訓(xùn)和定崗定責(zé)，因為行政機關(guān)負責(zé)調(diào)解的工作人員的素質(zhì)，很大程度上影響著行政調(diào)解的程序公正和實體公平。很多行政調(diào)解協(xié)議，由于調(diào)解員的疏忽大意，導(dǎo)致權(quán)利人難于要求義務(wù)人履行甚至給權(quán)利人到法院帶來很大困擾，例如，沒有在協(xié)議中寫明履行期限，沒有要求義務(wù)人提供身份證明和聯(lián)系方式等。其次是改變行政調(diào)解的“重調(diào)解輕履行”的媒體輿論導(dǎo)向，從全國各省市與行政調(diào)解相關(guān)的報道、數(shù)據(jù)分析中不難看出，我國的行政調(diào)解重視的是行政調(diào)解組織的數(shù)量、配備的行政調(diào)解人員、調(diào)解矛盾糾紛總數(shù)、簽訂調(diào)解協(xié)議的成功率，唯獨忽視了行政調(diào)解協(xié)議的后續(xù)履行情況。最后，加強行政調(diào)解的資源保障，如設(shè)立社區(qū)警務(wù)室、農(nóng)村警務(wù)室、社區(qū)勞動調(diào)解委員會等，并加大對基層行政調(diào)解組織和人員的經(jīng)費保障。我國很多行政機關(guān)都設(shè)有機構(gòu)，《條例》明確規(guī)定，機構(gòu)的職責(zé)之一是協(xié)調(diào)處理重要事項，當(dāng)然也包含對平等民事主體進行的調(diào)解，因此可以將機構(gòu)納入行政調(diào)解體系。

四、賦予行政調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力的程序建議

賦予行政調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力絕非一蹴而就，應(yīng)在司法解釋、法律法規(guī)中逐步完善。筆者試提出以下的程序性建議：

1.區(qū)分義務(wù)人不履行行政調(diào)解協(xié)議的不同情形

義務(wù)人超過約定期限不履行行政調(diào)解協(xié)議，應(yīng)當(dāng)分為兩種情況：一種情況是義務(wù)人無正當(dāng)理由拒不履行調(diào)解協(xié)議，或僅以暫無支付能力為由拖延時間。在這種情況下，立法應(yīng)當(dāng)賦予行政調(diào)解協(xié)議的權(quán)利人直接申請強制執(zhí)行的權(quán)利，法院立案部門對該行政調(diào)解協(xié)議是否違反法律強制性規(guī)定或處分了國家、集體、第三人利益進行形式審查。另一種情況是當(dāng)事人對行政調(diào)解協(xié)議的合法性提出異議。例如當(dāng)事人認為行政機關(guān)及其工作人員在調(diào)解的過程中采取了以壓代調(diào)、強迫當(dāng)事人簽字畫押等不適當(dāng)?shù)氖侄?，違背當(dāng)事人意志主持調(diào)解。部分學(xué)者認為，行政調(diào)解不具備強制性，因此不屬于具體行政行為。徐繼敏等認為，行政調(diào)解、行政裁決屬于非強制行政行為，也受行政復(fù)議和行政訴訟審查[17]。筆者同意后一種主張，認為當(dāng)事人質(zhì)疑行政調(diào)解協(xié)議的合法性，可以申請行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟，而不應(yīng)繼續(xù)像目前這樣提起民事訴訟。經(jīng)行政復(fù)議或行政訴訟審查，行政調(diào)解協(xié)議未違反意思自治原則進行強迫，不違反法律強制性規(guī)定、且未損害國家、集體、第三人利益的權(quán)利人可直接申請強制執(zhí)行。提出異議不應(yīng)是無限期的：協(xié)議有履行期限的，應(yīng)當(dāng)在履行期限內(nèi)提出異議；沒有履行期限的，建議可以參照法院判決裁定的異議期，給予15 日或 30 日的異議期?？赡苡腥藭|(zhì)疑，這樣的模式還是司法權(quán)對行政權(quán)的審查，換湯不換藥。實際上，絕大多數(shù)行政調(diào)解協(xié)議不能得到履行都是第一種情況，因我國誠信體系缺失和自然人身份地址難以認定，導(dǎo)致義務(wù)人避而不見或拖延時間逃避債務(wù)。任何行政或司法行為都應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，當(dāng)事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書，提出證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的，同樣可以依法申請審查。

2.引入質(zhì)疑行政調(diào)解協(xié)議的風(fēng)險保證金機制

鑒于目前行政機關(guān)實施行政調(diào)解的實踐中，還存在少部分以壓代調(diào)、違背當(dāng)事人真實意思表示的情形，不宜完全剝奪調(diào)解協(xié)議雙方質(zhì)疑行政調(diào)解協(xié)議合法性的權(quán)利。筆者建議引入風(fēng)險保證金機制，即如果當(dāng)事人對行政調(diào)解協(xié)議的合法性、公正性提出異議，經(jīng)法院審查認定該行政調(diào)解協(xié)議系當(dāng)事人自愿達成的合法協(xié)議，根據(jù)公平原則，質(zhì)疑行政調(diào)解合法性并拒不履行調(diào)解義務(wù)的當(dāng)事人，則要補償對方當(dāng)事人因此支付的訴訟費用和合理的交通費等其他損失。這一機制，既促使協(xié)議雙方當(dāng)事人審慎地思考行政調(diào)解協(xié)議的公正性和合法性，權(quán)衡能夠為自己帶來的精神、物質(zhì)利益與付出之間的比例；又可以使得權(quán)利人因義務(wù)人隨意增加的訴訟成本（如律師費、交通費、誤工費）得到一定程度的補償，最大限度地維護公平與正義。風(fēng)險保證金機制可以避免當(dāng)事人濫用訴權(quán)，也維護了行政調(diào)解協(xié)議的信賴度，避免行政資源和司法資源的平白浪費。

篇(2)

調(diào)解制度是指經(jīng)過第三者的排解疏導(dǎo)，說服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達成協(xié)議，解決糾紛的一種活動。在西方國家，調(diào)解被認為是最常見也是最重要的一種ADR。如在美國90％以上的糾紛是通過非訴訟程序解決的，其中調(diào)解所占比例最高。在我國，調(diào)解也是訴訟之外應(yīng)用最廣泛、種類最多樣的一種糾紛解決方式。

二、構(gòu)建符合我國國情的訴訟外糾紛調(diào)解機制之必要性

1、建立、完善調(diào)解體系解決糾紛的需要。調(diào)解作為化解社會糾紛的基本手段，有狹義與廣義之分，狹義上的調(diào)解，即訴訟調(diào)解，是與審判相并行的一種民事審判機制，是訴訟中調(diào)解，屬于狹義的司法調(diào)解。廣義上的調(diào)解，除了狹義訴訟調(diào)解外，還包括所有訴訟外糾紛調(diào)解手段，如人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解等。作為解決社會矛盾、糾紛的基本手段之一的調(diào)解，是以消除當(dāng)事人之間的對立與對抗為目的，能及時、徹底地治療和補救被糾紛破壞的社會關(guān)系，是重要的社會管理手段與工具。

2、銜接、互補訴訟內(nèi)調(diào)解方式的需要。訴訟外調(diào)解作為與訴訟內(nèi)調(diào)解相對的概念，二者在調(diào)解主體、調(diào)解性質(zhì)、調(diào)解協(xié)議書的法律效力等方面均有較大不同。訴訟外調(diào)解的調(diào)解主體是除審判人員以外的第三人，而訴訟中調(diào)解的主體為法院或?qū)徟腥藛T；訴訟外調(diào)解無須融于和受限于訴訟審判中，具有自身獨立性，調(diào)解的內(nèi)容主要依賴當(dāng)事人的自覺履行，調(diào)解協(xié)議書的效力較弱，不履行調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的，可以通過法院調(diào)解或裁判，而訴訟中調(diào)解是以審判權(quán)為基礎(chǔ)的調(diào)解，是司法機關(guān)對雙方矛盾糾紛進行裁決前最后一次謀求雙方達成一致的審判活動，是在法院或法官的主持和參與下進行的，調(diào)解協(xié)議書經(jīng)雙方簽字送達后即具有法律強制執(zhí)行力，除非調(diào)解內(nèi)容違法或違背當(dāng)事人的真實意志。

3、構(gòu)建多元化糾紛解決機制，實現(xiàn)社會和諧的需要。調(diào)解將講法與說理相結(jié)合,最大限度地體現(xiàn)了當(dāng)事人的處分權(quán),有利于徹底化解社會糾紛,在維護社會穩(wěn)定,實現(xiàn)社會和諧的過程中發(fā)揮著重要作用。近年來，受一些觀念的影響，行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁調(diào)解等訴訟外糾紛調(diào)解機制的功能受到了很大的制約，大量糾紛涌入法院，不僅增加了法院負擔(dān)，也使矛盾難以迅速地化解，增加了社會不安定因素。

三、構(gòu)建我國的訴訟外糾紛調(diào)解機制

借鑒國外的非訴訟糾紛解決機制的成功做法，結(jié)合我國的調(diào)解經(jīng)驗與國情，筆者以為，構(gòu)建我國的訴訟外糾紛調(diào)解機制，應(yīng)圍繞調(diào)解體系網(wǎng)絡(luò)、具體的制度運作等方面，從以下四個層次入手。

（一）法院附設(shè)調(diào)解

1、法院附設(shè)調(diào)解與法院訴訟調(diào)解的區(qū)別。法院附設(shè)調(diào)解不同于我國目前正大力鼓勵的訴訟中調(diào)解。雖然兩者都體現(xiàn)了法官審判權(quán)和當(dāng)事人處分權(quán)的相互作用，都是為了盡量平衡解決當(dāng)事人糾紛，防止訴訟過于遲延，避免訴訟費用過于高昂，獲得審判的法律效果和社會效果雙贏等目的，但是，二者在性質(zhì)和程序結(jié)構(gòu)特征上存在較大的差別：訴訟中調(diào)解是以法院名義代表國家正式行使居中裁斷的審判權(quán)；依法設(shè)立的法院附設(shè)調(diào)解本質(zhì)上屬于一種授權(quán)性的，受當(dāng)事人處分權(quán)和法院審判權(quán)雙重制約的訴訟外程序。

2、法院附設(shè)調(diào)解的具體制度建構(gòu)。法院附設(shè)調(diào)解是適合我國國情的一種重要的訴訟外糾紛解決機制，建議可以先選擇在幾個區(qū)縣人民法院推行以人民調(diào)解員、律師、人民陪審員、退休法官等為調(diào)解人或公斷人的審前調(diào)解試點，然后再逐步推廣。

（二）行政附設(shè)調(diào)解

1、行政附設(shè)調(diào)解概述。行政附設(shè)調(diào)解是由國家行政機關(guān)或準(zhǔn)行政機關(guān)所附設(shè)，包括行政申訴、行政調(diào)解、行政裁決、勞動爭議調(diào)解、等。行政附設(shè)調(diào)解也應(yīng)同法院附設(shè)調(diào)解和民間調(diào)解一樣，均應(yīng)在查明事實、分清是非、明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，說服當(dāng)事人互諒互讓，依照法律、法規(guī)及有關(guān)政策的規(guī)定，讓雙方當(dāng)事人自愿達成協(xié)議解決爭端。因此，合法和自愿是調(diào)解必須遵守的原則。但筆者認為，為構(gòu)建行政附設(shè)調(diào)解制度，交通事故損害賠償糾紛、醫(yī)療事故糾紛、拆遷裁決等有待進一步完善。

2、行政附設(shè)調(diào)解的程序啟動與效力。為了充分發(fā)揮行政附設(shè)調(diào)解的重要功能和積極作用，應(yīng)當(dāng)對行政附設(shè)調(diào)解的程序啟動和效力問題作出明確的法律規(guī)定：一是行政調(diào)解的啟動方式。根據(jù)是否依申請可分為依申請的行政調(diào)解和依職權(quán)的行政調(diào)解。依申請的行政調(diào)解，指法律沒有規(guī)定必須經(jīng)過行政調(diào)解，而是只規(guī)定糾紛當(dāng)事人可以依法向行政機關(guān)申請調(diào)解。

（三）民間調(diào)解

筆者把法院、行政機關(guān)以外的組織或個人所主持自治性的調(diào)解統(tǒng)稱為民間調(diào)解。民間調(diào)解類型多、內(nèi)容廣，為了更充分的發(fā)揮當(dāng)事人的主觀能動性，法律不能管得太多太死。我們只能從宏觀上構(gòu)建一個法治框架：可以按照行政區(qū)劃設(shè)置相應(yīng)的調(diào)解機構(gòu)為當(dāng)事人提供免費調(diào)解（當(dāng)然，也可以收取必要的管理費用）；建立由國家和政府按比例負責(zé)的資金制度（也可吸收社會資金）；由調(diào)解法對調(diào)解人的資格和培訓(xùn)進行規(guī)定?？梢越梃b它國的經(jīng)驗對受案范圍進行規(guī)范，為了充分體現(xiàn)對當(dāng)事人選擇權(quán)自決權(quán)的尊重，法律可以規(guī)定，當(dāng)事人是否到調(diào)解中心完全自愿。對于調(diào)解書的法律效力，可分兩種情況規(guī)定：在調(diào)解中心調(diào)解的，具有強制執(zhí)行效力；未在調(diào)解中心調(diào)解的視情況而定，若當(dāng)事人進行了公證，則具有強制執(zhí)行力，除非當(dāng)事人有相反證據(jù)證明該公證違法或者內(nèi)容不真實。如果沒有進行公證，則不具有強制執(zhí)行力。

（四）調(diào)解—仲裁

調(diào)解—仲裁是糾紛當(dāng)事人基于對金錢或時間的考慮，通過簽定協(xié)議達成合意，規(guī)定一旦調(diào)解無法就所爭議事項達成和解協(xié)議時，可以賦予調(diào)解人轉(zhuǎn)向仲裁人角色的權(quán)力，并據(jù)此作出一個具有拘束力的裁定，是將仲裁和調(diào)解、和解相結(jié)合的一種全新糾紛解決機制。仲裁和和解、調(diào)解是不同的糾紛解決方法，但是，“目前，世界上存在一種正在擴展著的文化，它贊成仲裁與調(diào)解相結(jié)合。這一文化長期以來存在于東方，現(xiàn)在正在以這樣或那樣的方向向西方和世界其他地區(qū)擴展。

仲裁與調(diào)解相結(jié)合作為解決糾紛的一種特別方式，與單獨的調(diào)解具有根本的區(qū)別。在仲裁與調(diào)解相結(jié)合時，主持調(diào)解的調(diào)解員就是同一案件仲裁庭的仲裁員；同時，將仲裁方式和調(diào)解方式實行有機結(jié)合，即調(diào)解成功，則仲裁庭可以依據(jù)和解協(xié)議作出裁決書結(jié)案；調(diào)解不成，則仲裁庭可以恢復(fù)仲裁程序繼續(xù)進行仲裁審理。調(diào)解并非仲裁的必經(jīng)程序，不能帶有任何強制性。調(diào)解—仲裁糾紛解決模式將調(diào)解與仲裁相結(jié)合，充分發(fā)揮各自的優(yōu)點，能促使糾紛得以更快更經(jīng)濟地解決。隨著社會的發(fā)展，這種結(jié)合顯示出越來越強大的生命力。

參考文獻：

篇(3)

在這一歷史時期，學(xué)術(shù)界基本肯定這一規(guī)定：有學(xué)者認為行政訴訟不得調(diào)解是行政訴訟的特有原則 ;有學(xué)者認為不得調(diào)解是審理行政訴訟案件的基本要求 ;有學(xué)者認為是行政訴訟應(yīng)該適當(dāng)考慮公共利益的具體表現(xiàn);有學(xué)者解讀為被告不得處分法定職權(quán)原則的當(dāng)然延伸和必然結(jié)果;有學(xué)者認為行政訴訟審查的是具體行政行為的合法性，結(jié)論要么是合法，要么是違法，不存在其他可能性，因而無調(diào)解的必要性;甚至有學(xué)者指出，在行政訴訟中如果適用調(diào)解制度，會有可能損害訴訟當(dāng)事人或是國家、社會的公共利益 ?？陀^的講，在當(dāng)時的歷史條件下，學(xué)者們一邊倒的認可行政訴訟不得適用調(diào)解的規(guī)定，有其歷史的必然性與合理性，然而，隨著時代的發(fā)展，國家行政向公共行政的改革，消極行政向積極行政的嬗變，既有的理論缺陷逐步顯現(xiàn)。 

一方面法律禁止調(diào)解，另一方面調(diào)解又為現(xiàn)實迫切需要，二者博弈的結(jié)果則是，借由原告撤訴的形式為表象的種種游離于法律之外的變相“協(xié)調(diào)”大行其道，形成對法律秩序、原告合法權(quán)益和公用利益的巨大威脅。因此，在法律中明確規(guī)定行政訴訟調(diào)解制度，將其納入司法約束之下，就顯得尤為重要。 

一、行政訴訟調(diào)解等概念明晰 

行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建，首先需要明確“調(diào)解”這一基本概念。當(dāng)前，對于行政訴訟“調(diào)解”，學(xué)術(shù)上存在眾多的稱謂，如“和解”、“協(xié)調(diào)”、“協(xié)調(diào)和解”，究其原因主要是為了規(guī)避目前我國行訴法作出的禁止性規(guī)定。但是，就筆者而言，運用“調(diào)解”一詞應(yīng)更恰當(dāng)：一是與慣常生活用語相一致;二是和我國行訴法及起相關(guān)司法解釋用詞相符;三是無論是和解、協(xié)調(diào)，還是協(xié)調(diào)和解，當(dāng)它們被法院作為終結(jié)行政訴訟的理由時，其實質(zhì)就是調(diào)解。 

行政訴訟調(diào)解是指在行政訴訟程序中，爭議各方就訴訟標(biāo)的之一部分或全部相互妥協(xié)和讓步而達成一致，并經(jīng)主管該行政訴訟的人民法院審查確認后，最終使提起的行政訴訟歸于終結(jié)的非訴訟程序。從以上定義中可以看出，行政訴訟調(diào)解具有以下幾個特點：（1）強調(diào)當(dāng)事人合意，雖由法院主持，但最終經(jīng)過協(xié)商，仍需雙方當(dāng)事人達成一致意見;（2）當(dāng)事人雙方達成的調(diào)解協(xié)議應(yīng)該接受法院的審查，若有發(fā)現(xiàn)違反法律禁止性規(guī)定的，應(yīng)不予確認;（3）若達成合意，調(diào)解書應(yīng)由法院制作，雙方簽字后立即生效，具有法律約束力，并與法院裁判具有同等效力。 

調(diào)解大致可以劃分為人民調(diào)解、司法調(diào)解與行政調(diào)解三類，其中行政調(diào)解不同于行政訴訟調(diào)解，它指的是基于法規(guī)政策，行政主體對當(dāng)事人間的民事爭議，進行說服教育，使當(dāng)事人能夠最終化解矛盾、消除糾紛、達成協(xié)議的具體行政行為，它具有以下幾個特征：（1）主體具有特定性;（2）對象僅是民事糾紛，如商標(biāo)侵權(quán)等;（3）具有一定的強制性;（4）調(diào)解不包括在行政訴訟的受案范圍內(nèi)。 

行政訴訟調(diào)解與行政調(diào)解的主要不同在于：一是行政調(diào)解是一種獨立的調(diào)解形式，而行政訴訟調(diào)解則隸屬司法調(diào)解;二是行政調(diào)解的主體不僅包括行政機關(guān)，還包括國家行政機關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)的組織，而行政訴訟調(diào)解只能是法院行政審判庭。 

二、行政訴訟調(diào)解的基本原則 

（一）合法調(diào)解原則 

該原則是指人民法院主持的行政訴訟的調(diào)解必須合法合規(guī)，通過調(diào)解的低成本、高效率，從而解決雙方紛爭、終結(jié)訴訟，以及糾正違法或是不合理的行政行為，最終保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。 

本原則包括兩方面的內(nèi)容：一是調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反實體法的具體規(guī)定;二是調(diào)解程序必須合法。具體而言，合法性調(diào)解原則具有以下幾個含義： 

1.參與調(diào)解的主體合法。即參與行政訴訟調(diào)解的雙方當(dāng)事人具有合法的主體資格。 

2.調(diào)解所適用的案件合法。并非所有的被訴行政行為都適用調(diào)解，對于明顯違背法律規(guī)定的案件不得調(diào)解，對于調(diào)解應(yīng)有限適用，不能為調(diào)解而調(diào)解。 

3.當(dāng)事人自愿。行政主體不得利用自身優(yōu)勢地位誘使或迫使原告妥協(xié)，法院不得強制任何一方接受調(diào)解。 

4.行政機關(guān)不得違法處分行政職權(quán)。在行政訴訟調(diào)解中，行政機關(guān)在法律授權(quán)的范圍以內(nèi)，可以有條件地對其行使實體處分權(quán)，但處分權(quán)的行使必須限定在法律授權(quán)范圍內(nèi)。 

5.調(diào)解要在基本查清事實的前提下進行。不得在未對事實和具體行政行為進行合法性審查判斷的基礎(chǔ)上，進行折中的、“和稀泥”式的任性調(diào)解。 

（二）合理調(diào)解原則 

合理原則是行政法上的合理性原則在調(diào)解制度中的具體運用。具體有三層含義：第一層含義是，人民法院的調(diào)解活動的全部過程應(yīng)該符合合理性原則，公正平等地對待雙方當(dāng)事人;第二層含義是，調(diào)解的最終結(jié)果，即調(diào)解方案的提出及最終調(diào)解協(xié)議的形成，應(yīng)該符合合理性原則，法院應(yīng)該在綜合考慮各方面因素的前提下，提出調(diào)解方案，或者對當(dāng)事人提出的方案進行審查權(quán)衡，保證方案具有必要的合理性;第三層含義是，作為爭議焦點的被訴具體行政行為應(yīng)該具有合理性，如果不符合合理性原則要求，行政機關(guān)應(yīng)該作出必要的調(diào)整和退讓，以使行政行為符合合理性。     合理調(diào)解原則，具有相對客觀、靈活和易于操作等特點，能夠有效地指導(dǎo)和控制行政訴訟調(diào)解，減少恣意調(diào)解行為的發(fā)生，保障相對人的合法權(quán)益。行政相對人不服行政決定而引發(fā)行政爭議，在很多情況下都是出于想得到一個公正合理的“說法”的考慮。簡言之，原告的最大訴求就是公平合理地解決自己與行政機關(guān)的爭議，對于行政機關(guān)對其職權(quán)享有處分權(quán)的案件，行政機關(guān)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，可以自主決定調(diào)解退讓的尺度和范圍，調(diào)解的彈性空間往往很大。 

（三）有限適用原則——針對調(diào)解的適用范圍 

在行政訴訟中，適用調(diào)解的范圍應(yīng)當(dāng)是有限的，在類型化的基礎(chǔ)上，針對不同類別的案件，選擇性地適用調(diào)解，建立有限調(diào)解制度，而非行政訴訟中的任何案件都能適用調(diào)解。其具體要求是： 

第一，符合依法行政原則，行政機關(guān)應(yīng)該依法處分行政職權(quán)。在行政機關(guān)沒有行政職權(quán)處分權(quán)的前提下，不得適用調(diào)解的方式審理案件。 

第二，依據(jù)行政和行政訴訟法的基本原理，客觀界定適用范圍。作為一種裁判方式，行政訴訟調(diào)解是對審判解決行政爭議方式的一個重要補充，然而不能無限度的擴大其適用范圍，有限調(diào)解原則的確立有利于我們正確理解和適用調(diào)解制度。 

（四）當(dāng)事人自愿原則 

此原則是指在糾紛調(diào)解的整個過程中，都必須當(dāng)事人雙方自覺自愿。具體而言，當(dāng)事人自愿原則有如下具體要求： 

1.尊重當(dāng)事人的程序權(quán)利。其一，應(yīng)當(dāng)事人自愿采用調(diào)解程序;其二，調(diào)解方式的選擇;其三，調(diào)解地點的選擇;其四，甚至可以考慮賦予當(dāng)事人選擇調(diào)解主持人的權(quán)利;其五，在調(diào)解的終止方面，只要有一方不愿接受調(diào)解，想要終止調(diào)解程序的，都應(yīng)當(dāng)要遵循當(dāng)事人的意愿。 

2.尊重當(dāng)事人的實體權(quán)利。其一，接受調(diào)解與否;其二，調(diào)解的具體內(nèi)容;其三，調(diào)解的結(jié)果自愿。 

3.調(diào)解要適度。司法效率要求調(diào)解要富有效率，不能久拖不決，實在調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)盡早以裁判形式結(jié)案。反對“拖泥帶水”、“以拖促調(diào)”式的調(diào)解。 

4.賦予當(dāng)事人“反悔權(quán)”。調(diào)解運行不可能百分之百準(zhǔn)確無誤，應(yīng)該允許當(dāng)事人反悔，作為救濟的一種特殊形式和自愿原則的應(yīng)有意涵。包括兩種情況：一是調(diào)解書送達前反悔;二是調(diào)解書送達后反悔。 

三、行政訴訟調(diào)解事項的范圍確定 

對《行政訴訟法》進行解讀，可知只有行政賠償可以調(diào)解，但實務(wù)中并非如此，學(xué)界存在的一般意見，將適用范圍分為兩類： 

1.行政賠償訴訟案件。該類案件中涉及侵犯公民生命權(quán)或是人身自由的不得調(diào)解;而僅是身體受到傷害，或喪失勞動能力以及侵犯財產(chǎn)權(quán)的，可以調(diào)解。 

2.屬于自由裁量權(quán)的領(lǐng)域的行政行為。 包括：（1）行政裁決;（2）行政合同;（3）行政機關(guān)不履行或遲延履行法定職責(zé);（4）未違反法律禁止性規(guī)定，但行政相對人對行政主體侵犯財產(chǎn)權(quán)而提起訴訟;（5）具體行政行為存在程序瑕疵;（6）不存在規(guī)范性文件或規(guī)范性文件相互沖突;（7）具有重大影響的群體性案件。 

另一種使用排除的方法來確定行政訴訟適用調(diào)解的范圍： 

第一，行政機關(guān)沒有事務(wù)管轄權(quán)的案件，即超越職權(quán)案件。這種情況下，案件根本不存在調(diào)解的基礎(chǔ)。被告沒有管轄權(quán)，包括橫向管轄權(quán)和縱向管轄權(quán)，也就沒有可以處分的對象，意味著行政機關(guān)沒有可供處分的“對象”，無法履行調(diào)解協(xié)議。 

第二，行政行為不成立、無效或明顯重大違法。 

第三，涉及確認公民身份關(guān)系以及其他“結(jié)論唯一性”的行政案件?；橐龅怯?、戶口登記、身份證、護照發(fā)放等涉及公民身份關(guān)系的行政行為，不存在適用調(diào)解的空間，因其只有“合法有效”與“違法無效”的選擇。 

四、行政訴訟調(diào)解啟動與時間等程序規(guī)范 

行政訴訟調(diào)解的啟動程序應(yīng)當(dāng)以原告申請為條件，訴訟中則應(yīng)由當(dāng)事人共同提交申請，若是由法院提出，則需雙方自愿。 

學(xué)界和實踐中對調(diào)解的時間存在不同的觀點：（1）將調(diào)解限制在訴訟開始到法庭辯論結(jié)束之前;（2）將調(diào)解限于一審程序的準(zhǔn)備階段;（3）將調(diào)解限于進行實體審查后宣布裁判之前。 

行政訴訟中的調(diào)解必須遵循嚴(yán)格程序，具體來說，包括以下幾個方面：（1）由受案法院管轄;（2）當(dāng)事人自愿;（3）法院仍需審查;（4）法院應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解協(xié)議書;（5）若涉及第三人利益，法院應(yīng)依職權(quán)或依申請追加第三人參加訴訟。 

五、行政訴訟調(diào)解與審判的關(guān)系——調(diào)解模式的選擇 

調(diào)解和審判的差異如下表表示： 

從以上比較可以發(fā)現(xiàn)，調(diào)解與審判的差異還是非常顯著地，然而正是這些差異的存在使得兩者在制度功能上互補。我們可以根據(jù)其各自的特征，尋求二者之間協(xié)調(diào)運作的基點，進而對調(diào)解模式做出合適的選擇。學(xué)者們對于行政訴訟調(diào)解的基本模式提出了多種主張，其中爭論最為激烈的是“調(diào)審合一”與“調(diào)審分離”兩種模式。 

調(diào)審合一指在同一案件中，調(diào)解與審判并行，未有專門的調(diào)解程序;而調(diào)審分離則是指使調(diào)解程序與審判并立，成為一種獨立的糾紛解決方式。 

調(diào)審合一模式和調(diào)審分離模式各自的優(yōu)勢和弊端如下表： 

 

基于以上對于調(diào)解與審判及其模式的對比與比較，調(diào)解與判決差異顯著，并且對于正當(dāng)程序理念的要求，從調(diào)解的本質(zhì)屬性出發(fā)，綜合考慮行政訴訟合法性審查的特有屬性，選擇調(diào)審分離模式更為合適與恰當(dāng)。 

六、行政訴訟調(diào)解協(xié)議的法律效力 

行政案件調(diào)解協(xié)議應(yīng)與法院的裁判文書具有同等效力，既包括程序法上的效力，即終結(jié)行政訴訟的效力，也包括實體法上的效力，即具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。 

篇(4)

裁決、調(diào)解、仲裁、復(fù)議的概念

裁決即行政裁決，通常是指行政機關(guān)基于法律授權(quán)，對行政相對人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、特定的民事糾紛進行審理并作出裁決?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條第3款規(guī)定的征地爭議裁決，就是一種行政裁決。

裁決的主要特點，一是裁決的主體是法律規(guī)定的特定的行政機關(guān)，如征地爭議裁決的主體是批準(zhǔn)征地的人民政府。二是裁決的對象主要是法律規(guī)定的特定的民事糾紛或行政爭議，如征地爭議裁決的對象是征地過程中發(fā)生的補償安置爭議。三是裁決具有裁判性和準(zhǔn)司法性質(zhì)。四是裁決在性質(zhì)上是一種具體行政行為。

調(diào)解是指經(jīng)過第三者的居間排解疏導(dǎo)、說服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達成協(xié)議，解決糾紛的一種活動。

調(diào)解主要包括以下四種：一是人民調(diào)解。即民間調(diào)解，是人民調(diào)解委員會對民間糾紛的調(diào)解，屬訴訟外調(diào)解。二是法院調(diào)解。即人民法院對受理的民事案件、經(jīng)濟糾紛案件和輕微刑事案件進行的調(diào)解，屬訴訟內(nèi)調(diào)解。其中婚姻案件的訴訟內(nèi)調(diào)解是必經(jīng)程序，其他民事案件則取決于當(dāng)事人的自愿，調(diào)解不是必經(jīng)程序。法院調(diào)解書與判決書具有同等效力。三是行政調(diào)解。又分兩種：一是基層人民政府，即鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對一般民間糾紛的調(diào)解，屬訴訟外調(diào)解。二是行政機關(guān)依照法律規(guī)定對某些特定民事糾紛、經(jīng)濟糾紛或者勞動糾紛等進行的調(diào)解，也屬訴訟外調(diào)解。如人民政府對征地補償標(biāo)準(zhǔn)爭議的調(diào)解，對礦山企業(yè)間礦區(qū)范圍爭議所進行的調(diào)解，都屬于行政調(diào)解。四是仲裁調(diào)解。即仲裁機構(gòu)對受理的仲裁案件進行的調(diào)解，屬訴訟外調(diào)解。

仲裁是指當(dāng)事人根據(jù)雙方的協(xié)議或者有關(guān)規(guī)定，將糾紛提交約定或者規(guī)定的非司法性質(zhì)的第三方，由其對爭議事項所涉權(quán)利義務(wù)作出裁決，雙方有義務(wù)執(zhí)行裁決結(jié)果的一種法律制度或解決糾紛方式。

仲裁主要有以下特點：一是適用于平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛，下列糾紛不能仲裁：婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護、扶養(yǎng)、繼承糾紛；依法應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)處理的行政爭議。二是當(dāng)事人采用仲裁方式解決糾紛的前提是雙方自愿，并達成仲裁協(xié)議。三是仲裁委員會應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人協(xié)議選定，仲裁不實行級別管轄和地域管轄。四是仲裁實行一裁終局的制度。仲裁裁決具有執(zhí)行力，當(dāng)事人雙方必須履行。

除一般意義上的仲裁外，《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的對于土地承包經(jīng)營糾紛適用的仲裁屬于仲裁的一種特殊形式。該法規(guī)定，當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院。對于仲裁裁決不服的，可以向人民法院?？梢?，此種仲裁不同于《仲裁法》所規(guī)定的一般意義上的仲裁。本文下面所講的裁決與仲裁的區(qū)別也是就一般意義上的仲裁而言的。

復(fù)議即行政復(fù)議，是指公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向該行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政機關(guān)提出申請，由受理申請的行政機關(guān)對具體行政行為進行審查并作出處理決定的活動。

行政復(fù)議主要有以下特點：第一，它是國家行政機關(guān)按行政復(fù)議程序解決行政爭議的一種活動。第二，它是行政相對人提起的對引起爭議的具體行政行為進行審查的活動。第三，復(fù)議既審查行政行為的合法性，又審查行政行為的適當(dāng)性，既審查具體行政行為，又審查行政機關(guān)作出的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的抽象行政行為。四是除法律另有規(guī)定外，對行政復(fù)議決定不服的可以提起行政訴訟。

對于土地行政復(fù)議案件，除適用《行政復(fù)議法》外，還適用2001年國土資源部的《國土資源行政復(fù)議規(guī)定》。該部門規(guī)章對國土資源行政復(fù)議機關(guān)、復(fù)議范圍、復(fù)議程序及相關(guān)復(fù)議文書都作出了詳細規(guī)定。

裁決與調(diào)解的區(qū)別

行政調(diào)解雖然是由行政機關(guān)居間解決個人或者組織之間的民事爭議，具有司法性質(zhì)，但其最主要的特點是當(dāng)事人雙方自愿進行，而不是法律規(guī)定的強制程序，由此形成與行政裁決的三個主要區(qū)別。

一是程序的啟動不同。行政裁決只要有一方當(dāng)事人依法提出請求，行政機關(guān)就會啟動程序，來裁決當(dāng)事人之間的糾紛和爭議，而無需另一方當(dāng)事人同意；而行政調(diào)解必須是雙方自愿。二是產(chǎn)生的效力不同。行政裁決作出以后，當(dāng)事人對裁決不服，可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟；而行政調(diào)解沒有嚴(yán)格的約束力，當(dāng)事人不服調(diào)解結(jié)果的，可以作為民事案件直接向法院提訟。三是適用的領(lǐng)域不同。行政調(diào)解既然出于自愿，行政機關(guān)一般無需法律明確授權(quán)即可組織、協(xié)調(diào)當(dāng)事人達成解決糾紛的協(xié)議，也即意味著這種行政司法方式可以在許多領(lǐng)域得以適用；而行政裁決必須有法律上的明文規(guī)定作為依據(jù)。

當(dāng)然，裁決的適用也不能排除調(diào)解。在裁決的過程中，為及時有效地解決爭議，往往首先要對爭議雙方進行調(diào)解。

裁決與仲裁的區(qū)別

一是適用的法律不同。仲裁是仲裁委員會依據(jù)《仲裁法》和有關(guān)法律、法規(guī)來進行裁決的；行政裁決則是由行政機關(guān)依據(jù)法律和職權(quán)進行處理，如征地爭議裁決是由省級以上人民政府依照《土地管理法實施條例》進行的。二是受理的依據(jù)不同。仲裁實行的是協(xié)議管轄，即仲裁委員會受理案件的依據(jù)是當(dāng)事人之間達成的協(xié)議；行政裁決是國家行政機關(guān)依據(jù)其職能行使的強制管轄，對于征地補償安置爭議，裁決是其必經(jīng)程序，由批準(zhǔn)征地的人民政府管轄。三是行使的機構(gòu)不同。仲裁裁決由仲裁委員會的仲裁庭作出；行政裁決則由行政機關(guān)作出。四是產(chǎn)生的效力不同。仲裁是對平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和財產(chǎn)權(quán)益糾紛作出裁決，我國《仲裁法》規(guī)定仲裁實行一裁終局，即仲裁委員會依法作出的裁決是終局的，當(dāng)即發(fā)生法律效力，雙方當(dāng)事人必須無條件地履行；而行政裁決則是由行政機關(guān)依據(jù)其職責(zé)，以領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理者之間的隸屬關(guān)系進行的裁決。依照現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定，對行政裁決決定不服的，既可以申請行政復(fù)議或申請行政訴訟，也可以在申請行政復(fù)議之后再申請行政訴訟。

篇(5)

一、從法行為學(xué)的視角來看調(diào)解制度的功能

唐納德•布萊克(DonaldBlack)是美國行為主義法學(xué)派代表人物，在他出版的《正義的純粹社會學(xué)》一書中，認為“調(diào)處者介入沖突的概率隨沖突當(dāng)事人之間的親密程度或關(guān)系距離而變化。尤其是這一概率從表面看來隨當(dāng)事人之間的關(guān)系距離增加而增加，直至他們完全是陌生人(如不同社會的成員)時，介入的概率降低。調(diào)處行為是關(guān)系距離的曲線函數(shù)”［2］。布萊克提出五種方式的第三方調(diào)處模型。這五種調(diào)處行為是隨著親密性的結(jié)構(gòu)而變化，即調(diào)處行為的權(quán)威性是調(diào)處者與當(dāng)事人關(guān)系距離的直接函數(shù)。具體來說，和解在調(diào)處者與沖突當(dāng)事人關(guān)系極其密切時最頻繁;調(diào)解在親密性稍弱時最頻繁;仲裁在親密性更弱時最頻繁;訴訟在幾乎沒有親密性時最頻繁;壓服在調(diào)處者與當(dāng)事人的關(guān)系距離最遠時最頻繁。與此相應(yīng)，調(diào)處行為的五種模式隨調(diào)處者與當(dāng)事人的不同距離而形成親密性不同的等腰三角形［2］。以此理論為基礎(chǔ)，筆者認為，如果從對醫(yī)療糾紛的各種解決方式來考慮，調(diào)處者與醫(yī)患雙方之間的親密關(guān)系、解決結(jié)果的法律效力和當(dāng)事人的回旋余地三者之間，可以表述為:依次以雙方當(dāng)事人自行協(xié)商、人民調(diào)解、行政調(diào)解、訴訟及司法調(diào)解來看，醫(yī)患雙方社會親密性關(guān)系的距離不同，當(dāng)事人會傾向選擇不同的糾紛解決方式。當(dāng)解決結(jié)果的法律效力越強時，當(dāng)事人反悔和回旋的余地也越小。圖中X為采用的具體解決方式，依次為:A雙方當(dāng)事人自行協(xié)商、B人民調(diào)解、C行政調(diào)解、D訴訟及司法調(diào)解;Y為當(dāng)事人之間的親密性距離，越向上代表調(diào)處者與當(dāng)事人之間的關(guān)系越遠;F1表示解決結(jié)果的法律效力，F(xiàn)2表示當(dāng)事人的回旋和反悔的余地。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，人民調(diào)解中達成的協(xié)議需要由雙方共同向人民法院申請司法確認才具有效力;行政調(diào)解中達成的協(xié)議，在法律有明文規(guī)定情況下，能夠在生效后直接具有效力;而司法調(diào)解中達成的協(xié)議具有直接法律效力［3］。綜上，調(diào)解方式是處于完全性民間自我調(diào)處機制向不完全性國家調(diào)處機制的過渡階段。筆者認為，基于以下原因考慮，調(diào)解方式與其他解決糾紛的方式相比較而言，應(yīng)該是我國現(xiàn)階段解決醫(yī)療糾紛的首選方式。

第一，從以上兩圖可以看出，和解的方式適合的是小規(guī)模化和相對穩(wěn)定化的社會關(guān)系，居中解決糾紛的調(diào)處者一般稱為和事佬，被雙方選擇作為和事佬的調(diào)處者與糾紛雙方的關(guān)系都比較密切，他們可能具有長期的共同生活環(huán)境和交往。通過和事佬達成的協(xié)議，一般可通過威望、信服、常理和自覺服從來履行，能夠做到徹底解決矛盾。但是，由于我國社會正處于從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)熟人社會、鄉(xiāng)土社會形態(tài)向工商業(yè)陌生人社會形態(tài)的轉(zhuǎn)型期，不同地域、不同階層的人們之間社會親密性程度有很大差異。從鄉(xiāng)村診所、縣級醫(yī)院，到地區(qū)、省會大型一級醫(yī)院，醫(yī)患雙方的親密性程度越來越遠，雙方的對等性越來越不平衡，交流越來越有阻礙;并且診療過程具有科學(xué)性和技術(shù)性，是一種專業(yè)性極強的活動，找個和事佬來進行和解困難很大。退一步說，即使是在鄉(xiāng)村或街道社區(qū)醫(yī)院中發(fā)生的醫(yī)療糾紛，也超出了適用常理和常識就能達成共識的范圍，在醫(yī)療糾紛中再采用和解方式就有了局限性。第二，司法訴訟活動具有法定的程序和證據(jù)要求。法律程序是由時間、空間、方式、手段、步驟構(gòu)成的，患者一方需要付出這些時間成本和機會成本。由于醫(yī)療事故鑒定結(jié)論是訴訟過程中的必要證據(jù)，患者一方通常情況下并沒有能力或者不愿意承擔(dān)這筆鑒定費用。所以，通過司法訴訟程序解決糾紛，一般是患者方的最后或最無奈的選擇。來自國家衛(wèi)計委的數(shù)據(jù)顯示，2013年全國醫(yī)療機構(gòu)門診接待數(shù)量為73億人次，發(fā)生醫(yī)療糾紛為7萬件左右［4］。在2014年，全國法院共審結(jié)醫(yī)療事故損害賠償糾紛案件只有18340件，而在同年，全國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)總診療量達78億人次，比2013年增加5億人次［5］。其中截至2013年底，僅僅是山西省醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會，共受理醫(yī)療糾紛案件就達到7000余起［1］。從這些數(shù)據(jù)分析來看，大部分的醫(yī)療糾紛并沒有進入訴訟程序。另外，我國目前并沒有醫(yī)療糾紛的仲裁解決方式。所以，在目前對醫(yī)療糾紛的協(xié)商、調(diào)解、訴訟三種解決方式中，調(diào)解方式就成為最佳的選擇，調(diào)解制度的功能具有了相對優(yōu)越性。

二、通過變量分析檢討不同調(diào)解方式的功能

雖然調(diào)解制度對解決醫(yī)療糾紛具有重要功能，但在實踐中，不同的調(diào)解方式發(fā)揮的功能也有差異。目前，我國的醫(yī)療糾紛調(diào)解制度有醫(yī)療行政機構(gòu)調(diào)解、人民調(diào)解和司法調(diào)解三種方式。由于醫(yī)療糾紛司法調(diào)解是訴訟程序中的活動，當(dāng)事人必須首先啟動民事訴訟程序才能進行司法調(diào)解，所以它的功能被訴訟功能所吸收。本文在考察不同的調(diào)解方式功能時，重點放在了行政機構(gòu)調(diào)解和人民調(diào)解制度的對比，不再考慮司法調(diào)解制度。在行政調(diào)解中，作為調(diào)解人的衛(wèi)生行政部門本身在依法行使行政管理職能，也具有醫(yī)療常識和國家權(quán)威性，比較了解醫(yī)院的運作、風(fēng)險和管理制度，可以做到有的放矢地解決相關(guān)的醫(yī)療糾紛。但是由于歷史原因，我國醫(yī)療衛(wèi)生行政機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)之間存在著利害關(guān)系，衛(wèi)生行政機構(gòu)同時是醫(yī)療機構(gòu)的管理者和監(jiān)督者，患者方常常質(zhì)疑其處理糾紛是否公正。所以，醫(yī)患雙方即使達成了調(diào)解協(xié)議也難以自覺履行。

而人民調(diào)解方式能夠消除患者的上述顧慮，取得患者的信任，靈活性和原則性都能較好把握。但是，由于人民調(diào)解機構(gòu)沒有國家公信力作為支撐，缺乏權(quán)威性。并且，在人民調(diào)解活動中，大多數(shù)患者方不愿意去做司法鑒定或醫(yī)療損害鑒定，導(dǎo)致事故過錯不明，責(zé)任不清，調(diào)解人員只能依據(jù)經(jīng)驗和所掌握的專業(yè)知識進行調(diào)解，存在一定的主觀性和不確定性，調(diào)解工作的質(zhì)量難以保證。因此，這兩種調(diào)解方式各有利弊，它們在發(fā)揮各自的調(diào)解功能時，會受到各種因素的影響，除了上文中提出的醫(yī)患雙方與調(diào)解者之間的社會親密性、調(diào)解協(xié)議的法律效力、雙方當(dāng)事人回旋余地等因素外，還有其他的因素也在起作用。筆者將這些影響調(diào)解功能發(fā)揮的因素統(tǒng)稱為變量，意思為不確定的或者可以調(diào)整的，會對結(jié)果發(fā)生影響的因素，大致來說可以包括以下幾類。首先，從醫(yī)院方來考慮的變量。我國目前的醫(yī)療體制按其功能和任務(wù)不同，劃分為一、二、三級醫(yī)療機構(gòu)，同時又有特長與重點科室的區(qū)分。例如，有些醫(yī)院的外科實力較強，有些醫(yī)院是中醫(yī)特色，有些就是燒傷專科醫(yī)院;另外，醫(yī)院的就診率、主治醫(yī)師資質(zhì)、科研實力等也有很大的差異。人們通常會認為，醫(yī)院等級越高，就越有權(quán)威性，處理各種疑難雜癥的水平就越高，患者對醫(yī)院的信任度就越高。從現(xiàn)有統(tǒng)計來看，醫(yī)療糾紛多見于二級醫(yī)院(47.56%)和縣級醫(yī)院(38.30%)。其中，外科(31.89%)、內(nèi)科(17.02%)、婦產(chǎn)科(16.98%)、骨科(9.97%)為糾紛多發(fā)科室。其原因可能是，三級醫(yī)院相比二級和縣級醫(yī)院治療的疑難雜癥較多，患者對自身的疾病發(fā)展情況已經(jīng)有了相應(yīng)的思想準(zhǔn)備，并且三級醫(yī)院在醫(yī)療技術(shù)水平、設(shè)備配置、醫(yī)療處置中的風(fēng)險意識和應(yīng)對機制等方面也成熟一些，患者給予了醫(yī)院更多信任。另外，從數(shù)據(jù)中還可以看出，糾紛的多發(fā)科室也是集中在治療效果及時顯現(xiàn)的科室，例如外科，而對于那些需要長期治療的慢性疾病發(fā)生糾紛的概率一般很低。雖然現(xiàn)有數(shù)據(jù)還很難精確統(tǒng)計醫(yī)療機構(gòu)的差異對選擇調(diào)解方式有多大影響，從理論上來說，越是多發(fā)糾紛的醫(yī)院和科室，醫(yī)院一方越是愿意選擇行政調(diào)解方式，因為醫(yī)院方希望行政機構(gòu)介入，在國家公權(quán)力的壓服下盡快息事寧人。同時由于醫(yī)院有更多的處理糾紛經(jīng)驗和先例，在行政調(diào)解中，也容易有把握的標(biāo)準(zhǔn)，不至于承受很大的社會壓力和政治風(fēng)險。當(dāng)然，既然是變量就有另外的可能性，如果醫(yī)院特別顧忌聲譽和行業(yè)政績考核的問題，或者醫(yī)院知道自身確實存在不規(guī)范的醫(yī)療行為，也可能傾向于在一些糾紛中選擇人民調(diào)解，作出較大的讓步。其次，從患者方考慮的變量。在醫(yī)療糾紛中，對患者一方需要考慮的變量具有最大的不確定性，因為對患者都是作為個體來考慮的，歸類有些困難。據(jù)統(tǒng)計，在醫(yī)療糾紛主體方面，男性(57.74%)多于女性(42.26%)，年幼患者和中老年患者較多。

因此，患者的年齡和性別、患者一方的知識文化程度、獲取信息的能力和溝通能力、對醫(yī)院和主治醫(yī)師的信賴與預(yù)期以及具有的經(jīng)濟能力等等，都影響著當(dāng)事人選擇何種方式解決糾紛。從理論上來說，如果患者具有相當(dāng)文化程度，能夠獲取廣泛的信息，積極與醫(yī)師溝通，也就更容易與醫(yī)院達成共識，不論是選擇雙方的自行協(xié)商解決還是調(diào)解方式，解決問題的難度都相對較低;而如果患者的知識文化水平較低，可能還承受著很重的經(jīng)濟壓力，對醫(yī)院和醫(yī)師有著很高期望，一旦發(fā)生糾紛，尋求調(diào)解的愿望會更強，并且他們由于不信任衛(wèi)生行政機構(gòu)，更愿意采用人民調(diào)解方式。同時，這兩種類型的患者在醫(yī)療糾紛中，關(guān)注的側(cè)重點是不同的:前一類患者關(guān)注更多的是治療過程的專業(yè)性知識和技術(shù)手段等方面的因素，例如采用的是不是最先進的治療手段;對于疾病的客觀發(fā)展過程和難以避免的并發(fā)癥以及醫(yī)療中的意外事故、手術(shù)風(fēng)險有沒有充分告知;主治醫(yī)師有沒有相應(yīng)的臨床經(jīng)驗等等。而后一類患者會更注重醫(yī)療服務(wù)水平的高低等因素，例如，認為醫(yī)院和醫(yī)生的知情告知不到位，對患者缺乏人文關(guān)懷，沒有做到及時細致問診等等。另外，除了上述存在的變量外，還有其他類型的變量，例如是否已經(jīng)構(gòu)成了醫(yī)療事故;如果構(gòu)成了醫(yī)療事故，是構(gòu)成幾級事故;醫(yī)療機構(gòu)的責(zé)任屬于主要責(zé)任還是次要責(zé)任以及法律責(zé)任的舉證規(guī)則等等，都會對于調(diào)解活動造成影響。

三、發(fā)揮調(diào)解制度功能的兩點建議

2010年司法部、衛(wèi)生部、中國保監(jiān)會聯(lián)合了《關(guān)于加強醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見》，要求遵循“因地制宜、循序漸進、不搞一刀切”的原則來加強人民調(diào)解工作。同時，衛(wèi)生部要求2010年底必須啟動醫(yī)療糾紛調(diào)解和醫(yī)療責(zé)任保險制度。經(jīng)過這幾年的發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)形成了運作比較好的寧波、蘇州、海南、山西等地方的調(diào)解模式。本文基于法行為學(xué)理論對于調(diào)解功能影響的分析，提出以下兩方面的淺見。一是合理配置調(diào)解資源，實現(xiàn)人民調(diào)解與行政調(diào)解的功能互補。有些學(xué)者提出，為了發(fā)揮醫(yī)療糾紛調(diào)解制度的作用，應(yīng)該建立行政調(diào)解和人民調(diào)解合一的模式。但從上文的分析看出，影響醫(yī)療糾紛調(diào)解機制發(fā)揮功能的因素很多，不可能建立一個統(tǒng)一的調(diào)解模式，而應(yīng)該讓兩種方式實現(xiàn)功能上的互補，加強人民調(diào)解的權(quán)威性和行政調(diào)解的公正性。

針對醫(yī)療糾紛發(fā)生的特點，應(yīng)重點關(guān)注二級和縣級醫(yī)院中的問題，強化調(diào)解機構(gòu)的設(shè)置。合理考慮醫(yī)患雙方各自的特點，尤其是患者一方的個性化特征，設(shè)置相應(yīng)的調(diào)解機構(gòu)和人員。在調(diào)解人員的聘用和培訓(xùn)方面，由于同時具有醫(yī)學(xué)、法學(xué)等相關(guān)的經(jīng)驗與能力，和具有熱心事業(yè)、盡職盡責(zé)的職業(yè)倫理的調(diào)解人員嚴(yán)重短缺，完全可以按照糾紛的特點配置不同特長的調(diào)解人員。例如有的糾紛需要具有法學(xué)專業(yè)或醫(yī)學(xué)專業(yè)知識的調(diào)解員;而有的糾紛只需要具備處理糾紛的經(jīng)驗就可以了，并不需要具備專業(yè)性知識，這樣就擴大了調(diào)解員的來源和構(gòu)成。針對不同類型的醫(yī)療糾紛，靈活選擇解決方式。大致來說，醫(yī)療糾紛可以分為醫(yī)療技術(shù)損害糾紛、醫(yī)療倫理損害糾紛、醫(yī)療產(chǎn)品損害糾紛和醫(yī)療服務(wù)糾紛，不同類型糾紛解決的關(guān)鍵環(huán)節(jié)不同，有的側(cè)重于依據(jù)科學(xué)鑒定結(jié)論，而有的主要是進行說理與妥協(xié)。如果發(fā)現(xiàn)雙方確實很難達成一致，就要及時終結(jié)調(diào)解，建議當(dāng)事人選擇訴訟解決。二是完善調(diào)解制度的功能，從評價型向促進型發(fā)展。評價型調(diào)解功能是指調(diào)解機構(gòu)重點在于提供與爭議有關(guān)的法律、事實和證據(jù)的意見，籍此說服各方解決糾紛;而促進型調(diào)解功能的側(cè)重點是提供溝通平臺，醫(yī)患雙方能夠藉此進行感情的宣泄，幫助找出共同利益點?？陀^來說，我國的醫(yī)療糾紛不僅僅是個案中的技術(shù)或服務(wù)問題，而是更深層次的醫(yī)患雙方之間社會信任缺失。因為從醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展來說，現(xiàn)在的醫(yī)療行為應(yīng)該比過去更具有科學(xué)和規(guī)范性，但醫(yī)患雙方的矛盾卻越來越多。這其實是早期我國醫(yī)療行業(yè)中的混亂和腐敗的惡果，導(dǎo)致醫(yī)患關(guān)系惡化，患者對醫(yī)生不信任，總認為醫(yī)生沒有盡職盡責(zé);并且隨著網(wǎng)絡(luò)信息的傳遞，很多患者在就診前就可能獲取了一些疾病的治療信息。

篇(6)

范圍：行政機關(guān)（包括具有行政管理職權(quán)的組織）與公民、法人或者其他組織之間產(chǎn)生的行政爭議；公民、法人或者其他組織之間產(chǎn)生的與行政管理有直接或間接關(guān)聯(lián)的糾紛。

行政調(diào)解工作應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

㈠自愿原則。行政調(diào)解要充分尊重當(dāng)事人意愿，不得強迫當(dāng)事人接受調(diào)解方式或調(diào)解結(jié)果。

㈡合法原則。行政調(diào)解要符合法律、法規(guī)和國家政策，不得侵犯國家利益，不得侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

㈢平等原則。行政調(diào)解機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重行政管理相對人自愿、充分、真實地表達自己意愿和訴求的權(quán)利，公正、公平地調(diào)處爭議糾紛。行政機關(guān)作為當(dāng)事一方時，與管理相對人在調(diào)解過程中地位平等。

㈣積極主動原則。行政機關(guān)應(yīng)增強行政調(diào)解意識，主動排查、化解行政爭議，探索研究化解行政爭議的新機制，主動加強與人民調(diào)解、司法調(diào)解組織的溝通配合。

二、堅持依法行政，做好行政調(diào)解工作

堅持依法行政是從源頭上預(yù)防和減少行政爭議的重要措施。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各街道辦事處、縣級各部門要認真落實行政主管責(zé)任，充分運用調(diào)解的辦法處理行政爭議和與行政管理有關(guān)的糾紛，著力解決影響社會穩(wěn)定的突出爭議糾紛；根據(jù)需要，可以邀請有關(guān)單位、專業(yè)人士或者其他個人參加行政調(diào)解，被邀請的單位或個人應(yīng)當(dāng)予以支持。在調(diào)解行政爭議時，要找準(zhǔn)爭議糾紛的焦點和各方利益的連接點，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，著力采取靈活多樣的方式方法，開展耐心、細致的說服疏導(dǎo)工作，促使各方當(dāng)事人互諒互讓，消除隔閡，引導(dǎo)當(dāng)事人達成解決爭議糾紛的協(xié)議。經(jīng)行政機關(guān)調(diào)解的爭議糾紛，達成協(xié)議的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定自覺履行行政調(diào)解協(xié)議，不得擅自變更或者解除。對不愿進行行政調(diào)解的或未達成協(xié)議的行政調(diào)解，行政機關(guān)要積極引導(dǎo)當(dāng)事人運用行政復(fù)議、裁決等方式解決，調(diào)解不成功或?qū)π姓?fù)議和裁決結(jié)果不服的，應(yīng)主動告知當(dāng)事人救濟權(quán)利和渠道。

著力構(gòu)建和完善行政調(diào)解工作體系?？h政府成立全縣行政調(diào)解協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)行政調(diào)解協(xié)調(diào)中心，辦公地點設(shè)在縣政府法制辦，代表縣政府加強對各行政機關(guān)開展行政調(diào)解工作的日?？己?，及時糾正行政調(diào)解工作中的錯誤或不當(dāng)傾向。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各街道辦事處、縣級各部門要成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，全面加強本地區(qū)、本部門行政調(diào)解工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。

三、落實職責(zé)分工，強化工作保障

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各街道辦事處、縣級各部門要切實轉(zhuǎn)變行政管理方式，強化行政調(diào)解意識，按照職責(zé)分工做好爭議糾紛調(diào)處工作。縣政府法制辦要切實發(fā)揮牽頭作用，加強對縣內(nèi)行政調(diào)解工作的指導(dǎo)、督促、協(xié)調(diào)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要按照“屬地管理”的原則，做好轄區(qū)內(nèi)行政調(diào)解工作；縣級各部門要按照“行業(yè)管理”原則，做好本行業(yè)本系統(tǒng)行政調(diào)解工作。

各地、各部門要切實發(fā)揮行政調(diào)解的主體作用，確定分管領(lǐng)導(dǎo)和工作機構(gòu)具體承擔(dān)行政調(diào)解工作，解決好辦公場所和必要的辦公設(shè)施；要把政治思想好、業(yè)務(wù)能力強、有較高法律素質(zhì)的干部充實到行政調(diào)解隊伍，建立調(diào)解員信息庫，公布調(diào)解人員名單，并加強管理和培訓(xùn)，不斷提高調(diào)解員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力；要嚴(yán)格落實行政調(diào)解工作責(zé)任制，建立健全行政調(diào)解相關(guān)制度，做好防范措施；要建立健全激勵機制，對工作成績突出的單位和個人給予表彰獎勵。縣政府將對組織領(lǐng)導(dǎo)不力、工作不落實、責(zé)任不到位導(dǎo)致爭議糾紛突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門，給予通報批評并限期整改；對工作敷衍塞責(zé)、無故推諉或拖延導(dǎo)致嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定的重大事件和案件發(fā)生的，要實行責(zé)任倒查、追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員的責(zé)任。

四、加強協(xié)調(diào)配合，建立長效機制

篇(7)

第一條為進一步做好社會治安綜合治理工作，完善全鎮(zhèn)矛盾糾紛排查調(diào)處工作機制，實現(xiàn)“人民調(diào)解”、“行政調(diào)解”、“司法調(diào)解”三大調(diào)解手段的銜接聯(lián)動（以下簡稱“三調(diào)聯(lián)動”），制定本辦法。

第二條“三調(diào)聯(lián)動”必須堅持“黨委政府總攬，綜治部門協(xié)調(diào)，司法行政主辦，相關(guān)部門協(xié)作”的工作方針，堅持各自調(diào)解與聯(lián)動調(diào)解相結(jié)合、依法調(diào)解與以德調(diào)解相結(jié)合、引導(dǎo)調(diào)解與自愿調(diào)解相結(jié)合、平等調(diào)解與公正調(diào)解相結(jié)合的工作原則。

第三條開展“三調(diào)聯(lián)動”工作指導(dǎo)思想是：以維護社會穩(wěn)定、構(gòu)建“平安和諧”為目標(biāo)，完善矛盾糾紛排查調(diào)處機制，整合三大調(diào)解資源，提高矛盾糾紛調(diào)處化解能力，為促進全鎮(zhèn)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展創(chuàng)造良好的治安環(huán)境。

第四條開展“三調(diào)聯(lián)動”工作的工作目標(biāo)是：實現(xiàn)“四下降、四提高、兩不出現(xiàn)”。即：民轉(zhuǎn)刑案件、民事訴訟案件、行政復(fù)議案件、案件下降，人民調(diào)解成功率、民事訴訟案件調(diào)解率、行政案件調(diào)解率、調(diào)解協(xié)議履行率提高，不出現(xiàn)惡性群眾性事件和民轉(zhuǎn)刑命案。

第二章組織機構(gòu)

第五條成立鎮(zhèn)“三調(diào)聯(lián)動”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由鎮(zhèn)黨委分管政法副書記任組長，縣駐鎮(zhèn)維穩(wěn)信息督查員協(xié)助。

第三章基本原則

第六條各自調(diào)解與聯(lián)動調(diào)解相結(jié)合。審判機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)和司法行政機關(guān)既充分發(fā)揮各自的獨特調(diào)解優(yōu)勢，又有機銜接，密切配合，協(xié)調(diào)一致地開展工作，形成化解矛盾糾紛的合力。

第七條依法調(diào)解與以德調(diào)解相結(jié)合。以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，開展矛盾糾紛調(diào)解工作。同時，在調(diào)解過程中，教育引導(dǎo)當(dāng)事人用社會主義道德觀、價值觀和榮辱觀的要求規(guī)范自己的行為，自覺消除隔閡，達成和解。

第八條引導(dǎo)調(diào)解與自愿調(diào)解相結(jié)合。在調(diào)解工作中，一方面引導(dǎo)當(dāng)事人把調(diào)解作為解決矛盾糾紛的首要選擇，不以公共權(quán)力壓制當(dāng)事人接受調(diào)解；另一方面，充分尊重雙方當(dāng)事人的意愿，充分尊重雙方當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，不強迫當(dāng)事人接受調(diào)解方式和調(diào)解結(jié)果。

第九條平等調(diào)解與公正調(diào)解相結(jié)合。在調(diào)解工作中堅持公道中立，平等對待雙方當(dāng)事人，注重兼顧雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，確保調(diào)解結(jié)果公平、公正。

第四章保障措施

第十條保障“三調(diào)聯(lián)動”必需的經(jīng)費。解決三調(diào)“聯(lián)運”工作專項經(jīng)費，重點解決基層調(diào)解組織和工作經(jīng)費，落實基層調(diào)解人民的報酬。

第十一條加強調(diào)解人員的教育培訓(xùn)工作。采取多種形式，加大教育培訓(xùn)力度，提高人民調(diào)解員、行政執(zhí)法人員和司法人員的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力。

第十二條依法確認人民調(diào)解協(xié)議的法律效力。人民法院、人民檢察院要及時審查、審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件，對符合法律、法規(guī)的人民調(diào)解協(xié)議要予以支持。依照《最高人民關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，依法確認人民調(diào)解協(xié)議的法律效力。