鄉(xiāng)村治理體系精品(七篇)

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篇(1)

[關鍵詞]鄉(xiāng)村治理；制度權威；正式制度

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2015）03-0080-06

鄉(xiāng)村治理是治理理論與鄉(xiāng)村實際相結合、解決鄉(xiāng)村問題的新模式。在當代鄉(xiāng)村治理實踐中，如何通過制度安排促成治理網(wǎng)絡的一體化行動是特別值得關注的問題。由于當下鄉(xiāng)村治理中存在的問題主要不是缺少制度規(guī)范，而更多是制度權威不強、制度效率較低、制度失靈頻繁，所以在推進中國鄉(xiāng)村治理機制轉型的過程中，必須增強制度運作的有效性，重構制度權威。黨的十八屆三中全會提出到2020年要形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，四中全會進一步提出了依法治國的制度安排，都凸顯了鄉(xiāng)村治理中制度權威建構的緊迫性和重要性。

制度權威是衡量制度發(fā)揮作用和有效性的重要標尺，表現(xiàn)為人們對制度的服從關系。鄉(xiāng)村治理中的制度權威是指以正式制度規(guī)范作為鄉(xiāng)村社會管理的基本準則，它包含兩個方面的基本內(nèi)涵：一是管理行為的基本準則，不是個體的或者少數(shù)人的意志，而是與現(xiàn)實發(fā)展要求相適應的制度規(guī)則，這些制度規(guī)則是人為制定的、組織和社會成員熟悉和知曉的正式規(guī)則，不是習俗、慣例等非正式的制度規(guī)范；二是管理行為的標準化、規(guī)范化和常態(tài)化，它能夠使組織和社會成員理解、認可和認為合法。從這個界定可以看出，雖然制度分為正式制度與非正式制度，但本文所指的制度權威系以正式制度為基礎。

一、鄉(xiāng)村治理與制度權威的契合

鄉(xiāng)村治理作為國家多層治理結構的有機組成部分，是在地方層次和制度上實現(xiàn)善治目標和可持續(xù)發(fā)展能力的改革過程。[1]而制度作為鄉(xiāng)村治理的運作邏輯和規(guī)則體系，既要界定多元參與主體的權能邊界，又要明確治理體系的根本價值。以此來建構多元行為主體的共同愿景，聚合人們的理性共識，進而保證治理體系的合法性和穩(wěn)定性。

（一）鄉(xiāng)村治理中制度權威建構的可能性

“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人利益行為”。[2]就其功能而言，制度本質(zhì)上是一種規(guī)范，它在一定意義上約束著人們的行為；就其內(nèi)容而言，制度本質(zhì)上是一種關系，它表征著人們之間關系的某種結構性和秩序性。

治理的各種界定大多都涉及對制度及其權威的強調(diào)。比如全球治理委員會在其定義中強調(diào)，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”[3]我國學者俞可平認為，治理的基本內(nèi)容是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。[4]法國學者皮艾爾?卡藍默提出了以制度倫理為正當性“內(nèi)核”的合作關系原則，認為治理機制必須具有相應的理論規(guī)范或品質(zhì)。[5]

治理概念中對制度的強調(diào)表明，制度是保障治理的基礎性要素。公平、有效的治理必須以一個穩(wěn)定、有序的制度框架為支撐，否則空談治理將沒有任何意義。[6]另一方面，治理作為改變傳統(tǒng)社會管理體制、實現(xiàn)善治目標所采取的一種新型理念和制度安排，其合法性主要源于公民的認同和共識。這與制度權威的內(nèi)在要求是完全一致的。正是在此意義上，治理結構可以被視為制度框架[7]，制度權威的建構被視為檢視治理成功與否的重要標準。

理論層面的觀察揭示了治理與制度權威的內(nèi)在一致性。與此同時，鄉(xiāng)村治理過程中的同構性也為制度權威的建構提供了可能。目前，雖然我國鄉(xiāng)村發(fā)展形態(tài)各異、地方差異較大，但各地的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了大體相同的發(fā)展階段、面臨相似的發(fā)展問題、具有相似的發(fā)展要素、呈現(xiàn)出相似的利益結構。在頂層設計作為鄉(xiāng)村治理發(fā)展的重要動力機制下，鄉(xiāng)村治理中的同一性特點決定了其制度化發(fā)展的水平與大體進度，有助于“建立、維系或強化一個共享性制度權威”。[8]此外，對制度的尊重和服從也內(nèi)在的包含了對體現(xiàn)為差異性的不同區(qū)域制度安排的服從關系。

（二）鄉(xiāng)村治理中制度權威建構的必要性

制度既是多元行為主體進入治理的規(guī)則空間，也是治理行為的發(fā)生場域。制度權威在鄉(xiāng)村治理中的作用，是要防止治理行為與公共利益的脫節(jié)和對立，從而避免社會沖突和治理困境。

1.制度權威是鄉(xiāng)村治理的秩序化保障。社會公正、合理的前提在于所有社會成員獨立于不同個體之外的、客觀公正的標準――即制度，并賦予它權威。[9]在社會急劇變革的轉型時期，面對復雜的利益紛爭，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在秩序難以自覺生成，由外而內(nèi)的制度權威就成為影響鄉(xiāng)村治理變局的重要基石。首先，制度權威能夠增強未來預期，消除人們的社會焦慮。在社會轉型的大背景下，鄉(xiāng)村成員的焦慮情緒更多來自于對未來不確定性的憂慮，這一憂慮情緒又會進一步導致人們之間的矛盾和沖突。制度權威的建構能夠幫助社會成員消除遠期無知、強化行為的穩(wěn)定性和合法性。其次，制度權威能夠最大可能地消除基層社會矛盾，保持社會穩(wěn)定與發(fā)展。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式下，基層社會矛盾往往表現(xiàn)為人與人之間的矛盾，從而導致了基層矛盾的多樣性和復雜性。而制度能夠提供獨立于社會個體之外的客觀標準，并通過聚合多元治理主體對未來共同愿景的展望和共同利益共識的達成，成為解決鄉(xiāng)村社會問題的功能性資源基礎。

2.制度權威有助于整合鄉(xiāng)村治理的多元要素。在快速多變的后現(xiàn)代社會中，隨著鄉(xiāng)村成員權利意識的增強和資源配置的離散化傾向，其公共參與和利益博弈能力不斷提高。承載著不同的利益訴求和行動目標，鄉(xiāng)村治理中的多元主體極力掙脫傳統(tǒng)的社會角色定位，形成利益紛爭的各色場面，多元化的利益訴求隱含著鄉(xiāng)村治理的諸多矛盾，由此，制度通過確定鄉(xiāng)村利益的統(tǒng)一性和公共性規(guī)范著鄉(xiāng)村成員追求自身利益的行為方式，從而維護鄉(xiāng)村的穩(wěn)定性和可治理性、另外，具有權威的制度體系是組織和動員多元力量有序參與鄉(xiāng)村社會各方面建設的前提條件。鄉(xiāng)村治理通過特定程序把個人偏好轉化為社會決策，對于整合離散的鄉(xiāng)村社會，輸入現(xiàn)代性要素，并在此基礎上建構新的治理秩序，有著重要意義。[10]

3.制度權威有助于鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)發(fā)展。制度權威的建構能夠切實推進中央政府關于鄉(xiāng)村改革的政策措施。中國的現(xiàn)實復雜性決定了改革走的是一條自上而下的路線，頂層設計是鄉(xiāng)村改革的基本指導原則，保持與中央政府政策的一致性是保障總體改革順利進行的基礎。為此，遵循制度規(guī)則，嚴格程序，是穩(wěn)步推進改革的基本前提。制度的廣泛規(guī)束還有助于降低鄉(xiāng)村治理中的交易成本和治理風險。交易成本存在于所有的治理轉型中，但這個問題隨著鄉(xiāng)村治理中參與主體的規(guī)模增加、結構復雜和制衡機制的缺失而被放大和加劇了。制度設計通過規(guī)定有關行為規(guī)則和角色期待的治理框架，來滲透和連接鄉(xiāng)村治理所覆蓋的各個層次和不同角落，維系相應的治理機制。這種整合機制減緩了日益分化的社會對鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)，維護著鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在結構，有助于其持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村治理中的制度權威缺失

“鄉(xiāng)村社會的沖突問題，根源在于實際運行的一系列制度規(guī)則的缺陷，這些制度在構造基層政權的角色、權利義務及其和村民的社會關系方面，存在著內(nèi)在的價值、目標和利益緊張。[11]應該承認，當下的鄉(xiāng)村治理在很大程度上是農(nóng)村舊的制度規(guī)范消解和新的制度規(guī)范重構的過程。但一直以來，中國鄉(xiāng)村都是社會傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域，正式制度權威并沒有真正地建立起來。目前，鄉(xiāng)村治理中的制度權威存在以下問題：一是制度失靈，即現(xiàn)有的制度規(guī)范無法有效解決鄉(xiāng)村治理中存在的問題；二是制度懸浮，即現(xiàn)有的制度規(guī)范未被有效地遵守和執(zhí)行；三是制度權威碎片化，即不同來源、不同主體制定的制度規(guī)范彼此分割與獨立，制度效果差異性較大；四是制度權威替代，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理中的非正式制度權威對正式制度權威的替代。

從一定程度上講，制度權威是一個客體性概念，它取決于鄉(xiāng)村治理的多元主體對制度合法性的認同，也取決于制度的性質(zhì)、動員能力、執(zhí)行條件等綜合性條件。具體分析，鄉(xiāng)村治理中制度權威無法有效建構的主要原因如下：

（一）制度權威與鄉(xiāng)村治理之間的內(nèi)在緊張

制度權威的核心目標是保證制度安排的有效實施，以相對穩(wěn)定的運行規(guī)則和程序來應對鄉(xiāng)村治理中的復雜性、降低治理成本。但從實際運作的角度來看，鄉(xiāng)村治理往往以問題解決為中心，要求以更加靈活和彈性的制度框架來應對多元反復的利益博弈、對話與協(xié)商：事實上，鄉(xiāng)村治理的評估標準更多關注具體問題解決的可行性、有效性，尤其是解決實際問題的能力：在這樣運作邏輯下，制度的穩(wěn)定性、封閉性特點與鄉(xiāng)村治理所強調(diào)的適應性、靈活性無法有效兼容，形成二者之間的矛盾和緊張。

另一方面，制度權威是剛性的合法性象征，但是有效治理更強調(diào)合理性的調(diào)適。在現(xiàn)實的鄉(xiāng)村治理中，制度的剛性程度越高，鄉(xiāng)村治理的靈活性就會越少，其回應民眾需求的有效治理程度就會越低，此時二者間的矛盾主要體現(xiàn)為制度權威約束下鄉(xiāng)村治理的保守與呆板；而從有效治理的視角看，治理能力的增強意味著治理主體自由裁量權的增強，但由于治理的“靈活性”與治理過程中的制度“偏離”常常是同一現(xiàn)象的不同標簽，在這個意義上，有效治理是以弱化權威體制的正式制度為代價的。[12]所以，無論是治理失效還是制度偏離，都會對制度權威的建構產(chǎn)生巨大的威脅。

（二）制度權威的碎片化

鄉(xiāng)村治理中的制度權威碎片化是指由于權力分化、沖突缺乏協(xié)調(diào)和利益統(tǒng)一，導致制度相互分割、無法有效整合引發(fā)制度性的利益割裂，造成制度運行低效或目標偏離等低效治理現(xiàn)象。導致制度權威碎片化的原因有：

一是科層體制的影響。傳統(tǒng)官僚體系是按照功能分化原則建立起來的，過于強調(diào)專業(yè)化分工及標準化工作流程。這不但造成了行政機關的本位主義，組織之間壁壘森嚴，而且由于缺乏利益協(xié)調(diào)與權責整合導致各行政部門出現(xiàn)條塊分割和職能割裂。不同部門各有利益訴求，各有表達手段，圍繞鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)眾多的“文件打架”。另外，自上而下的制度貫徹也要要經(jīng)過這些部門層層過濾。在不同層級的執(zhí)行中，資源損失和效率損失不斷放大，制度不斷變形。[13]

二是我國的改革屬于漸進式改革，問題驅(qū)動的特點較強，缺乏整體性治理的思路。這在很大程度上導致制度回應的滯后性，制度設計目標各異、前后不一。另外，這種“臨時性”與“前瞻性不足”[14]的治理形成了彼此分割與獨立的制度結構，政治制度、經(jīng)濟制度和文化制度之間并沒有實現(xiàn)無縫對接，城鄉(xiāng)公共服務供給不均等，這在客觀上導致了鄉(xiāng)村社會的價值觀念、倫理規(guī)范和利益取向的沖突，并進而導致鄉(xiāng)村社會各主體選擇行為的沖突，引發(fā)制度性的利益割裂。[15]

（三）正式制度與非正式制度缺乏相容性

按照諾斯的界定，非正式制度是在人們長期的社會交往中自發(fā)形成、并被人們無意識接受的行為規(guī)范，主要包括意識形態(tài)、價值觀念、道德觀念及風俗習慣等。[16]在我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會文化生態(tài)中，個人權威以及各種習俗、慣例等非正式制度形式在社會管理中居于主導地位。新制度經(jīng)濟學認為，正式制度的權威依賴于它與非正式制度的兼容和協(xié)調(diào)程度。[17]但從我國鄉(xiāng)村治理的制度環(huán)境來看，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)封閉保守的生產(chǎn)方式和家族倫理觀念與正式制度權威所要求的產(chǎn)業(yè)化分工、開放經(jīng)濟以及建立在平等基礎上的獨立自覺意識之間存在著深刻的差距與矛盾。正式制度的運行機制與鄉(xiāng)村治理的社會文化生態(tài)相互抵牾，導致正式制度無法通過嵌入非正式制度而發(fā)揮其積極作用，非正式制度也無法建立與正式制度的接續(xù)與轉換，制度權威的建構受到很大限制。

需要注意的是，非正式制度并不都發(fā)揮積極的作用。其內(nèi)含的價值標準和行為準則與正式制度相互沖突會阻礙人們對正式制度的認同，增加正式制度的運行成本，從而成為弱化正式制度權威和作用的重要因素。特別是在社會結構轉型和體制轉軌交疊的大背景下，經(jīng)濟利益的追逐放大了非正式制度的運作空間，而政府“正式權力的非正式運作”[18]則在舍棄正式制度權威的組織化資源的同時，將鄉(xiāng)土游戲規(guī)則等非正式制度的運用進行了消極的擴散。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為選擇

在鄉(xiāng)村治理的結構體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政階梯序列中的基層政權組織，既是國家形象的代表，也是民眾利益的最直接反應者。這種雙重角色要求在國家與社會之間構建起一套利益共享和責任互賴的制度聯(lián)結體系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要在科層組織體系中遵循制度規(guī)則以保障自上而下政策體系的嚴肅性和連續(xù)性，又要及時回應民眾利益訴求、修改完善制度規(guī)則以獲得更多民眾的合法性支持。但是在實際的鄉(xiāng)村治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于理性自利人的角色發(fā)揮往往突破制度的限制與約束。特別是伴隨著改革開放而來的行政權力下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再只是科層體制末梢的政策貫徹者和執(zhí)行者，而更多開始運用各種策略拓展自身的權力邊界和利益空間。由于傳統(tǒng)的科層組織制度是通過嚴密有序的制度貫徹建立和強化了對制度的認同，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利角色調(diào)整使得制度對鄉(xiāng)村社會的下滲失去了可以依托的載體，從而出現(xiàn)了制度權威弱化的現(xiàn)象。之后的稅費改革在一定程度上限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力運作空間，這雖然有助于其職能轉變，但“被邊緣化”的境遇也使其失去了回應民眾利益訴求的動力和基礎，制度供給鏈條在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遇到梗阻。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為選擇使其在實際運作過程中脫離制度的限制、獨立于外在的社會需求，成為現(xiàn)有治理體系中的懸浮角色，既不是中央的基層政府，也不是當?shù)厝嗣竦幕鶎诱?。[19]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的破壞割裂了制度供給與制度貫徹的鏈條，被置換成破壞制度權威的一個負面標桿。

（五）制度環(huán)境的約束

制度權威有賴于民眾的廣泛認同和遵守。所以，各種制度安排只有與鄉(xiāng)村民眾的利益訴求相契合，才能植根于人們的日常生活和心理結構之中，才能被人們所接受和擁護。[20]但中國鄉(xiāng)村是中國社會傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域，長期較為封閉的生產(chǎn)方式和交往形式，使社會成員和社會治理主體對舊有的制度規(guī)則習以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規(guī)則缺乏研究、理解，在治理和被治理的過程中出現(xiàn)非規(guī)范。

伴隨著改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的生活節(jié)奏受到?jīng)_擊，人們開始重新建構對利益的追求。于是，凡事必經(jīng)過理性計算，利益成了衡量事物價值的主要尺度。人們開始關注制度、政策、政府行為對自己利益的影響，對無利于自己的制度規(guī)定不再積極響應，也不再被動、簡單地服從政府的決定。需要注意的是，利益多元化導致利益邊界的不確定，人們經(jīng)常根據(jù)利益的游移而允許不同的規(guī)則在鄉(xiāng)村中被轉換運用。由于利益紛爭的真正目的在于利益而不是制度，它并不涉及制度權威的形成、轉換，所以周而復始的利益紛爭無法建立制度并防止下一次制度失靈的發(fā)生。在這種治理背景下，漠視制度權威的投機行為強化了鄉(xiāng)村民眾的行動邏輯，很難推進制度進步或者推行一套不同以往的治理規(guī)則。

三、鄉(xiāng)村治理中的制度權威重構

我國鄉(xiāng)村治理中的制度權威重構，既要遵循制度權威建設的一般要求，又要從實際出發(fā)尋求制度權威建設的有效路徑。

（一）制度權威重構的基本原則

當代地方治理發(fā)展的一個重要目標是形成開放、應對變化的治理制度和機制。[21]但是需要注意的是，鄉(xiāng)村治理的權力中心轉向法理化的基本制度安排，并不是意味著對鄉(xiāng)村治理靈活性的否定和排斥，而是要將鄉(xiāng)村治理問題納入到法理化的制度框架之中，為日益增多的多元治理主體提供一種公平競爭、良性合作的新機制，防止和避免通過非制度化手段而獲得公共權力與利益資源的行為。為實現(xiàn)此目標，未來鄉(xiāng)村治理中重構制度權威需要遵循三個基本原則，即整體性原則、彈性原則和回應性原則。

所謂整體性原則，主要是指鄉(xiāng)村治理的制度權威建構應該著眼于中國改革的全局和整體，通盤考慮治理體系和權力結構、不同政府層級和部門的職能分工與機構整合，在政治、經(jīng)濟、社會多個層面綜合推進，避免鄉(xiāng)村治理的單兵突進或者是鄉(xiāng)村治理某個層面的孤立進行。也就是說，鄉(xiāng)村治理是利益重新整合的過程，制度權威所涉及的運作環(huán)境、權責結構、組織機制等等必須相互配合，既要注重中國改革的實際，又要兼顧鄉(xiāng)村的民情。

所謂彈性原則，是指制度權威建構要追求適應性和有效性來適應高度分化、復雜的鄉(xiāng)村治理環(huán)境。具體說來，由于鄉(xiāng)村治理環(huán)境變動不居，制度必須能夠適應這一動態(tài)的變革過程，并在保持自身的開放性和適度剛性的基礎上，根據(jù)權益訴求和政治生態(tài)的變化來進行動態(tài)的制度調(diào)整，以實現(xiàn)整個體系的適應性和穩(wěn)定性。[22]由此可以看出，制度不是要固化鄉(xiāng)村治理各主體的行動邏輯，而是為其行動提供標準和框架。制度權威的逐漸強大并不意味著鄉(xiāng)村治理模式的趨同性和人們行為的簡單重復；恰恰相反，制度權威在保證鄉(xiāng)村治理基本價值的基礎上往往會塑造和延續(xù)村莊間的多元狀況。

所謂回應性原則，是指制度設計必須能夠積極敏感地回應鄉(xiāng)村治理的社會需求、化解社會沖突，使制度成為鄉(xiāng)村民眾所共享的價值理念。在很大程度度上，依據(jù)制度所負載的權力資源來加強對鄉(xiāng)村治理的約束，形成的只是被動的強制性服從意識。所以制度“回應于環(huán)境的變革，將新的外部需要和價值判斷滲透、滲入內(nèi)部，實現(xiàn)適應性的變革發(fā)展”[23]，既是制度能被鄉(xiāng)村民眾廣泛認同并獲得價值的基本前提，也是實現(xiàn)民眾對制度認同從工具理性權威到價值理性權威轉變的核心要素。

（二）制度權威重構的路徑設計

治理與制度的同構性使得制度權威與鄉(xiāng)村治理結構的再造密不可分。制度權威是是多次認同效果的積加，所以制度權威的重構需要多層面的努力。具體看來，制度權威建構需要從以下方面進行：

1.整合政府職能，完善制度設計。制度權威以權力結構關系為基礎，并影響鄉(xiāng)村治理的進展、為建構整體型鄉(xiāng)村治理，需要在權力結構的兩個方向進行整合：一是橫向的公共管理職能整合，要破除權力和資源配置的碎片化，建構無縫隙的整體性政府。由于鄉(xiāng)村治理面臨的問題具有整體性特點，所以建立共識是各部門朝著整體目標協(xié)調(diào)一致行動的前提。應該圍繞轉變政府職能這個核心，著力理順部門職責關系，從中央政府的層面上繼續(xù)探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，逐步建立科學合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、分工明確、覆蓋全面的管理制度體系，為增強鄉(xiāng)村治理的制度化轉型奠定權威基礎。二是縱向的制度體系整合。中國的同情和傳統(tǒng)治理模式?jīng)Q定了貫徹落實好頂層設計是中國鄉(xiāng)村改革的基本前提。所以，增強鄉(xiāng)村治理的制度權威首先要在頂層設計方面形成卓有成效、高效嚴格的制度規(guī)范，保證鄉(xiāng)村治理的全局性、戰(zhàn)略性、根本性的正式制度優(yōu)先，避免上有政策、下有對策的投機行為，同時也要關注配套制度的設計和創(chuàng)新，整合與完善鄉(xiāng)村治理制度的中層設計和底層設計。[24]

2.增加制度供給，整合正式制度與非正式制度。制度權威的建構要求增加能有效滿足民眾需求的制度供給。但中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展致使規(guī)則制定出現(xiàn)滯后性，即現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理一方面要“摸著石頭過河”，另一方面又要受舊有規(guī)則的制約。這種陳舊規(guī)則與現(xiàn)實的矛盾在一定意義上會形成制度不遵從的狀況，從而影響制度權威性的確立。為此，鄉(xiāng)村治理中的地方政府組織需要加快制定各種制度規(guī)范，創(chuàng)新制度供給，用適應現(xiàn)實社會發(fā)展要求的新制度形式來規(guī)范組織和個人的社會行為。另外，制度供給中要注意正式制度與非正式制度的整合。鄉(xiāng)村治理的實踐表明，正式制度無法完全替代或者消除非正式制度的運行空間，必須要以正式制度的價值取向為引導，“因地制宜”、“因時制宜”地加強對非正式制度的吸收，將正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，從而建立起在正式制度框架與約束范圍內(nèi)的相互支撐、相互補充的動態(tài)開放治理體系。[25]

3.多元民主參與，回應制度需求。鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡的形成意味著多元利益主體通過權力分享，獲得了參與鄉(xiāng)村公共事務管理的權利和機會。多元利益主體的權利表達打破了政府對規(guī)則和政策制定的主導權，需要在利益博弈和積極互動中尋求政策共識。而且，制度以一種總體化的方式規(guī)定了社會關系網(wǎng)絡中每一個具體角色的權利與義務要求。因此，合理、規(guī)范的制度必須來源于社會民眾的持續(xù)同意。從這個意義上說，構建適應鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展要求的治理制度，必須在承認各參與主體利益差別及其訴求合理性的基礎上，建立開放的、促進公民權利和機會平等的民主參與制度和公共需求的有效表達機制。這種制度化框架內(nèi)的開放討論和平等參與，能夠在制度設置不能平衡各方利益需求的情勢下，傳播一種平等、協(xié)商、理性討論社會問題的價值觀，有助于尋求共識、化解分歧、疏導情緒、減少非制度化行為的作用機會。另外，多元主體參與的理性商談機制能夠克服政府主導形成程序的局限性，并在真實反映民眾利益和尊重其意愿的過程中培育制度權威堅實的社會基礎。

4.明確政府定位，規(guī)范政府行為。作為社會行動的標桿和表率，政府行為規(guī)范與否對社會行為規(guī)范化至關重要。為此，需要厘清政府與社會關系，明確政府行為的規(guī)范化必須建立在其職能明確的基礎之上。同時，也要在政府行為的程序性、公務人員行為的規(guī)范性方面嚴格要求，并且要提倡政府行為的社會監(jiān)督，爭取社會認可。作為鄉(xiāng)村治理中的重要角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)揮與制度權威的建構之間具有極強的同構性。從制度結構安排的視角來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的理順表現(xiàn)在三個方面：一是處理好政府與市場、社會的關系，明確不同主體的治理價值和權能邊界，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回歸公共服務的核心職能，以制度規(guī)范為前提釋放鄉(xiāng)村社會的治理空間；二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府體系中的職能定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家與社會互動鏈條的末梢，其角色沖突是村民自治和壓力性體制兩個治理背景的摩擦與沖突，折射出國家自身在處理鄉(xiāng)村問題上的搖擺不定。[26]為此，必須從法律制度層面明確事權關系，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他組織權力分配關系、動力機制和利益結構，建構鄉(xiāng)村治理協(xié)調(diào)整合的運行規(guī)則和激勵機制；三是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。沒有一個在制度上和能力上與治理結構相配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不具備承擔維護公共利益和自主管理地方公共事務的責任。所以，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結構和功能是否符合鄉(xiāng)村治理的客觀要求，改組鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的組織和功能結構，有效組織鄉(xiāng)村治理的運作。

5.增強服務保障，消除路徑依賴。制度權威的保障還依賴于其運行所需的傳統(tǒng)淵源和社會資本。目前，利益多元化使社會競爭加劇，出現(xiàn)“搭便車”的投機行為便不可避免。同時，社會矛盾又使社會競爭進一步加劇，反過來刺激制度失靈的投機行為。另一方面，制度變遷過程中會存在一定的“路徑依賴”，即社會成員和社會治理主體對舊有的制度規(guī)則習以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規(guī)則缺乏研究、理解，在鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)非規(guī)范。[27]原有的計劃經(jīng)濟體制及其各項制度的存在造成了人們生活習慣、意識形態(tài)的“路徑”適應，對這種制度權威的消除必然帶來人們制度權威的“無意識”狀態(tài)和“機會主義”行為的加劇。當新制度的需求沒有得到滿足的時候，這種狀態(tài)還會進一步發(fā)展。針對此問題，應該加快城鄉(xiāng)公共服務均等化過程，促進鄉(xiāng)村社會養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、休閑等公共服務的發(fā)展，消除鄉(xiāng)村社會成員基本社會生活憂慮，為社會成員規(guī)范行為提供堅實的基礎和保障；還可以充分利用現(xiàn)代信息手段，加快社會信譽制度在鄉(xiāng)村的實施，為鄉(xiāng)村治理的制度化建設提供規(guī)范行為的有力社會環(huán)境。

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The Construction of Institutional Authority in Rural Governance

Li Songyu

[Abstract]Rules and institutions are the operating logic of rural governance systems and governance structures. There is an internal consistency between rural effective governance and institutional authority. The construction of institutional authority is a systemized security of rural governance in China. It can promote effective integration of multiple factors and sustainable development. But now， there are many difficulties such as system failures， fragments and replacement of institutional authority in the process of rural governance. All of these problems have profound reasons such as the internal tensions between rural governance and institutional authority， spatial and temporal segmentation of rules， lack of compatibility between different system forms， and so on. In order to reconstructing the institutional authority， we should follow the main principles of integrity ， flexibility and responsiveness. Furthermore， promoting integration of government functions， increasing the system supply， and strengthening service guarantee will be the basic tactics for effective rural govemance.

篇(2)

【關鍵詞】多中心治理 鄉(xiāng)村治理 治理結構 善治

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

在現(xiàn)代化進程中，鄉(xiāng)村治理是關系到我國社會穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要問題。隨著鄉(xiāng)村社會的轉型，傳統(tǒng)的單中心治理模式逐漸向多中心治理模式轉變，農(nóng)民群體、農(nóng)村社會組織等主體性要素在鄉(xiāng)村公共事務中的地位越來越重要。綜觀相關的文獻可以發(fā)現(xiàn)，運用多中心治理理論對我國的鄉(xiāng)村社會研究越來越多元化，有的學者基于鄉(xiāng)村治理結構的分化與重組，強調(diào)鄉(xiāng)村精英在村政運作和鄉(xiāng)村政治中的核心主角地位;有的學者基于公共行政理論的視角，從鄉(xiāng)村的公共關系入手研究鄉(xiāng)村社會管理的績效問題;有的學者從經(jīng)濟學的角度，從需求與供給、成本與收益等角度研究鄉(xiāng)村社會的公共產(chǎn)品供給，對當下的研究有著非常重要的啟示意義。本文所關注的多中心治理主體中的市場環(huán)境，正是基于對基層公共產(chǎn)品的供給問題上體現(xiàn)效益與公平而展開的。隨著新農(nóng)村建設的推進，多中心治理理論為重塑鄉(xiāng)村治理結構提供了一個契機，通過反思鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村各組織之間“附屬行政化”和“過度自治化”的傾向，以此復歸“治理”與“多元”的鄉(xiāng)村治理主題。

多中心治理及其對鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實意義

多中心治理的內(nèi)涵。多中心治理理論是以奧斯特羅姆夫婦為代表的一批學者在考察國家處理公共經(jīng)濟資源的實證研究基礎上提出來的，隨后被廣泛地運用到政府治理、公共資源、社會組織等研究領域，成為政治學、公共行政學、公共經(jīng)濟學等學科的前沿話題?！岸嘀行摹焙汀爸卫怼钡墓餐卣魇欠謾嗪妥灾?，“多中心”凸顯競爭性，“治理”則凸顯合作性，因此，“多中心治理”是包含多個中心主體的競爭與合作的新型公共管理范式①，包括治理主體多樣化和治理方式的多元化，其核心問題就是如何把社會中多元的獨立行為主體要素組織起來，對公共資源進行共同自主治理，實現(xiàn)共同利益最大化。

多中心治理：現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的基本方向。在傳統(tǒng)的政府“單中心”治理模式下，公共權力的運行是單向度的，公共權力資源配置是單極化的，基層政府運用權威的行政命令安排農(nóng)民完成任務，這種集中化的行政權力不僅制約著農(nóng)民基本的民主思想和公民精神，更使鄉(xiāng)村治理失去實現(xiàn)“善治”的基礎，進而嚴重影響著鄉(xiāng)村社會的長遠發(fā)展。多中心治理作為轉變政府職能的路徑之一，可以通過推進有效政府改革，引入市場機制，培育公民社會、實現(xiàn)多元合作。②它以改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村事務的行政控制為基點，充分調(diào)動鄉(xiāng)村內(nèi)部的自主性力量，通過協(xié)商、協(xié)調(diào)、合作等方式，共同解決在公共產(chǎn)品供給、社會秩序維持和社會矛盾化解等領域的地方性問題。由此可見，多中心治理不僅僅體現(xiàn)在公共事務多元的管理主體和公共產(chǎn)品多元的提供者上，它還是一種超越了傳統(tǒng)治理模式的嶄新的價值理念與思維方式，意味著以政府和社會的共同參與作為治理的基礎，在治理的方式上，政府必須轉變其自身的角色和任務。

“多中心治理”中的角色定位

多中心治理是一個多維度互動的管理過程，尤其是黨的十六屆五中全會提出社會主義新農(nóng)村建設的目標后，更加強調(diào)政府、農(nóng)民群體、社會組織、市場成為相互獨立的治理主體，通過互動、互補、合作、制約的方式，達到“政府引導、農(nóng)民主導、社會組織參與、市場運作”的多元治理格局。

政府是鄉(xiāng)村治理的引導者。多中心治理的核心是多元、平等的合作與協(xié)調(diào)，在治理的框架上，政府不能凌駕于其他的組織之上，那么應該如何以一個平等的地位去確保行政權力的權威性呢？如果在治理過程中出現(xiàn)失衡狀態(tài)的時候，它又該如何去協(xié)調(diào)和規(guī)范其他主體的行為呢？“治理需要權威，但這個權威并非一定是政府機關。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作?！雹勰壳暗男姓芾眢w制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是獨立的基層行政單位，對鄉(xiāng)村社會的建設和發(fā)展有著重大的影響力，鄉(xiāng)村的“善治”需要政府的權力參與才能把渙散的社會資源與力量整合起來，但這不是一種統(tǒng)治型的權力，也不是唯一的治理主體和權力中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的目的并不是局限在“鄉(xiāng)政”體制內(nèi)部的職能縮減，也不是減少基層政權的規(guī)模與范圍，而是在解構現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理體制的同時，以現(xiàn)代的治理理念重新構建起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引導者的角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔起指導鄉(xiāng)村行動的共同準則及方向的任務，兼顧公平與公正、效率與民主，不僅需要規(guī)范自身的權責體系，保證政府行政的合法性和權威性，還要順應治理理念的要求，吸納社會和市場的力量，引導各社會組織進行平等溝通與協(xié)商，構建起多元的鄉(xiāng)村治理格局。

農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的主導者。農(nóng)民是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會轉型的主導者，他們通過與其他主體之間的溝通、協(xié)商與合作，承擔起鄉(xiāng)村社會管理的公共責任，參與到鄉(xiāng)村公共事務的治理之中，實現(xiàn)共同治理的目標。

普通農(nóng)民。普通村民既是鄉(xiāng)村社會政治權力的授予者和委托者，更是鄉(xiāng)村公共事務的參與者和推動者，在多元治理的框架內(nèi)，廣大村民與其他治理主體共同形成互相依托與相互制約的互動關系，是推動鄉(xiāng)村社會改革的主要動力。農(nóng)村社會管理的本質(zhì)在于民主，具體體現(xiàn)在村民自治上，村民委員會由廣大村民通過民主選舉產(chǎn)生，是農(nóng)村社會進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，負責鄉(xiāng)村內(nèi)部的公共事務和公益事業(yè)。廣大村民不僅僅擁有選舉權、決策權、管理權和監(jiān)督權等合法合理的治理權力，而且還是鄉(xiāng)村社會的文化資源和社會資源的重要提供者，他們是鄉(xiāng)村多元治理主體中重要的一隅，如果鄉(xiāng)村建設實踐活動脫離了廣泛的農(nóng)民群眾，更是不可能完成的。

體制精英。體制精英主要是指獲得國家政權體系的認可，其社會影響力來源于正式授權，以村民委員會為運行載體的村民委員會主任、副主任和委員等人士，他們是政府行政機構與農(nóng)村社會承上啟下的中介，也是鄉(xiāng)村內(nèi)部權力互動的集合點，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會主要通過他們在國家、精英和普通村民的三層互動機制來實現(xiàn)地方自治。因此，要培養(yǎng)一批具有公共理性的體制精英，需要加強他們的組織與協(xié)調(diào)能力，建立村兩委、村民、村民會議（村民代表會議）三者的合作機制，充分發(fā)揮村民會議在實現(xiàn)村民自治中的最高權威地位。

非體制精英。非體制精英是指鄉(xiāng)村社會中由于文化認同或者利益的聯(lián)系，憑借其掌握的文化、經(jīng)濟和社會資源進行治理的主體，如宗教和宗族勢力、經(jīng)濟能人、文化精英等，他們代表著部分村民的利益，同時也具有自利性的政治目的，是處于體制精英和廣大村民之間的中間帶，其非正式權威力量在多元主體治理進程中扮演著重要的角色。由于非體制精英擁有優(yōu)于一般村民的經(jīng)濟和社會資源，他們往往通過協(xié)商、默契或利益互惠等互動博弈的方式與其他的主體一同干預或者參與鄉(xiāng)村公共事務的治理。尤其在廣大村民民主參與和自治水平不高的情況下，其作用更加不容小覷。同時，也要防止非體制精英與合法的公共權威力量抗衡，引導他們積極參與鄉(xiāng)村公共事務，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的關鍵所在。

農(nóng)村社會組織是鄉(xiāng)村治理的參與者。農(nóng)村社會組織是指在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)活動，主要由農(nóng)民組織和參加，以維護、實現(xiàn)和發(fā)展農(nóng)民利益為目的的政府與企業(yè)之外的組織。④在傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”的管理體制中，農(nóng)村社會組織的組織化程度較低，參與鄉(xiāng)村治理的制度化空間相對狹小，使得其在治理的過程中受到各種挑戰(zhàn)與障礙，不能很好地承擔起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向鄉(xiāng)村社會轉移的公共職能，更不能向廣大農(nóng)民和鄉(xiāng)村社會提供滿足的公共產(chǎn)品和公共服務。然而，農(nóng)村社會組織有著民間性和自治性的顯著特點，代表并維護廣大農(nóng)民的利益，是提高農(nóng)民主體性地位的重要途徑。在多中心治理中，農(nóng)村社會組織作為一種新的治理主體參與到鄉(xiāng)村治理中，有助于進一步促進基層政府的職能轉變。為了使農(nóng)村社會組織能夠順利參與并逐步融入到鄉(xiāng)村多元治理結構中，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府優(yōu)化制度環(huán)境，積極引導和支持農(nóng)村社會組織的發(fā)展，建立健全有效的監(jiān)督機制，加強農(nóng)村社會組織內(nèi)部制度建設，將家族、企業(yè)組織在內(nèi)的各種社會組織的利益整合起來，構筑一種多元合作的治理結構，促進鄉(xiāng)村結構的轉型。

市場是鄉(xiāng)村治理的推動力量。市場在社會資本和社會資源的配置起到重要的基礎性作用。在傳統(tǒng)的單中心治理過程中，政府行政干預過多，抑制了村民自治的發(fā)展，從而也弱化了市場在治理體制中的作用，導致治理績效低下。在多中心治理理念下，通過引入市場機制，保障政府提供公共產(chǎn)品的有限性和獨立性，同時使得其他非政府組織承擔起公共責任，提高公共服務的質(zhì)量。鄉(xiāng)村治理中要實現(xiàn)市場的推動作用，可根據(jù)“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的市場化運行原則，廣泛吸取各類社會資本，參與到鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務的建設中來，構建一個多元化的投資體系。具體而言，涉及到農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略計劃、項目推廣、環(huán)境保護、社會保障和與基礎教育相關的重大性公共產(chǎn)品依然由政府提供，其中的某些項目也可以通過政府與企業(yè)合作的方式，由政府購買的方式提供。涉及到農(nóng)村水利灌溉、供電供氣等一些政府無力提供的公共產(chǎn)品，可以借助市場的力量，將社會的企業(yè)資本引入到公共產(chǎn)品領域上來，從而解決資金短缺的問題，政府從中承擔起監(jiān)督與政策支持的職能。

走向多中心治理的障礙性要素分析

多中心治理理論是西方國家在其已經(jīng)發(fā)達的市場環(huán)境和成熟的公民社會的基礎上，結合其獨特的社會文化提出來的理論，如果簡單地移植或照搬應用到我國的社會管理領域，將會出現(xiàn)“水土不服”。所以，我們首先應該客觀地認識到，要實現(xiàn)多中心治理有其特定的前提和理論假設，具體表現(xiàn)為以下三點：一是不同政府單位與不同公益物品效應的規(guī)模相一致;二是在政府單位之間發(fā)展合作性安排，采取互利的共同行動;三是有另外的決策安排來處理和解決政府單位之間的沖突。⑤由此可見，政府、市場和社會組織三者力量的協(xié)調(diào)均衡是實現(xiàn)多中心治理的重要基礎，科學理性的公共政策是實現(xiàn)多中心治理的有力保障。

目前，我國鄉(xiāng)村社會中相當一部分的社會組織規(guī)模較小、分布不均衡，并且缺乏政策性引導和有效的經(jīng)費保障，在其內(nèi)部管理機制、組織結構、運行模式、角色定位等方面還不夠規(guī)范，需要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的階段性指導和扶持。其次，我國社會主義市場經(jīng)濟體制目前還處于一個不斷完善的階段，尤其是在鄉(xiāng)村社會的市場化程度還比較低的情況下，試圖通過引入市場機制來解決公共服務不均衡問題的多中心治理模式，還存在著比較大的困難。最后，主體之間社會資本存量的多寡成為制約著多中心模式構建的重要要素。過去行政主導型的“鄉(xiāng)政村治”作為一種代替對鄉(xiāng)村社會進行管理的模式而存在，其特征就是公共權力運行和公共權力資源配置的單極化，由于制度設置的滯后性，行政獨大的局面矮化了鄉(xiāng)村自治，使得“鄉(xiāng)政”與“村治”難以對接，行政職能部門可能會出于某種特殊的利益關系，偏袒社會資源的均衡分配，鄉(xiāng)村社會資本的不均衡與缺失，勢必影響著農(nóng)村的發(fā)展。

構建多中心治理模式的實踐路徑探索

第一，轉變政府的管理理念，推動多元協(xié)作機制?；鶎诱畱撘越ㄔO服務型政府為契機，將多中心治理的理念納入行政體制改革中，樹立民主公開、平等協(xié)作、共同參與為要點的核心理念。理順基層組織的權力關系，明確鄉(xiāng)村社會中各個治理主體之間的權責體系和責任范圍，強化其社會管理和公共服務的職能，改變權力的運行方式，著力推動鄉(xiāng)村公共服務體系建設。同時，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷深化，國家對基層社會的行政事務控制應逐漸減弱，具體到鄉(xiāng)村治理而言，應該是國家、市場和鄉(xiāng)村社會，農(nóng)民和社會組織共同參與，既相互獨立又分工合作的多元權力主體結構。政府應該樹立“放權”、“分權”和“平等”的民主精神，支持鄉(xiāng)村社會中各主體通過平等對話和共同協(xié)商，凝聚和動員鄉(xiāng)村社會的多元資本到鄉(xiāng)村公共事務的治理中，推動一種多元協(xié)作機制的運行。

第二，促進農(nóng)民政治參與民主化，構建鄉(xiāng)村治理核心主體。完善鄉(xiāng)村的民主自治制度，實現(xiàn)廣大農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務，保證其在鄉(xiāng)村治理結構中的主體性地位，通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督有序地擴大農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共事務和管理的空間。具體而言，民主選舉的過程要堅持公平、公開、公正的原則，選舉出符合條件的具有良好素質(zhì)的能夠代表著廣大農(nóng)民群眾利益的能人志士擔任職務。在民主管理上，通過建立“民主治理章程”和“村規(guī)民約”等制度性文件，保證村民可以直接參與鄉(xiāng)村公共事務與公益事業(yè)的日常管理。健全科學的村民會議制度，完善村民決策的民主性與科學性，建立科學的決策程序，明確村民委員會和村民會議之間的關系，確保村民會議的決策性地位。在民主監(jiān)督上，通過民主評審制度與村務公開制度，充分調(diào)動廣大村民參與鄉(xiāng)村事務的積極性，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“善治”。

第三，扶持和引導農(nóng)村社會組織，促進治理主體的多元化。首先，法制建設是保證農(nóng)村社會組織發(fā)展的重要前提，它不僅可以規(guī)范各社會組織之間的行為，而且也是其自身發(fā)展的動力，農(nóng)民社會組織在參與農(nóng)村公共事務過程中，迫切需要一套公平公正的法規(guī)與政策支持。其次，針對我國農(nóng)村社會組織自身存在的自主運營能力差、組織差和資金短缺等問題，政府要進一步規(guī)范農(nóng)村社會組織的管理機制，加強政策的引導和提供資金的扶持，促使其在治理的過程中保持獨立性，走市場化、社會化和專業(yè)化的道路。最后，農(nóng)村社會組織的發(fā)展需要把重點放在農(nóng)村經(jīng)濟上，鼓勵發(fā)展多樣化的組織形式來承擔鄉(xiāng)村社會多樣化的公共服務，為政府的職能轉變創(chuàng)造條件。

綜上所述，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷深化和民主進程的不斷推進，多中心治理的理念是符合轉型期鄉(xiāng)村社會的發(fā)展的。在實踐中，應借鑒符合我國國情的理論內(nèi)核，按照“簡政放權”的基本原則，推動政府、市場、社會三維互動的鄉(xiāng)村社會發(fā)展的多中心治理模式。

（作者單位：廣東金融學院公共管理系）

【注釋】

①王志剛：“多中心治理理論的起源、發(fā)展與演變”，《東南大學學報》（哲學社會科學版），2009年第2期，第35頁。

②王雪梅：“地方政府多中心治理模式探析”，《人民論壇》，2011年第14期，第54頁。

③俞可平：“治理與善治：一種新的政治分析框架”，《南京社會科學》，2001年第9期，第40頁。

④董玉萍：“農(nóng)村社會組織在維護農(nóng)村社會穩(wěn)定中的作用”，《安徽農(nóng)業(yè)科學》，2010年第17期。

篇(3)

推進美麗鄉(xiāng)村建設 生活污水處理率達44%

廣州市委書記萬慶良強調(diào)，要把農(nóng)村發(fā)展放到大廣州的格局中謀劃。兩年來，廣州在規(guī)劃體系、平臺體系、重大基礎設施建設等方面對推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進行了戰(zhàn)略性、全局性謀劃，特別是將從化、增城撤市設區(qū)，從行政體系上打破了城鄉(xiāng)分割的局面；大力推進以地鐵為重點的交通基礎建設，將地鐵開到全市各區(qū)，包括開進增城、從化、南沙，拉近其與都會城市的距離；積極推動醫(yī)療、教育等農(nóng)村基礎配套設施，花都、從化、增城、蘿崗、南沙，都實現(xiàn)了三甲醫(yī)院零的突破，為推進城鄉(xiāng)一體化奠定基礎。

萬慶良說，通過全面推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設、公共服務、就業(yè)市場、社會管理等“六個一體化”，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。要以深化改革為動力推進農(nóng)村工作。在堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有、家庭經(jīng)營、土地承包等農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎上，圍繞創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系、完善農(nóng)村土地制度、形成市場資源配置機制、保護和發(fā)展農(nóng)民權益等五個方面全面推進農(nóng)村改革，激活農(nóng)村發(fā)展活力，真正讓農(nóng)民手中抱著的金娃娃活起來。

會議提出，要扎實推進美麗鄉(xiāng)村建設。在今年9月份基本完成全市村莊規(guī)劃的編制工作，做好美麗鄉(xiāng)村試點工作，推進環(huán)境綜合整治，促進農(nóng)民持續(xù)增收，發(fā)動農(nóng)民建設幸福家園。

會議透露，在美麗鄉(xiāng)村建設方面，廣州市今年計劃完成建設228個農(nóng)村生活污水處理系統(tǒng)，確保農(nóng)村生活污水處理率達到44%，推進鎮(zhèn)生活垃圾轉運站和村生活垃圾收集點的建設，加強生態(tài)環(huán)境保護和文化傳承。

抓緊治理面源污染 建設低碳幸福廣州

廣州市長陳建華充分肯定了全市去年農(nóng)村工作取得的成績，主要體現(xiàn)在都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展、農(nóng)民收入持續(xù)增長、美麗鄉(xiāng)村建設加快推進等方面。

篇(4)

全縣由當局興辦的敬老院（福利院）建議執(zhí)行“縣民政部分主管，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村共同，院長擔任”的治理體系體例和管理協(xié)調(diào)機制，便于提拔綜合治理和效勞程度，促進全縣敬老院（福利院）運營治理管理走向準則化、標準化、規(guī)范化、法制化軌道。

截止2010年5月底，全縣共有鄉(xiāng)村“五?！睂ο?930人，依照入住率80%左右核算，只需床位1596張，而全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院（福利院）共有床位2096張，將閑置床位500張。為充沛應用閑置床位用于社會托老效勞，建議將全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院（福利院）進行資本整合，將塔水、秀水、花荄等13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院（福利院）1596張床位集頂用于全縣鄉(xiāng)村“五?！睂ο蠹泄B(yǎng)，確保到達設計床位；將“界牌鎮(zhèn)敬老院、桑棗鎮(zhèn)敬老院、曉壩鎮(zhèn)敬老院、茶坪鄉(xiāng)福利院、興仁鄉(xiāng)敬老院”等5所鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和福利院、500張床位集頂用于社會化養(yǎng)老托老和會議休閑運用，進行市場化運營治理。

為使“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)敬老養(yǎng)老治理中間”科學治理標準，高效清廉運轉，將延聘社會監(jiān)視員，對治理中間進行具體監(jiān)視，確保其收入用于以院養(yǎng)院，還積極承受營業(yè)主管部分和紀委監(jiān)察的監(jiān)視。

管理人員的治理

敬老院（福利院）院長接納向社會公開雇用，執(zhí)行競爭上崗，縣民政局按有關規(guī)則進行錄用和治理。敬老院（福利院）院長執(zhí)行縣民政局一致治理。每年由縣民政局組織相關部分對其進行年度管理審核。

敬老院（福利院）其他管理人員準則上由縣民政局執(zhí)行全員聘用制，由縣民政局一致組織聘用、治理和運用，對年度審核不稱職或延續(xù)兩次測評院民稱心率達不到50%的，必需實時解職。敬老院（福利院）一切管理人員，應參與相關營業(yè)培訓，執(zhí)行掛牌上崗，承受院民和社會監(jiān)視。

出產(chǎn)運營治理

敬老院和福利院應起勁開展天井經(jīng)濟，加強辦院實力，花鼎力氣、下真功夫。

依照十（一欄豬、一群大家畜、一窩禽、一塊蔬菜地、一個小果園、一口魚塘、一排店面、一個瓜果蔬菜大棚、一個加工場、一支種養(yǎng)加工步隊），百（百頭以上大家畜），千（養(yǎng)魚上千尾），萬（院辦經(jīng)濟純收入3-20萬）的總體目的，量體裁衣、揚長避短，開展天井經(jīng)濟。

開展天井經(jīng)濟管理由院務治理委員會一致指導，執(zhí)行院長擔任制，由院長依照市場猜測狀況，確定和調(diào)整相關詳細項目，確保開展目的的總體完成和良性開展。

由管理人員和院民代表若干人構成開展天井經(jīng)濟指導小組，詳細擔任選擇確定運營項目、依據(jù)出產(chǎn)運營項目，設立若干出產(chǎn)小組，選定小組擔任人、催促項目按時按要求落實、監(jiān)視出產(chǎn)運營運動的收、付和什物治理狀況、組織管理人員和有勞動才能的院民參與出產(chǎn)勞動，付給院民恰當?shù)膭趧哟觥?/p>

財政治理

依據(jù)當時的生涯規(guī)范，集中供養(yǎng)對象最低的根本生涯規(guī)范不低于300元/人.月，而我縣集中供養(yǎng)鄉(xiāng)村“五?！睂ο蟮墓B(yǎng)規(guī)范僅有210元/人.月（含財務預算150元，民政歸入鄉(xiāng)村低保60元），遠遠不克不及知足實踐供養(yǎng)的需求。為此其入住對象每人每月生涯補差資金90元，按全縣1930名五保對象，集中80%供養(yǎng)率核算，全縣集中供養(yǎng)人數(shù)將到達1596人，每年需生涯津貼資金172.368萬元。

要多渠道籌措入住對象供養(yǎng)經(jīng)費。鼎力開展院辦經(jīng)濟可處理38.3萬元。整合伙源、進行市場化運作，處理57.5萬元。將局部敬老院和福利院展開社會化養(yǎng)老托老收入用于補償敬老院和福利院運轉資金和院民供養(yǎng)經(jīng)費的缺乏。經(jīng)過以上兩種渠道全年合計可處理95.8萬元。

要標準樹立各項財政準則，一切收入都必需開據(jù)縣財務非稅收入發(fā)票收取后一致上繳縣財務預算外收入，經(jīng)縣財務局審核后按有關規(guī)則再一致?lián)芨?，嚴厲?zhí)行進出“兩條線”的財政治理準則；嚴厲依照財政規(guī)則樹立和健全管帳帳簿，配有專（兼）職管帳和出納員；縣級下?lián)艿墓B(yǎng)金、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村津貼的供養(yǎng)經(jīng)費、自費人員寄養(yǎng)經(jīng)費、社會小我或集體捐贈贊助的款物、自產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)物及出產(chǎn)運營收入、管理人員工資與津貼等收入和支出都必需辨別設立響應帳目，日清月結，做到帳款、賬物、賬目清晰相符；嚴厲財政審批手續(xù)，各項經(jīng)費開支必需事前經(jīng)院長贊同，嚴重開支要向縣民政局請示。經(jīng)費報銷要有原始憑證，收購貨品要有專人驗收，報銷憑證由經(jīng)辦人、驗收人、院長簽字后方可入帳，不契合手續(xù)的憑證不得入帳；樹立固定資產(chǎn)注銷準則，置辦和制造的各類出產(chǎn)、生涯設備，要照實注銷入帳，閑置固定資產(chǎn)集中保管，專人治理。一年進行一次固定資產(chǎn)清查，注銷造冊存檔，并上報縣民政局，根絕敬老院的資產(chǎn)自行流掉。

篇(5)

一、深化認識

開展“三萬”活動，是深入貫徹落實黨的十和十八屆三中全會精神，全面深化農(nóng)村改革、創(chuàng)新農(nóng)村社會治理體制的重要抓手，是踐行黨的群眾路線、密切聯(lián)系群眾的有效載體，是培養(yǎng)鍛煉干部職工、轉變作風的良好平臺。通過在全局開展“三萬”活動，動員廣大干部職工深入基層、深入群眾，宣傳政策、興辦實事，服務群眾，著力解決好農(nóng)民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，有利于增進同人民群眾的感情，密切同人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固黨的執(zhí)政基礎；有利于進一步深化農(nóng)村改革，加強農(nóng)業(yè)基礎，改善農(nóng)村民生，建設美麗鄉(xiāng)村。全局要充分認識“三萬”活動的重要意義，動員廣大干部職工積極投身到活動中來，切實轉變作風，真正走進田頭，走進農(nóng)家，體察民情，排解民憂，扎實開展“三萬”活動，為全面深化農(nóng)村改革、創(chuàng)新農(nóng)村社會治理、加快社會主義新農(nóng)村建設作出新的貢獻。

二、明確任務

（一）宣傳政策。深入開展宣傳黨的十和十八屆三中全會精神，宣傳實現(xiàn)“中國夢”、建成小康社會的目標任務，宣傳深化農(nóng)村改革的方針政策，宣傳黨的強農(nóng)惠農(nóng)政策，使“三萬”活動工作組成為黨的十和十八屆三中全會精神及婚育新風的宣講隊、工作隊，增加干部職工群眾的改革創(chuàng)新意識，激發(fā)農(nóng)村改革發(fā)展活力，加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。通過政策宣傳，組織、引導、教育農(nóng)民充分發(fā)揮主體作用，廣泛參與建設美麗鄉(xiāng)村的行動。

（二）增進感情。充分利用春節(jié)和春耕時節(jié)外出務工流動人口返鄉(xiāng)的大好時機，深入走訪群眾，聽取意見，聚焦“”，查擺問題，加強整改。開展走訪慰問獎扶老人、特扶老人、老黨員、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、貧困女孩家庭、生活困難計生家庭等活動和開展“送政策、送科技、送衛(wèi)生、送服務、送溫暖”等活動、幫助農(nóng)民群眾解決實際困難，把黨的關懷送到群眾中去。

（三）興辦實事?！叭f”活動工作組要根據(jù)聯(lián)系村實際，因地制宜地選擇具體項目，興辦實事。

1．創(chuàng)新農(nóng)村社會治理體制，推進網(wǎng)格化管理和社會化服務加強村級公共管理服務平臺建設，配備完善網(wǎng)格化管理設施，增強服務功能，拓展服務空間，充實服務內(nèi)容，解決農(nóng)村公共服務“最后一公里”的問題。

2．大力籌措幫扶資金，加強基礎設施建設，改善環(huán)境，促進農(nóng)民就業(yè)增收。以加強小型農(nóng)田水利設施建設為重點，開展塘堰疏挖、溝渠清理、農(nóng)田整治等，著力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。推進“美麗家園、清潔鄉(xiāng)村”活動，加強公路、村莊整治、安全飲水、垃圾收運局理、污水局理等設施建設。開展植樹造林、村莊綠化、美化家園活動，重點加強村旁、宅旁、路旁、水旁以及村內(nèi)公共活動場地的綠化美化。

3.因地制宜，講求實效，著力解決農(nóng)民群眾反映強烈的突出問題。順應民情，尊重民意，抓住農(nóng)民群眾期盼解決的突出問題，積極排憂解難，化解矛盾。

4.建立和完善長效管護機制。深入開展“文明鄉(xiāng)村、十星級文明戶”創(chuàng)建活動，推進鄉(xiāng)風文明建設，引導農(nóng)民加強自我教育、自我管理。建立和完善農(nóng)村公路、林網(wǎng)、農(nóng)田水利等公共服務設施管護機制、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生保潔機制、農(nóng)村社會治理體制以及聯(lián)系服務群眾的工作機制等。

三、落實措施

1、加強組織領導。

篇(6)

一、指點思維

以科學開展觀和黨的十七屆四中、五中全會精力為指點，依照健全鄉(xiāng)村集體資金、資產(chǎn)、資本治理準則，做到用準則管權、管事、管人的要求，本著理順治理機制，梗塞治理破綻的準則，進一步樹立健全村級財政治理準則和監(jiān)視機制，不時增強鄉(xiāng)村黨風廉政建立，維護鄉(xiāng)村社會不變，保證鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟繼續(xù)安康開展。

二、目的要求

經(jīng)過展開鄉(xiāng)村集體“三資”清查核實任務，發(fā)現(xiàn)并處理全區(qū)鄉(xiāng)村集體“三資”治理中存在的凸起問題，核清全區(qū)鄉(xiāng)村集體“三資”家底，并逐漸構成產(chǎn)權明晰、權責清楚、運營高效、治理民主、監(jiān)視到位的治理體系體例和運轉機制，確保村級資產(chǎn)資本保值增值，促進我區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會又好又快開展。

三、組織指導

為增強指導，確保任務順暢展開，成立區(qū)鄉(xiāng)村集體“三資”清查核實任務指導小組。

組長：

副組長：

四、施行步調(diào)

從本年10月28日開端，到12月30日完畢，集中2個月左右的工夫展開“三資”清查核實任務。

（一）宣傳發(fā)起

逐級召開鄉(xiāng)村集體“三資”清查核實任務會議，對任務進行布置擺設。增強對鄉(xiāng)村集體“三資”清查管理任務人員的營業(yè)培訓，指點任務人員精確掌握有關政策律例和市縣有關規(guī)則，把握相關營業(yè)常識。

（二）摸底自查

各村（居）要對本村集體2008年至2010歲尾三年時期的資金、資產(chǎn)、資本進行具體清查清點，摸清底數(shù)，照實填寫有關清查報表，各村民主辦財小組擔任對清查任務進行全程監(jiān)視，審核確認后上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）鄉(xiāng)村集體“三資”清查任務指導小組審核。

清查的重點和局限是：

1、資金方面：首要清查現(xiàn)金、銀行存款、有價證券等。包羅發(fā)包收入、運營收入、租賃收入、投資收益、征用地盤賠償收入、上級撥入的各項資金、各單元幫扶資金、借入資金等。各項收入清查局限為2008年至2010年三年的昔時數(shù)。

2、資產(chǎn)方面：首要清查各類財富、債務和其它權益。包羅房子、修建物、農(nóng)業(yè)機械、機電設備、電力設備、交統(tǒng)統(tǒng)訊東西、農(nóng)田水利及工程項目設備、路途、文教衛(wèi)生設備、村辦企業(yè)對外投資及其他資產(chǎn)。

3、資本方面：首要清查鄉(xiāng)村集體地盤、林地、果園、荒地等天然資本。資本的清查，由有關本能機能部分的技能人員進行實地測量。

（三）核實匯總

1、核實。在各村（居）完成自查的根底上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道做事處）對各村（居）匯總上報的“三資”清查摸底狀況，逐村、逐項進行核對確認，避免漏登、錯登、瞞報等景象。

2、公示。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道做事處）核實后，各村（居）經(jīng)過村務公開欄等方式，將本村集體“三資”清查狀況向村民進行為期一周的公示，普遍承受村民監(jiān)視。

3、匯總歸檔。經(jīng)公示無貳言后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道做事處）鄉(xiāng)村集體“三資”清查核實任務指導小組再次進行分類匯總，并做好任務總結和材料整頓歸檔任務。

（四）材料上報

由各鎮(zhèn)鄉(xiāng)村集體“三資”清查核實任務指導小組匯總整頓鄉(xiāng)村集體“三資”清查核實任務材料，并于2011年12月25日前上報區(qū)鄉(xiāng)村集體“三資”清查核實任務指導小組辦公室（聯(lián)絡人：喻安清，聯(lián)絡德律風：，郵箱：）。

（五）反省驗收

區(qū)鄉(xiāng)村集體“三資”清查核實任務指導小組對各村（居）“三資”清查核實任務進行具體反省驗收，實時傳遞反省狀況。對查出的問題，要限日整改，問題嚴峻的，要依法依紀進行嚴厲處置，并追查有關人員責任，確保清查核實任務獲得實效。

五、相關要求

（一）進步思維看法。展開鄉(xiāng)村集體“三資”清查核實對標準鄉(xiāng)村“三資”治理次序、有用維護廣闊農(nóng)人群眾親身好處、促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟開展和社會調(diào)和不變具有主要意義。各有關單元要進步看法，認清情勢，加強展開鄉(xiāng)村“三資”清查核實任務的自動性和盲目性。

篇(7)

［關鍵詞］基層行政部門 管理 現(xiàn)狀 發(fā)展趨勢 途徑

［中圖分類號］D63［文獻標識碼］A［文章編號］1009-5349（2011）06－0122－01

一、基層行政部門管理的現(xiàn)狀

（一）管理的價值和管理的目標

管理的價值是指管理活動對人的需要滿足及其發(fā)展的趨同性。管理的目標是為實現(xiàn)管理價值所確定的管理規(guī)劃。管理的目標包括短期目標、中期目標和長期目標，同時確定實施的方法、手段、指標和時限。基層行政管理部門的管理價值及目標的表現(xiàn)是：第一，管理手段的強制性。第二，管理力量的單一性。第三，管理方向的單向性。第四，管理目標的惟一性。

（二）管理的內(nèi)容和管理的規(guī)制

管理的內(nèi)容是安排和完成各項工作。管理的規(guī)制是依據(jù)政策、法律，制定相應的規(guī)章、制度對各個部門的行政活動進行限制、監(jiān)管和激勵的行為。目前社會的轉型，管理的規(guī)則沒有進行相應調(diào)整，導致硬任務與軟手段的矛盾日益突出，基層部門的工作陷入困境。以縣鄉(xiāng)為主的財政投入格局導致基層行政部門的工作運行缺少資金；綜合治理機制不健全，相關部門責任不明確，多部門共同實施行政規(guī)制，缺乏協(xié)調(diào)，多元的規(guī)制政策不能形成有效的合力，造成各行政規(guī)制部門的政策效應相互抵消、相互沖突，規(guī)制政策效應弱化，甚至無效。[1]最近幾年，相關部門在改善管理內(nèi)容和規(guī)制上進行了新改革，完善了行政審批的程序，增強了工作的公開性，提升了管理的服務水平，增強了與相關部門的協(xié)調(diào)等。

（三）管理的構架和管理體制

管理的構架是管理的層次和分級?；鶎有姓块T管理的構架：鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府負總責，鄉(xiāng)黨委、政府下設行政辦公室。行政管理體制是指管理系統(tǒng)的結構和組成方式。管理的構架和管理體制還有問題和不足，主要是：行政管理體制還沒有改變高度集權，還沒有確立多元化的公共管理理念；還沒有改變以鄉(xiāng)包攬的運行模式，還沒確立以村為主的管理理念；還沒有搭建基層群眾自治基本框架，還沒有改變把群眾僅僅看作管理對象的理念；還沒有改變集中突擊式的管理模式，還沒有完全建立經(jīng)常性的工作體制。

（四）管理的機制和管理的實施

管理的機制是指行政管理系統(tǒng)的結構及其運行的相關機理。行政管理的機制本質(zhì)上是行政管理部門管理系統(tǒng)之間的內(nèi)在聯(lián)系、功能及運行原理，是決定行政部門管理功效的核心問題。在完善鄉(xiāng)村管理機制上還有待完善和提高。第一，統(tǒng)籌解決問題的宏觀決策機制還不夠健全。第二，綜合治理機制還沒完全理順。第三，利益導向機制不完善。政府利用自己特有的權利采取一定的激勵手段來滿足人們的需要，誘發(fā)人們的行為動機，匡正人們的不良行為，使人們追求的目標與整個社會發(fā)展的總趨勢相一致。[2]第四，經(jīng)費保障機制有待完善。第五，優(yōu)質(zhì)服務機制需繼續(xù)完善。第六，依法管理機制還有待提高。第七，宣傳教育、引導激勵機制待完善。第八，經(jīng)常性工作機制待完善。

二、發(fā)展趨勢及途徑

（一）基層行政部門管理的走勢

對于我國大部分鄉(xiāng)村而言，管理的走向趨勢是：全面落實科學發(fā)展觀，實現(xiàn)管理工作思路和方法的轉變。要堅持以人為本的管理理念，充分尊重和保障公民的生存權、發(fā)展權，關注人的價值自由、幸福指數(shù)是行政管理的終極目標；轉變管理服務方式，在工作思路、工作目標、工作方法、工作手段、工作標準等方面進行調(diào)整，以適應當前社會的變化趨勢；強化公共管理，構建政府、社會、自治組織、公民參與的管理體系；堅持“村為主”，村級是行政管理實施的基礎和保證。要切實加強村組織建設，實現(xiàn)工作重心下移、管理關口前移。

（二）基層行政部門管理途徑的探尋

管理的途徑是中國特色的統(tǒng)籌管理之路。1.確立發(fā)展的管理理念，緊緊抓住各種影響經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵因素，不斷完善和優(yōu)化管理，為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。為管理提供良好內(nèi)部、外部環(huán)境。2.綜合運用依法管理、村民自治、政策推動、綜合治理，構建鄉(xiāng)村行政管理基本構架。3.全面加強基層基礎工作，在農(nóng)村全面推行村民自治，努力構建行政管理職能與群眾自治互補的管理新格局。

三、結語

我國基層行政部門管理是國家行政管理的重要組成部分，與社會管理和群眾自我管理有著直接的聯(lián)系。要將行政、社會、公共資源等組合在一起，并最終形成有價值有效率的管理主體，充分發(fā)揮鄉(xiāng)、鎮(zhèn)各機關的職能，發(fā)揮社會組織的作用，即：大力發(fā)展民間組織和社會中介組織，培育社會民眾的自治能力，促使公民社會健康茁壯成長，建立并完善群眾自治體系，努力構建村級管理隊伍與群眾自治密切結合、行政管理職能與群眾自治互補的管理新格局。鄉(xiāng)村行政管理實踐基層行政管理工作的具體落實，要準確掌握鄉(xiāng)村管理工作在基層行政管理工作中的基礎性地位和特征，把鄉(xiāng)村行政管理工作作為重中之重。

【參考文獻】