現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

【關(guān)鍵詞】多中心治理 鄉(xiāng)村治理 治理結(jié)構(gòu) 善治

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村治理是關(guān)系到我國社會穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要問題。隨著鄉(xiāng)村社會的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的單中心治理模式逐漸向多中心治理模式轉(zhuǎn)變，農(nóng)民群體、農(nóng)村社會組織等主體性要素在鄉(xiāng)村公共事務(wù)中的地位越來越重要。綜觀相關(guān)的文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，運用多中心治理理論對我國的鄉(xiāng)村社會研究越來越多元化，有的學(xué)者基于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的分化與重組，強調(diào)鄉(xiāng)村精英在村政運作和鄉(xiāng)村政治中的核心主角地位;有的學(xué)者基于公共行政理論的視角，從鄉(xiāng)村的公共關(guān)系入手研究鄉(xiāng)村社會管理的績效問題;有的學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)的角度，從需求與供給、成本與收益等角度研究鄉(xiāng)村社會的公共產(chǎn)品供給，對當(dāng)下的研究有著非常重要的啟示意義。本文所關(guān)注的多中心治理主體中的市場環(huán)境，正是基于對基層公共產(chǎn)品的供給問題上體現(xiàn)效益與公平而展開的。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，多中心治理理論為重塑鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)提供了一個契機，通過反思鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村各組織之間“附屬行政化”和“過度自治化”的傾向，以此復(fù)歸“治理”與“多元”的鄉(xiāng)村治理主題。

多中心治理及其對鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實意義

多中心治理的內(nèi)涵。多中心治理理論是以奧斯特羅姆夫婦為代表的一批學(xué)者在考察國家處理公共經(jīng)濟資源的實證研究基礎(chǔ)上提出來的，隨后被廣泛地運用到政府治理、公共資源、社會組織等研究領(lǐng)域，成為政治學(xué)、公共行政學(xué)、公共經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科的前沿話題?！岸嘀行摹焙汀爸卫怼钡墓餐卣魇欠謾?quán)和自治，“多中心”凸顯競爭性，“治理”則凸顯合作性，因此，“多中心治理”是包含多個中心主體的競爭與合作的新型公共管理范式①，包括治理主體多樣化和治理方式的多元化，其核心問題就是如何把社會中多元的獨立行為主體要素組織起來，對公共資源進(jìn)行共同自主治理，實現(xiàn)共同利益最大化。

多中心治理：現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的基本方向。在傳統(tǒng)的政府“單中心”治理模式下，公共權(quán)力的運行是單向度的，公共權(quán)力資源配置是單極化的，基層政府運用權(quán)威的行政命令安排農(nóng)民完成任務(wù)，這種集中化的行政權(quán)力不僅制約著農(nóng)民基本的民主思想和公民精神，更使鄉(xiāng)村治理失去實現(xiàn)“善治”的基礎(chǔ)，進(jìn)而嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)村社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。多中心治理作為轉(zhuǎn)變政府職能的路徑之一，可以通過推進(jìn)有效政府改革，引入市場機制，培育公民社會、實現(xiàn)多元合作。②它以改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村事務(wù)的行政控制為基點，充分調(diào)動鄉(xiāng)村內(nèi)部的自主性力量，通過協(xié)商、協(xié)調(diào)、合作等方式，共同解決在公共產(chǎn)品供給、社會秩序維持和社會矛盾化解等領(lǐng)域的地方性問題。由此可見，多中心治理不僅僅體現(xiàn)在公共事務(wù)多元的管理主體和公共產(chǎn)品多元的提供者上，它還是一種超越了傳統(tǒng)治理模式的嶄新的價值理念與思維方式，意味著以政府和社會的共同參與作為治理的基礎(chǔ)，在治理的方式上，政府必須轉(zhuǎn)變其自身的角色和任務(wù)。

“多中心治理”中的角色定位

多中心治理是一個多維度互動的管理過程，尤其是黨的十六屆五中全會提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)后，更加強調(diào)政府、農(nóng)民群體、社會組織、市場成為相互獨立的治理主體，通過互動、互補、合作、制約的方式，達(dá)到“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主導(dǎo)、社會組織參與、市場運作”的多元治理格局。

政府是鄉(xiāng)村治理的引導(dǎo)者。多中心治理的核心是多元、平等的合作與協(xié)調(diào)，在治理的框架上，政府不能凌駕于其他的組織之上，那么應(yīng)該如何以一個平等的地位去確保行政權(quán)力的權(quán)威性呢？如果在治理過程中出現(xiàn)失衡狀態(tài)的時候，它又該如何去協(xié)調(diào)和規(guī)范其他主體的行為呢？“治理需要權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府機關(guān)。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作。”③目前的行政管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是獨立的基層行政單位，對鄉(xiāng)村社會的建設(shè)和發(fā)展有著重大的影響力，鄉(xiāng)村的“善治”需要政府的權(quán)力參與才能把渙散的社會資源與力量整合起來，但這不是一種統(tǒng)治型的權(quán)力，也不是唯一的治理主體和權(quán)力中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的目的并不是局限在“鄉(xiāng)政”體制內(nèi)部的職能縮減，也不是減少基層政權(quán)的規(guī)模與范圍，而是在解構(gòu)現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理體制的同時，以現(xiàn)代的治理理念重新構(gòu)建起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引導(dǎo)者的角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔(dān)起指導(dǎo)鄉(xiāng)村行動的共同準(zhǔn)則及方向的任務(wù)，兼顧公平與公正、效率與民主，不僅需要規(guī)范自身的權(quán)責(zé)體系，保證政府行政的合法性和權(quán)威性，還要順應(yīng)治理理念的要求，吸納社會和市場的力量，引導(dǎo)各社會組織進(jìn)行平等溝通與協(xié)商，構(gòu)建起多元的鄉(xiāng)村治理格局。

農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)者。農(nóng)民是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)者，他們通過與其他主體之間的溝通、協(xié)商與合作，承擔(dān)起鄉(xiāng)村社會管理的公共責(zé)任，參與到鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理之中，實現(xiàn)共同治理的目標(biāo)。

普通農(nóng)民。普通村民既是鄉(xiāng)村社會政治權(quán)力的授予者和委托者，更是鄉(xiāng)村公共事務(wù)的參與者和推動者，在多元治理的框架內(nèi)，廣大村民與其他治理主體共同形成互相依托與相互制約的互動關(guān)系，是推動鄉(xiāng)村社會改革的主要動力。農(nóng)村社會管理的本質(zhì)在于民主，具體體現(xiàn)在村民自治上，村民委員會由廣大村民通過民主選舉產(chǎn)生，是農(nóng)村社會進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村內(nèi)部的公共事務(wù)和公益事業(yè)。廣大村民不僅僅擁有選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等合法合理的治理權(quán)力，而且還是鄉(xiāng)村社會的文化資源和社會資源的重要提供者，他們是鄉(xiāng)村多元治理主體中重要的一隅，如果鄉(xiāng)村建設(shè)實踐活動脫離了廣泛的農(nóng)民群眾，更是不可能完成的。

體制精英。體制精英主要是指獲得國家政權(quán)體系的認(rèn)可，其社會影響力來源于正式授權(quán)，以村民委員會為運行載體的村民委員會主任、副主任和委員等人士，他們是政府行政機構(gòu)與農(nóng)村社會承上啟下的中介，也是鄉(xiāng)村內(nèi)部權(quán)力互動的集合點，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會主要通過他們在國家、精英和普通村民的三層互動機制來實現(xiàn)地方自治。因此，要培養(yǎng)一批具有公共理性的體制精英，需要加強他們的組織與協(xié)調(diào)能力，建立村兩委、村民、村民會議（村民代表會議）三者的合作機制，充分發(fā)揮村民會議在實現(xiàn)村民自治中的最高權(quán)威地位。

非體制精英。非體制精英是指鄉(xiāng)村社會中由于文化認(rèn)同或者利益的聯(lián)系，憑借其掌握的文化、經(jīng)濟和社會資源進(jìn)行治理的主體，如宗教和宗族勢力、經(jīng)濟能人、文化精英等，他們代表著部分村民的利益，同時也具有自利性的政治目的，是處于體制精英和廣大村民之間的中間帶，其非正式權(quán)威力量在多元主體治理進(jìn)程中扮演著重要的角色。由于非體制精英擁有優(yōu)于一般村民的經(jīng)濟和社會資源，他們往往通過協(xié)商、默契或利益互惠等互動博弈的方式與其他的主體一同干預(yù)或者參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理。尤其在廣大村民民主參與和自治水平不高的情況下，其作用更加不容小覷。同時，也要防止非體制精英與合法的公共權(quán)威力量抗衡，引導(dǎo)他們積極參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的關(guān)鍵所在。

農(nóng)村社會組織是鄉(xiāng)村治理的參與者。農(nóng)村社會組織是指在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)活動，主要由農(nóng)民組織和參加，以維護(hù)、實現(xiàn)和發(fā)展農(nóng)民利益為目的的政府與企業(yè)之外的組織。④在傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”的管理體制中，農(nóng)村社會組織的組織化程度較低，參與鄉(xiāng)村治理的制度化空間相對狹小，使得其在治理的過程中受到各種挑戰(zhàn)與障礙，不能很好地承擔(dān)起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)移的公共職能，更不能向廣大農(nóng)民和鄉(xiāng)村社會提供滿足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。然而，農(nóng)村社會組織有著民間性和自治性的顯著特點，代表并維護(hù)廣大農(nóng)民的利益，是提高農(nóng)民主體性地位的重要途徑。在多中心治理中，農(nóng)村社會組織作為一種新的治理主體參與到鄉(xiāng)村治理中，有助于進(jìn)一步促進(jìn)基層政府的職能轉(zhuǎn)變。為了使農(nóng)村社會組織能夠順利參與并逐步融入到鄉(xiāng)村多元治理結(jié)構(gòu)中，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府優(yōu)化制度環(huán)境，積極引導(dǎo)和支持農(nóng)村社會組織的發(fā)展，建立健全有效的監(jiān)督機制，加強農(nóng)村社會組織內(nèi)部制度建設(shè)，將家族、企業(yè)組織在內(nèi)的各種社會組織的利益整合起來，構(gòu)筑一種多元合作的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

市場是鄉(xiāng)村治理的推動力量。市場在社會資本和社會資源的配置起到重要的基礎(chǔ)性作用。在傳統(tǒng)的單中心治理過程中，政府行政干預(yù)過多，抑制了村民自治的發(fā)展，從而也弱化了市場在治理體制中的作用，導(dǎo)致治理績效低下。在多中心治理理念下，通過引入市場機制，保障政府提供公共產(chǎn)品的有限性和獨立性，同時使得其他非政府組織承擔(dān)起公共責(zé)任，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。鄉(xiāng)村治理中要實現(xiàn)市場的推動作用，可根據(jù)“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的市場化運行原則，廣泛吸取各類社會資本，參與到鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的建設(shè)中來，構(gòu)建一個多元化的投資體系。具體而言，涉及到農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略計劃、項目推廣、環(huán)境保護(hù)、社會保障和與基礎(chǔ)教育相關(guān)的重大性公共產(chǎn)品依然由政府提供，其中的某些項目也可以通過政府與企業(yè)合作的方式，由政府購買的方式提供。涉及到農(nóng)村水利灌溉、供電供氣等一些政府無力提供的公共產(chǎn)品，可以借助市場的力量，將社會的企業(yè)資本引入到公共產(chǎn)品領(lǐng)域上來，從而解決資金短缺的問題，政府從中承擔(dān)起監(jiān)督與政策支持的職能。

走向多中心治理的障礙性要素分析

多中心治理理論是西方國家在其已經(jīng)發(fā)達(dá)的市場環(huán)境和成熟的公民社會的基礎(chǔ)上，結(jié)合其獨特的社會文化提出來的理論，如果簡單地移植或照搬應(yīng)用到我國的社會管理領(lǐng)域，將會出現(xiàn)“水土不服”。所以，我們首先應(yīng)該客觀地認(rèn)識到，要實現(xiàn)多中心治理有其特定的前提和理論假設(shè)，具體表現(xiàn)為以下三點：一是不同政府單位與不同公益物品效應(yīng)的規(guī)模相一致;二是在政府單位之間發(fā)展合作性安排，采取互利的共同行動;三是有另外的決策安排來處理和解決政府單位之間的沖突。⑤由此可見，政府、市場和社會組織三者力量的協(xié)調(diào)均衡是實現(xiàn)多中心治理的重要基礎(chǔ)，科學(xué)理性的公共政策是實現(xiàn)多中心治理的有力保障。

目前，我國鄉(xiāng)村社會中相當(dāng)一部分的社會組織規(guī)模較小、分布不均衡，并且缺乏政策性引導(dǎo)和有效的經(jīng)費保障，在其內(nèi)部管理機制、組織結(jié)構(gòu)、運行模式、角色定位等方面還不夠規(guī)范，需要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的階段性指導(dǎo)和扶持。其次，我國社會主義市場經(jīng)濟體制目前還處于一個不斷完善的階段，尤其是在鄉(xiāng)村社會的市場化程度還比較低的情況下，試圖通過引入市場機制來解決公共服務(wù)不均衡問題的多中心治理模式，還存在著比較大的困難。最后，主體之間社會資本存量的多寡成為制約著多中心模式構(gòu)建的重要要素。過去行政主導(dǎo)型的“鄉(xiāng)政村治”作為一種代替對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行管理的模式而存在，其特征就是公共權(quán)力運行和公共權(quán)力資源配置的單極化，由于制度設(shè)置的滯后性，行政獨大的局面矮化了鄉(xiāng)村自治，使得“鄉(xiāng)政”與“村治”難以對接，行政職能部門可能會出于某種特殊的利益關(guān)系，偏袒社會資源的均衡分配，鄉(xiāng)村社會資本的不均衡與缺失，勢必影響著農(nóng)村的發(fā)展。

構(gòu)建多中心治理模式的實踐路徑探索

第一，轉(zhuǎn)變政府的管理理念，推動多元協(xié)作機制?；鶎诱畱?yīng)該以建設(shè)服務(wù)型政府為契機，將多中心治理的理念納入行政體制改革中，樹立民主公開、平等協(xié)作、共同參與為要點的核心理念。理順基層組織的權(quán)力關(guān)系，明確鄉(xiāng)村社會中各個治理主體之間的權(quán)責(zé)體系和責(zé)任范圍，強化其社會管理和公共服務(wù)的職能，改變權(quán)力的運行方式，著力推動鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。同時，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷深化，國家對基層社會的行政事務(wù)控制應(yīng)逐漸減弱，具體到鄉(xiāng)村治理而言，應(yīng)該是國家、市場和鄉(xiāng)村社會，農(nóng)民和社會組織共同參與，既相互獨立又分工合作的多元權(quán)力主體結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)該樹立“放權(quán)”、“分權(quán)”和“平等”的民主精神，支持鄉(xiāng)村社會中各主體通過平等對話和共同協(xié)商，凝聚和動員鄉(xiāng)村社會的多元資本到鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理中，推動一種多元協(xié)作機制的運行。

第二，促進(jìn)農(nóng)民政治參與民主化，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理核心主體。完善鄉(xiāng)村的民主自治制度，實現(xiàn)廣大農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，保證其在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的主體性地位，通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督有序地擴大農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)和管理的空間。具體而言，民主選舉的過程要堅持公平、公開、公正的原則，選舉出符合條件的具有良好素質(zhì)的能夠代表著廣大農(nóng)民群眾利益的能人志士擔(dān)任職務(wù)。在民主管理上，通過建立“民主治理章程”和“村規(guī)民約”等制度性文件，保證村民可以直接參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)與公益事業(yè)的日常管理。健全科學(xué)的村民會議制度，完善村民決策的民主性與科學(xué)性，建立科學(xué)的決策程序，明確村民委員會和村民會議之間的關(guān)系，確保村民會議的決策性地位。在民主監(jiān)督上，通過民主評審制度與村務(wù)公開制度，充分調(diào)動廣大村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)的積極性，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“善治”。

第三，扶持和引導(dǎo)農(nóng)村社會組織，促進(jìn)治理主體的多元化。首先，法制建設(shè)是保證農(nóng)村社會組織發(fā)展的重要前提，它不僅可以規(guī)范各社會組織之間的行為，而且也是其自身發(fā)展的動力，農(nóng)民社會組織在參與農(nóng)村公共事務(wù)過程中，迫切需要一套公平公正的法規(guī)與政策支持。其次，針對我國農(nóng)村社會組織自身存在的自主運營能力差、組織差和資金短缺等問題，政府要進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村社會組織的管理機制，加強政策的引導(dǎo)和提供資金的扶持，促使其在治理的過程中保持獨立性，走市場化、社會化和專業(yè)化的道路。最后，農(nóng)村社會組織的發(fā)展需要把重點放在農(nóng)村經(jīng)濟上，鼓勵發(fā)展多樣化的組織形式來承擔(dān)鄉(xiāng)村社會多樣化的公共服務(wù)，為政府的職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。

綜上所述，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷深化和民主進(jìn)程的不斷推進(jìn)，多中心治理的理念是符合轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會的發(fā)展的。在實踐中，應(yīng)借鑒符合我國國情的理論內(nèi)核，按照“簡政放權(quán)”的基本原則，推動政府、市場、社會三維互動的鄉(xiāng)村社會發(fā)展的多中心治理模式。

（作者單位：廣東金融學(xué)院公共管理系）

【注釋】

①王志剛：“多中心治理理論的起源、發(fā)展與演變”，《東南大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009年第2期，第35頁。

②王雪梅：“地方政府多中心治理模式探析”，《人民論壇》，2011年第14期，第54頁。

③俞可平：“治理與善治：一種新的政治分析框架”，《南京社會科學(xué)》，2001年第9期，第40頁。

④董玉萍：“農(nóng)村社會組織在維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定中的作用”，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2010年第17期。

篇(2)

Abstract： China's reform and open and modernization promotes social transformation, which accelerates the floating population in countryside. The characteristics of floating population in countryside is large number, large scale, complicated structure, and diversified cause, which brings about serious governance predicament in countryside such as unstable population, hollowing out population structure, decentralized authority, and low integration. In this historical process, analyzing carefully and objectively, the author thinks that the resolution of them is building the floating population security system in countryside, stepping up effort to invest in countryside, accelerating the speed of urbanization construction, narrowing the gap between urban and rural areas, constructing the flow mechanism of land, strengthening the effort to develop rural education resources, and intensifying the endogenous variables of rural management, ect.

關(guān)鍵詞： 社會轉(zhuǎn)型；農(nóng)村；人口流動；治理困境

Key words： social transformation; countryside; floating population; governance predicament

中圖分類號：C924.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-4311（2011）05-0328-02

1農(nóng)村人口流動的現(xiàn)狀及成因分析

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟高速增長和波動比較明顯的社會轉(zhuǎn)型時期，伴隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國農(nóng)村人口流動波濤洶涌，令人關(guān)注。

1.1 改革開放以來農(nóng)村人口流動現(xiàn)狀

1.1.1 流動規(guī)模大、速度快20世紀(jì)80年代中期以后，我國的流動人口急劇增加，不僅數(shù)量大而且速度快。進(jìn)入本世紀(jì)后，就近幾年的情況來看，一方面，全國范圍內(nèi)的流動人口數(shù)量大增。各地流入人口數(shù)量除極個別地區(qū)略有下降外，其余都在劇增；另一方面，各地區(qū)本縣、市內(nèi)的流動人口數(shù)量仍在大幅上升。

1.1.2 流動者以農(nóng)村剩余勞動力為主，流向上仍舊是從農(nóng)村涌向城市，從欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查統(tǒng)計，截至2007年，我國外出務(wù)工的農(nóng)民已經(jīng)超過1.5億人，部分鄉(xiāng)村由于精英流出太多，以致在家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的人主要成為“603861”部隊，即老人、婦女和兒童。國家統(tǒng)計局的相關(guān)統(tǒng)計資料亦顯示，我國流動人口從流向上呈現(xiàn)以下特征：①以近距離的省內(nèi)流動為主體；②從經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)流動；③主要從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)流動。

1.1.3 流動者素質(zhì)、技能水平并無明顯提高，從事的基本上仍是“3D”職業(yè)“3D”是英文單詞“Danger、Difficult、Dirty”的縮寫。所謂“3D”職業(yè)即指危險性大、做起來比較困難、對城市人來說相對骯臟的職業(yè)。農(nóng)村流動人口外出后的主要職業(yè)大多是城市人或國有企業(yè)的人不愿意從事的體力工作。他們外出只是從原來的鄉(xiāng)村換到另一個可以賺錢的地方而已，而且由于職業(yè)的性質(zhì)，他們自成“圈子”或成為城市的“邊緣群體”，很難與城市人融合。因此流動人口的素質(zhì)的技能并沒有在高頻的流動中得到提高。

1.2 農(nóng)村人口流動的成因分析

1.2.1 社會全面轉(zhuǎn)型是人口流動的總背景社會轉(zhuǎn)型是指人類社會由一種存在類型向另一種存在類型轉(zhuǎn)變，意味著社會系統(tǒng)內(nèi)在結(jié)構(gòu)及其各方面全面而深刻的革命性變革。從社會形態(tài)變遷上看：中國社會正在從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從封閉性社會向開放性社會的社會變遷和發(fā)展。也正是在這一背景下，農(nóng)村人口流動速度日益加快，數(shù)量越來越大。

1.2.2 國家有關(guān)政策的放寬和城市門檻降低是農(nóng)村人口流動的前提條件政策在中國經(jīng)濟社會生活中的作用和地位歷來是十分重要的。對于人口流動來說，政策的威力是強大的。長期以來，受戶籍制度和勞動用工制度的影響，人口的流動，特別是勞動力的自由流動，受到了人為的限制。改革開放從政策上為城鄉(xiāng)人口流動開了綠燈。

1.2.3 剩余勞動力大量增加是農(nóng)村人口流動的根本原因隨著改革開放和在農(nóng)村的普遍推行，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和勞動生產(chǎn)率大大提高，人口與土地資源的矛盾日漸突出。以四川省為例，全省人均耕地已不足0.9畝，只相當(dāng)于全國平均水平的2/3，全省4500多萬勞動力一年中約有一半時間沒活干。同時，全國農(nóng)村中每年還有大批青年男女陸續(xù)進(jìn)入流動年齡。1978年以來，農(nóng)村新增勞動力平均每年在900萬人以上。農(nóng)村對剩余勞動力的巨大“排斥力”逼迫他們向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

1.2.4 城市建設(shè)或城市化發(fā)展對勞動力的大量需求使農(nóng)村人口流動成為可能八十年代中期，城市經(jīng)濟改革與發(fā)展全面展開，城市開發(fā)建設(shè)的一系列投資優(yōu)惠政策出臺。按照1978年的價格口徑，從1980年到1987年的七年間，城市投資額年均增長率為17.30%。固定資產(chǎn)投資額的逐年遞增，導(dǎo)致基本建設(shè)規(guī)模迅速擴大，從而造成城鎮(zhèn)建設(shè)對農(nóng)村勞動力的大量需求。到1988年，建筑業(yè)人數(shù)中農(nóng)村勞動者達(dá)總數(shù)的60.39%。在新增勞動者中，來自農(nóng)村的達(dá)86.46%。

1.2.5 經(jīng)濟利益的誘惑是農(nóng)村人口流動的直接動力長期以來，農(nóng)村生活條件差，經(jīng)濟來源路子窄，經(jīng)濟利益誘惑、外出打工賺錢成為農(nóng)村人口流動的直接動力。杜鷹、白南生等曾在《走出鄉(xiāng)村――中國農(nóng)村勞動力流動實證研究》中即充分論證了“農(nóng)民工外出的動機絕大多數(shù)是賺錢”。

2農(nóng)村人口流動造成的新時期鄉(xiāng)村治理性困境及其表現(xiàn)

人口流動意味著人力、資金、技術(shù)以及需求等資源的再配置，因此是社會發(fā)展的一個重要變量。近代以來，中國的人口流動大致經(jīng)歷了這樣三個階段：“不離土不離鄉(xiāng)”、“離土不離鄉(xiāng)”、“離鄉(xiāng)又離土”。而改革開放以來，絕大多數(shù)農(nóng)民離開農(nóng)村離開土地以后就不想再回去了，這樣就造成了鄉(xiāng)村發(fā)展的相對“空心化”，給鄉(xiāng)村治理帶來了一系列問題。

2.1 高頻人口流動使鄉(xiāng)村穩(wěn)定備受挑戰(zhàn)首先，農(nóng)村流動人口外出的主要動機是掙錢，但是他們不一定都能夠?qū)ふ业秸?dāng)?shù)膾赍X的機會，其預(yù)期目的與現(xiàn)實會產(chǎn)生差距。其次，由于經(jīng)濟、社會、文化等各方面因素，農(nóng)村流動人口往往得不到公正的對待，甚至處于被歧視的地位，從而激起內(nèi)心的不滿。第三，現(xiàn)代意義上的自由是做法律允許做一切事情的權(quán)利，自由必須守法。但從鄉(xiāng)土社會的角度看，自由就是不受任何制約。農(nóng)村流動人口作為掙脫了土地束縛的“自由人”，對現(xiàn)代自由的真諦理解很少。第四，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村較穩(wěn)定，是建立在有勞有得，欲望不高的基礎(chǔ)上。他們進(jìn)城后，發(fā)現(xiàn)城市人并不比他們勞累，生活卻比他們好得多，城鄉(xiāng)差距使他們的心理失衡；城市的繁華生活使他們的欲望急劇膨脹，而他們的消費能力十分有限，從而加劇心理失衡。第五，由于城市管理規(guī)則的不完善，農(nóng)村流動人口的正當(dāng)權(quán)益得不到保護(hù)，甚至經(jīng)常上當(dāng)受騙，他們往往只能尋求最原始的方式――暴力來處理各種糾紛。只要稍加分析，我么就能看到，在現(xiàn)有體制下，進(jìn)城農(nóng)民真正“進(jìn)城”的是其廉價的勞動力，而勞動力的醫(yī)療、教育、住房、培訓(xùn)等社會權(quán)利卻被拒之“城”外。絕大部分流入城市的農(nóng)民并沒有融入城市主流社會，而是作為“邊緣人群”處于有流動無規(guī)則的態(tài)勢。當(dāng)許多人被迫回流于鄉(xiāng)村后，他們把傳統(tǒng)鄉(xiāng)土秩序已經(jīng)遺棄，而現(xiàn)代城市文明規(guī)則和秩序卻尚未內(nèi)化。因此，他們作為特殊群體，便嚴(yán)重沖擊著鄉(xiāng)村社會秩序，影響社會穩(wěn)定。

2.2 大量人口流動使鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)“空心化”趨向嚴(yán)重所謂鄉(xiāng)村發(fā)展的“空心化”，是指支撐鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和文明轉(zhuǎn)型的資金、技術(shù)、知識、人才和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴(yán)重匱乏，從而陷入鄉(xiāng)村發(fā)展的困境。不可否認(rèn)，在農(nóng)村人口流動中，一些農(nóng)民精英往往寓資金、技術(shù)、知識和人才于一身，并對城市文明形成強大的親和力。他們與農(nóng)村的聯(lián)系僅僅是戶籍和身份證，隨著戶籍制度改革，他們與原住地的聯(lián)系會完全中斷。在這樣的情況下，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)日益趨向“空心化”，留守農(nóng)民中就出現(xiàn)了“603861”部隊，即老人、婦女和兒童，從而嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村的發(fā)展。

2.3 土地經(jīng)營分散化和使用權(quán)的絕對化大大限制了三農(nóng)問題的解決農(nóng)村人口流動并未帶來農(nóng)地經(jīng)營的“規(guī)?；?。20世紀(jì)90年代形成的“民工潮”，在一定程度上緩解了我國人地關(guān)系高度緊張的局勢。農(nóng)村剩余勞動力的大規(guī)模流動，成為農(nóng)村土地通過規(guī)模經(jīng)營獲取社會平均利潤的必要條件，但并非充分條件。實踐表明，在當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度仍舊實行家庭承包制的情況下，農(nóng)村人口流動并未帶來土地流動。造成如此窘境，原因主要是國情所致。我國一直呈現(xiàn)人多地少的緊張局面，人地關(guān)系“剪刀差”式的發(fā)展趨勢直接造成我國耕地資源結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡。在人口壓力下，土地對于農(nóng)民而言，首先表現(xiàn)為“生存資料”，活命的基礎(chǔ)，而不是“資源優(yōu)化配置”的生產(chǎn)要素，農(nóng)地所承載的社會保障功能在逐漸“超越”其生產(chǎn)功能。土地的家庭承包，不僅造成土地的細(xì)碎化、分散化，難以形成“規(guī)模經(jīng)營”可持續(xù)發(fā)展，而且造成土地難以流轉(zhuǎn)，難以按資本、技術(shù)、知識相對優(yōu)勢來配置土地。農(nóng)民流動造成的土地撂荒、拋荒等現(xiàn)象，直接影響農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)村的健康有序發(fā)展。

2.4 人口流動加速了鄉(xiāng)村社會的分層，社會整合程度降低，治理難度加大流動加速了農(nóng)民經(jīng)濟收入差距的拉大，進(jìn)而加速了鄉(xiāng)村社會的分層，這種貧富差距帶給留守農(nóng)民更大的“失衡感”。而流動使農(nóng)民的現(xiàn)代性提升傳統(tǒng)性下降，誠如周曉虹所說：“農(nóng)民流動本身就是一所培養(yǎng)農(nóng)民現(xiàn)代性的大學(xué)校。”國內(nèi)外學(xué)者的實地調(diào)查研究也表明，流動會促使農(nóng)民現(xiàn)代性增強與傳統(tǒng)性削弱。城市生活參照系的絕對優(yōu)勢使未流動農(nóng)民內(nèi)心逐漸產(chǎn)生并積聚起一種強烈的“不斷增強的受挫感”。“他們感受到的是他們與城市居民之間的生活差距并非因經(jīng)濟發(fā)展而帶來一種縮小，現(xiàn)實使未流動農(nóng)民的‘期望―收益比’變得無法彌合”這些都直接導(dǎo)致了農(nóng)民對現(xiàn)有權(quán)威政治的疏離和文化認(rèn)同下降，加大了社會治理難度。

3多措并舉，共同架設(shè)走出鄉(xiāng)村治理困境的橋梁

在構(gòu)建現(xiàn)代社會的進(jìn)程中，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重建，亟待政府、社會及鄉(xiāng)村等對現(xiàn)有社會資源重新配置和組合，尤其是政府要不斷完善已有制度安排并適時進(jìn)行制度創(chuàng)新，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度，加大對農(nóng)村的投資力度，盡快走出農(nóng)村的治理的困境。

3.1 加快建立健全鄉(xiāng)村社會保障制度，規(guī)范鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)改革開放后，隨著家庭承包責(zé)任制的實施，農(nóng)民的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會保障也逐步“土地化”。高頻的農(nóng)村人口流動改變著農(nóng)村原有的社會結(jié)構(gòu)，伴隨著鄉(xiāng)村精英階層的外流，長久居住在農(nóng)村的人口已一步步趨向老齡化、婦女化和兒童化。因此，政府應(yīng)加快鄉(xiāng)村社會保障體制的建設(shè)，盡快建立健全財政投入機制和出臺制定社會資金回流鄉(xiāng)村的導(dǎo)向性政策。全面保證政府對鄉(xiāng)村財政投入的連續(xù)性和穩(wěn)定性， 充分發(fā)揮政府在社會資源配置中的作用。

3.2 加大對農(nóng)村農(nóng)業(yè)的投資力度，全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)前農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后的主要原因之一就是資金缺乏，科技落后，農(nóng)村精英的大量流失。因此，政府部門應(yīng)加大對農(nóng)村農(nóng)業(yè)的投資力度，建立健全農(nóng)村的公共衛(wèi)生設(shè)施，教給他們資金運作和賺錢的方法，加大對農(nóng)村各項政策實施情況的監(jiān)督，同時輔以科技扶持，引導(dǎo)農(nóng)民在技術(shù)創(chuàng)新上走出發(fā)家致富路子，全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

3.3 加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，縮小城鄉(xiāng)差距，促使社會資源有序流動城市化是現(xiàn)代化的重要特征?？s小城鄉(xiāng)差距已成為鄉(xiāng)村治理走出困境的必然選擇。由于我國特殊的國情，我國城市化的道路應(yīng)當(dāng)以積極發(fā)展小城市為主，走小城鎮(zhèn)化之路。為此，各級政府就應(yīng)該在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定優(yōu)惠政策以吸引那些有經(jīng)濟實力但不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口聚集到小城鎮(zhèn)。通過小城鎮(zhèn)建設(shè)促使社會資源有序流動，不斷縮小城鄉(xiāng)差距。

3.4 建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，促進(jìn)土地“規(guī)模化”經(jīng)營建立在土地的家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上的統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營體制是中國農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營制度。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，家庭經(jīng)營的內(nèi)涵發(fā)生了變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、商品化、市場化程度大大提高。因此，面對農(nóng)村人口大量外流，部分土地?zé)o人經(jīng)營、管理的現(xiàn)象，政府應(yīng)加速建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，從根本上促進(jìn)土地的專業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營，解決流動人口面對土地的困境。

3.5 加強鄉(xiāng)村教育資源開發(fā)力度，塑造現(xiàn)代農(nóng)民，強化鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生變量鄉(xiāng)村的主體是農(nóng)民，農(nóng)民的狀況如何，將直接影響鄉(xiāng)村治理的成敗。加強鄉(xiāng)村教育資源開發(fā)力度，不斷提高農(nóng)民素質(zhì)，塑造新型農(nóng)民，已成為鄉(xiāng)村治理成敗的關(guān)鍵。只有改造農(nóng)民、教育農(nóng)民、提高農(nóng)民素質(zhì)，才能改變農(nóng)民的地位，實現(xiàn)農(nóng)民的解放，才能釋放作為鄉(xiāng)村治理主體的農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，才能在此基礎(chǔ)上由傳統(tǒng)農(nóng)民過渡到現(xiàn)代農(nóng)民。目前就是要大力推進(jìn)農(nóng)民的教育培訓(xùn)，逐漸消除農(nóng)村的文盲半文盲現(xiàn)象，培養(yǎng)一大批有知識、懂技術(shù)、會管理、明法律的農(nóng)業(yè)勞動者。并通過教育破除各種陳規(guī)陋習(xí)、等級觀念、封建殘余，樹立民主、法治、平等的現(xiàn)念，全面造就具有現(xiàn)代商品市場意識的新型農(nóng)民。使農(nóng)民成為鄉(xiāng)村治理的真正主宰。

總之，鄉(xiāng)村治理不能離開農(nóng)民來進(jìn)行，而不改變農(nóng)民長期以來形成的某些落后觀念和行為方式，不僅難以提高農(nóng)民的社會主義覺悟，也談不上鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化。作為鄉(xiāng)村社會主體的農(nóng)民綜合素質(zhì)的提高，不僅是鄉(xiāng)村社會全面發(fā)展的重要保證，而且也是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容和鄉(xiāng)村治理成功的重要標(biāo)志之一。

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篇(3)

一、當(dāng)前農(nóng)村組織存在的問題

社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要組織化的社會基礎(chǔ)。尤其在農(nóng)村，要在尊重農(nóng)民權(quán)利、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)之上把農(nóng)民組織起來，因為“現(xiàn)代的個體都是權(quán)利主體，它們之間因權(quán)利而平等，彼此之間的聯(lián)系只靠契約建立。為了實現(xiàn)權(quán)利，大規(guī)模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農(nóng)民的組織化水平仍然比較低，主要表現(xiàn)在：

第一。在我國農(nóng)村社會，非正式組織的數(shù)量少、種類單一。有學(xué)者把我國農(nóng)村組織分為正式組織和非正式組織，認(rèn)為“在我國農(nóng)村社會，正式組織包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農(nóng)民自發(fā)的維權(quán)組織以及新型合作經(jīng)濟組織等”。。然而，就我國廣域的農(nóng)村社會和龐大的農(nóng)民數(shù)量而言，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的數(shù)量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。

第二，從農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展趨勢上看，一些組織出現(xiàn)衰微趨勢，而一些組織仍處于發(fā)展的初期階段，還不穩(wěn)定、不成熟。首先，就農(nóng)村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農(nóng)村社會，但是隨著社會和經(jīng)濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現(xiàn)，因為農(nóng)民再也不會被固定在生他養(yǎng)他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎(chǔ)”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農(nóng)民的維權(quán)組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益而成立，一旦所要求的權(quán)益得到解決便自行解散。至于新型農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，由于它產(chǎn)生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數(shù)量也很少。只有宗教組織在農(nóng)村社會迅速復(fù)興，填補了人們的精神需求，農(nóng)村成為宗教活動的重要場所，人教人數(shù)不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農(nóng)村社會的主導(dǎo)組織。

第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發(fā)揮應(yīng)有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農(nóng)村實行和體制的解體，以及國家在農(nóng)村推行“鄉(xiāng)政村治”，農(nóng)民開始自我管理，實行村民自治，國家政權(quán)與農(nóng)村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務(wù)，已經(jīng)影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是由村民選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農(nóng)村的基層組織，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權(quán)力時就難免產(chǎn)生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認(rèn)為村級直接選舉削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，村委會方面認(rèn)為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規(guī)范性、統(tǒng)一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現(xiàn)在……一套真正體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會內(nèi)在要求的組織體系還遠(yuǎn)沒有建立起來?！裰骰潭鹊奶岣卟]有帶來組織體系的適應(yīng)性提高，也沒有有效地保障鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關(guān)系上來看，農(nóng)民對村級組織的疏離感加劇了?！皬泥l(xiāng)村生活的觀察出發(fā)，我們沒有辦法得出基層組織對于農(nóng)民的服務(wù)越來越好、農(nóng)民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農(nóng)民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經(jīng)被一項“農(nóng)民對村組織、村干部的信任程度”的調(diào)查所證實。

從一些數(shù)字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴(yán)重的是，在農(nóng)村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農(nóng)民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權(quán)威而是權(quán)力。農(nóng)民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發(fā)揮和鄉(xiāng)村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經(jīng)濟方面是有效的，那么在改善鄉(xiāng)村治理方面，是基本不相適應(yīng)的。所以，改善鄉(xiāng)村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”?！盎鶎咏M織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現(xiàn)在的任務(wù)是要再造基層組織體系”。再造農(nóng)村社會基礎(chǔ)，提高農(nóng)民的組織化水平。

二、農(nóng)村(民)組織在農(nóng)村基層的重要作用

當(dāng)前我國政治、經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r以及整個社會的發(fā)展?fàn)顩r，為農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展提供了一個歷史性的機遇，創(chuàng)造了非常好的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境。我們要在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟政策的空間里改造基層農(nóng)村社會基礎(chǔ)，逐步解決“三農(nóng)問題”，在農(nóng)村社會建立各種形式的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，提高農(nóng)民組織化水平，這有利于促進(jìn)基層農(nóng)村政治、經(jīng)濟和社會文化的發(fā)展，具體體現(xiàn)在：

首先，在基層農(nóng)村政治建設(shè)上，農(nóng)村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發(fā)展和公民民主意識的成長，有利于農(nóng)民利益表達(dá)和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權(quán)力社會監(jiān)督的機制化。從民主管理的角度看，農(nóng)民組織可以平衡農(nóng)村社會各階層的利益，制約基層政權(quán)組織的權(quán)力，防止強勢群體侵犯農(nóng)民權(quán)益，“必須讓社會中的主要利益團(tuán)體聯(lián)合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團(tuán)體可能將自身的意志強加于其他利益集團(tuán)”。。從政治參與和利益表達(dá)的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農(nóng)民的利益關(guān)系也發(fā)生了深刻的變化，由此而產(chǎn)生的許多社會矛盾和經(jīng)濟糾紛，就需要農(nóng)村有相應(yīng)的解決機制。而單個農(nóng)民的利益表達(dá)和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農(nóng)民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農(nóng)民組織起來表達(dá)自己的訴求，建立與國家政權(quán)的聯(lián)系通道。從農(nóng)民組織的公益性來看，它會更多地關(guān)注社會弱勢群體的利益訴求，關(guān)注社會的多元化需求，統(tǒng)籌社會各方，兼顧弱勢群體，發(fā)揚民主，實現(xiàn)社會公平。廣大農(nóng)民應(yīng)該組織起來，在利益一致的基礎(chǔ)上結(jié)成各式各樣的農(nóng)民組織，集中農(nóng)民意見，代表農(nóng)民利益，和政府部門以及其他社會組織進(jìn)行對話，有序地進(jìn)行政治參與和利益表達(dá)，以增強農(nóng)民與國家、市場和社會的博弈能力。

其次，在基層農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展上，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)向科學(xué)化、商品化、集約化轉(zhuǎn)型；有利于提高農(nóng)業(yè)組織化程度，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)營的有序競爭，提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調(diào)控和宏觀組織。應(yīng)該把原子化的農(nóng)民個體結(jié)成代表農(nóng)民權(quán)益的組織，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主體性作用。農(nóng)村組織和農(nóng)民組織也可以以專業(yè)經(jīng)濟合作組織、農(nóng)村合作社、農(nóng)民互助協(xié)會等形式，參與到農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和流通體系建設(shè)中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農(nóng)業(yè)科技的快速發(fā)展以及電話、電腦、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息傳輸工具在農(nóng)村的使用，農(nóng)村市場服務(wù)型中介組織發(fā)展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、儲藏和農(nóng)資采購經(jīng)營等方面提供了許多便捷服務(wù)，有利于農(nóng)民r解市場信息，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模，避免盲目生產(chǎn)}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。最后，在基層社會和文化建設(shè)方面，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于農(nóng)村基層社會的和諧穩(wěn)定。目前，對于農(nóng)民個體來說，一方面，一家一戶分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式以及國家權(quán)力對農(nóng)村社會控制的減弱，使得農(nóng)民在生產(chǎn)、生活方面的需求不斷增長，從而產(chǎn)生對各種社會組織的需求。在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民自發(fā)結(jié)成各種組織，如生產(chǎn)幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學(xué)接送組織等。這些農(nóng)村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進(jìn)行合作。另一方面，由于農(nóng)村基本上都是一家一戶進(jìn)行生產(chǎn)，大多數(shù)農(nóng)村家庭很難備足各種農(nóng)具，很難具有足夠的資金、技術(shù)，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農(nóng)村組織的幫助。除了在物質(zhì)利益方面需要實際幫助以外，農(nóng)民在體育、衛(wèi)生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛(wèi)生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農(nóng)民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應(yīng)該看到，農(nóng)村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農(nóng)民進(jìn)行教育，以提高他們的素質(zhì)，使廣大農(nóng)民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農(nóng)民的思想道德水平，讓農(nóng)民在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮他們的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

既然農(nóng)民組織化水平的提高有利于促進(jìn)基層社會政治、經(jīng)濟和文化的發(fā)展，那么，就應(yīng)該給予農(nóng)村社會組織和農(nóng)民組織相應(yīng)的法律地位，保障農(nóng)村組織和農(nóng)民組織在基層社會的活動，提高農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的民主化、制度化和法律化水平。

三、國內(nèi)有關(guān)鄉(xiāng)村治理理論和農(nóng)村(民)組織對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響

國內(nèi)理論界對于鄉(xiāng)村治理理論的研究以及鄉(xiāng)村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關(guān)系的視角出發(fā)，立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農(nóng)民的權(quán)利。

發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體性作用的視角，提出農(nóng)民組織化水平的提高對于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的影響，而這恰恰是解決中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的核心所在。

中國問題的實質(zhì)是農(nóng)村問題，而農(nóng)村問題的實質(zhì)是農(nóng)民問題，解決農(nóng)民問題的出路在于改造農(nóng)村社會的社會組織結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民的聯(lián)結(jié)和組織方式。針對我國目前農(nóng)村組織化水平低、農(nóng)民居住分散以及農(nóng)民群體具有散漫性的特點，鄉(xiāng)村治理的根本出路就在于把農(nóng)民組織起來，建立各種農(nóng)民組織，再造農(nóng)村基層組織化的社會基礎(chǔ)。理由是：

根據(jù)多中心治理理論，把農(nóng)民組織起來，建立各式各樣的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，使這些農(nóng)村組織和農(nóng)民組織成為鄉(xiāng)村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進(jìn)行合作治理，實現(xiàn)基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源(合法性)和控制權(quán)”。在經(jīng)濟上，這些組織參與基層社會的經(jīng)濟管理，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從繁重的經(jīng)濟事務(wù)中解脫出來，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“謀利性政權(quán)人”的經(jīng)濟基礎(chǔ)。在政治上，這些組織參與鄉(xiāng)村社會的政治民主建設(shè)，進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可以從傳統(tǒng)的政治管理繁瑣的事務(wù)中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務(wù)的直接供給者而是調(diào)停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設(shè)上，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織可以為村民提供各種服務(wù)和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現(xiàn)農(nóng)民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關(guān)系來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)。

從國家對農(nóng)村社會政治整合的轉(zhuǎn)型來看。由于實施城鄉(xiāng)一體化和“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的農(nóng)村戰(zhàn)略，國家對農(nóng)村社會的整合方式發(fā)生了很大變化，尤其是以農(nóng)業(yè)稅費改革特別是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推動為標(biāo)志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)型。在這個轉(zhuǎn)型過程中，國家應(yīng)該充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利和自由，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，對農(nóng)村社會應(yīng)該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內(nèi)在潛力，為鄉(xiāng)村社會的民主治理和自主治理提供內(nèi)生動力。這種內(nèi)生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農(nóng)村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎(chǔ)。把農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民組織在基層農(nóng)村的政治、經(jīng)濟和社會文化中發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農(nóng)民的各種權(quán)利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉(xiāng)村治理。

顯然，上述的治理結(jié)構(gòu)必然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革的未來走向問題。從現(xiàn)有的對未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的各種觀點來分析，其目的基本上都是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的。在實際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉(xiāng)村治理是一個長期而復(fù)雜的艱巨任務(wù)，不僅僅是因為我國農(nóng)村地域廣闊、農(nóng)民數(shù)量龐大、農(nóng)村生產(chǎn)水平低下的歷史和現(xiàn)實狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因為我國以為主要形式的農(nóng)村改革到現(xiàn)在也只有不到30年的時間，而要在這短短的時間里理順鄉(xiāng)村社會的各種結(jié)構(gòu)和關(guān)系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個國家政治、經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展變化，各種新的政策、措施會不斷出臺，各種新的情況也會不斷產(chǎn)生。所以鄉(xiāng)村治理是一個長期的調(diào)適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實問題的鄉(xiāng)村治理路徑，都難免有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊病。因為隨著一個問題的解決，難免又會出現(xiàn)新的問題，同時又產(chǎn)生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，就要尋找產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的根源：農(nóng)民組織化水平低下所造成的弱社會。

篇(4)

關(guān)鍵詞 新型城鎮(zhèn)化 鄉(xiāng)村教育 治理困境 突破

中圖分類號：G521 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村教育發(fā)展面臨著學(xué)生大量外流、學(xué)校大量撤并等諸多挑戰(zhàn)，如何保障鄉(xiāng)村兒童就近接受有質(zhì)量的教育是鄉(xiāng)村教育發(fā)展需要解決的重點問題之一。

1新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村教育治理的現(xiàn)實困境

1.1治理價值取向的偏失

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，鄉(xiāng)村逐漸走向了衰落，鄉(xiāng)村教育也相應(yīng)地發(fā)生了改變，逐漸淪為了城市教育的翻版，出現(xiàn)了“鄉(xiāng)村教育城市化論”的價值傾向。該觀點認(rèn)為，伴隨著“新派”教師充實到鄉(xiāng)村教育中，城市取向的教育理念、“現(xiàn)代化”的教學(xué)設(shè)計和方法使得傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村教育逐漸喪失了鄉(xiāng)土本色；大量鄉(xiāng)村學(xué)校、教學(xué)點的撤并，使得鄉(xiāng)村學(xué)校存在的空間場域發(fā)生了位移，隨著大量鄉(xiāng)村學(xué)校向城鎮(zhèn)的集中，鄉(xiāng)村學(xué)校存在的本土之根和文化場域受到了劇烈的沖擊；伴隨著現(xiàn)代性知識對地方性知識和鄉(xiāng)土知識的控制和侵占，城市取向的知識選擇機制導(dǎo)致在教學(xué)知識體系中，鄉(xiāng)土知識被無情地淹沒和遺忘。因而，無論是知識體系、課程設(shè)置、教學(xué)過程，還是整個校園環(huán)境都與城市教育別無二致。鄉(xiāng)村教育的城市化論取向以“城市教育是現(xiàn)代的，代表著人類的未來發(fā)展方向，鄉(xiāng)村教育是落后的，是需要著力改造的對象”為前提假設(shè)，本身是一種二元對立的思維方式，忽視了鄉(xiāng)村教育的歷史基礎(chǔ)、鄉(xiāng)村社會的客觀事實以及鄉(xiāng)村教育的本體價值。

隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，現(xiàn)代文明在給人類帶來巨大福利的同時，也滋生了破壞性的后果。工具理性對價值理性的覬覦，人類主體性的喪失、精神世界的荒蕪等使得人類開始反思現(xiàn)代文明的價值，并在傳統(tǒng)文化和鄉(xiāng)村文明中尋找治愈現(xiàn)代性后果的處方。人們逐漸認(rèn)識到了鄉(xiāng)村文明的獨特價值和文化底蘊，以及鄉(xiāng)村教育之于鄉(xiāng)村社會乃至人類世界的重要意義。因此，在鄉(xiāng)村教育的建設(shè)和發(fā)展中，出現(xiàn)了“鄉(xiāng)村教育特色論”的價值取向，即認(rèn)為城鄉(xiāng)教育的發(fā)展歷史和現(xiàn)實背景是不同的，鄉(xiāng)村教育具有不同于城市教育的天然資源和獨特優(yōu)勢，鄉(xiāng)村兒童的生長空間和個體經(jīng)驗也不同于城市兒童，因而鄉(xiāng)村教育發(fā)展的價值取向應(yīng)有別于城市教育，鄉(xiāng)村教育發(fā)展必須以堅守傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化為前提，審慎利用現(xiàn)代文明和技術(shù)。

1.2治理主體的單一化

一方面在鄉(xiāng)村教育治理過程中，無論是政策的制定和實施，還是教育質(zhì)量的監(jiān)測和評估，教育行政管理部門缺乏讓教師、學(xué)生和家長參與、商議和合作的意識，廣大教師、學(xué)生和家長群體并未進(jìn)入管理者的視野，遑論參與鄉(xiāng)村教育治理。另一方面，作為鄉(xiāng)村教育的真正實施者、受教育者以及利益直接相關(guān)者，教師、學(xué)生和家長亦沒有作為真正的主體參與鄉(xiāng)村教育治理，這不僅緣于其缺乏一定的治理能力和支持條件，更在于其從未意識到自己的教育主體地位，也尚未萌生過參與鄉(xiāng)村教育治理的主體意識。為此，教育行政管理部門的單一化管理和垂直式管理成為了鄉(xiāng)村教育治理的客觀現(xiàn)象。在一定程度上講，鄉(xiāng)村教育治理主體的單一化有助于相關(guān)政策的傳達(dá)和執(zhí)行，自上而下的政策下達(dá)和自下而上的信息反饋有利于提高政策執(zhí)行的效率。然而，由于主體的單一化，勢必造成視域的狹窄和思維的封閉，導(dǎo)致對現(xiàn)狀的掌握和問題的剖析不夠全面和深刻，從而達(dá)不到預(yù)期的效果，甚至產(chǎn)生負(fù)面的后果。

1.3治理力量的碎片化

1.3.1鄉(xiāng)村教育治理力量條塊分割，較為分散

各級教育行政管理部門主要負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村教育管理和發(fā)展的相關(guān)政策的制定、監(jiān)督和評估，各類鄉(xiāng)村學(xué)校則是在制度框架范圍內(nèi)，按照教育部門的政策和文件開展教育教學(xué)活動，鄉(xiāng)村社會組織很少參與到鄉(xiāng)村教育活動中，廣大教師、學(xué)生和家長則成了鄉(xiāng)村教育治理的現(xiàn)實“他者”，遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村教育治理實踐。因此，由于鄉(xiāng)村教育治理主體的缺位，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村教育治理力量的碎片化。

1.3.2鄉(xiāng)村教育治理缺乏系統(tǒng)性、完整性和持續(xù)性

鄉(xiāng)村教育治理不僅需要系統(tǒng)的頂層設(shè)計和完整的框架體系，而且要求相關(guān)政策的執(zhí)行具有銜接性和連續(xù)性。然而，由于治理力量的碎片化，導(dǎo)致在鄉(xiāng)村教育改革與發(fā)展過程中，出現(xiàn)了“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的片面現(xiàn)象和問題導(dǎo)向的線性思維，缺乏對鄉(xiāng)村教育治理的整體性考量和系統(tǒng)化設(shè)計。

1.3.3鄉(xiāng)村教育缺乏協(xié)同、商議與合作

這種“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”和“事不關(guān)己高高掛起”的思維方式和處世態(tài)度，導(dǎo)致在鄉(xiāng)村教育治理過程中，各類教育主體的視域僅僅局限于自己的一隅，如教育行政管理部門僅僅關(guān)注政策的制定和實施、各類學(xué)校組織則將重心放在教育教學(xué)活動和日常管理上，社區(qū)機構(gòu)則幾乎不參與鄉(xiāng)村教育治理。此外，在鄉(xiāng)村教育資源的配置與利用過程中，由于各類教育主體缺乏協(xié)同和互動，導(dǎo)致教育資源的閑置和浪費。如撤點并校運動之后，大量村小和教學(xué)點被停辦，留下了大量閑置的教育資源，而這些資源對于鄉(xiāng)村職業(yè)教育和成人教育的開展具有重要的現(xiàn)實價值。但是，由于教育行政管理部門之間各級管理機構(gòu)的分割和教育組織的封閉，導(dǎo)致這些閑置資源并未獲得有效的開發(fā)和利用。

2新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村教育治理的突破路向

2.1鄉(xiāng)村教育治理理念現(xiàn)代化

（1）鄉(xiāng)村教育治理的法治和德治理念是鄉(xiāng)村教育治理理念的前提和基礎(chǔ)。一切鄉(xiāng)村教育治理必須遵循國家憲法和相關(guān)教育法律法規(guī)，在此基礎(chǔ)上充分發(fā)揮德治的作用，促進(jìn)法治和德治的有機融合，發(fā)揮法、理、情的整體功能。

（2）教育行政管理部門的“元治”理念，主張在鄉(xiāng)村教育治理過程中，教育行政管理部門要簡政放權(quán)，減少對鄉(xiāng)村教育治理和改革的過多干預(yù)，為鄉(xiāng)村教育治理創(chuàng)造更多自主的空間。同時，教育行政管理部門需要積極發(fā)揮“元治”作用，對鄉(xiāng)村教育治理及其未來發(fā)展作出整體規(guī)劃和頂層設(shè)計，引領(lǐng)鄉(xiāng)村教育治理方向；協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村教育主體之間的利益和沖突，實現(xiàn)主體之間利益的最大化；加強對鄉(xiāng)村教育治理的宏觀監(jiān)測和評估，提升鄉(xiāng)村教育治理的整體質(zhì)量。

（3）多元主體的“共治”理念旨在突破過去單一的政府控制理念和“一竿子插到底”的管理方式。通過發(fā)揮政府、學(xué)校、社會組織、教師、學(xué)生以及家長之間的協(xié)同作用，提升鄉(xiāng)村教育治理力量；借助多元主體之間的民主協(xié)商、合作互動，優(yōu)化鄉(xiāng)村教育治理方式，增強鄉(xiāng)村教育治理效果。

（4）鄉(xiāng)村學(xué)校的“自治”理念，旨在強調(diào)鄉(xiāng)村學(xué)校的主體地位和能動作用，主張給予鄉(xiāng)村學(xué)校充分的自，“讓學(xué)校擺脫對政府的依附性，逐步形成‘自主管理、自主發(fā)展、自我約束、社會監(jiān)督’的機制，凸顯學(xué)校的主體性，增進(jìn)學(xué)校辦學(xué)的專業(yè)性，更好地滿足學(xué)生的教育需求，促進(jìn)學(xué)生的發(fā)展”。

（5）專業(yè)組織的“他治”理念，重在突出在鄉(xiāng)村教育治理中，適當(dāng)?shù)匾氲谌綑C構(gòu)，借鑒其專業(yè)的治理能力，提升鄉(xiāng)村教育治理效果。由于第三方組織不是利益的直接相關(guān)者，具有相對的獨立性，具備專業(yè)化的能力，因而在一定程度上能夠保證其治理過程和治理結(jié)果的客觀性、公正性和真實性。

2.2鄉(xiāng)村教育治理目標(biāo)現(xiàn)代化

（1）角色定位目標(biāo)。只有正確的角色定位才能形成合理的角色認(rèn)同。鄉(xiāng)村教育是國民教育的重要組成部分，包括村落教育和鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育。鄉(xiāng)村教育與城市教育承擔(dān)著共同的責(zé)任、享有平等的權(quán)利?；诖?，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村教育治理的角色目標(biāo)在于城鄉(xiāng)教育的平等、均衡與公平發(fā)展。盡管鄉(xiāng)村教育和城市教育扮演著不同的角色，但其本質(zhì)是一致的，都是國民教育體系的有機構(gòu)成部分。在教育治理過程中，應(yīng)該正視鄉(xiāng)村教育治理的角色，尊重鄉(xiāng)村教育治理規(guī)律，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平發(fā)展。

（2）時展目標(biāo)。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村教育治理以全球化為時代背景，以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為現(xiàn)實場境。在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村教育治理的時代目標(biāo)在于抓住全球化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的時代契機，以西方發(fā)達(dá)國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村教育發(fā)展的經(jīng)驗為借鑒，充分利用現(xiàn)代文明技術(shù)，推進(jìn)鄉(xiāng)村教育治理現(xiàn)代化。再次是價值定位目標(biāo)。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村教育治理有助于鄉(xiāng)村教育可持續(xù)發(fā)展，對構(gòu)建和諧社會、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及實現(xiàn)國家現(xiàn)代化發(fā)展具有重要作用。具體而言：一是有助于構(gòu)建和完善鄉(xiāng)村教育治理體系，提升鄉(xiāng)村教育質(zhì)量，促進(jìn)鄉(xiāng)村兒童健康發(fā)展；二是通過鄉(xiāng)村教育與城市教育的交流、互動和資源共享，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡與公平發(fā)展；三是通過鄉(xiāng)村文化進(jìn)學(xué)校、進(jìn)課堂等形式，傳承、傳播和創(chuàng)生鄉(xiāng)村文化；四是疏通鄉(xiāng)村學(xué)校與鄉(xiāng)村社會的有機聯(lián)系，通過二者的有效互動，促進(jìn)文明鄉(xiāng)村社會、新型城鎮(zhèn)化以及現(xiàn)代化國家的建設(shè)。在對新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國鄉(xiāng)村教育治理目標(biāo)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，需要構(gòu)建符合鄉(xiāng)村教育治理和可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)道路，在國家教育發(fā)展規(guī)劃中彰顯鄉(xiāng)村教育的戰(zhàn)略意義，提高鄉(xiāng)村教育在國家教育發(fā)展布局中的戰(zhàn)略地位，使之上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，從而在政策上為我國鄉(xiāng)村教育可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。

2.3鄉(xiāng)村教育治理主體現(xiàn)代化

（1）各級教育行政管理部門，包括中央教育行政管理部門和地方教育行政管理部門，在鄉(xiāng)村教育治理過程中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)者、設(shè)計者和決策者的作用，旨在通過對鄉(xiāng)村教育發(fā)展現(xiàn)狀的評估和對鄉(xiāng)村教育發(fā)展趨勢的研判，制定鄉(xiāng)村教育發(fā)展政策，監(jiān)測鄉(xiāng)村教育發(fā)展質(zhì)量。教育行政管理部門擔(dān)當(dāng)著鄉(xiāng)村教育“元治理”的角色，重在對鄉(xiāng)村教育治理進(jìn)行頂層設(shè)計和整體把握。

（2）鄉(xiāng)村學(xué)校是鄉(xiāng)村教育治理的直接參與者、政策執(zhí)行者和效果展現(xiàn)者。鄉(xiāng)村學(xué)校認(rèn)真領(lǐng)會相關(guān)政策的精神和要義，依據(jù)有關(guān)教育政策和實施綱要對學(xué)校的發(fā)展做出具體的規(guī)劃；在此基礎(chǔ)上根據(jù)自身實際，有目的、有計劃、有組織地開展教育教學(xué)活動，促進(jìn)鄉(xiāng)村學(xué)校健康發(fā)展。

（3）廣大教師和學(xué)生是鄉(xiāng)村教育的重要組成部分，是鄉(xiāng)村教育的活力所在，是鄉(xiāng)村教育治理最為直接的利益相關(guān)者。教師是鄉(xiāng)村教育的實施者，日常教育教學(xué)活動的有效開展離不開教師，相關(guān)教育政策的執(zhí)行需要教師的親力親為。學(xué)生是鄉(xiāng)村教育治理的直接受益者，鄉(xiāng)村教育治理的核心目的在于促進(jìn)學(xué)生綜合素質(zhì)的提升和精神成長。在鄉(xiāng)村教育治理過程中，需要充分考慮廣大師生的現(xiàn)實狀況、利益訴求，發(fā)揮師生的積極能動作用，促進(jìn)相關(guān)教育政策的有效實施。

（4）作為學(xué)生的監(jiān)護(hù)人，家長是鄉(xiāng)村教育治理的直接利益相關(guān)者。在一定程度上而言，由于廣大家長具備不同的素養(yǎng)和能力，因而是鄉(xiāng)村教育治理的重要組成力量。在鄉(xiāng)村教育治理過程中，需要充分調(diào)動和發(fā)揮廣大家長的積極作用，如組建家長委員會、家長學(xué)校等，通過家校合作，增強鄉(xiāng)村教育治理的整體力量。

（5）社會組織因其具備一定的組織能力、專業(yè)能力，因而是鄉(xiāng)村教育治理需要依靠的重要力量。在鄉(xiāng)村教育治理過程中，如通過第三方教育評估機構(gòu)對鄉(xiāng)村教育治理效果進(jìn)行評估，有助于更為客觀公正地評價鄉(xiāng)村教育治理的效果，診斷其存在的問題，并提出改進(jìn)策略。

3結(jié)語

在新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村教育發(fā)展面臨諸多新的挑戰(zhàn)。我們應(yīng)該把鄉(xiāng)村教育問題擺在一定的戰(zhàn)略高度加以設(shè)計和謀劃，鄉(xiāng)村學(xué)校的規(guī)模可以小，但鄉(xiāng)村學(xué)校的水平不應(yīng)該差；鄉(xiāng)村學(xué)生的數(shù)量可以減少，但鄉(xiāng)村學(xué)生的發(fā)展不可以忽視。政府、社會、學(xué)校等多方面要加強合作，共同努力，保證鄉(xiāng)村學(xué)生擁有平等的教育機會，為鄉(xiāng)村學(xué)校提供更豐富的教育資源，不斷提升鄉(xiāng)村教育的質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)

篇(5)

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村治理；制度權(quán)威；正式制度

[中圖分類號]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1006-0863（2015）03-0080-06

鄉(xiāng)村治理是治理理論與鄉(xiāng)村實際相結(jié)合、解決鄉(xiāng)村問題的新模式。在當(dāng)代鄉(xiāng)村治理實踐中，如何通過制度安排促成治理網(wǎng)絡(luò)的一體化行動是特別值得關(guān)注的問題。由于當(dāng)下鄉(xiāng)村治理中存在的問題主要不是缺少制度規(guī)范，而更多是制度權(quán)威不強、制度效率較低、制度失靈頻繁，所以在推進(jìn)中國鄉(xiāng)村治理機制轉(zhuǎn)型的過程中，必須增強制度運作的有效性，重構(gòu)制度權(quán)威。黨的十八屆三中全會提出到2020年要形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，四中全會進(jìn)一步提出了依法治國的制度安排，都凸顯了鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的緊迫性和重要性。

制度權(quán)威是衡量制度發(fā)揮作用和有效性的重要標(biāo)尺，表現(xiàn)為人們對制度的服從關(guān)系。鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威是指以正式制度規(guī)范作為鄉(xiāng)村社會管理的基本準(zhǔn)則，它包含兩個方面的基本內(nèi)涵：一是管理行為的基本準(zhǔn)則，不是個體的或者少數(shù)人的意志，而是與現(xiàn)實發(fā)展要求相適應(yīng)的制度規(guī)則，這些制度規(guī)則是人為制定的、組織和社會成員熟悉和知曉的正式規(guī)則，不是習(xí)俗、慣例等非正式的制度規(guī)范；二是管理行為的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和常態(tài)化，它能夠使組織和社會成員理解、認(rèn)可和認(rèn)為合法。從這個界定可以看出，雖然制度分為正式制度與非正式制度，但本文所指的制度權(quán)威系以正式制度為基礎(chǔ)。

一、鄉(xiāng)村治理與制度權(quán)威的契合

鄉(xiāng)村治理作為國家多層治理結(jié)構(gòu)的有機組成部分，是在地方層次和制度上實現(xiàn)善治目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展能力的改革過程。[1]而制度作為鄉(xiāng)村治理的運作邏輯和規(guī)則體系，既要界定多元參與主體的權(quán)能邊界，又要明確治理體系的根本價值。以此來建構(gòu)多元行為主體的共同愿景，聚合人們的理性共識，進(jìn)而保證治理體系的合法性和穩(wěn)定性。

（一）鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的可能性

“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人利益行為”。[2]就其功能而言，制度本質(zhì)上是一種規(guī)范，它在一定意義上約束著人們的行為；就其內(nèi)容而言，制度本質(zhì)上是一種關(guān)系，它表征著人們之間關(guān)系的某種結(jié)構(gòu)性和秩序性。

治理的各種界定大多都涉及對制度及其權(quán)威的強調(diào)。比如全球治理委員會在其定義中強調(diào)，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”[3]我國學(xué)者俞可平認(rèn)為，治理的基本內(nèi)容是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。[4]法國學(xué)者皮艾爾?卡藍(lán)默提出了以制度倫理為正當(dāng)性“內(nèi)核”的合作關(guān)系原則，認(rèn)為治理機制必須具有相應(yīng)的理論規(guī)范或品質(zhì)。[5]

治理概念中對制度的強調(diào)表明，制度是保障治理的基礎(chǔ)性要素。公平、有效的治理必須以一個穩(wěn)定、有序的制度框架為支撐，否則空談治理將沒有任何意義。[6]另一方面，治理作為改變傳統(tǒng)社會管理體制、實現(xiàn)善治目標(biāo)所采取的一種新型理念和制度安排，其合法性主要源于公民的認(rèn)同和共識。這與制度權(quán)威的內(nèi)在要求是完全一致的。正是在此意義上，治理結(jié)構(gòu)可以被視為制度框架[7]，制度權(quán)威的建構(gòu)被視為檢視治理成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。

理論層面的觀察揭示了治理與制度權(quán)威的內(nèi)在一致性。與此同時，鄉(xiāng)村治理過程中的同構(gòu)性也為制度權(quán)威的建構(gòu)提供了可能。目前，雖然我國鄉(xiāng)村發(fā)展形態(tài)各異、地方差異較大，但各地的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了大體相同的發(fā)展階段、面臨相似的發(fā)展問題、具有相似的發(fā)展要素、呈現(xiàn)出相似的利益結(jié)構(gòu)。在頂層設(shè)計作為鄉(xiāng)村治理發(fā)展的重要動力機制下，鄉(xiāng)村治理中的同一性特點決定了其制度化發(fā)展的水平與大體進(jìn)度，有助于“建立、維系或強化一個共享性制度權(quán)威”。[8]此外，對制度的尊重和服從也內(nèi)在的包含了對體現(xiàn)為差異性的不同區(qū)域制度安排的服從關(guān)系。

（二）鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的必要性

制度既是多元行為主體進(jìn)入治理的規(guī)則空間，也是治理行為的發(fā)生場域。制度權(quán)威在鄉(xiāng)村治理中的作用，是要防止治理行為與公共利益的脫節(jié)和對立，從而避免社會沖突和治理困境。

1.制度權(quán)威是鄉(xiāng)村治理的秩序化保障。社會公正、合理的前提在于所有社會成員獨立于不同個體之外的、客觀公正的標(biāo)準(zhǔn)――即制度，并賦予它權(quán)威。[9]在社會急劇變革的轉(zhuǎn)型時期，面對復(fù)雜的利益紛爭，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在秩序難以自覺生成，由外而內(nèi)的制度權(quán)威就成為影響鄉(xiāng)村治理變局的重要基石。首先，制度權(quán)威能夠增強未來預(yù)期，消除人們的社會焦慮。在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，鄉(xiāng)村成員的焦慮情緒更多來自于對未來不確定性的憂慮，這一憂慮情緒又會進(jìn)一步導(dǎo)致人們之間的矛盾和沖突。制度權(quán)威的建構(gòu)能夠幫助社會成員消除遠(yuǎn)期無知、強化行為的穩(wěn)定性和合法性。其次，制度權(quán)威能夠最大可能地消除基層社會矛盾，保持社會穩(wěn)定與發(fā)展。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式下，基層社會矛盾往往表現(xiàn)為人與人之間的矛盾，從而導(dǎo)致了基層矛盾的多樣性和復(fù)雜性。而制度能夠提供獨立于社會個體之外的客觀標(biāo)準(zhǔn)，并通過聚合多元治理主體對未來共同愿景的展望和共同利益共識的達(dá)成，成為解決鄉(xiāng)村社會問題的功能性資源基礎(chǔ)。

2.制度權(quán)威有助于整合鄉(xiāng)村治理的多元要素。在快速多變的后現(xiàn)代社會中，隨著鄉(xiāng)村成員權(quán)利意識的增強和資源配置的離散化傾向，其公共參與和利益博弈能力不斷提高。承載著不同的利益訴求和行動目標(biāo)，鄉(xiāng)村治理中的多元主體極力掙脫傳統(tǒng)的社會角色定位，形成利益紛爭的各色場面，多元化的利益訴求隱含著鄉(xiāng)村治理的諸多矛盾，由此，制度通過確定鄉(xiāng)村利益的統(tǒng)一性和公共性規(guī)范著鄉(xiāng)村成員追求自身利益的行為方式，從而維護(hù)鄉(xiāng)村的穩(wěn)定性和可治理性、另外，具有權(quán)威的制度體系是組織和動員多元力量有序參與鄉(xiāng)村社會各方面建設(shè)的前提條件。鄉(xiāng)村治理通過特定程序把個人偏好轉(zhuǎn)化為社會決策，對于整合離散的鄉(xiāng)村社會，輸入現(xiàn)代性要素，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)新的治理秩序，有著重要意義。[10]

3.制度權(quán)威有助于鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)發(fā)展。制度權(quán)威的建構(gòu)能夠切實推進(jìn)中央政府關(guān)于鄉(xiāng)村改革的政策措施。中國的現(xiàn)實復(fù)雜性決定了改革走的是一條自上而下的路線，頂層設(shè)計是鄉(xiāng)村改革的基本指導(dǎo)原則，保持與中央政府政策的一致性是保障總體改革順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。為此，遵循制度規(guī)則，嚴(yán)格程序，是穩(wěn)步推進(jìn)改革的基本前提。制度的廣泛規(guī)束還有助于降低鄉(xiāng)村治理中的交易成本和治理風(fēng)險。交易成本存在于所有的治理轉(zhuǎn)型中，但這個問題隨著鄉(xiāng)村治理中參與主體的規(guī)模增加、結(jié)構(gòu)復(fù)雜和制衡機制的缺失而被放大和加劇了。制度設(shè)計通過規(guī)定有關(guān)行為規(guī)則和角色期待的治理框架，來滲透和連接鄉(xiāng)村治理所覆蓋的各個層次和不同角落，維系相應(yīng)的治理機制。這種整合機制減緩了日益分化的社會對鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)，維護(hù)著鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，有助于其持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威缺失

“鄉(xiāng)村社會的沖突問題，根源在于實際運行的一系列制度規(guī)則的缺陷，這些制度在構(gòu)造基層政權(quán)的角色、權(quán)利義務(wù)及其和村民的社會關(guān)系方面，存在著內(nèi)在的價值、目標(biāo)和利益緊張。[11]應(yīng)該承認(rèn)，當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理在很大程度上是農(nóng)村舊的制度規(guī)范消解和新的制度規(guī)范重構(gòu)的過程。但一直以來，中國鄉(xiāng)村都是社會傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域，正式制度權(quán)威并沒有真正地建立起來。目前，鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威存在以下問題：一是制度失靈，即現(xiàn)有的制度規(guī)范無法有效解決鄉(xiāng)村治理中存在的問題；二是制度懸浮，即現(xiàn)有的制度規(guī)范未被有效地遵守和執(zhí)行；三是制度權(quán)威碎片化，即不同來源、不同主體制定的制度規(guī)范彼此分割與獨立，制度效果差異性較大；四是制度權(quán)威替代，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理中的非正式制度權(quán)威對正式制度權(quán)威的替代。

從一定程度上講，制度權(quán)威是一個客體性概念，它取決于鄉(xiāng)村治理的多元主體對制度合法性的認(rèn)同，也取決于制度的性質(zhì)、動員能力、執(zhí)行條件等綜合性條件。具體分析，鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威無法有效建構(gòu)的主要原因如下：

（一）制度權(quán)威與鄉(xiāng)村治理之間的內(nèi)在緊張

制度權(quán)威的核心目標(biāo)是保證制度安排的有效實施，以相對穩(wěn)定的運行規(guī)則和程序來應(yīng)對鄉(xiāng)村治理中的復(fù)雜性、降低治理成本。但從實際運作的角度來看，鄉(xiāng)村治理往往以問題解決為中心，要求以更加靈活和彈性的制度框架來應(yīng)對多元反復(fù)的利益博弈、對話與協(xié)商：事實上，鄉(xiāng)村治理的評估標(biāo)準(zhǔn)更多關(guān)注具體問題解決的可行性、有效性，尤其是解決實際問題的能力：在這樣運作邏輯下，制度的穩(wěn)定性、封閉性特點與鄉(xiāng)村治理所強調(diào)的適應(yīng)性、靈活性無法有效兼容，形成二者之間的矛盾和緊張。

另一方面，制度權(quán)威是剛性的合法性象征，但是有效治理更強調(diào)合理性的調(diào)適。在現(xiàn)實的鄉(xiāng)村治理中，制度的剛性程度越高，鄉(xiāng)村治理的靈活性就會越少，其回應(yīng)民眾需求的有效治理程度就會越低，此時二者間的矛盾主要體現(xiàn)為制度權(quán)威約束下鄉(xiāng)村治理的保守與呆板；而從有效治理的視角看，治理能力的增強意味著治理主體自由裁量權(quán)的增強，但由于治理的“靈活性”與治理過程中的制度“偏離”常常是同一現(xiàn)象的不同標(biāo)簽，在這個意義上，有效治理是以弱化權(quán)威體制的正式制度為代價的。[12]所以，無論是治理失效還是制度偏離，都會對制度權(quán)威的建構(gòu)產(chǎn)生巨大的威脅。

（二）制度權(quán)威的碎片化

鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威碎片化是指由于權(quán)力分化、沖突缺乏協(xié)調(diào)和利益統(tǒng)一，導(dǎo)致制度相互分割、無法有效整合引發(fā)制度性的利益割裂，造成制度運行低效或目標(biāo)偏離等低效治理現(xiàn)象。導(dǎo)致制度權(quán)威碎片化的原因有：

一是科層體制的影響。傳統(tǒng)官僚體系是按照功能分化原則建立起來的，過于強調(diào)專業(yè)化分工及標(biāo)準(zhǔn)化工作流程。這不但造成了行政機關(guān)的本位主義，組織之間壁壘森嚴(yán)，而且由于缺乏利益協(xié)調(diào)與權(quán)責(zé)整合導(dǎo)致各行政部門出現(xiàn)條塊分割和職能割裂。不同部門各有利益訴求，各有表達(dá)手段，圍繞鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)眾多的“文件打架”。另外，自上而下的制度貫徹也要要經(jīng)過這些部門層層過濾。在不同層級的執(zhí)行中，資源損失和效率損失不斷放大，制度不斷變形。[13]

二是我國的改革屬于漸進(jìn)式改革，問題驅(qū)動的特點較強，缺乏整體性治理的思路。這在很大程度上導(dǎo)致制度回應(yīng)的滯后性，制度設(shè)計目標(biāo)各異、前后不一。另外，這種“臨時性”與“前瞻性不足”[14]的治理形成了彼此分割與獨立的制度結(jié)構(gòu)，政治制度、經(jīng)濟制度和文化制度之間并沒有實現(xiàn)無縫對接，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均等，這在客觀上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會的價值觀念、倫理規(guī)范和利益取向的沖突，并進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會各主體選擇行為的沖突，引發(fā)制度性的利益割裂。[15]

（三）正式制度與非正式制度缺乏相容性

按照諾斯的界定，非正式制度是在人們長期的社會交往中自發(fā)形成、并被人們無意識接受的行為規(guī)范，主要包括意識形態(tài)、價值觀念、道德觀念及風(fēng)俗習(xí)慣等。[16]在我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會文化生態(tài)中，個人權(quán)威以及各種習(xí)俗、慣例等非正式制度形式在社會管理中居于主導(dǎo)地位。新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，正式制度的權(quán)威依賴于它與非正式制度的兼容和協(xié)調(diào)程度。[17]但從我國鄉(xiāng)村治理的制度環(huán)境來看，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)封閉保守的生產(chǎn)方式和家族倫理觀念與正式制度權(quán)威所要求的產(chǎn)業(yè)化分工、開放經(jīng)濟以及建立在平等基礎(chǔ)上的獨立自覺意識之間存在著深刻的差距與矛盾。正式制度的運行機制與鄉(xiāng)村治理的社會文化生態(tài)相互抵牾，導(dǎo)致正式制度無法通過嵌入非正式制度而發(fā)揮其積極作用，非正式制度也無法建立與正式制度的接續(xù)與轉(zhuǎn)換，制度權(quán)威的建構(gòu)受到很大限制。

需要注意的是，非正式制度并不都發(fā)揮積極的作用。其內(nèi)含的價值標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則與正式制度相互沖突會阻礙人們對正式制度的認(rèn)同，增加正式制度的運行成本，從而成為弱化正式制度權(quán)威和作用的重要因素。特別是在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌交疊的大背景下，經(jīng)濟利益的追逐放大了非正式制度的運作空間，而政府“正式權(quán)力的非正式運作”[18]則在舍棄正式制度權(quán)威的組織化資源的同時，將鄉(xiāng)土游戲規(guī)則等非正式制度的運用進(jìn)行了消極的擴散。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為選擇

在鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政階梯序列中的基層政權(quán)組織，既是國家形象的代表，也是民眾利益的最直接反應(yīng)者。這種雙重角色要求在國家與社會之間構(gòu)建起一套利益共享和責(zé)任互賴的制度聯(lián)結(jié)體系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要在科層組織體系中遵循制度規(guī)則以保障自上而下政策體系的嚴(yán)肅性和連續(xù)性，又要及時回應(yīng)民眾利益訴求、修改完善制度規(guī)則以獲得更多民眾的合法性支持。但是在實際的鄉(xiāng)村治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于理性自利人的角色發(fā)揮往往突破制度的限制與約束。特別是伴隨著改革開放而來的行政權(quán)力下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再只是科層體制末梢的政策貫徹者和執(zhí)行者，而更多開始運用各種策略拓展自身的權(quán)力邊界和利益空間。由于傳統(tǒng)的科層組織制度是通過嚴(yán)密有序的制度貫徹建立和強化了對制度的認(rèn)同，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利角色調(diào)整使得制度對鄉(xiāng)村社會的下滲失去了可以依托的載體，從而出現(xiàn)了制度權(quán)威弱化的現(xiàn)象。之后的稅費改革在一定程度上限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運作空間，這雖然有助于其職能轉(zhuǎn)變，但“被邊緣化”的境遇也使其失去了回應(yīng)民眾利益訴求的動力和基礎(chǔ)，制度供給鏈條在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遇到梗阻。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為選擇使其在實際運作過程中脫離制度的限制、獨立于外在的社會需求，成為現(xiàn)有治理體系中的懸浮角色，既不是中央的基層政府，也不是當(dāng)?shù)厝嗣竦幕鶎诱?。[19]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的破壞割裂了制度供給與制度貫徹的鏈條，被置換成破壞制度權(quán)威的一個負(fù)面標(biāo)桿。

（五）制度環(huán)境的約束

制度權(quán)威有賴于民眾的廣泛認(rèn)同和遵守。所以，各種制度安排只有與鄉(xiāng)村民眾的利益訴求相契合，才能植根于人們的日常生活和心理結(jié)構(gòu)之中，才能被人們所接受和擁護(hù)。[20]但中國鄉(xiāng)村是中國社會傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域，長期較為封閉的生產(chǎn)方式和交往形式，使社會成員和社會治理主體對舊有的制度規(guī)則習(xí)以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規(guī)則缺乏研究、理解，在治理和被治理的過程中出現(xiàn)非規(guī)范。

伴隨著改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的生活節(jié)奏受到?jīng)_擊，人們開始重新建構(gòu)對利益的追求。于是，凡事必經(jīng)過理性計算，利益成了衡量事物價值的主要尺度。人們開始關(guān)注制度、政策、政府行為對自己利益的影響，對無利于自己的制度規(guī)定不再積極響應(yīng)，也不再被動、簡單地服從政府的決定。需要注意的是，利益多元化導(dǎo)致利益邊界的不確定，人們經(jīng)常根據(jù)利益的游移而允許不同的規(guī)則在鄉(xiāng)村中被轉(zhuǎn)換運用。由于利益紛爭的真正目的在于利益而不是制度，它并不涉及制度權(quán)威的形成、轉(zhuǎn)換，所以周而復(fù)始的利益紛爭無法建立制度并防止下一次制度失靈的發(fā)生。在這種治理背景下，漠視制度權(quán)威的投機行為強化了鄉(xiāng)村民眾的行動邏輯，很難推進(jìn)制度進(jìn)步或者推行一套不同以往的治理規(guī)則。

三、鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威重構(gòu)

我國鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威重構(gòu)，既要遵循制度權(quán)威建設(shè)的一般要求，又要從實際出發(fā)尋求制度權(quán)威建設(shè)的有效路徑。

（一）制度權(quán)威重構(gòu)的基本原則

當(dāng)代地方治理發(fā)展的一個重要目標(biāo)是形成開放、應(yīng)對變化的治理制度和機制。[21]但是需要注意的是，鄉(xiāng)村治理的權(quán)力中心轉(zhuǎn)向法理化的基本制度安排，并不是意味著對鄉(xiāng)村治理靈活性的否定和排斥，而是要將鄉(xiāng)村治理問題納入到法理化的制度框架之中，為日益增多的多元治理主體提供一種公平競爭、良性合作的新機制，防止和避免通過非制度化手段而獲得公共權(quán)力與利益資源的行為。為實現(xiàn)此目標(biāo)，未來鄉(xiāng)村治理中重構(gòu)制度權(quán)威需要遵循三個基本原則，即整體性原則、彈性原則和回應(yīng)性原則。

所謂整體性原則，主要是指鄉(xiāng)村治理的制度權(quán)威建構(gòu)應(yīng)該著眼于中國改革的全局和整體，通盤考慮治理體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)、不同政府層級和部門的職能分工與機構(gòu)整合，在政治、經(jīng)濟、社會多個層面綜合推進(jìn)，避免鄉(xiāng)村治理的單兵突進(jìn)或者是鄉(xiāng)村治理某個層面的孤立進(jìn)行。也就是說，鄉(xiāng)村治理是利益重新整合的過程，制度權(quán)威所涉及的運作環(huán)境、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、組織機制等等必須相互配合，既要注重中國改革的實際，又要兼顧?quán)l(xiāng)村的民情。

所謂彈性原則，是指制度權(quán)威建構(gòu)要追求適應(yīng)性和有效性來適應(yīng)高度分化、復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理環(huán)境。具體說來，由于鄉(xiāng)村治理環(huán)境變動不居，制度必須能夠適應(yīng)這一動態(tài)的變革過程，并在保持自身的開放性和適度剛性的基礎(chǔ)上，根據(jù)權(quán)益訴求和政治生態(tài)的變化來進(jìn)行動態(tài)的制度調(diào)整，以實現(xiàn)整個體系的適應(yīng)性和穩(wěn)定性。[22]由此可以看出，制度不是要固化鄉(xiāng)村治理各主體的行動邏輯，而是為其行動提供標(biāo)準(zhǔn)和框架。制度權(quán)威的逐漸強大并不意味著鄉(xiāng)村治理模式的趨同性和人們行為的簡單重復(fù)；恰恰相反，制度權(quán)威在保證鄉(xiāng)村治理基本價值的基礎(chǔ)上往往會塑造和延續(xù)村莊間的多元狀況。

所謂回應(yīng)性原則，是指制度設(shè)計必須能夠積極敏感地回應(yīng)鄉(xiāng)村治理的社會需求、化解社會沖突，使制度成為鄉(xiāng)村民眾所共享的價值理念。在很大程度度上，依據(jù)制度所負(fù)載的權(quán)力資源來加強對鄉(xiāng)村治理的約束，形成的只是被動的強制性服從意識。所以制度“回應(yīng)于環(huán)境的變革，將新的外部需要和價值判斷滲透、滲入內(nèi)部，實現(xiàn)適應(yīng)性的變革發(fā)展”[23]，既是制度能被鄉(xiāng)村民眾廣泛認(rèn)同并獲得價值的基本前提，也是實現(xiàn)民眾對制度認(rèn)同從工具理性權(quán)威到價值理性權(quán)威轉(zhuǎn)變的核心要素。

（二）制度權(quán)威重構(gòu)的路徑設(shè)計

治理與制度的同構(gòu)性使得制度權(quán)威與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的再造密不可分。制度權(quán)威是是多次認(rèn)同效果的積加，所以制度權(quán)威的重構(gòu)需要多層面的努力。具體看來，制度權(quán)威建構(gòu)需要從以下方面進(jìn)行：

1.整合政府職能，完善制度設(shè)計。制度權(quán)威以權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系為基礎(chǔ)，并影響鄉(xiāng)村治理的進(jìn)展、為建構(gòu)整體型鄉(xiāng)村治理，需要在權(quán)力結(jié)構(gòu)的兩個方向進(jìn)行整合：一是橫向的公共管理職能整合，要破除權(quán)力和資源配置的碎片化，建構(gòu)無縫隙的整體性政府。由于鄉(xiāng)村治理面臨的問題具有整體性特點，所以建立共識是各部門朝著整體目標(biāo)協(xié)調(diào)一致行動的前提。應(yīng)該圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個核心，著力理順部門職責(zé)關(guān)系，從中央政府的層面上繼續(xù)探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，逐步建立科學(xué)合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、分工明確、覆蓋全面的管理制度體系，為增強鄉(xiāng)村治理的制度化轉(zhuǎn)型奠定權(quán)威基礎(chǔ)。二是縱向的制度體系整合。中國的同情和傳統(tǒng)治理模式?jīng)Q定了貫徹落實好頂層設(shè)計是中國鄉(xiāng)村改革的基本前提。所以，增強鄉(xiāng)村治理的制度權(quán)威首先要在頂層設(shè)計方面形成卓有成效、高效嚴(yán)格的制度規(guī)范，保證鄉(xiāng)村治理的全局性、戰(zhàn)略性、根本性的正式制度優(yōu)先，避免上有政策、下有對策的投機行為，同時也要關(guān)注配套制度的設(shè)計和創(chuàng)新，整合與完善鄉(xiāng)村治理制度的中層設(shè)計和底層設(shè)計。[24]

2.增加制度供給，整合正式制度與非正式制度。制度權(quán)威的建構(gòu)要求增加能有效滿足民眾需求的制度供給。但中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展致使規(guī)則制定出現(xiàn)滯后性，即現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理一方面要“摸著石頭過河”，另一方面又要受舊有規(guī)則的制約。這種陳舊規(guī)則與現(xiàn)實的矛盾在一定意義上會形成制度不遵從的狀況，從而影響制度權(quán)威性的確立。為此，鄉(xiāng)村治理中的地方政府組織需要加快制定各種制度規(guī)范，創(chuàng)新制度供給，用適應(yīng)現(xiàn)實社會發(fā)展要求的新制度形式來規(guī)范組織和個人的社會行為。另外，制度供給中要注意正式制度與非正式制度的整合。鄉(xiāng)村治理的實踐表明，正式制度無法完全替代或者消除非正式制度的運行空間，必須要以正式制度的價值取向為引導(dǎo)，“因地制宜”、“因時制宜”地加強對非正式制度的吸收，將正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，從而建立起在正式制度框架與約束范圍內(nèi)的相互支撐、相互補充的動態(tài)開放治理體系。[25]

3.多元民主參與，回應(yīng)制度需求。鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)的形成意味著多元利益主體通過權(quán)力分享，獲得了參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的權(quán)利和機會。多元利益主體的權(quán)利表達(dá)打破了政府對規(guī)則和政策制定的主導(dǎo)權(quán)，需要在利益博弈和積極互動中尋求政策共識。而且，制度以一種總體化的方式規(guī)定了社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中每一個具體角色的權(quán)利與義務(wù)要求。因此，合理、規(guī)范的制度必須來源于社會民眾的持續(xù)同意。從這個意義上說，構(gòu)建適應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展要求的治理制度，必須在承認(rèn)各參與主體利益差別及其訴求合理性的基礎(chǔ)上，建立開放的、促進(jìn)公民權(quán)利和機會平等的民主參與制度和公共需求的有效表達(dá)機制。這種制度化框架內(nèi)的開放討論和平等參與，能夠在制度設(shè)置不能平衡各方利益需求的情勢下，傳播一種平等、協(xié)商、理性討論社會問題的價值觀，有助于尋求共識、化解分歧、疏導(dǎo)情緒、減少非制度化行為的作用機會。另外，多元主體參與的理性商談機制能夠克服政府主導(dǎo)形成程序的局限性，并在真實反映民眾利益和尊重其意愿的過程中培育制度權(quán)威堅實的社會基礎(chǔ)。

4.明確政府定位，規(guī)范政府行為。作為社會行動的標(biāo)桿和表率，政府行為規(guī)范與否對社會行為規(guī)范化至關(guān)重要。為此，需要厘清政府與社會關(guān)系，明確政府行為的規(guī)范化必須建立在其職能明確的基礎(chǔ)之上。同時，也要在政府行為的程序性、公務(wù)人員行為的規(guī)范性方面嚴(yán)格要求，并且要提倡政府行為的社會監(jiān)督，爭取社會認(rèn)可。作為鄉(xiāng)村治理中的重要角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)揮與制度權(quán)威的建構(gòu)之間具有極強的同構(gòu)性。從制度結(jié)構(gòu)安排的視角來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的理順表現(xiàn)在三個方面：一是處理好政府與市場、社會的關(guān)系，明確不同主體的治理價值和權(quán)能邊界，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回歸公共服務(wù)的核心職能，以制度規(guī)范為前提釋放鄉(xiāng)村社會的治理空間；二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府體系中的職能定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家與社會互動鏈條的末梢，其角色沖突是村民自治和壓力性體制兩個治理背景的摩擦與沖突，折射出國家自身在處理鄉(xiāng)村問題上的搖擺不定。[26]為此，必須從法律制度層面明確事權(quán)關(guān)系，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他組織權(quán)力分配關(guān)系、動力機制和利益結(jié)構(gòu)，建構(gòu)鄉(xiāng)村治理協(xié)調(diào)整合的運行規(guī)則和激勵機制；三是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。沒有一個在制度上和能力上與治理結(jié)構(gòu)相配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不具備承擔(dān)維護(hù)公共利益和自主管理地方公共事務(wù)的責(zé)任。所以，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結(jié)構(gòu)和功能是否符合鄉(xiāng)村治理的客觀要求，改組鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的組織和功能結(jié)構(gòu)，有效組織鄉(xiāng)村治理的運作。

5.增強服務(wù)保障，消除路徑依賴。制度權(quán)威的保障還依賴于其運行所需的傳統(tǒng)淵源和社會資本。目前，利益多元化使社會競爭加劇，出現(xiàn)“搭便車”的投機行為便不可避免。同時，社會矛盾又使社會競爭進(jìn)一步加劇，反過來刺激制度失靈的投機行為。另一方面，制度變遷過程中會存在一定的“路徑依賴”，即社會成員和社會治理主體對舊有的制度規(guī)則習(xí)以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規(guī)則缺乏研究、理解，在鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)非規(guī)范。[27]原有的計劃經(jīng)濟體制及其各項制度的存在造成了人們生活習(xí)慣、意識形態(tài)的“路徑”適應(yīng)，對這種制度權(quán)威的消除必然帶來人們制度權(quán)威的“無意識”狀態(tài)和“機會主義”行為的加劇。當(dāng)新制度的需求沒有得到滿足的時候，這種狀態(tài)還會進(jìn)一步發(fā)展。針對此問題，應(yīng)該加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化過程，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、休閑等公共服務(wù)的發(fā)展，消除鄉(xiāng)村社會成員基本社會生活憂慮，為社會成員規(guī)范行為提供堅實的基礎(chǔ)和保障；還可以充分利用現(xiàn)代信息手段，加快社會信譽制度在鄉(xiāng)村的實施，為鄉(xiāng)村治理的制度化建設(shè)提供規(guī)范行為的有力社會環(huán)境。

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The Construction of Institutional Authority in Rural Governance

Li Songyu

[Abstract]Rules and institutions are the operating logic of rural governance systems and governance structures. There is an internal consistency between rural effective governance and institutional authority. The construction of institutional authority is a systemized security of rural governance in China. It can promote effective integration of multiple factors and sustainable development. But now， there are many difficulties such as system failures， fragments and replacement of institutional authority in the process of rural governance. All of these problems have profound reasons such as the internal tensions between rural governance and institutional authority， spatial and temporal segmentation of rules， lack of compatibility between different system forms， and so on. In order to reconstructing the institutional authority， we should follow the main principles of integrity ， flexibility and responsiveness. Furthermore， promoting integration of government functions， increasing the system supply， and strengthening service guarantee will be the basic tactics for effective rural govemance.

篇(6)

關(guān)鍵詞：城市化；鄉(xiāng)村社會；嬗變；對策

基金項目：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中家庭農(nóng)場“誰來種地”的破解路徑，2014河北省人力資源和社會保障課題（JRS-2014-9003）；河北省引進(jìn)留學(xué)人員資助項目（C201400167）

中圖分類號：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2015年1月12日

前言

《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)城市規(guī)劃術(shù)語》對城市化的定義，是“人類生產(chǎn)與生活方式由農(nóng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口及城市不斷發(fā)展完善的過程?！眹医y(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2011年末中國有城鎮(zhèn)人口69，079萬人，城鎮(zhèn)人口首超農(nóng)村；截至2013年末，我國城鎮(zhèn)常住人口73，111萬人，比上年末增加1，929萬人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?3.73%。城鎮(zhèn)化人口的過半表明中國經(jīng)歷了史上最為壯觀的城市化進(jìn)程，目前這一進(jìn)程開始呈現(xiàn)一種從增速到減速的過渡狀態(tài)。不能否認(rèn)城市化是一個國家或地區(qū)實現(xiàn)人口集聚、財富集聚、技術(shù)集聚和服務(wù)集聚的路徑，也是生活方式、生產(chǎn)方式、組織方式、職業(yè)結(jié)構(gòu)、消費行為及價值觀念轉(zhuǎn)變的助推器，導(dǎo)致了社會進(jìn)步、經(jīng)濟高漲，城市改觀和理念重塑。然而，在人口、生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)加速向城市聚集的過程中，不可避免地帶來各方面的矛盾與沖突，首當(dāng)其沖的是廣為詬病的“偽城市化”――人員的流動并沒有實現(xiàn)權(quán)利和福利的同步流動，即涌入城市的鄉(xiāng)村人口并沒有真正享受到與城市居民同等的待遇。相對于城市的高速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，戶籍、住房、教育、醫(yī)療、保障等制度建設(shè)有待完善；其次與城市化伴生了交通擁堵、環(huán)境污染、公共資源的匱乏、收入分配不均等社會問題。在廣闊的農(nóng)村天地，受城市化浪潮的巨大沖擊，存在了幾千年的鄉(xiāng)土中國，經(jīng)歷著小農(nóng)經(jīng)濟體制的建構(gòu)、文化制度的變遷和社會關(guān)系的深刻變革，如何化解當(dāng)前鄉(xiāng)村社會的轉(zhuǎn)型之殤？鄉(xiāng)土中國的生命如何得以延續(xù)？

一、鄉(xiāng)土社會的嬗變

先生曾指出，中國社會是鄉(xiāng)土性的。就世界范圍來說，工業(yè)化、城市化是社會前進(jìn)的必然選擇，經(jīng)歷了工業(yè)化、城市化的加速進(jìn)程后，鄉(xiāng)土中國發(fā)生了深刻的變革。

（一）鄉(xiāng)村空心化日漸加劇。近年來，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的持續(xù)推進(jìn)，大量農(nóng)村青壯年勞動力不斷“外流”，涌入大中城市及其郊區(qū)，農(nóng)村人口顯著減少，不少遠(yuǎn)離城市的村莊普遍出現(xiàn)人走房空現(xiàn)象，由此帶來的直接結(jié)果是大量的宅基地及地上房屋常年無人居住，甚至坍塌損毀，這些小而分散的宅基地已成為當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境整治的“頑疾”。由于青壯年外出務(wù)工或經(jīng)商，耕作方便的田地由朋友親戚代種，一些離家遠(yuǎn)、耕作不便的田地只能任其荒蕪。大量耕地拋荒造成寶貴土地資源的嚴(yán)重浪費。根據(jù)國土資源部調(diào)查，農(nóng)村每年撂荒耕地近3，000萬畝，存在了幾千年的一家一戶小農(nóng)經(jīng)濟開始解體，為國家糧食安全埋下隱患。近幾年我國交通體系尤其是高速、高鐵的明顯改善，城鄉(xiāng)人員互動增多，信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋面逐漸擴大到城郊地區(qū)，先進(jìn)的外來強勢文化日益滲透到鄉(xiāng)村社會，家庭意識日漸淡薄，戀土情節(jié)趨于弱化，延續(xù)幾千年的鄉(xiāng)土文化日益邊緣化甚至有逐漸消失的危險。城市化導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口空心化，進(jìn)而逐漸演化為人口、土地、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)動空心化，最終形成鄉(xiāng)村的“空心化”。

（二）留守之殤。目前，每年大約有1，800萬來自農(nóng)村地區(qū)的人口進(jìn)入城市，越來越多的年輕人背井離鄉(xiāng)到城市打拼，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口年齡和結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，留守人員多為老人、婦女和兒童。尹延慶認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村留守人員呈現(xiàn)“四化”特點：留守勞動力女性化、留守家庭老齡化、留守情感淡漠化、留守環(huán)境復(fù)雜化。據(jù)2013年全國婦聯(lián)《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》顯示，全國農(nóng)村留守兒童6，102.55萬，占農(nóng)村兒童37.7%，占全國兒童21.88%。農(nóng)村留守兒童年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，學(xué)齡前兒童規(guī)?？焖倥蛎?。學(xué)齡前農(nóng)村留守兒童（0～5歲）在農(nóng)村留守兒童中占38.37%。義務(wù)教育階段留守兒童（6～14歲）學(xué)齡階段兒童在農(nóng)村留守兒童中占48.31%。據(jù)2011年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國農(nóng)村留守老人達(dá)4，000萬，人口老齡化、高齡化、空巢化加速發(fā)展。作為一個“龐大”的、特殊的弱勢群體，三留守人員的身心健康令人堪憂。就留守兒童而言，父、母或雙方常年在外，處于“準(zhǔn)單親”或“準(zhǔn)孤兒”狀態(tài)的留守兒童交由老人或親朋好友代管，缺乏有效監(jiān)護(hù)，長此以往與父母感情疏離，容易孤獨與無助；學(xué)習(xí)之外留守兒童還要承擔(dān)家務(wù)勞動，照料祖輩和弟弟妹妹；一些兒童由于教師關(guān)注度不夠和學(xué)習(xí)壓力大等原因，性格孤僻抑郁，缺乏安全感，普遍存在自卑感和逆反心理?？傮w而言，留守兒童普遍存在生活失助、親情失落、學(xué)業(yè)失教、心理失衡、安全失保等問題。與留守兒童相依為伴的留守老人也面臨著沉重的生活負(fù)擔(dān)，負(fù)責(zé)家庭生活供養(yǎng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入、看病就醫(yī)等支出，田間勞作之余撫養(yǎng)孫輩，學(xué)識有限導(dǎo)致隔代教育問題突出。子女常年在外，空巢老人缺乏及時的生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉等基本服務(wù)，其中不乏孤獨離世無人知曉和“小病忍、大病拖”的悲劇。

（三）鄉(xiāng)村社會失序。鄉(xiāng)村社會秩序亦即村莊內(nèi)生秩序，主要是指村莊在自身所處的政治、經(jīng)濟以及文化背景下，經(jīng)過長期實踐與沉淀所自發(fā)形成的能為大多數(shù)村民所接受的日常行為準(zhǔn)則和狀態(tài)。鄉(xiāng)村秩序是指鄉(xiāng)村的社會結(jié)構(gòu)要素之間平穩(wěn)有序的互動，鄉(xiāng)村社會處于均衡與穩(wěn)定的狀態(tài)。村民是當(dāng)代鄉(xiāng)村社會的主體，客觀上需要與外界進(jìn)行物質(zhì)、文化、精神交流活動來保持自身生存與發(fā)展，而這在很大程度上倚借于穩(wěn)定而和諧的鄉(xiāng)村社會秩序，即鄉(xiāng)村社會政治穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮、文化昌盛、環(huán)境和諧，村民生活幸福，身心愉悅。梁漱溟先生認(rèn)為，傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村社會是倫理本位下的關(guān)系社會，儒家倫理道德是構(gòu)成鄉(xiāng)村社會關(guān)系的核心理念，社會利益關(guān)系從屬于倫理道德。受工業(yè)化、城市化浪潮的沖擊，處在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型期的中國農(nóng)村社會正經(jīng)歷著從傳統(tǒng)的倫理社會轉(zhuǎn)型到市場社會，即原有的倫理本位逐漸被利益本位所取代，市場交易和謀求利益成為人們構(gòu)建鄉(xiāng)村社會關(guān)系的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村社會集體意識悄然崩塌，價值理性和傳統(tǒng)理性讓位于工具理性，延續(xù)幾千年的傳統(tǒng)信任關(guān)系正被不公和不法所瓦解，勤儉持家的觀念被短視的消費文化所刺激，人與人的關(guān)系正在變得緊張而缺乏溫情，鄉(xiāng)村的倫理秩序悄然發(fā)生異化，不少鄉(xiāng)村地區(qū)頻現(xiàn)倫理危機。具有“空巢之鄉(xiāng)”的河南夏邑縣業(yè)廟鄉(xiāng)陳莊村10余名留守老人連續(xù)遭受達(dá)3年之久，這不僅是社會的恥辱，道德的淪喪，也折射出留守之殤。無獨有偶，留守女童也成為一個容易遭受的“重災(zāi)區(qū)”。山東東平女生“浮出水面”，這僅僅是眾多留守女童悲劇的“冰山一角”，此前早有資料顯示，在過去三年里，廣東就有逾2，500名女童被，其中近半在14歲以下。而且女童者65.74%是熟人，被侵犯的留守兒童則占到半數(shù)。廣東一省已是如此，如果把視野再拓寬到外出務(wù)工者眾多的其他省份，被的留守女童一定會是個令人觸目驚心的數(shù)字。6月28日下午，河北一8歲男童曉輝遭11名同學(xué)圍毆致死，涉事同學(xué)均不滿14周歲。據(jù)了解曉輝6歲即遭母親遺棄，父親在外打工，平時在校內(nèi)屢遭高年級同學(xué)欺負(fù)。曉輝的悲慘遭遇不過是留守兒童群體的縮影，孩子們?yōu)槌鞘谢M(jìn)程付出了沉重而慘痛的代價。施暴的同學(xué)閑來無事在村內(nèi)找人打著玩兒說明了這幫少年的無知與暴力至上，打人犯法、對文明規(guī)則的尊崇、對生命教育的敬畏似乎從來不曾存在于他們心中。道德的淪喪、良知的泯失、法律的無視加劇了中國基層鄉(xiāng)村社會的秩序混亂。

近年來，由于征地、土地流轉(zhuǎn)、拆遷引發(fā)的基層官民矛盾日益突出，官民糾紛成為當(dāng)前困擾中國鄉(xiāng)村社會的痼疾，并有激化和失控的趨勢。仇官情緒、拆遷血案、官民對抗等群體性暴力事件無疑是對傳統(tǒng)行政體制和權(quán)力制度的挑戰(zhàn)，嚴(yán)重危害到鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定與和諧。滾滾向前的城市化步伐，不能繼續(xù)以犧牲鄉(xiāng)村的土地、褫奪鄉(xiāng)民的權(quán)益為代價，更不能用人倫道德、法紀(jì)綱常、鄉(xiāng)民行為方式和家族觀念為賭注。

（四）新生代群體――混混的橫行。曾一度銷聲匿跡的特殊群體――“混混”，在20世紀(jì)80年代以后伴隨加速的城市化進(jìn)程在鄉(xiāng)土生活中得以復(fù)興。這些“吃喝玩樂樣樣精通，田里農(nóng)活一竅不通”的年輕農(nóng)民不讀書、不務(wù)農(nóng)、不經(jīng)商、也不打工，整天游蕩玩耍，小偷小摸，成群結(jié)伙，打架肇事。日益成為鄉(xiāng)村社會主導(dǎo)力量的這些農(nóng)村新貴，其出現(xiàn)有著深層次的社會原因：一方面他們脫胎于第一代留守兒童，父母外出務(wù)工，缺乏對子女的管教，親情疏離導(dǎo)致留守兒童情感淡漠，我行我素，放蕩不羈，由于缺乏基本的生存技能和知識，游手好閑，逐漸誤入歧途；另一方面村莊的“空心化”導(dǎo)致老幼婦孺留守家中，他們?nèi)狈镜娜松肀Ｗo(hù)常識以及抵御外界風(fēng)險的能力，即便受到不公正的待遇，敢怒不敢言，忍氣吞聲，客觀上為黑惡勢力滋生了發(fā)展空間。在一些地方，地痞惡霸橫行鄉(xiāng)里、魚肉鄉(xiāng)民，甚至對基層權(quán)力組織形成一定的控制，出現(xiàn)“組織真空”，村民自治和基層行政治理體系遭遇雙重破壞，鄉(xiāng)村社會陷于失序狀態(tài)，生活在鄉(xiāng)村底層的弱勢群體，自然淪為混混掠奪和侵害的對象。

二、對策

城市化是中國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的必然選擇，對鄉(xiāng)土中國的影響與沖擊應(yīng)理性分析，積極應(yīng)對。

（一）破解鄉(xiāng)村空心化。鄉(xiāng)村空心化表面上是由大規(guī)模的農(nóng)村人員向城市的遷移引發(fā)，實質(zhì)上是相對于其他產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的競爭吸引力弱，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入產(chǎn)出率低，農(nóng)民種地賺不到錢，谷賤傷農(nóng)，大大挫傷了農(nóng)民種田的積極性。寧愿到外地務(wù)工也不愿回家種地，寧愿良田被征用也不要守候家園。種地增產(chǎn)不增收，更加劇了人員外流，讓農(nóng)民回到土地上難，在土地上賺錢難上加難，由此形成一個不良循環(huán)。治理鄉(xiāng)村空心化，首先從優(yōu)化土地利用規(guī)劃入手，探索農(nóng)村土地整治技術(shù)體系與政策體系，整合現(xiàn)有土地資源，加快土地流轉(zhuǎn)，提高土地利用率，積極培育新型農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)生產(chǎn)功能向觀賞、科普、休閑、度假、體驗功能轉(zhuǎn)變，開發(fā)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值，輔以完善的資金扶持、技術(shù)引導(dǎo)、政策優(yōu)惠，提高農(nóng)民的務(wù)農(nóng)積極性，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化水平，確保農(nóng)村經(jīng)濟健康、可持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)前，農(nóng)村勞動力的斷層集中表現(xiàn)為農(nóng)村留守人員的老齡化和農(nóng)業(yè)素質(zhì)不高，這也是良田拋荒、農(nóng)業(yè)凋敝的原因之一。當(dāng)下應(yīng)在鄉(xiāng)村開展全面培訓(xùn)，提高務(wù)農(nóng)人員的知識、技能水平，培育新型職業(yè)農(nóng)民，使留守人員農(nóng)業(yè)職業(yè)素質(zhì)顯著高于遷移人口素質(zhì)，遏制農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)失衡，確保農(nóng)村土地對勞動力的需求，農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。

（二）關(guān)愛呵護(hù)留守人員。作為一個龐大的弱勢群體，留守人員的生存困境已成為當(dāng)前社會關(guān)注的焦點。關(guān)愛留守人員需要社會、政府、學(xué)校和家庭各方共同發(fā)力，齊抓共管，營造一個和諧而溫情、平等而友愛的大家庭。

一是健全相關(guān)法律法規(guī)政策。完善《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》、《婦女權(quán)益保障法》、《老年人權(quán)益保障法》，從法律制度上切實保障留守人員各項權(quán)益。

二是健全管理體系。建立由基層政府主導(dǎo)、各級指導(dǎo)、部門聯(lián)動、村民參與多位一體的基層管護(hù)體系和涵蓋治安、生產(chǎn)、生活、教育、醫(yī)療等在內(nèi)的長效工作機制，全面提升基層鄉(xiāng)村的管理水平。

三是健全服務(wù)體系。完善基層公共服務(wù)設(shè)施，成立服務(wù)型社區(qū)。加大對體育、娛樂、文化、保健等服務(wù)項目的扶持力度，改善留守兒童成長環(huán)境，由心理輔導(dǎo)老師組建留守兒童成長中心，定期開展心理教育；引導(dǎo)留守婦女參與各種文藝團(tuán)隊，開展豐富多彩的文化娛樂活動，提升幸福感；定期走訪空巢老人，給予精神慰藉和生活服務(wù)。

四是健全社會保障體系。完善基層社區(qū)醫(yī)療服務(wù)設(shè)施，改善就醫(yī)條件，加大鄉(xiāng)村醫(yī)療救助補貼，為留守老人提供健全的就醫(yī)、托管和護(hù)理服務(wù)。

（三）鄉(xiāng)村社會失序。梁漱溟在《鄉(xiāng)村建設(shè)理論》中指出，鄉(xiāng)村建設(shè)是中國的唯一出路。關(guān)愛留守人員，保障各項權(quán)益及身心安全必須完善鄉(xiāng)村各項建設(shè)。

1、文化建設(shè)。在鄉(xiāng)村社會重建一個符合現(xiàn)代價值的文化倫理，用最樸素最原始的人倫綱常建構(gòu)符合社會主義現(xiàn)代化的價值體系、道德標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范，著力提升鄉(xiāng)民共有的人文情懷。鄉(xiāng)民做到自我約束、彼此約束，學(xué)會憐憫、學(xué)會敬畏生命、敬畏存在。鄉(xiāng)民之間互助友愛、共同抵制道德滑坡、良知淪喪等事件，守護(hù)心靈凈土，共建精神家園。

2、基層法治建設(shè)。利用各種形式普及法律、法規(guī)及相關(guān)政策，培育鄉(xiāng)民的法律意識，鄉(xiāng)民不僅知法、懂法、守法和遵法，更要學(xué)會運用法律武器保護(hù)自身權(quán)益。強化基層組織的法律權(quán)威，法治嚴(yán)明，執(zhí)法為民，切實保障鄉(xiāng)民的公共安全。否則鄉(xiāng)村社會難免深陷“強人治村”或“地痞治村”的泥潭，鄉(xiāng)民因受制于自成氣候的“南霸天”或“混混”，最終會生活在一片沒有文化和法治的“無人區(qū)”，黑惡勢力胡作非為的后果只能由鄉(xiāng)民買單。

3、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快實施農(nóng)村道路、農(nóng)村能源、農(nóng)田水利等方面的投資建設(shè)進(jìn)程，努力改善農(nóng)村生產(chǎn)條件及農(nóng)民生活環(huán)境，打造便利快捷、環(huán)境優(yōu)美、安居樂業(yè)的社區(qū)，吸引外出務(wù)工人員返回家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)置業(yè)。

4、鄉(xiāng)村社會保障機制建設(shè)。努力推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老社會保障機制的建立和完善，政府加大對農(nóng)村社會保障的財政投入，加強政策引導(dǎo)，鼓勵社會各界關(guān)心、支持和改善留守人員的生產(chǎn)和生活條件，建立對特定區(qū)域、特定人員的救助幫扶機制，切實有效地提升留守人員生活質(zhì)量。

5、鄉(xiāng)村內(nèi)生機制建設(shè)。加快農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐，擴大就業(yè)渠道，培育良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，吸引外出人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，共同致力于發(fā)展本地經(jīng)濟，實現(xiàn)“重返家園、情歸故里、福澤鄉(xiāng)野”的美好愿景。

三、結(jié)語

城市化是一把雙刃劍，在享受其帶來的社會進(jìn)步和文明成果的同時，也要正視其伴生的各種社會問題，尤其是其引發(fā)的鄉(xiāng)村社會的嬗變，更要理性分析，科學(xué)決策，多方共同發(fā)力、多措并舉，確保鄉(xiāng)村社會在城市化進(jìn)程中得以順利、平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

主要參考文獻(xiàn)：

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篇(7)

【關(guān)鍵詞】村官，角色，鄉(xiāng)村治理

一、現(xiàn)狀概述

《2012中國大學(xué)生村官發(fā)展報告》顯示，從2008年中央啟動“一村一名大學(xué)生村官”計劃至今，全國累計有200多萬名高校畢業(yè)生報名應(yīng)聘。2011年底，全國在崗大學(xué)生村官數(shù)量超過21萬，到2015年，中國的大學(xué)生村官數(shù)量將達(dá)到40萬人，覆蓋2/3的行政村，到2020年將達(dá)到60萬人。大學(xué)生村官計劃自實施以來，在改善農(nóng)村干部隊伍結(jié)構(gòu)、增強農(nóng)村基層組織生機活力等方面均取得了顯著成效，也涌現(xiàn)出了許多在平凡崗位上做出重大貢獻(xiàn)的個人。但從當(dāng)前各地反映的實際情況來看，大學(xué)村官在職業(yè)發(fā)展和工作適應(yīng)等方面還存在不少問題。在參與相處治理過程中的角色定位模糊、職業(yè)發(fā)展受阻、工作開展困難等問題不僅影響了大學(xué)生村官自身的工作和生活，同時也嚴(yán)重制約著大學(xué)生村官計劃的發(fā)展前景和發(fā)展后勁。

二、參與鄉(xiāng)村治理困境分析

（一）政策支持力度不夠。大學(xué)生村官制度是一項不斷發(fā)展中的制度，除了就業(yè)壓力，政策性資源是吸引廣大村官參與其中的主要因素，但是當(dāng)前對于大學(xué)生村官的主要政策集中在在崗三年的保障制度，而對于村官三年之后的職業(yè)發(fā)展沒有給予太多的關(guān)注。越來越多的大學(xué)生村官開始關(guān)心“以后怎么辦？”，“考不上公務(wù)員怎么辦？”這樣關(guān)乎自身前途的問題。大學(xué)生村官政策存在地區(qū)差異，政策變動性比較大。所以，在政策不明朗、不完善的情況下，大學(xué)生村官存在后顧之憂。他們不得不花更多的時間和精力考慮自己的前途問題，因而他們很難沉下心投身基層。

由上面的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，在大學(xué)生村官未來發(fā)展意向表中，有64%的選擇是報考公務(wù)員，而在北京市首批大學(xué)生村官合同到期后去向表中卻只有19%的人可以進(jìn)入到公務(wù)員系統(tǒng)中，也還有10%的人尚未就業(yè)。由此可見，大學(xué)生村官的后顧之憂并沒有被解除，尚不完善的保障制度使得村官制度的持續(xù)性受到質(zhì)疑，在自身的發(fā)展得不到保障的前提下，村官參與鄉(xiāng)村治理的積極性會下降，將更多的精力集中到備考公務(wù)員或者跑關(guān)系上，客觀上減少了參與鄉(xiāng)村治理的可能。

（二）借調(diào)身份。相關(guān)調(diào)研表明，借調(diào)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，基層政府“截留”大學(xué)生村官是多方面的原因造成的。有的“截留”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的安排，被動的截留；有的“截留”是因為基層政府人員不充足，大學(xué)生村官學(xué)習(xí)能力強，留在基層政府、又不用支付額外的工資。這雖然在某種程度上，對大學(xué)生村官自身以及基層政府是有利的。但這卻違背了政策的初衷，會導(dǎo)致大學(xué)生村官越來越不“接地氣”，遠(yuǎn)離鄉(xiāng)土，脫離群眾，根本無法實現(xiàn)參與鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)。

（三）游離鄉(xiāng)村“圈子”之外。中國的鄉(xiāng)村社會有濃厚的家族鄉(xiāng)土情結(jié)，實際上是由一個個圈子組成的，離中心越遠(yuǎn)者，關(guān)系也就越疏遠(yuǎn)，這種圈子的核心是“人情”、“面子”和“關(guān)系”。大學(xué)生村官是外在的力量嵌入于鄉(xiāng)村社會中，在村民看來就是“圈外人”。與土生土長的鄉(xiāng)村干部相比，大學(xué)生村官與村民的關(guān)系疏遠(yuǎn)，而自身存在的“上山下鄉(xiāng)”短期鍛煉的觀念和村民眼中“非官、非農(nóng)民”的圈外人身份，使他們更難嵌入鄉(xiāng)村社會關(guān)系中。無論從主觀還是客觀層面都使得大學(xué)生村官參與到鄉(xiāng)村治理的可能性則較低。

三、參與治理難題破解

（一）明確大學(xué)生村官的合法性。大學(xué)生村官的具體身份如何，具有哪些明確的權(quán)利，這些問題都在一定程度上影響著村莊工作的開展及大學(xué)生村官價值的發(fā)揮。大學(xué)生村官是從城市的高校畢業(yè)后通過考試選拔方式產(chǎn)生的，他們既不是具有本村戶口的村民，又沒有在《村委會組織法》中有著明確的說明，那么在日后的村委會選舉以及其他的村委領(lǐng)導(dǎo)工作過程中，大學(xué)生村官所具有的權(quán)利和義務(wù)非常模糊，并沒有在村民心目中獲得權(quán)威的認(rèn)可，這樣在群眾中的認(rèn)可程度會受到影響。因此，要想真正激勵大學(xué)生村官在村莊工作中發(fā)揮更大的價值和作用，更好地推動農(nóng)村發(fā)展及農(nóng)民生活水平的提高，需要就大學(xué)生村官的身份問題通過法律法規(guī)加以明確，為大學(xué)生村官的合法性提供法律依據(jù)，從而增強村民對大學(xué)生村官的政治信任感，同時也為大學(xué)生村官在村莊工作中掃除了相應(yīng)的政策障礙，激發(fā)了大學(xué)生村官對村莊工作的積極性。

（二）加強對大學(xué)生村官的監(jiān)管。由于目前的大學(xué)生村官政策規(guī)定大學(xué)生村官在村莊的工作年限是三年，但是部分村官并非愿意扎根農(nóng)村亦或者前途擔(dān)憂等原因，在三年合同期滿后，很多大學(xué)生村官義會選擇回到城市。以這種過度心態(tài)對待村官這項工作，就會出現(xiàn)走馬觀花、工作不積極的現(xiàn)象，這就要求中央和地方各級政府要健全大學(xué)生村官的監(jiān)管機制。做到從村官選拔篩選偏向有意愿扎根農(nóng)村的大學(xué)生，從源頭上保證大學(xué)生村官的高質(zhì)量高水準(zhǔn)；加強對大學(xué)生村官日常工作的監(jiān)督和考核，通過日?？己?，在縣、鄉(xiāng)、村三級組織結(jié)構(gòu)的聯(lián)合下、嚴(yán)格大學(xué)生村官日常工作的匯報，共同對大學(xué)生村官的工作績效進(jìn)行評估；建立選拔制度，對考核優(yōu)秀的，可推薦提拔。

（三）理順村官村民關(guān)系。大學(xué)生村官要利用好身邊的政治資源和社會關(guān)系資源，需要大學(xué)生村官善于解讀政策，善于利用資源，主動的融入到“圈子”中去，雖然沒有先天的本地人優(yōu)勢，但是同時也沒有利益矛盾，因此融入群眾非難事。這種嵌入是雙向的、互動的。鄉(xiāng)村社會行動者同樣要適應(yīng)大學(xué)生村官，嵌入大學(xué)生村官所代表的現(xiàn)代化社會關(guān)系，村民、村干部等同樣也是鄉(xiāng)村治理的重要主體，只有發(fā)揮不同主體的重要作用，才能保證鄉(xiāng)村治理績效的最大化。

參考文獻(xiàn)：