PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算的問(wèn)題

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一、ppp的概念及意義

PPP又稱“PPP模式”，即政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇社會(huì)資本，雙方經(jīng)平等協(xié)商訂立合同，政府根據(jù)公共服務(wù)績(jī)效考核結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)，保證其合理收益。PPP模式主要適用于投資規(guī)模較大，需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目。PPP模式有自己獨(dú)特的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮著積極的作用。首先，有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的整體水平和供給效率。在PPP模式中，通過(guò)政府與社會(huì)資本合作，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，合理分工，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，社會(huì)資本發(fā)揮自身技術(shù)、人才、管理等專業(yè)優(yōu)勢(shì)，政府則更好的發(fā)揮戰(zhàn)略制定、市場(chǎng)監(jiān)管等職能，從而優(yōu)化資源配置，提高供給質(zhì)量和效率。其次，有利于解決資金短缺問(wèn)題。當(dāng)前，許多地方政府財(cái)政收入增速放緩，在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入PPP模式，有利于盤活社會(huì)存量資本，緩解地方財(cái)政壓力，避免政府債務(wù)規(guī)模增大，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。最后，有利于降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目一般建設(shè)規(guī)模大，資金投入多，運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，在建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。采用PPP模式，可將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)科學(xué)的分擔(dān)機(jī)制，在政府部門與私社會(huì)資本之間進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，由最適宜的一方承擔(dān)，從而降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)。

二、當(dāng)前PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算存在的問(wèn)題

在PPP模式中，政府和社會(huì)資本雙方的訴求不同，政府方遵循公益性原則，希望在高效提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的前提下減緩財(cái)政壓力；但社會(huì)資本以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，希望盡快收回投資。兩者目標(biāo)的差別導(dǎo)致了在PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算中存在一系列問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況，將存在的問(wèn)題歸納為以下幾點(diǎn)。

（一）缺乏科學(xué)規(guī)范的資金管理和成本管理制度

PPP項(xiàng)目公司一般都是獨(dú)立核算，部分項(xiàng)目公司缺乏規(guī)范的資金管理制度，資金管理意識(shí)欠缺，存在賬戶混亂，票據(jù)管理使用不規(guī)范，資金未按規(guī)定用途使用等問(wèn)題，而項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府出資代表對(duì)項(xiàng)目資金沒(méi)有有效監(jiān)管，降低了資金的使用效率。項(xiàng)目公司的成本管理制度不科學(xué)，如建設(shè)期，項(xiàng)目涉及征地拆遷、建設(shè)用的材料價(jià)格大幅上漲；運(yùn)營(yíng)期項(xiàng)目公司管理不當(dāng)或技術(shù)問(wèn)題，可導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營(yíng)成本超出預(yù)算。

（二）項(xiàng)目公司普遍面臨融資困境

PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，除去20%的項(xiàng)目資本金外，剩余資金都需要通過(guò)融資解決。由于PPP項(xiàng)目市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政府財(cái)力與誠(chéng)信、還款來(lái)源不確定等因素影響，PPP項(xiàng)目融資難問(wèn)題長(zhǎng)期存在，隨著財(cái)政部、國(guó)資委、金融等部門出臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管控政策，PPP項(xiàng)目融資成本進(jìn)一步上升且更加困難。此外，PPP項(xiàng)目還存在融資渠道單一，過(guò)度依靠銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）項(xiàng)目缺乏健全的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

由于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性，項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)貫穿項(xiàng)目公司的各個(gè)階段。部分PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目實(shí)施方案中建立的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制過(guò)于籠統(tǒng)，不適合項(xiàng)目本身情況，不具有操作性；項(xiàng)目公司成立后沒(méi)有健全自身的風(fēng)險(xiǎn)防范和控制機(jī)制，對(duì)于項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等不能進(jìn)行合理的防控，對(duì)項(xiàng)目后期的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)考慮不全面，增加了項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)绊懙秸健?

（四）PPP相關(guān)會(huì)計(jì)核算準(zhǔn)則不完善，專業(yè)人才缺乏

隨著PPP項(xiàng)目在我國(guó)大力推廣，PPP模式也逐漸出現(xiàn)多樣化，但目前卻沒(méi)有出臺(tái)與PPP項(xiàng)目配套的會(huì)計(jì)處理規(guī)范性文件。目前PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)核算辦法多參照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)》中對(duì)BOT模式的規(guī)定，而BOT僅僅是PPP模式中的一種，并不具有廣泛的指導(dǎo)性。由于PPP模式的復(fù)雜性和快速發(fā)展，熟悉PPP專業(yè)知識(shí)人才相對(duì)缺乏，很多項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)人員并不了解何為PPP，造成PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理效率低下。

三、加強(qiáng)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理及會(huì)計(jì)核算的對(duì)策建議

（一）制定科學(xué)合理的資金管理和成本管理制度

項(xiàng)目公司要建立科學(xué)的財(cái)務(wù)管理制度，從而為加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的資金管理提供制度保障。財(cái)務(wù)部門必須確保賬目核算明晰，提高資金使用的透明度，增強(qiáng)資金使用的規(guī)范性，在資金的籌集、資金的投入、資金的分配等各個(gè)方面進(jìn)行嚴(yán)格管理。制定成本管理制度，在PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段，科學(xué)進(jìn)行成本規(guī)劃，合理進(jìn)行成本控制，防止建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本超支。政府可通過(guò)每年的績(jī)效評(píng)價(jià)，倒逼項(xiàng)目公司提高資金管理、成本控制水平，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）三方合力，破解PPP項(xiàng)目融資難

化解PPP項(xiàng)目融資難的困境，需要政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)三方合力，共同解決。首先政府方應(yīng)加強(qiáng)政府信用和法制建設(shè)，加快PPP條例的出臺(tái)，建立監(jiān)管機(jī)制，確保政府方嚴(yán)格按時(shí)按效付費(fèi)，踐行契約精神。社會(huì)資本在投資時(shí)應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目前期的評(píng)估論證，審慎選擇投資項(xiàng)目。轉(zhuǎn)變思維，著眼于項(xiàng)目的長(zhǎng)期投資收益而非短期的施工利潤(rùn)。創(chuàng)新融資思維，拓寬融資渠道，如積極爭(zhēng)取國(guó)開(kāi)行貸款、引入基金、PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化等，降低融資風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)嘗試業(yè)務(wù)創(chuàng)新，在PPP項(xiàng)目早期介入項(xiàng)目，選擇與優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本合作，共同參與項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期投資收益。

（三）建立完善的風(fēng)險(xiǎn)防控及分擔(dān)機(jī)制

PPP項(xiàng)目的一大特點(diǎn)就是“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，按照風(fēng)險(xiǎn)由最具控制力適宜的一方承擔(dān)的原則，建立完善風(fēng)險(xiǎn)防控分擔(dān)機(jī)制。項(xiàng)目的法律、社會(huì)、環(huán)境、政策變更等風(fēng)險(xiǎn)一般由政府承擔(dān)；項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中的成本、工期、服務(wù)質(zhì)量等風(fēng)險(xiǎn)一般由社會(huì)資本承擔(dān)。具體到每個(gè)項(xiàng)目，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)，做到合理分擔(dān)，降低項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)。健全PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、防控體系，制定合理的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，如項(xiàng)目建設(shè)成本超支的風(fēng)險(xiǎn)由建設(shè)承包商承擔(dān)，在方案里提前設(shè)置調(diào)價(jià)方案等，更好地應(yīng)對(duì)融資、市場(chǎng)等在PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)。

（四）健全PPP相關(guān)會(huì)計(jì)核算準(zhǔn)則，培養(yǎng)專業(yè)人才

隨著PPP模式的多樣化以及應(yīng)用領(lǐng)域的不斷拓展，財(cái)政部門要不斷推動(dòng)PPP相關(guān)會(huì)計(jì)核算準(zhǔn)則的健全，組織專家進(jìn)行一些權(quán)威的解讀，建立以會(huì)計(jì)核算準(zhǔn)則為主、準(zhǔn)則解讀為輔的具有可操作性、可理解性的體系，以便于項(xiàng)目公司對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。加大對(duì)PPP專業(yè)人才的培養(yǎng)，尤其是項(xiàng)目財(cái)務(wù)人員培養(yǎng)，通過(guò)組織參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)，引進(jìn)PPP專業(yè)管理人才等方式，提高財(cái)務(wù)人員專業(yè)水平。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前我國(guó)PPP模式在實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的同時(shí)，財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算中也存在著一些問(wèn)題。我們要認(rèn)識(shí)到解決這些問(wèn)題是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，需要多管齊下，從人才、法規(guī)、制度等多方面著力，同時(shí)要結(jié)合項(xiàng)目本身的實(shí)際情況，對(duì)癥下藥，妥善解決，推動(dòng)PPP模式在我國(guó)持續(xù)健康發(fā)展。