公共管理的原理精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共管理的原理范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

國內(nèi)一些高校正在試驗(yàn)一種新型的交叉復(fù)合人才培養(yǎng)模式。比如，浙江大學(xué)城市學(xué)院試驗(yàn)構(gòu)建了交叉復(fù)合培養(yǎng)平臺。其中信電分學(xué)院對電子信息工程專業(yè)教學(xué)融入創(chuàng)意和創(chuàng)業(yè)教育元素，探索跨專業(yè)、跨院系復(fù)合交叉培養(yǎng)方式。其外語分學(xué)院試行英法雙語人才培養(yǎng)，成功培養(yǎng)出兼?zhèn)溆⒎p語能力和國際貿(mào)易專業(yè)知識的人才[1]。華中師范大學(xué)致力培育具備多學(xué)科專業(yè)優(yōu)勢的高素質(zhì)復(fù)合型人才，開設(shè)了“化學(xué)—生物學(xué)”、“數(shù)學(xué)—物理學(xué)”、“數(shù)學(xué)—經(jīng)濟(jì)學(xué)”、“計(jì)算機(jī)—美術(shù)”、“化學(xué)—物理學(xué)”“、日語—國際貿(mào)易”等多個交叉培養(yǎng)實(shí)驗(yàn)班[2]。交叉復(fù)合人才培養(yǎng)模式試驗(yàn)都涉及人才培養(yǎng)方案里的課程設(shè)置改革，跨學(xué)科交叉課程群的開發(fā)與建設(shè)正好應(yīng)運(yùn)而生。下面將探討在國家海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，為滿足對海洋經(jīng)濟(jì)與管理復(fù)合型人才的大量需求，開發(fā)建設(shè)跨學(xué)科交叉課程群，實(shí)行交叉復(fù)合培養(yǎng)人才的問題。

二、海洋與公共管理跨學(xué)科交叉課程群設(shè)置的必要性

（一）海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需海洋與公共管理復(fù)合型人才我國海洋經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略地位提升加大了對海洋與公共管理復(fù)合型人才的需求。2012年國務(wù)院批準(zhǔn)出臺了《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，制定了發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)海洋事業(yè)的指導(dǎo)方針和行動綱領(lǐng)。面對海洋經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)海洋事業(yè)飛速發(fā)展的新形勢，高等院校也將迎來對海洋方面專業(yè)人才的大量需求，特別是對既精通公共事業(yè)管理專業(yè)知識又掌握海洋經(jīng)濟(jì)和海洋管理知識的復(fù)合型高層次人才的大量需求。（二）海洋與公共管理專業(yè)培養(yǎng)方案調(diào)整的要求國家教育部2012年公布的本科專業(yè)目錄規(guī)定在海洋科學(xué)專業(yè)里設(shè)置一些有關(guān)海洋管理的課程，基本思路還是屬于理工科專業(yè)知識配備一些海洋管理知識的傳統(tǒng)套路，其人才培養(yǎng)基本定位在：行業(yè)技術(shù)+行業(yè)管理知識=本行業(yè)管理人才（技術(shù)官僚）[3]。但是，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會經(jīng)常需要一些跨行業(yè)跨專業(yè)的復(fù)合型人才，比如政府機(jī)關(guān)需要既掌握海洋管理知識，又熟悉政府管理和行政管理等領(lǐng)域知識的多面手的工作人員。他們視野開闊，可以兼顧多方面管理業(yè)務(wù)，還具有通盤思考、把握全局的素質(zhì)和能力，更適合在政府機(jī)構(gòu)壓縮、人員編制精簡的新形勢下?lián)喂ぷ?。高層次的管理人才不僅要掌握本行業(yè)專門知識，還要了解國民經(jīng)濟(jì)管理和宏觀經(jīng)濟(jì)政策、政府公共政策、公共管理的基本知識，要能夠理解國家對本行業(yè)管理政策及其在國民經(jīng)濟(jì)社會全局中的作用。從工作性質(zhì)來看，海洋管理屬于公共管理的一部分，其中一部分管理職能屬于政府管理或者行政管理，其他部分屬于公共事業(yè)管理。所以，在原來開辦了公共事業(yè)管理專業(yè)或者行政管理專業(yè)的高等院校開設(shè)跨海洋事業(yè)與公共管理的交叉課程群，可以為較快地培養(yǎng)出社會急需的交叉復(fù)合型人才提供一條便捷途徑，還可以省去正規(guī)設(shè)置新專業(yè)的程序上的麻煩，并且具有根據(jù)社會人才市場需要，靈活調(diào)整培養(yǎng)方案的方便性。

三、海洋與公共管理交叉課程群設(shè)置的構(gòu)想

篇(2)

    一、公共管理類本科教學(xué)中對公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)科再認(rèn)識

    公共經(jīng)濟(jì)學(xué)脫胎于財(cái)政學(xué),在與政治學(xué)交叉后又分支出了政府經(jīng)濟(jì)學(xué)。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)在發(fā)展過程中與財(cái)政學(xué)、政府經(jīng)濟(jì)學(xué)、當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)等多個學(xué)科有著較為密切的關(guān)系,同時與福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共政策學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、倫理學(xué)等也有著交叉、滲透和關(guān)聯(lián)。

    根據(jù)最一般的定義,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是對經(jīng)濟(jì)效率、分配和政府經(jīng)濟(jì)政策的研究。這一學(xué)科包含的主題相當(dāng)分散,如應(yīng)對外部性存在而導(dǎo)致的市場失靈、逃稅的動機(jī)分析,以及對官僚決策的解釋。為了涉及所有這些方面,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)從原先僅僅注重研究政府征稅和支出,演變?yōu)楝F(xiàn)在關(guān)注政府與經(jīng)濟(jì)互動的每一個方面。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)試圖同時理解政府如何以及應(yīng)該做出什么決策?！?〕

    新公共管理運(yùn)動以經(jīng)濟(jì)、效率、科學(xué)和理性作為公共部門管理的價值取向,凸顯管理技術(shù)和專業(yè)管理在公共部門與公共領(lǐng)域的運(yùn)用,認(rèn)為公共部門應(yīng)引入私人部門的管理方法、模式和思想?！?〕信息不對稱和經(jīng)濟(jì)人行為往往使得公共產(chǎn)品提供者抬高公共產(chǎn)品的提供成本,抑或通過權(quán)力尋租以謀取部門和私人經(jīng)濟(jì)利益,加上政府經(jīng)濟(jì)活動的成本軟約束帶來公共部門高昂的運(yùn)行成本,致使公共部門效率低下。針對這些弊端,新公共管理的倡導(dǎo)者呼吁必須革新與再造公共管理的流程和模式,于是管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)開始強(qiáng)強(qiáng)融合,相互滲透?！?〕基于這樣的背景,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)在公共管理類的教學(xué)中也因此就顯得非常的必要和重要。

    公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是以政府或其他公共部門直接配置資源的經(jīng)濟(jì)活動及決策過程為研究對象的一門經(jīng)濟(jì)學(xué)分支學(xué)科。〔5〕需要強(qiáng)調(diào)指出的是,作為公共管理類公共基礎(chǔ)課的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科有其特定的屬性,可以從以下四個方面了解它的特定涵義:第一,它是一門經(jīng)濟(jì)學(xué),但卻不同于傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)僅著重制度描述,而注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具分析解決實(shí)際問題;第二,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究公共部門直接配置資源的活動,不包括政府使用經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)資源配置的間接調(diào)控行為;第三,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究公共部門活動的決策機(jī)制,突顯公共產(chǎn)品與公共選擇理論的內(nèi)容;第四,活動的主體是政府,但同時也包括公共企業(yè)和其他公共部門。

    二、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)在公共管理類本科教學(xué)中的問題與成因分析

    公共經(jīng)濟(jì)學(xué)以政府為主體的公共部門的經(jīng)濟(jì)活動為研究對象,研究公共部門從事經(jīng)濟(jì)活動的方式方法、主要經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及其與社會管理目標(biāo)的關(guān)系,研究體系以公共產(chǎn)品和公共選擇兩大理論作為支柱,以政府與市場的關(guān)系、公共收支、預(yù)算管理、公債管理、收入再分配和國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控作為主要內(nèi)容。

    目前,在公共管理類教學(xué)實(shí)踐中,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的教學(xué)存在問題較多,如教學(xué)目標(biāo)比較模糊、教學(xué)內(nèi)容與專業(yè)特點(diǎn)銜接不夠、缺乏專門針對公共管理類的本科教材、教學(xué)模式單一、學(xué)生知識背景不同造成接受程度不一、考核方式不夠科學(xué)等問題,不過最突出的問題歸結(jié)為一點(diǎn)就是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的教學(xué)效果不盡人意。造成這一問題的原因,可以從兩個方面進(jìn)行解釋:從學(xué)生層面來講,在學(xué)習(xí)過程中,公共管理類學(xué)生普遍感到這門課程理論性很強(qiáng),對數(shù)學(xué)基礎(chǔ)要求較高;而公共管理類專業(yè)的學(xué)生文科出身較多,他們對公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中出現(xiàn)的模型公式以及數(shù)理推導(dǎo)理解上存在困難,這在一定程度上不利于對政府經(jīng)濟(jì)行為及其經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)的正確理解,也因此降低了同學(xué)們對公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)習(xí)興趣。另外,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的先修課程是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)(微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)),公共管理類本科生接受的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)多是在一個學(xué)期講完,而經(jīng)濟(jì)類本科生往往用兩個學(xué)期來講授,因此公共管理類學(xué)生的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維訓(xùn)練和熏陶方面不如經(jīng)濟(jì)類本科生那樣規(guī)范和熟練,加上公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)內(nèi)容體系龐大,綜合性較強(qiáng),這也無形中降低了學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性,進(jìn)而影響了教學(xué)效果。從教育工作者層面來講,由于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國尚屬一門嶄新的學(xué)科,多數(shù)教師對其教學(xué)目標(biāo)還不是很清晰,對教學(xué)內(nèi)容體系的認(rèn)識與把握尚不夠清晰準(zhǔn)確,教學(xué)方法的運(yùn)用還不夠科學(xué),一定程度上影響了公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的教學(xué)效果,阻礙了該學(xué)科合理的理性發(fā)展。這就要求公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的教育工作者對以上問題進(jìn)行認(rèn)真思考,拷問我們現(xiàn)行的教學(xué)體制,建構(gòu)一套完整科學(xué)合理的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)體系,在此基礎(chǔ)上探討適用于公共管理類本科生的教學(xué)方法,以促進(jìn)公共管理類學(xué)生的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)整體教學(xué)水平的提高。

    三、直面公共管理類本科生的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)建議

    筆者在高校從事公共管理類本科生公共經(jīng)濟(jì)學(xué)一線教學(xué)多年,從教學(xué)實(shí)踐中有一些切身體會,認(rèn)為公共管理類的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)效率的提高應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行聯(lián)動:

    首先,應(yīng)根據(jù)公共管理類不同專業(yè)就業(yè)取向制定不同教學(xué)目標(biāo)。例如,行政管理專業(yè)學(xué)生就業(yè)取向:進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體及中介組織從事人事行政管理工作與其它相關(guān)管理工作者居多,當(dāng)然也有諸多選擇繼續(xù)深造。因此,我們可以將行政管理專業(yè)的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)目標(biāo)設(shè)計(jì)為:扎實(shí)掌握公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論,了解政府在公共收入與公共支出方面的職能及其原理,學(xué)會分析政府現(xiàn)行的公共政策目標(biāo)和原理,著重培養(yǎng)學(xué)生敏捷的思維、組織協(xié)調(diào)能力與良好的溝通交流技巧。公共管理專業(yè)學(xué)生的就業(yè)取向:進(jìn)入文教、體育、衛(wèi)生、環(huán)保、社會保險(xiǎn)、民政、城市管理等行政事業(yè)單位從事管理工作,當(dāng)然也有不少選擇繼續(xù)深造的。因此,該專業(yè)的教學(xué)目標(biāo)可設(shè)計(jì)為:掌握公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論,了解政府公共收入與公共支出職能、相關(guān)公共政策及其原理,了解政府稅收制度和政府管制制度,擅長組織協(xié)調(diào)、規(guī)劃及人際交流等。勞動與社會保障專業(yè)學(xué)生的就業(yè)取向:進(jìn)入政府機(jī)關(guān)、勞動與社會保障部門、民政部門、各級工會組織、大中型企事業(yè)單位、社區(qū)部門以及非政府組織等從事勞動與社會保障工作與管理,選擇繼續(xù)深造的學(xué)生也不少。因此,我們將勞動與社會保障專業(yè)的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)目標(biāo)設(shè)計(jì)為:掌握公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論,了解政府公共收支職能與原理,掌握勞動與社會保障方面的支出安排與國家相關(guān)政策法規(guī),掌握稅收、預(yù)算、公債、國家管制等基本原理與制度,著重培養(yǎng)扎實(shí)的理論分析能力、良好的社會溝通與實(shí)踐能力。當(dāng)然,在總體教學(xué)目標(biāo)上,還應(yīng)體現(xiàn)多維度,使學(xué)生對公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的基本原理、基本知識及其在現(xiàn)代社會中的應(yīng)用有較深刻的理解和認(rèn)識,同時學(xué)會觀察公共經(jīng)濟(jì)問題,培養(yǎng)分析解決實(shí)際公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)中存在問題的能力。

    其次,不同專業(yè)教學(xué)內(nèi)容應(yīng)靈活設(shè)置,體現(xiàn)不同的教學(xué)重點(diǎn)。依據(jù)公共管理類不同專業(yè)教學(xué)目標(biāo),行政管理專業(yè)的教學(xué)重點(diǎn)應(yīng)為公共產(chǎn)品理論、公共選擇理論、公共支出理論、稅收理論、稅收制度、預(yù)算管理、公共管制、政府間財(cái)政關(guān)系等內(nèi)容;公共管理專業(yè)的教學(xué)重點(diǎn)應(yīng)為公共產(chǎn)品理論、公共選擇理論、稅收制度、預(yù)算管理、公共管制、財(cái)政政策等內(nèi)容;勞動與社會保障專業(yè)的教學(xué)重點(diǎn)應(yīng)為公共產(chǎn)品理論、公共選擇理論、公共支出理論、公共收入理論、預(yù)算管理、公債理論等內(nèi)容。同時,注重培養(yǎng)學(xué)生綜合運(yùn)用基本理論分析解決實(shí)際問題的能力。

篇(3)

一、新公共管理產(chǎn)生的原因和發(fā)展現(xiàn)狀

    西方自上個世紀(jì)70年代全球性石油危機(jī)以后,人民開始對政府計(jì)劃的有效性提出質(zhì)疑，人們認(rèn)為政府除了制訂政策外,更重要的是需要公共管理人（publicmanagers)在各級地方政府監(jiān)督政策的實(shí)際執(zhí)行情況。至此，公共行政的重心，由政策制訂轉(zhuǎn)移到“政策執(zhí)行管理”上。

上個世紀(jì)80年代，隨著全球外部環(huán)境的日益復(fù)雜、世界局勢更加動蕩和多元，各國政府面臨的外部環(huán)境也越來越嚴(yán)峻，政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫、效率低下、政府又出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)，社會福利政策難以為繼，加之政府官員的自利彳?向及傳統(tǒng)官僚制本身的弊端等，使公眾對政府的能力再次產(chǎn)生懷疑，“政府失敗論”開始占主導(dǎo)地位，政府出現(xiàn)了信任危機(jī)和合法性危機(jī)。在這樣的歷史背景下，一種新的公共管理模式——新公共管理（NewPublicManagement)在80年代的英美兩國應(yīng)運(yùn)而生，嘗試新公共管理的各國紛紛進(jìn)行政府治理模式的變革，各種新理論、新流派、新措施也隨之而出，并迅速擴(kuò)展到西方各國。例如：美國在1992年后由Clinton_Gore政府提出NationalPerformanceReview(NPR)計(jì)劃，以及世界銀行1997年提出的可以利用3個基本的激勵機(jī)制來提高政府能力：有效的法則與限制措施；更大的競爭壓力；更多地傾聽人民的呼聲，鼓勵更多的民眾參與。

與以往傳統(tǒng)的公共管理的改革不同，新公共管理不是在老的框架內(nèi)進(jìn)行變革，如降低公共管理成本，減少行政費(fèi)用開支等局部問題著手，進(jìn)行局部的調(diào)整，而是對現(xiàn)行公共管理的體制和方式進(jìn)行變革，以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，引入市場機(jī)制，主張?jiān)谡裙膊块T廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機(jī)制，它幾乎是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面改造。至此,新公共管理成為近年來西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。

二、新公共管理的四個基本特征

新公共管理與傳統(tǒng)的公共管理相比，是個相對寬松的概念。在英國叫“管理主義'在美國稱為“新公共管理”或“企業(yè)家的政府”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等。雖然名稱不同，但都具有以下幾個基本特征。

(一)重構(gòu)政府職能

新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)，但這并不意味著所有的公共服務(wù)都應(yīng)該由政府來直接提供，而是可以通過多種形式和渠道向社會提供服務(wù)。政府根據(jù)憲法的規(guī)定和服務(wù)的內(nèi)容不同,從而將一部分職能通過招標(biāo)、合同出租等方式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只對其進(jìn)行績效目標(biāo)評估,并提供相應(yīng)的報(bào)酬，例如西方一些國家所采用的“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等。正如<重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府的職能應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

(二)“重績效，輕過程”的特點(diǎn)

新公共管理主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，確定組織目標(biāo)、個人目標(biāo)，并根據(jù)績效指標(biāo)(performanceindicator)對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三,即經(jīng)濟(jì)(economy)效率（efficency)和效果(effect)等三大變量。這種輕過程、重績效的方式，成為西方提高政府服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。

(三)將企業(yè)管理方法弓I入政府管理中

當(dāng)今，由于舊有官僚體制下的政府低效率，使得西方轉(zhuǎn)而采用新的政府治理模式。政府通過借鑒私人部門管理中先進(jìn)的原則、方法和技術(shù)(如結(jié)果取向、績效管理、顧客導(dǎo)向、分權(quán)、預(yù)算制度、成本一效益分析等），來提高政府工作績效，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，這也是新公共管理理論的核心觀點(diǎn)。不過,當(dāng)一系列被企業(yè)組織認(rèn)為普遍適用的管理原理與方法，運(yùn)用在公共部門組織時，由于公共部門和私人部門具有本質(zhì)的區(qū)別，這些原理與方法，卻令公共部門面臨了更多在私立部門無法遇到和解決的新問題。

(四)在人的重用和任免上與以往不同

在傳統(tǒng)的公眾行政中，文官始終是保持政治中立的地位，但在新公共管理中則強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間的密切互動，讓部分高級文官參與政策的制定過程,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣一來由于文官比政務(wù)官任期長（在美國，政務(wù)官平均任期僅22個月），又由于有專業(yè)知識優(yōu)勢和信息優(yōu)勢，使得文官具有較高的政治敏感性和公眾響應(yīng)力，因此，通過加強(qiáng)文官的參政行為，從而促進(jìn)他們盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，更好地運(yùn)用裁量權(quán),使政策能更加有效地解決社會問題。另外，新公共管理在人員的錄用和管理，提高人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性上，新公共管理采用了短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等一系列重大變革。

三、新公共管理對我國公共管理改革的借鑒意義

由于一些歷史上的原因，公共管理的引進(jìn)與研究工作在我國起步較晚，其產(chǎn)生與發(fā)展有著極其現(xiàn)實(shí)的政治原因。隨著改革開放的不斷深入，中國的政治、經(jīng)濟(jì)也產(chǎn)生了巨大的根本性變化，但同時也給政府管理也帶來了一系列錯綜復(fù)雜的問題，例如決策體制和方法的落后，法制不健全，國家財(cái)政在市場運(yùn)行中的困境，社會保障體系與社會就業(yè)機(jī)制尚未完全建立等一系列問題，使得我國的整個行政體制很難適應(yīng)與滿足中國社會的急劇變革和深化改革的需要。因此，我們要從實(shí)際出發(fā)，在立足國情的基礎(chǔ)上，為我國的公共管理改革選擇一條適合自己的道路。

(一）加強(qiáng)公共政策制訂的法制性、科學(xué)性和民主性

公共政策一般是指政府為解決現(xiàn)實(shí)和潛在的社會問題而做出的決定和行為。在政府公共權(quán)力日益擴(kuò)大,公共政策對社會政治、經(jīng)濟(jì)和其它領(lǐng)域影響日益加深的今天，公共政策制訂的好壞將直接影響到社會生活的方方面面和政府在公眾心目中的形象。因此制訂科學(xué)、民主的公共決策是進(jìn)行有效公共管理的根本前提和保障。

1. 變“人治”為“法治”。由于公共政策所涉及的問題一般都是有關(guān)國計(jì)民生的重大問題，將直接影響人民群眾的生活，影響面大，其結(jié)果又難以在短期內(nèi)見到成效，因此，容易造成政策決策者在制訂公共政策過程中的隨意性，人們不難發(fā)現(xiàn)，在涉及公平與效率、集權(quán)與分權(quán)、競爭與壟斷等一系列強(qiáng)烈對比的問題上時,人們或由于自身的局限性,或由于情感因素的影響，而在制訂政策時產(chǎn)生很大的分歧，很多時候，良好的愿望并不能產(chǎn)生好的效果，一個有重大失誤的公共決策將極大地阻礙社會生活的正常運(yùn)行。因此,要將傳統(tǒng)意義下對公共決策點(diǎn)頭拍板的“人治”，轉(zhuǎn)變成對政策制訂和執(zhí)行程序有法律規(guī)定和約束的“法治”，這不僅需要明確公共決策者的法律責(zé)任和義務(wù)，還要進(jìn)一步明確公共決策層的合理結(jié)構(gòu)和科學(xué)的政策制定程序。

2. 加快建設(shè)公共決策系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化的步伐。公共決策系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化是以主體決策層為核心，以信息處理、信息咨詢和監(jiān)督等為子系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)體系。在建設(shè)決策網(wǎng)絡(luò)時，首先需要明確人大和政府為中心的決策權(quán)主體地位;其次，還要進(jìn)一步理順決策子系統(tǒng)中各自決策主、客體的關(guān)系；再次，要從法律上明確公共決策體制內(nèi)的其他決策子系統(tǒng),如政策研究組織、民間政策咨詢組織等的地位，充分保障其獨(dú)立性、主動權(quán)和靈活性，使其能夠?yàn)楣矝Q策提供充分的政策咨詢。

3. 樹立適合現(xiàn)代社會發(fā)展的新決策意識。事實(shí)表明，注重民眾參與，營造一種民主、平等、協(xié)商的公共政策環(huán)境，將專家咨詢與民主決策適當(dāng)結(jié)合，注重調(diào)查研究和決策跟蹤評價,形成人人能暢所欲言，充分表達(dá)自己的觀點(diǎn),積極提出政策建議的局面，不僅有助于制訂科學(xué)合理的決策，更有助于在政策的執(zhí)行過程中，人們積極配合的良好局面。

(二)夯實(shí)基礎(chǔ)，完善制度，提高實(shí)效

1. 完善法律法規(guī)，合理設(shè)置層級體系。在西方，新公共管‘理之所以能以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)，采用相對寬松的管理方式，

是建立在整個社會民主、法治化水平較高的前提下，在“后工業(yè)社會”進(jìn)行的，他們以“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）為假定前提，采用與市場規(guī)則相適應(yīng)的公共選擇和交易成本等理論。我國和西方存在一定的差距，首先,我們是一個有幾千年集權(quán)歷史傳統(tǒng)的國家，缺乏西方以分權(quán)制衡的民主代議制度，我們的公共管理不能像西方那樣放松管制，而是要把現(xiàn)有的制度進(jìn)行完善、整合。其次,我國的市場經(jīng)濟(jì)尚未充分發(fā)育成熟、民主與法制還未健全，當(dāng)務(wù)之急不是要放松管制，而是要建立和健全一套完整的法規(guī)體系，并在此基礎(chǔ)上完善我國公共管理的理論基礎(chǔ)、制度設(shè)計(jì)和操作安排。

2. 適當(dāng)引人市場機(jī)制，借鑒企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)。西方將競爭機(jī)制引入政府的公共服務(wù)領(lǐng)域后，在鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷方面，緩解了政府財(cái)政困難，同時明顯地提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。率先探索建立“企業(yè)型政府”理論與實(shí)踐的是美國。企業(yè)型政府是通過借鑒企業(yè)成功的管理理念和方法，在追求成果和效率方面取得了一定的效果。但是，我們知道，政府與公眾的關(guān)系并不完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，因?yàn)閷φ畞碚f,公眾既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人,具有彼此沖突的雙重角色，另外，政府與企業(yè)的不同之處在于，政府許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而不能像企業(yè)那樣進(jìn)行準(zhǔn)確的測量和評估。因此我國在運(yùn)用市場機(jī)制和借鑒企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)時，要始終以人民的根本利益為取向，堅(jiān)持為人民服務(wù)的根本宗旨,注重公眾的滿意度。

篇(4)

【關(guān)鍵詞】公共管理學(xué) 美國 問題 借鑒

任何理論的出現(xiàn)都是由其獨(dú)特的歷史淵源和現(xiàn)實(shí)的社會條件共同作用而成的。歷史淵源能夠表明一種理論產(chǎn)生、發(fā)展、演進(jìn)的軌跡，現(xiàn)實(shí)的社會條件則是推進(jìn)原有的理論在不斷變化的新環(huán)境中發(fā)展、創(chuàng)新的基礎(chǔ)。理論的演進(jìn)伴隨著的是人們對客觀世界的認(rèn)識的變化，人們對于現(xiàn)實(shí)世界的認(rèn)識的深化不斷轉(zhuǎn)化成形形的理論，充實(shí)著現(xiàn)行理論的體系。當(dāng)代公共管理學(xué)的發(fā)展和演進(jìn)也必然遵循著科學(xué)發(fā)展的客觀規(guī)律。以下即對公共管理學(xué)的理論起源及現(xiàn)狀做一個系統(tǒng)的回顧和描述，從中探尋美國公共管理學(xué)發(fā)展過程中的得失，并將其與中國的公共管理學(xué)的發(fā)展進(jìn)行對比，力求為我國公共管理事業(yè)的發(fā)展提供切實(shí)可行的經(jīng)驗(yàn)和理論指導(dǎo)，從而真正使理論與實(shí)踐達(dá)到有效結(jié)合。

美國公共管理學(xué)的理論起源及現(xiàn)狀

從標(biāo)準(zhǔn)學(xué)術(shù)意義上來說，公共管理學(xué)是在20世紀(jì)70年代以后才真正作為一門完全獨(dú)立的科學(xué)研究領(lǐng)域建立和發(fā)展起來的，它的理論淵源來源于公共行政學(xué)。回顧公共行政學(xué)發(fā)展演進(jìn)的歷史，其理論源頭可以追溯至20世紀(jì)初期形成的傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和20世紀(jì)60年代起開始流行的新公共行政學(xué)。發(fā)展至20世紀(jì)70年代末，公共管理學(xué)在公共政策和工商管理兩個學(xué)科的強(qiáng)烈影響下，終于形成自己的體系。如今的公共管理學(xué)已成為一個包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等眾多學(xué)科理論體系和研究方法的交叉整合型的學(xué)科體系。

學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，美國學(xué)者伍德羅?威爾遜（Woodrow Wilson）在1887年發(fā)表的《行政學(xué)研究》一書，主張政治與行政分離、建立一門獨(dú)立的行政學(xué)科，是公共行政的奠基之作。隨后，經(jīng)過較長時間的發(fā)展，一系列的理論隨著時間的延續(xù)相繼誕生。20世紀(jì)60年代的布凱南的“政府失敗說”，以其實(shí)用性和創(chuàng)建性逐漸為人們所接受。他們認(rèn)為，政府官員們追求私利是導(dǎo)致政府管理無效性的必然的結(jié)果，因此必須對整個政府的管理體制重新進(jìn)行設(shè)計(jì)，否則就不會出現(xiàn)行政改革家們所追求的行政行為的高效率。伴隨著西方經(jīng)濟(jì)危機(jī)的加深，傳統(tǒng)的官僚制政府體制的危機(jī)也隨之凸顯，發(fā)達(dá)國家政府又掀起新一輪行政改革的熱潮，奧斯本的企業(yè)家政府理論于是順應(yīng)時代的潮流而誕生。奧斯本認(rèn)為，官僚制的政府組織形式之所以在很長一段時間內(nèi)經(jīng)久不衰的原因是因?yàn)樗m應(yīng)了當(dāng)時社會的需要，而今天的社會環(huán)境與官僚組織產(chǎn)生的環(huán)境大不相同，經(jīng)濟(jì)全球化和信息技術(shù)的迅猛發(fā)展使得人們更加追求效率，因此，用企業(yè)家精神來重塑政府是相當(dāng)必要的。隨著時間的演進(jìn)，先前的理論在風(fēng)靡世界的同時也遭受到了許多批評，在這些批評之中能夠直接針對新公共管理理論尤其是企業(yè)家政府理論的一套具有替代性的新理論被提出來，即登哈特的新公共服務(wù)理論，其主要觀點(diǎn)是建立一些具有完整的整合力的公共機(jī)構(gòu)，堅(jiān)持管理的自由化和管理的市場化理念，關(guān)注公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中扮演的角色。

在20世紀(jì)80年代后期，美國國內(nèi)出現(xiàn)了新公共管理運(yùn)動，以解決政府和其他公共部門對于公共事務(wù)的管理為核心目標(biāo)。通過對各個學(xué)科相關(guān)知識的融合，重新創(chuàng)建一個公共管理的新知識框架，從而適應(yīng)當(dāng)代公共管理發(fā)展的迫切需要。公共管理學(xué)以公共管理問題為核心，融合來自于各個學(xué)科的知識，突破了先前的公共行政學(xué)的學(xué)科限制。它研究的核心議題是“提供公共服務(wù)時，除了拓寬和完善官僚機(jī)構(gòu)之外，其他機(jī)構(gòu)也可以提供所有這些職能”，并圍繞該核心展開對公共機(jī)構(gòu)與公共部門經(jīng)濟(jì)效益之間關(guān)系的研究。公共管理學(xué)研究的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)包括以往的公共行政學(xué)涉及的主題，如公共服務(wù)供給、制度選擇、政府腐敗等?？傊?，一系列與公共管理相關(guān)的理論的提出，共同拓寬了公共政策研究的主題和范圍，形成了廣泛綜合的知識結(jié)構(gòu)框架以及新的公共管理方式。

美國公共管理學(xué)存在的問題

公共管理學(xué)的可信性。隨著上述眾多的公共管理理論學(xué)說在美國的誕生及發(fā)展，公共管理的研究領(lǐng)域大大擴(kuò)展，所吸收以及包含的知識框架也越來越多。然而，美國的公共管理學(xué)仍然存在眾多問題。早在上世紀(jì)80年代初，學(xué)者Van Riper就已經(jīng)提出警告：學(xué)者要認(rèn)真了解公共管理學(xué)的歷史，否則便會誤解學(xué)科的基本理論和傳統(tǒng)。然而，直到2001年，芝加哥大學(xué)的林恩教授（Laurence E. Lynn Jr）才開始關(guān)注到該問題。林恩在2001年發(fā)現(xiàn)，許多著名的學(xué)者連學(xué)科發(fā)展的真實(shí)情況都不能掌握，因此他們所建立的理論的可靠性以及所提供的建議的可能性都存在眾多疑問。例如，威爾遜在1887年提出“政治與行政二分法”之后，并無意推廣這個并不恰當(dāng)?shù)闹鲝?，這個事實(shí)就被當(dāng)時的眾多學(xué)者所忽略。

重要問題研究的膚淺。即使眾多的公共管理理論發(fā)源于美國，事實(shí)上,美國的公共管理學(xué)者的學(xué)術(shù)水準(zhǔn)以及對政府改革的影響并非如外人想象中那樣理想。許多美國學(xué)者也沒能運(yùn)用歷史唯物主義的方法分析在某一時刻的公共管理現(xiàn)象，而是只對其作鏡花水月式的簡單描述，沒有深入分析可以隨環(huán)境、價值以及權(quán)力的轉(zhuǎn)變而改變的公共管理的本質(zhì)。例如，美國在20世紀(jì)二三十年代出現(xiàn)的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)，直接致使美國政府權(quán)力極度擴(kuò)張，公共管理部門膨脹，對大企業(yè)監(jiān)管加強(qiáng)，繼而導(dǎo)致美國大政府的出現(xiàn)，這種情況的出現(xiàn)表明美國的公共管理學(xué)者們在針對具體的背景和社會環(huán)境下并沒有把握住公共管理的實(shí)質(zhì)，與此同時，在關(guān)鍵時刻也缺乏先見之明，沒能夠深入研究公共政策在運(yùn)行之初可能帶來的后果。

美國公共管理學(xué)對我國的啟示

鑒于以上對于美國的公共管理學(xué)的現(xiàn)狀以及問題的描述，我們有理由相信，美國公共管理學(xué)在為該學(xué)科作出巨大貢獻(xiàn)的同時，也存在著某些重大的問題。因此，認(rèn)清美國公共管理學(xué)的現(xiàn)狀，了解美國與中國在公共管理之間的差距和差異，對于我們更好地學(xué)習(xí)和掌握公共管理學(xué)的理論具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。任曉林教授曾撰文指出：“中國公共管理相關(guān)理論的發(fā)展走的是一條借鑒、學(xué)習(xí)、吸收與創(chuàng)新的道路，包括對西方公共管理理論的借鑒?！币韵录礊楣P者總結(jié)出的幾點(diǎn)啟示。

確立公共管理學(xué)特有的問題意識。公共管理理論最根本的出發(fā)點(diǎn)就是解決政府問題。根據(jù)公共管理學(xué)作為一門學(xué)科的定義，公共管理理論就是為解決國家、政府、社會公共事務(wù)而存在的。因此，公共管理學(xué)作為一門實(shí)踐性極強(qiáng)的應(yīng)用學(xué)科，其根本目的就是改變我國公共管理的現(xiàn)狀。中國有自己獨(dú)特的國情，因此，目前的公共管理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國的政治現(xiàn)實(shí)，適當(dāng)而積極地促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，改進(jìn)行政管理方式，完善深入了解民情、充分反映民意的決策機(jī)制以及促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，為我國的社會主義建設(shè)事業(yè)提供重要的理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)功能。我國公共管理理論成熟的標(biāo)志就是首先能夠準(zhǔn)確分析并有效解決中國在公共領(lǐng)域存在的問題，即解決政府管理中存在的內(nèi)部問題以及與政府自身相關(guān)的外部問題。因此，中國的公共管理必須從實(shí)證分析入手，注重對經(jīng)典案例的分析以及組建包含典型案例的案例庫，在此基礎(chǔ)上建立理論模型和數(shù)據(jù)模型，并以此為重心來展開相關(guān)的理論研究。

篇(5)

關(guān)鍵詞：新公共管理運(yùn)動；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革；企業(yè)型政府

20世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)達(dá)資本主義國家為了擺脫“福利國家”制度帶來的困境，都實(shí)行了政府改造運(yùn)動。雖然這一改革浪潮在各國的名稱不同，但實(shí)質(zhì)上都是將私營企業(yè)管理的一整套原理和技術(shù)運(yùn)用于政府部門的公共管理。它對以往的傳統(tǒng)公共行政模式采取了否定和批判的態(tài)度，要求建立與以往不同的公共行政模式和為社會公眾服務(wù)的公共管理組織。

雖然西方的新公共管理運(yùn)動具有其獨(dú)特的歷史背景和文化條件，但是其獨(dú)特的管理和服務(wù)理念對世界任何國家都具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。本文試圖在對西方公共管理運(yùn)動的理論基礎(chǔ)和特征進(jìn)行闡釋的基礎(chǔ)上，挖掘可供當(dāng)前我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、新公共管理運(yùn)動的內(nèi)涵及實(shí)質(zhì)

“新公共管理”是一種國際性的思潮和運(yùn)動,它起源于美國、英國、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴(kuò)展到其他西方國家。新公共管理運(yùn)動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域范式的轉(zhuǎn)變。有如休斯（OHughes）在《公共行政與管理》一書中所說：“自從80年代中期以來,發(fā)達(dá)國家的公共部門管理已發(fā)生了轉(zhuǎn)變,曾經(jīng)在本世紀(jì)的大部分時間中居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政管理的那種刻板（僵化）、層級官僚體制形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N靈活的、以市場為基礎(chǔ)的（新）公共管理形式。后者并不是一種改革事務(wù)或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關(guān)系的一種深刻變化。傳統(tǒng)的公共行政在理論與實(shí)踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門管理領(lǐng)域中新范式的出現(xiàn)?！笨傮w而言，新公共管理具有與傳統(tǒng)的公共行政不同的理論基礎(chǔ)和特征。

（一）新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治和行政二分論和韋伯的科層制理論為其理論支點(diǎn)的話，那么新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。

首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的行動都是為追求自身的利益，都希望以最小的成本獲得最大利益）的假設(shè)中獲得政府績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效益的依據(jù)；從成本?D效益對比分析中獲得對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評估的依據(jù)等。

其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就是為了追求利潤，在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，人員具有較強(qiáng)的流動性，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。

總之，新公共管理從私營部門的管理方式出發(fā)認(rèn)為，那些私營部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。這也奠定了新公共管理運(yùn)動的獨(dú)特內(nèi)涵和改革走向。

（二）新公共管理的特征

新公共管理是個非常龐雜的概念，它既指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動，又指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，同時還指一種新的公共行政模式。其名稱在西方各國也不盡相同，如在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在英國叫“管理主義”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

1、以顧客為導(dǎo)向，引入私營部門的管理方法，建立企業(yè)型政府。新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對社會公眾需要的回應(yīng)能力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站式”服務(wù)等，就是在這種新的政府?D社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門的職能和規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門參與市場競爭，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴(kuò)大對私人市場的利用以替代政府公共部門的某些服務(wù)。但是需要明確的是，許多新公共管理的擁護(hù)者和支持者也認(rèn)為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。

2、引入競爭機(jī)制，注重政府服務(wù)效率和質(zhì)量。與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理重視政府活動的產(chǎn)出和效果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予公務(wù)人員以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對預(yù)算的目標(biāo)和總量控制，給基層公務(wù)人員在資源配置、人員安排等方面充分的自，以適應(yīng)公眾不斷變化的需求。同時，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政法規(guī)、制度控制，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效評價標(biāo)準(zhǔn)對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估，由此達(dá)到經(jīng)濟(jì)、效率和效果等三大變量。在人事管理體制上，新公共管理重視對人力資源的管理和開發(fā)，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作成績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。

3、強(qiáng)調(diào)“政務(wù)”和“事務(wù)”的合作。在看待“政務(wù)”與“事務(wù)”的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官保持政治中立；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動關(guān)系。主張讓文官參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治責(zé)任感，而不應(yīng)將政策制定和具體管理職能截然分開。這樣不僅可以使文官承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，而且可以挖掘文官在專業(yè)知識、信息、任期等方面的優(yōu)勢以提高政策制定和執(zhí)行的效益。

二、對新公共管理運(yùn)動的述評

西方的新公共管理運(yùn)動對西方國家政府的公共行政產(chǎn)生了巨大影響。在西方官僚制政府的運(yùn)行陷入困頓的情況下，它提出的一系列主張和革新作為人類的一種革新范式和實(shí)踐模式，反映了人類社會在進(jìn)入信息化時代和全球化時代后對各國政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面實(shí)現(xiàn)了對傳統(tǒng)公共行政的突破。

（一）適應(yīng)了時展的要求

經(jīng)濟(jì)的市場化、全球化以及社會信息化，必然要求各國政府采取更加靈活高效的管理體制。與以往工業(yè)社會相適應(yīng)的傳統(tǒng)官僚制不應(yīng)主導(dǎo)公共行政的指向，其科層制的管理方式、僵化的公共組織和絕對統(tǒng)一的公共服務(wù)的做法，都應(yīng)該被納入新公共管理的改革浪潮之中。這是時展的必然要求和趨勢。

（二）積極探索了解決傳統(tǒng)行政管理體制弊病的途徑和方式

對傳統(tǒng)的官僚體制所生成的財(cái)政開支、人員膨脹、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、士氣不振等弊病，新公共管理運(yùn)動采取的企業(yè)化、市場化、競爭制等措施在很大程度上緩解和解決了這些弊病。

（三）把當(dāng)代政府改革和公共行政推向了一個新的階段

1、它否定了傳統(tǒng)行政所持有的政治和行政二分法，主張公務(wù)員參與政府政策的制定，認(rèn)為這樣更有利于實(shí)現(xiàn)良好的治理。

2、主張公共服務(wù)市場化，主張政府和企業(yè)在提供公共服務(wù)方面進(jìn)行有效的競爭，確立了政府和市場的新型關(guān)系。

3、強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的顧客導(dǎo)向，提倡回應(yīng)，將群眾的滿意度作為評價政府績效的標(biāo)準(zhǔn)。

4、主張政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者具有企業(yè)家的精神，以有效整合和利用各種資源，追求效益的最大化。

5、主張精簡機(jī)構(gòu)和人員，減少管理層級，以消除官僚制的繁雜。這些措施都是對傳統(tǒng)行政管理理念和措施的顛覆，開辟了公共管理的新時代。

（四）存在著一系列的缺陷

1、片面追求政府的企業(yè)化管理原則，抹殺了公共部門與私營部門的本質(zhì)區(qū)別。公共部門與私營部門的根本不同在于，政府部門追求公共利益最大化的公共性原則和私營部門以營利為目的的利潤最大化原則。新公共管理過于強(qiáng)調(diào)公共部門企業(yè)化，必然導(dǎo)致公共管理部門對公共利益的逃避，造成對公共利益的侵蝕。政府的存在是為了維護(hù)公共利益的實(shí)現(xiàn)，“自由市場這支看不見的手，盡管它有不可懷疑的力量，但是他們不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持樂觀進(jìn)步態(tài)度的社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如從本質(zhì)上混淆政府與企業(yè)等私營部門的區(qū)別，最終會從根本上喪失公共利益。因此，政府的管理可以借鑒私營部門的管理方法，但不能全盤套搬。

2、過于注重效率原則，容易導(dǎo)致政府忽略其所肩負(fù)的政治民主責(zé)任。追求效率是政府在公共管理過程中的重要環(huán)節(jié)，但公共管理的本質(zhì)是以民主為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民、自由平等權(quán)利、社會公正、公共利益和社會責(zé)任等多元價值，過于強(qiáng)調(diào)效率必然導(dǎo)致社會公正和長期公共利益的缺失。

三、新公共管理運(yùn)動對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的啟示

新公共管理是當(dāng)代西方社會行政改革的一個潮流，雖然它還存在如上的一些缺陷，但總體來說是現(xiàn)代政府改革的一個趨勢和方向。盡管我國是一個初步建立起市場經(jīng)濟(jì)體制的國家，具體國情與西方國家存在一定程度的差別，公共管理的水平和行政改革所面臨的問題與西方國家也有許多不同之處，但是西方國家新公共管理的一些思想和操作方案對我國各級政府的改革仍然具有啟發(fā)和借鑒作用。

（一）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的職能范圍和權(quán)力邊界

西方國家政府職能的大幅度擴(kuò)張始于20世紀(jì)30年代中期，經(jīng)過幾十年的演變，政府規(guī)模急劇擴(kuò)張，財(cái)政開支大副增長，最終在70年代形成嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。這促使人們對以往政府的職能范圍進(jìn)行思考，反思以往政府無所不能、無所不包的行政方式進(jìn)行反思。就我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，也經(jīng)歷了一個職能不斷調(diào)整和機(jī)構(gòu)不斷膨脹的過程，最終導(dǎo)致了近年來大規(guī)模的機(jī)構(gòu)和人員精簡。這種現(xiàn)象主要反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人員的增減方面，可以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要環(huán)節(jié)。

就我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革來說，最重要的是明確其在特定歷史階段的職能和使命，根據(jù)宏觀政治、經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境的要求確定其具體職能，依其承擔(dān)的職能來進(jìn)行機(jī)構(gòu)和人員配置。具體要劃清哪些基層事務(wù)是由政府直接管理的，哪些公共服務(wù)可以通過市場化和社會化手段來提供的。對于由政府承擔(dān)的事務(wù)要設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員，對于可以回歸社會的公共事務(wù)要大膽放權(quán)。

（二）引入競爭機(jī)制，增強(qiáng)工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位從業(yè)人員的工作積極性，提高基層公共服務(wù)的質(zhì)量和效率

鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的活力來源于有效的競爭激勵機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的競爭來源于兩個方面，即人才崗位的競爭和公共服務(wù)的競爭。長期以來，在人事方面，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位缺乏有效的競爭機(jī)制，人浮于事，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職能的虛化；在基層公共服務(wù)方面，實(shí)行的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位獨(dú)包獨(dú)攬，缺乏有效的競爭，各種市場主體和公共組織被排除在公共服務(wù)提供主體之外。因此，提高我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的活力和服務(wù)水平，一方面要加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部的人事制度改革，切實(shí)引入人事競爭制度，打破只進(jìn)不出、只上不下的傳統(tǒng)思想觀念，形成能者上、庸者下的人才流動機(jī)制；另一方面，對于可以實(shí)行市場化和社會化方式供給的公共服務(wù)項(xiàng)目，要吸收社會力量參與競爭，形成事業(yè)單位和社會組織競爭的局面，以提高基層公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。

（三）推進(jìn)基層公共事務(wù)管理改革

管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的重要職能。推進(jìn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)管理體制改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。這需要在資金來源、資金監(jiān)管、工作思路上等方面進(jìn)行相應(yīng)的改革。

1、加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的投入。就西方國家來說，新公共管理有效施行的一個重要條件是國家財(cái)政對公共服務(wù)的有效保障。長期以來，在城鄉(xiāng)二元體制下，我國政府對農(nóng)村基層公共事務(wù)的投入較為薄弱。在以城帶鄉(xiāng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的新形勢下，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，進(jìn)一步加大對農(nóng)村公共事業(yè)的投入，這既是加快農(nóng)村發(fā)展的需要，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的需要。

2、加強(qiáng)對基層公共財(cái)政制度進(jìn)行改革，優(yōu)化公共財(cái)政資金的投資渠道，增強(qiáng)對公共財(cái)政資金的監(jiān)管力度，提高資金的使用效率。目前，一方面國家對農(nóng)村基層公共事務(wù)投入的資金較少，亟需加大資金投入力度；另一方面，財(cái)政投入資金的使用效益極低，亟需優(yōu)化財(cái)政資金的投入渠道和強(qiáng)化對投入資金的監(jiān)管。

3、對一些公共服務(wù)項(xiàng)目，可以實(shí)行合同承包，吸納社會力量和資金的參與。當(dāng)前，一些地方對公共事業(yè)民營化進(jìn)行了大膽的探索，但總體而言，這些改革設(shè)想還處于初始階段，規(guī)模較小，相關(guān)制度還需要完善。對于可以實(shí)行外包的公共服務(wù)項(xiàng)目，可以實(shí)行合同承包，嚴(yán)格規(guī)定服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，一方面可以提高基層公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，另一方面可以吸納社會力量的參與，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)主體的多元化，從而減輕政府的負(fù)擔(dān)。通過相關(guān)的探索，形成制度化的措施來改善基層公共服務(wù)狀況。

參考文獻(xiàn)：

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篇(6)

關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會管理論

內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認(rèn)識。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認(rèn)識，我們須進(jìn)一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對“一切”有概括性認(rèn)識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會公共事務(wù)。

1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機(jī)構(gòu)及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機(jī)構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會公共事務(wù)。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務(wù)。這種社會公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務(wù)、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務(wù)管理是直接以全體社會成員為實(shí)施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動的社會契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認(rèn)了國家是社會矛盾運(yùn)動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點(diǎn)。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強(qiáng)加給社會的力量，是社會矛盾運(yùn)動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國家對社會發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟(jì)職能、社會事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣陌l(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動強(qiáng)調(diào)以社會公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會、服務(wù)社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務(wù)的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因?yàn)?，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會組織的社會自主性，擴(kuò)大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎(chǔ)。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的委員會罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識到，為社會公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時甚至實(shí)現(xiàn)個人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會救濟(jì)等。當(dāng)代西方國家的政府改革運(yùn)動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識，樹立服務(wù)對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責(zé)任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會公平和廣泛的社會責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運(yùn)動所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會公眾的需求為行為導(dǎo)向，納稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標(biāo)手段，交給社會公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。

總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關(guān)系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動社會進(jìn)步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導(dǎo)。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實(shí)際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因?yàn)閲?、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠(yuǎn)大方向努力的一個工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實(shí)上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

篇(7)

關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會管理論

內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。 然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內(nèi)涵卻未有很深入的研究， 已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。 但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也 有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬 作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活 動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對公共事 務(wù)施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多 共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公 共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務(wù)及其 管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管 理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是 管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳 統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之 以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對 公共管理有全面的認(rèn)識。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認(rèn)識，我們須進(jìn)一步對其作外延分析。概念的外延是指該 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對“一切”有概 括性認(rèn)識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可 分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會公共事務(wù)。

1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管 轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管 理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國 家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國家主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng) 土完整，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把 握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機(jī)構(gòu)及 其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī) 構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。 由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機(jī)構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一 個國家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀 方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行 政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會公共事務(wù)。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府 管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一 個領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務(wù)。這種社會公共事務(wù)主要包 括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務(wù)、社會公用事業(yè)以及維持社 會秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最 緊密，同時這部分社會公共事務(wù)管理是直接以全體社會成員為實(shí)施對象，因此，它所顯示的 社會公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù) 可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種 公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu) 成了一個有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共 性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國 家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管 理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展 階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而 為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會 消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在 “秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國 家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會契約的 結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人 都有運(yùn)用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利 去實(shí)現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將 自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予 他們實(shí)現(xiàn)自己價值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“主權(quán)者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的 過程，而這個“主權(quán)者”就是國家。 這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動的社會契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與 人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn) 物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約 理論雖然否認(rèn)了國家是社會矛盾運(yùn)動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá) 了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點(diǎn)。國家的產(chǎn)生和存在表明 國家和社會是不可分的。國家不是從外部強(qiáng)加給社會的力量，是社會矛盾運(yùn)動的結(jié)果，社會 是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就 有的，而且也不會永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的 消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也 發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國家對社會發(fā)生作用的領(lǐng)域 就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng) 治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟(jì)職能、社會事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。 統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊瑖掖嬖谟谏鐣?，以 社會的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一 定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個重要組成 部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的 發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣陌l(fā)展在政府的 各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上 政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在 相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映 社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個政府就是一個 沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務(wù) 作用。西方新公共管理運(yùn)動強(qiáng)調(diào)以社會公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的 規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會、服務(wù)社會的能力，而不是要削弱它，是 把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務(wù)的管理者——各種社會性組織，它們本 身就是社會自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和 政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙 印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會 自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位 而成為獨(dú)立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進(jìn)行 自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因 為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時候，這些組織就變成 了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨(dú)立 的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運(yùn)行的局面。 但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善， 隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔(dān)。我們 應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會組織的社會自主性，擴(kuò)大這些組織的社會性成分，向 著它們成為真正的社會組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對象的社會性 公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務(wù)。根據(jù)各自 性質(zhì)的不同，社會公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)。在這 里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性， 也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“ 公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以 下幾個側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私 人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體， 就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利 益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治 階級用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運(yùn)用公 共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會性職能為基 礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切 政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種 社會職能時才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少， 它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性 的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎(chǔ)。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng) 治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級國家 的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的委員會罷了?！边@ 一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務(wù)是資產(chǎn) 階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的 方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會 性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表 現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的 利益和意志。

此外，還要認(rèn)識到，為社會公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利 益，有時甚至實(shí)現(xiàn)個人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會救濟(jì)等。當(dāng)代西方國家 的政府改革運(yùn)動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識，樹立服 務(wù)對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方 法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會”卻是十分具體 的，是依時間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會” 是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見 的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責(zé)任和績效要求。在公共管理活動 的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服 務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué) 理論，基于對傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會 責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望， 構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公 平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個基本目標(biāo)： 其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織 存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨?的刺激作出迅速的反應(yīng)。將社會公平和廣泛的社會責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價 值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國 家政府改革運(yùn)動所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會公眾的需求為行為導(dǎo)向，納 稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府 提高為社會公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公 共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參 與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對政府行為的約束，以及通 過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的 制定和實(shí)施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和 非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由 各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改 用合同的形式，以競爭招標(biāo)手段，交給社會公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動的公開性方面， 也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新 聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共 管理活動的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過 程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。

總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組 成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，社會性都是它們的共同性 內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會性特征的內(nèi)涵， 并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科 體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個問題 上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。 國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組 織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而 言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少 本身就是社會政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治” 的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關(guān)系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政 治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否 推動社會進(jìn)步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導(dǎo)。在階級社會和存在著階級與階級 斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實(shí)際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性， 在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進(jìn)步 與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保 護(hù)和發(fā)展社會。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的 宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因?yàn)閲?、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了， 國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空 間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則 是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時 間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久 得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好 當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的 “世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上 是朝著這個遠(yuǎn)大方向努力的一個工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的 成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實(shí)上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個 帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是 “門類”學(xué)科體系，還是一級學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而 言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。 筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。