養(yǎng)老保險制度論文精品(七篇)

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篇(1)

關鍵詞:城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險;部分積累制;現(xiàn)收現(xiàn)付制;基金制

社會養(yǎng)老保險不僅是社會保障體系的重要內容,也是一個具有豐富經濟內涵和廣泛社會影響的政策問題。一國的養(yǎng)老保險制度選擇,應該與其經濟發(fā)展水平、收入分配結構、要素市場發(fā)育程度、稅費征管體制、人口結構等現(xiàn)實條件相適應。因此,根據(jù)本國的社會經濟發(fā)展狀況來制定養(yǎng)老保險制度的改革方案,是一項重要的政策內容。

近年來,在多方論證的基礎上,我國初步建立起了一個部分積累制的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系。然而,現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系的實際運行卻不盡如人意,其中暴露出來的種種問題值得引起理論界和政策制定者的反思。本文在對當前我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系存在問題及其根源進行分析的基礎上,認為我國應當更加務實地對現(xiàn)行的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度進行改革。

一、改革歷史的簡單回顧

我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度起步于20世紀50年代國家頒布的《勞動保險條例》和《國家工作人員退休條例》,其保障對象是城鎮(zhèn)機關、事業(yè)單位和企業(yè)職工;主要特征是由國家規(guī)定基本統(tǒng)一的養(yǎng)老待遇,由各類單位和企業(yè)支付養(yǎng)老費用。由于國有企業(yè)的經營由國家統(tǒng)負盈虧,因此這實際上是一種享受對象經限定的由國家統(tǒng)一管理并保證養(yǎng)老金發(fā)放的養(yǎng)老體系。

到了80年代,改革開放政策的實施要求國有企業(yè)成為自負盈虧的經濟實體。這樣,養(yǎng)老包袱的輕重就嚴重地影響到國有企業(yè)的盈利水平和競爭能力,養(yǎng)老基金由企業(yè)統(tǒng)籌向社會統(tǒng)籌方向發(fā)展勢在必然。1991年《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》,標志著我國養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌的開始。這實際上是一種現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險體系。

1995年《國務院關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》,確定了基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合(簡稱“統(tǒng)賬結合”)的模式,強調建立多層次社會保障體系的必要性。1997年《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)定》,進一步明確了基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一模式。該模式要求我國的養(yǎng)老保險體系從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制過渡。事實上,我國采納了世界銀行倡導的“三支柱”模式,即強制性的現(xiàn)收現(xiàn)付制作為第一支柱,強制性的個人賬戶作為第二支柱,自愿的補充養(yǎng)老保險作為第三支柱。第一支柱按照繳費工資的13%由企業(yè)在稅前支付,它將保證繳費15年以上的職工在退休時獲得20%的替代率;第二支柱由個人和企業(yè)共同負擔,按繳費工資的11%繳納,當職工退休時每月可得到個人賬戶基金積累額的1/120。作為第一支柱的統(tǒng)籌賬戶和第二支柱的個人賬戶,可合計提供58.5%的目標替代率。①

概括起來,改革開放以來我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系改革的內容主要體現(xiàn)在四個方面:一是從企業(yè)統(tǒng)籌走向社會統(tǒng)籌;二是從單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制走向現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制相結合的統(tǒng)賬結合模式;三是擴大了養(yǎng)老保險的覆蓋面,將非國有企業(yè)納入養(yǎng)老保險體系;四是適當調整了繳費率和養(yǎng)老金的替代率,糾正了養(yǎng)老保險體系在精算上的失衡。而改革的目的在于順應經濟體制改革的需要,營造公平競爭的市場環(huán)境;解決養(yǎng)老保險的可攜帶性問題,疏通勞動力流動障礙;應對人口結構不利變動對現(xiàn)收現(xiàn)付制的挑戰(zhàn),削減養(yǎng)老保險制度的代際再分配功能;等等。

二、當前存在的主要問題及其原因

盡管已有的研究從理論上論證了多支柱模式的優(yōu)越性,以及通過模擬研究②論證了我國從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制轉型的現(xiàn)實可行性(WorldBank,1997;YanWang,etal.,2000),[1-2]但現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系在運作過程中還是出現(xiàn)了許多預期之外的問題。

1.個人賬戶“空賬”規(guī)模巨大,部分積累制名存實亡

由于現(xiàn)行的部分積累制是在現(xiàn)收現(xiàn)付以及沒有任何基金積累的基礎上建立起來的,這就要求當前工作的一代不僅要承擔上一代的養(yǎng)老責任,還要為自己積累養(yǎng)老金,由此帶來了巨大的轉型成本。

對于改革之時已經離退休的“老人”、工作期間經歷制度轉換的“中人”以及改革之后才參加工作的“新人”來說,目前的養(yǎng)老保險制度采取“老人老辦法,中人中辦法,新人新辦法”③進行區(qū)別對待。即已經離退休的“老人”的養(yǎng)老金待遇保持不變,他們的養(yǎng)老金用每年收繳的社會統(tǒng)籌基金支付;對于“中人”,新制度規(guī)定將其在改革之前的工作年限視為繳費年限,他們所享受的養(yǎng)老金待遇與他們在改革之后繳納的養(yǎng)老保險費的差額也由社會統(tǒng)籌基金支付。這樣,“老人”和“中人”的養(yǎng)老金來源就成為一筆“歷史債務”(即轉型成本),如國務院體改辦2000年測算的結果為67145億元(何平,2001)。[3]

現(xiàn)行部分積累制的養(yǎng)老保險制度在實際操作中,由于養(yǎng)老保險費的實繳數(shù)額未能達到預期的目標,統(tǒng)籌賬戶的基金不足以支付現(xiàn)有退休人員的養(yǎng)老金,因此個人賬戶的基金幾乎全部被挪用來支付退休人員的養(yǎng)老金,從而形成個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象,即個人賬戶只是一個名義賬戶。在名義賬戶下,資金的回報率是由政府規(guī)定的,而不是實際的投資回報率。這樣,從根本上看,現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制。

2.繳費率相當高,企業(yè)和工薪階層負擔沉重

我國養(yǎng)老保險繳費率(平均養(yǎng)老保險費與平均工資的比率)目前已經達到比較高的水平,從1991年的16%增加到目前的24%,遠遠高于世界平均繳費水平(為10%),甚至高于國際警界線(20%)。根據(jù)對OECD24個國家社會保障繳費率的統(tǒng)計,只有丹麥(24.55%)、意大利(29.64%)、荷蘭(25.78%)、西班牙(28.30%)和葡萄牙(34.75%)等5個國家的社會保障稅高于中國(孫祁祥,2001)。[4]

盡管企業(yè)可以通過降低工資基數(shù)的方式向職工轉嫁部分社會保險費(轉嫁能否順利實現(xiàn)取決于勞動力的供給和需求彈性),但過高的繳費率無疑將提高企業(yè)的經營成本,并形成繳費企業(yè)與未繳費企業(yè)之間的不平等競爭。而在現(xiàn)行制度下,企業(yè)職工除了須繳納“四金”(住房公積金、養(yǎng)老保險金、醫(yī)療保險金、失業(yè)保險金)以外,還須繳納不菲的個人所得稅。在這種情況下,實現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險體系再分配功能的資金來源和個人所得稅的收入,實際上大部分來源于工薪階層。這種狀況對于培育中產階級,改善我國居民的收入分配結構是不利的。

如果說西方國家的高繳費率主要緣于提供了過高的社會福利,即所謂的“福利病”(同工資一樣,社會福利水平具有很強的剛性),我國的高繳費率則主要在于龐大的轉型成本——企業(yè)拖欠、逃避繳費現(xiàn)象嚴重,覆蓋面、參保率難以提高,以及過高的替代率等原因造成的養(yǎng)老保險資金缺口。理論界熱衷于探討的老齡化問題,事實上并非造成高繳費率的重要因素,而這恰恰更增加了人們對于老齡化將帶來的高贍養(yǎng)率的擔憂。

3.企業(yè)拖欠、逃避繳費現(xiàn)象嚴重,擴大覆蓋面舉步維艱

當前企業(yè)拖欠、逃避繳納養(yǎng)老保險費的情況非常嚴重,近幾年來養(yǎng)老保險基金的收繳率呈逐年下降趨勢。1992年至1998年,收繳率分別為96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%,此后一直徘徊在90%以下(龔秀全、黃勝開,2002)。[5]截至1998年底,企業(yè)共欠繳養(yǎng)老保險費302億元,到2000年底上升到414億元,相當于當年養(yǎng)老金發(fā)放金額的20%。而且,擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的工作進展也乏善可陳。1999年,國務院了《社會保險費征繳暫行條例》,加速把非公有企業(yè)職工和外來勞動力包括到養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌中來。但直到2005年底,養(yǎng)老保險參與率一直徘徊在50%~60%之間(見表1)。覆蓋面未能順利擴大,直接帶來了兩個問題:一是企業(yè)之間的不平等競爭。到1997年底,93.9%的國有企業(yè)職工參加了養(yǎng)老保險,而城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工的參與率為53.8%,其他所有制企業(yè)只有32.0%,事實上造成了企業(yè)之間的不平等競爭。二是養(yǎng)老保險體系的負擔率大幅上升。如表2所示,從1993年到2005年,我國養(yǎng)老保險體系參保職工人數(shù)上升了78.8%,而參保離退休人員則上升了168.2%,負擔率提高了50個百分點。

在現(xiàn)實中,企業(yè)逃避繳費的行為是不可避免的;但過高的繳費率、有效征管體制的缺失,則大大增強了企業(yè)逃避繳費的動機。從我國的國情來看,逃稅漏稅現(xiàn)象本來就非常普遍,更何況是以“費”的形式進行征集的養(yǎng)老保險基金。

從職工個人方面來看,由于當前的工薪階層不僅成為轉型成本的主要承擔者,而且現(xiàn)收現(xiàn)付制本身所具有的再分配功能、④個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象和過低的投資回報率等因素,也都抑制了其繳納養(yǎng)老保險費的積極性,難以有效形成職工對企業(yè)繳費的監(jiān)督機制。

地方政府(縣或地、市級政府)在統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度的過程中,所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是養(yǎng)老保險體系的管理者,且在大部分地區(qū)至今仍然是實際的管理者,養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌將使它們失去對養(yǎng)老基金的控制權。顯然,在它們擁有對養(yǎng)老基金控制權的時候,它們有積極性向企業(yè)收取養(yǎng)老保險費;而在它們喪失對養(yǎng)老基金的控制權之后,它們的積極性將相應降低。此外,在省級統(tǒng)籌的運作中,省內地區(qū)之間的交叉補貼也會對地方政府的積極性產生嚴重的影響。例如,如果一個縣(或市)的養(yǎng)老基金盈余被拿去與其他縣(或市)分享,這個縣(或市)將不會有實現(xiàn)盈余的積極性;反之,如果一個縣(或市)的養(yǎng)老基金赤字可以得到來自統(tǒng)籌基金的補貼,這個縣(或市)也不會設法去消減赤字。

4.其他存在的問題

現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度在運行中出現(xiàn)的其他問題還有很多,如社保基金未能獲得令人滿意的收益率、省級統(tǒng)籌進展緩慢等。以全國社會保障基金理事會的年報為例,其歷年的投資收益率(如表3),在所有年份均低于五年期定期儲蓄利率。而自1997年國務院要求養(yǎng)老保險實現(xiàn)省級統(tǒng)籌以來至2000年底,真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的只有5個省,17個省通過省級調劑金進行上繳下?lián)?8個省還沒有建立省級調劑金或者雖然名義上建立了但沒有運作(趙耀輝、徐建國,2003)。[6]過低的投資回報率大大打擊了職工對于養(yǎng)老保險體系的信心,甚至使個人賬戶的繳費異化為某種稅負(由于資金回報率低于其機會成本);省級統(tǒng)籌難以實施,則不利于調節(jié)省內地區(qū)之間的收入分配以及控制養(yǎng)老基金管理中的道德風險和腐敗行為。

綜上所述,個人賬戶空賬、繳費率過高、拖欠及逃避繳費現(xiàn)象嚴重是當前我國養(yǎng)老保險制度運行中存在的主要問題。從這些問題之間的關系中可以看出,它們是相互影響、相互作用的。養(yǎng)老保險基金的拮據(jù)表現(xiàn)為個人賬戶空賬,并產生了提高繳費率的要求;過高的繳費率又大大增強了企業(yè)拖欠、逃避繳費的動機;而企業(yè)拖欠、逃避繳費的行為,反過來又影響了養(yǎng)老保險費的順利征收,并使擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的工作難以實施;最終導致個人賬戶空賬規(guī)模的進一步擴大,從而使整個養(yǎng)老保險體系的運作陷入惡性循環(huán)之中。

當前我國養(yǎng)老保險體系在實踐中遭遇的嚴峻形勢所折射出的現(xiàn)行制度設計的不合理,主要表現(xiàn)在以下四個方面。

第一,過于執(zhí)著養(yǎng)老保險體系自身的財務平衡。面對巨大轉型成本的現(xiàn)實,政府沒有必要拘泥于養(yǎng)老保險體系自身的收支平衡,以致于造成個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象而失信于民。事實上,從世界各國的實踐來看,社會保障稅并不是社會保障資金的惟一來源。除少數(shù)國家(如德國)的社會保障稅能夠完全滿足社會保障支出的需要以外,多數(shù)國家的社會保障稅收入只占社會保障支出的較大比重,個別國家(如加拿大)的社會保障稅收入占社會保障支出的比重尚不足50%。而從社會保障支出占GDP的比重來看,我國的社會保障支出仍處在相當?shù)偷乃缴?。因?增加其他資金來源(如國有資產的變現(xiàn)所得、稅收收入、國債籌資等)用以支付轉型成本是完全合理的。

第二,養(yǎng)老金的替代率偏高?，F(xiàn)行制度設計中養(yǎng)老金的目標替代率為58.5%,而“老人”和“中人”的替代率更高。從實施情況來看,目前我國各地基本養(yǎng)老金替代率的平均水平已超過80%,遠高于西方發(fā)達國家的水平(見表4);部分地區(qū)如河北、山西、內蒙古、吉林、安徽、江西、山東、河南等省(自治區(qū))的養(yǎng)老金替代率均超過了100%,甚至出現(xiàn)了一些在崗還不如退休的情況。從人均產值和人均可支配收入來看,我國與西方發(fā)達國家的差距仍十分巨大,現(xiàn)行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。

第三,養(yǎng)老金領取條件過于寬松。主要表現(xiàn)在對提前退休領取養(yǎng)老金的政策把握和養(yǎng)老保險制度的設計上。自20世紀90年代以來,為推進國有企業(yè)改革,國家出臺了一系列提前退休政策以達到減員增效目的。此外,80年代初期,我國27個產業(yè)部門相繼制定了1800多個特殊工種名錄,規(guī)定特殊工種職工可享受提前退休的待遇。但是,隨著現(xiàn)代化科技的應用,繼續(xù)沿用這個20年前制定的標準并不完全合適。不僅如此,為了順利實現(xiàn)減員的目的,地方政府和企業(yè)還有意放松了對提前退休審批的管理,從而導致一大批產業(yè)職工提前退休,過早地加入領取養(yǎng)老金的隊伍。從養(yǎng)老保險制度設計來看,新制度中繳費滿15年、舊制度中工齡滿10年即可領取養(yǎng)老金這一政策標準,在世界上已建立起社會保障制度的國家中也是相當?shù)偷摹?/p>

第四,對制度實施方案的操作難度缺乏充分的估計。現(xiàn)行制度設計不僅建立起了一個擁有較高目標替代率的部分積累制養(yǎng)老體系框架,而且還指望由當前工作的一代承擔起巨大的轉型成本,但對于企業(yè)和職工能否承受由此帶來的高繳費率以及收取養(yǎng)老保險費的難度,卻似乎缺乏應有的思想準備。部分積累制的強制性個人賬戶客觀上也加重了企業(yè)和職工的負擔,事實上并不是一種比原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制更優(yōu)的選擇。

由此可見,過于簡單、理想化而缺乏可操作性的制度方案設計,是我國社會養(yǎng)老保險體系面臨困境的根本原因?，F(xiàn)行制度在實施過程中遇到的諸多問題,暴露出政策設計者過于迷信理論模型的論證而缺少對現(xiàn)實國情的深入了解;忽視對我國政府和企業(yè)之間,以及政府上、下級之間博弈行為的考察。

三、反思與相關政策建議

如上所述,即使經過貌似嚴格的理論論證和數(shù)據(jù)模擬,一個制度的設計如果缺少了現(xiàn)實的可操作性,它也難免會在實施中遭到失敗。這是值得我國理論界深刻反思的?？偟膩砜?過去的理論研究更多的是從純粹理論的層面對現(xiàn)收現(xiàn)付和基金制進行比較,或探討人口老齡化來臨的福利效應及應對措施;而在運用數(shù)學模型和數(shù)據(jù)模擬方法進行論證的過程中則多少顯得有些一廂情愿,對于從假設條件引出的結論與現(xiàn)實的差距缺乏客觀的分析,表現(xiàn)出熱衷于理論探討而疏于關注現(xiàn)實國情的傾向。

在對現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制的比較中,學者們較傾向于認為現(xiàn)收現(xiàn)付制對國民儲蓄具有擠出效應,減少了資本的形成,從而不利于長期經濟增長(Feldstein,1974);[8]難以應對人口老齡化危機,并認為從現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步向基金制過渡乃是大勢所趨。

事實上,到目前為止,現(xiàn)收現(xiàn)付制對國民儲蓄的擠出效應以及這種擠出效應有多大,在國內外學術界尚未得到嚴格的論證。而且,國民儲蓄率也并非越高越好。在過剩經濟的條件下,降低儲蓄率、擴大有效需求反而有利于解決當前我國經濟的動態(tài)無效率問題(袁志剛、宋錚,2000)。[9]對于現(xiàn)收現(xiàn)付制另一個常見的質疑是,它難以在一個不利的人口結構變化趨勢中得以維系。但從根本上看,現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制兩種養(yǎng)老保險體系只不過是退休一代采用不同的方式索取當前的產出。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下,退休一代憑借過去繳納養(yǎng)老保險費獲得分享來自當前工作一代的轉移支付的權利;在基金制下,退休一代憑借資本所有權證獲得分享當前工作一代提供的產出的權利。兩者的物質基礎是完全一致的?？梢?經濟增長和充分就業(yè)才是解決老齡化問題的根本,基金制并不是解決老齡化問題的靈丹妙藥(NicholasBarr,2000)。[10]在老齡化問題上,基金制與現(xiàn)收現(xiàn)付制的區(qū)別只不過是基金制將問題拋給社會,而現(xiàn)收現(xiàn)付制則由政府承擔起責任而已。

實際上,現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制在實踐中各有利弊?，F(xiàn)收現(xiàn)付制的最大弊端是由于其再分配功能而導致企業(yè)和職工逃避繳費,養(yǎng)老保險覆蓋面難以擴大;基金制則缺乏再分配功能,難以抵御通貨膨脹等缺陷,使退休人員的基本生活水平無法得到保證。從這一點來看,基金制已基本喪失了“社會保障”的功能。

老齡化趨勢對養(yǎng)老保險體系的考驗也是學者們所關注的問題。但是,如上所述,從實際運行的情況來看,造成我國養(yǎng)老保險體系負擔率較高的主要原因并非老齡化問題,而是養(yǎng)老保險覆蓋面難以擴大、職工參保率難以提高以及下崗和提前退休高峰的來臨等問題。這些問題對現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度構成的壓力,顯然遠大于老齡化問題;而老齡化問題只不過是使入不敷出的養(yǎng)老保險體系)上加霜罷了。

在有關養(yǎng)老保險的理論探討中,學者們大多借助于代際交疊模型(Samuelson,1958;Diamond,1965)來進行分析,如對現(xiàn)收現(xiàn)付制與國民儲蓄關系的論證、人口結構變動的福利效應分析、繳費率和統(tǒng)籌比例的參數(shù)設定,等等。[11-12]但是,代際交疊模型的論證依賴于退休一代不留遺產的強假設,而這與現(xiàn)實情況是明顯不符的。在現(xiàn)實中,人們有種種理由在死亡時留下遺產,例如:(1)遺產動機是普遍存在的;(2)人們無法準確知道自己何時會死亡;(3)住房和耐用品的殘值一般會成為遺產等。在養(yǎng)老保險體系設計的數(shù)據(jù)模擬研究過程中,學者們?yōu)榱苏撟C自己的觀點,往往在模型中設定有利于自己結論的假設條件和參數(shù)值。例如,支持基金制的學者往往過分強調養(yǎng)老基金的投資回報率(Feldstein,1999),[13]似乎認為養(yǎng)老基金的投資回報率理所當然地將高于真實工資的增長率。事實上,在古典經濟模型的理想狀態(tài)下,兩者應該是一致的;而從我國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,在1986-2002年的大部分時間內,真實工資的增長率高于五年期國債的實際利率(袁志剛、封進,2004)[14],從而基金制是比現(xiàn)收現(xiàn)付制更好的制度選擇;而支持現(xiàn)收現(xiàn)付制的學者則忽視了收取養(yǎng)老保險費的難度,隱含了養(yǎng)老保險費能夠順利收取的假設。

綜上所述,在養(yǎng)老保險制度的改革中,政策設計者不應無主見地人云亦云或照搬國外的經驗,而應更多地對公共養(yǎng)老保險體系的存在意義是什么、中國的現(xiàn)實國情適合什么樣的制度安排,以及設計方案能否得到順利實施等問題進行深入的思考。

一般認為,政府介入養(yǎng)老保險主要基于三方面的理由。一是政府強制保險可以糾正由逆向選擇或道德風險所導致的市場失靈;二是社會養(yǎng)老保險具有再分配功能,在一定程度上可以使財富在不同的收入階層和代際之間再分配;三是政府強制保險可以幫助人們克服短視行為,即所謂的“家長主義”。但從市場失靈和家長主義的觀點來看,政府介入養(yǎng)老保險的理由顯然不如醫(yī)療保險充分;特別是對于基金制來說,除了具有家長主義的含義之外,政府幾乎再沒有介入養(yǎng)老保險的理由,而事實上這種家長主義的強制儲蓄是否必要也是值得商榷的(在沒有公共養(yǎng)老保險體系的情況下,人們也可能會為自己的養(yǎng)老積極儲蓄)。相比較而言,現(xiàn)收現(xiàn)付制由于具有保障退休人員基本生活之需的再分配功能,而更加適合作為政府介入養(yǎng)老保險的方式。但是,必須清醒地認識到,我國的經濟發(fā)展仍處在相當?shù)偷乃缴?且貧富兩極分化相當嚴重,缺乏一個人口數(shù)量龐大的中產階級。在這種經濟條件下,面對顯而易見的人口老齡化趨勢,一個較低水平、廣泛覆蓋的養(yǎng)老保險體系,對于我國來說可能是更加合適的選擇。較低水平的養(yǎng)老金可以降低當前工作一代的負擔,有利于養(yǎng)老保險費的收取;而養(yǎng)老金水平也反映了政府介入養(yǎng)老保險的程度。從我國當前的現(xiàn)實情況來看,公共養(yǎng)老保險體系的首要目標理應是保障退休人員的基本生活之需;如果人們希望在退休以后過得更寬裕一些,他們有責任在工作時期為自己進行更多的儲蓄。

根據(jù)以上的分析,政策設計者可以考慮從以下幾個方面對現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度進行更為務實的改革。

第一,降低企業(yè)和職工的負擔。政府應更多地考慮通過減持國有股、發(fā)行國債或稅收來支付轉型成本。為此,政府有必要重新審視當前的財政支出結構,應向社會保障、教育、國防等有關國計民生的項目傾斜,逐步縮減以至取消大量不必要的財政支出(如大量的形象工程項目、對競爭性國有企業(yè)的財政扶持、民間力量完全可以實現(xiàn)的投資項目,等等)。對于工薪階層的負擔,可以考慮以個人所得稅作為社會保險費的來源而取消社會保險費,或者取消個人所得稅而保留社會保險費。另外,可以考慮取消養(yǎng)老保險強制性的個人賬戶(即取消部分積累制)和“四金”中的住房公積金,⑤以進一步降低職工的負擔。

第二,建立一個較低水平的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險體系。養(yǎng)老金的給付可以考慮采取DB模式而不必按目標替代率進行設計。養(yǎng)老金發(fā)放水平可參考當?shù)氐淖畹凸べY或最低生活保障標準設定(如以當?shù)氐淖畹凸べY或最低生活保障標準乘以一定的系數(shù))。對于部分養(yǎng)老金待遇過高的“老人”和“中人”,考慮到養(yǎng)老金待遇的剛性,可以保持其原來的養(yǎng)老金發(fā)放水平不變;但如將來出現(xiàn)通貨膨脹,則不對養(yǎng)老金待遇進行調整,直到與其設定的養(yǎng)老金發(fā)放水平相當為止。

第三,取消提前退休領取養(yǎng)老金的權利,重新制定特殊工種提前退休的標準并嚴格其審批管理;適當提高領取養(yǎng)老金所需的繳費年限標準。對于因下崗而提前退休者,可以考慮將這部分人納入城市最低生活保障制度或失業(yè)保險制度之中。

第四,在保留一個較低水平的現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老保險體系的基礎上,鼓勵企業(yè)年金的發(fā)展以及個人為養(yǎng)老儲蓄。為此,必須為企業(yè)年金和個人年金提供稅收優(yōu)惠政策。例如,企業(yè)購買企業(yè)年金可在稅前列支,個人購買養(yǎng)老金的支出部分可免繳個人所得稅(這些政策已為世界上相當多的國家所采用)。這樣不僅有利于降低政府的行政負擔,杜絕地方政府挪用養(yǎng)老金和腐敗行為的發(fā)生,而且有利于促進我國金融市場的成熟和繁榮。

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注釋:

①這個目標替代率的計算方法是:假設預期壽命為70歲,實際工資增長率等于名義利率,職工按繳費工資的11%向養(yǎng)老保險體系交費35年,這樣退休時個人賬戶可以提供38.5%的替代率,統(tǒng)籌賬戶提供20%的替代率。二者合計共提供58.5%的替代率。

②Wang,etal.的模擬顯示,在2000年到2010年間,每年的轉型成本占GDP的0.6%左右,到2050年將下降到0.3%。轉型成本的補償可以通過稅收進行融資,這樣,支付第一支柱相當于工資20%的養(yǎng)老金所需交納的費用率只需10%~12%。

③“老人老辦法”是指對已退休者繼續(xù)實行以前的退休金發(fā)放標準,退休金替代率為60%~90%,退休金計算基數(shù)為退休時的工資額;離休者離休費為離休時工資的100%?！靶氯诵罗k法”是指1997年統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度實施以后參加工作的職工,他們的退休金相當于當年職工平均工資的20%,有35年工齡的職工,目標替代率為58.5%左右?！爸腥酥修k法”是指中人的養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金、新制度建立以后個人賬戶上積累的個人賬戶養(yǎng)老金,以及將統(tǒng)一制度建立以前的工作年限視為繳費年限計算的“過渡養(yǎng)老金”三部分組成[月養(yǎng)老金=基礎養(yǎng)老金個人賬戶養(yǎng)老金÷120過渡養(yǎng)老金,過渡養(yǎng)老金=指數(shù)化月平均繳費工資×(1.0%-1.4%)×視為繳費的年限]。

④現(xiàn)收現(xiàn)付制的再分配功能包括從工作一代對退休一代的轉移支付、從高收入群體向低收入群體的轉移支付、從短壽者向長壽者的轉移支付,以及從男性向女性的轉移支付。

⑤我國現(xiàn)行的住房公積金制度缺乏再分配功能,而且人們顯然會為了購買住房而自覺地儲蓄。所以,這種強制性儲蓄幾乎是毫無意義的。

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篇(2)

一、發(fā)展軌跡

本文所指養(yǎng)老保險是德國的法定養(yǎng)老保險，其目標是保障老年人的基本生活，養(yǎng)老金水平與繳費工資與繳費年限相聯(lián)系，目前的繳費率大概是月工資的20％(雇員和雇主均負擔20％)，繳納年限一般情況下為45年，截至2002年底，已有5142.4萬人參加法定養(yǎng)老保險，養(yǎng)老金領取人數(shù)有1767.8萬人。下面，讓我們沿著德國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展軌跡，來更全面地了解德國養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀。

從1889年《養(yǎng)老保險法》建立以來，一些關鍵的年份和重要的改革如下：

1957年，從基金積累制改為現(xiàn)收現(xiàn)付制，建立動態(tài)養(yǎng)老保險調整機制；1972年，主要是擴大了被保險人的范圍；1992年，養(yǎng)老金的調整依據(jù)改為可供支配的凈工資收入的增幅；1999年，在養(yǎng)老金計算公式中增加了人口發(fā)展因子，使人口老齡化的負擔能公平地分攤到保險費繳納者和養(yǎng)老金領取者身上；2001年，降低福利標準、延長退休年齡、提高繳費比例和降低“視同繳費年限”等；2003年和2005年進行了組織機構的改革，主要是自治機構的合并，以降低管理成本。

宏觀來看德國養(yǎng)老保險制度的演變，可以總結出以下幾條發(fā)展主線：

1.籌資模式：從完全積累到現(xiàn)收現(xiàn)付。從1957年開始，基金積累制向現(xiàn)收現(xiàn)付制轉變，到1969年徹底實現(xiàn)。現(xiàn)收現(xiàn)付制模式一直保持到現(xiàn)在。

2.內容設計：越來越多樣性和個性化.盡量滿足不同個體的需要，賦予個體一定的選擇權，目前養(yǎng)老金種類可分為：因年老支付的養(yǎng)老金(常規(guī)養(yǎng)老金、長期養(yǎng)老金、婦女養(yǎng)老金和礦工養(yǎng)老金等)；因工作能力減退而支付的養(yǎng)老金(嚴重殘疾、喪失工作能力或無勞動能力者養(yǎng)老金、失業(yè)者養(yǎng)老金等)；因死亡支付的養(yǎng)老金(鰥寡養(yǎng)老金、教育養(yǎng)老金和孤兒養(yǎng)老金等)。

3.福利水平：先從低到高，再從高到低。從1957年到1989年32次的養(yǎng)老金調整使實際養(yǎng)老金比最初提高了2.3倍；19世紀初推行養(yǎng)老保險體制時，法定的退休年齡是70歲，而那時的平均壽命只有45歲，近些年，德國人的實際退休年齡是60歲，但平均壽命則已達到80歲。由于養(yǎng)老保險制度經濟的不可持續(xù)，近些年福利水平有下降趨勢。如從1992年起，60歲和63歲的退休年齡將提高到標準退休年齡65歲；視同繳費年限降低(如過去受教育年限也可視為繳費年限，最長可以13年，現(xiàn)在只有7年)，從2001年起降低養(yǎng)老金水平(替代率將從70％降為2020年的46％)。

4.監(jiān)管機制：自治性越來越強。在養(yǎng)老保險領域，遵循國家立法和國家自治相結合的原則。經選舉產生的雇員和雇主代表對養(yǎng)老保險實行自治管理。自治結構是游離于政府之外的，所有這些機構共同構成了德國養(yǎng)老保險機關聯(lián)合會(VDR)。這種將政府從直接的管理責任中脫離出來的自治管理模式還形成了有效的、內外結合的監(jiān)督體系：外部監(jiān)督機構是政府，內部監(jiān)督機構是自治機構，從而有力地保障養(yǎng)老保險制度的日常運行。自治組織的管理能力也是在不斷的實踐中變得越來越強大。

二、現(xiàn)實依托

可以看出，最大限度的將公正與互助、公開性、多樣性和效率結合起來，是德國養(yǎng)老保險制度設計的出發(fā)點和運行的根本目的。制度主要依托如下現(xiàn)實因素：

(一)制度形成和存在的總體依據(jù)——民主的和福利的聯(lián)邦制的國家性質和完善的法律體系

德國基本法第20條第1款規(guī)定，聯(lián)邦德國是一個民主的和福利的聯(lián)邦制國家。依據(jù)福利國家原則，養(yǎng)老保險是應由國家承擔的一項主要任務。福利國家原則規(guī)定國家具有負責社會福利的職能，但不對國家應如何完成此項職能做出具體規(guī)定。這是民主原則在社會保險制度中的體現(xiàn)，這也賦予了政府對實現(xiàn)公正的路徑進行選擇的自由。

自德國建立養(yǎng)老保險制度以來，公正就在其中占有優(yōu)先地位，這種優(yōu)先地位是由完善的法律制度予以保障的。社會法典第1卷總則和社會法典第4卷通則對社會保險作了原則規(guī)定，第6卷對養(yǎng)老保險制度作了更為詳盡的規(guī)定，還有各州的立法以及聯(lián)邦法院的規(guī)定。另外，還有完備的司法制度，德國憲法規(guī)定，任何權利受到損害的公民都可以訴諸司法機構，對社會保險問題，由社會法庭首先負責。

(二)現(xiàn)收現(xiàn)付的資金運作模式依舊——對社會公平的不懈追求

由于人口老齡化和經濟競爭加劇，在從現(xiàn)收現(xiàn)付走向基金積累的國際趨勢下(智利完全私有化的養(yǎng)老保險改革自不必說，就算福利國家櫥窗之稱的“瑞典”和“從搖籃到墳墓”的全面保障的福利國家英國，也都紛紛走上了更有效率的“基金積累”道路)，德國是仍然保持著更能促進社會公平的現(xiàn)收現(xiàn)付模式的少數(shù)國家之一。一方面是改革難度大的客觀因素；另一方面也是對社會公平最大限度和執(zhí)著追求的主觀結果。最大限度的公平實際上也是德國社會保險制度堅持不懈的追求。

(三)多樣化的制度設計和自治管理機構——國家對公民權利的最大維護和對民主、自由的最大保障

自由和平等歷來就是西方文化的核心與精髓，多樣化的制度設計給了社會成員一定的選擇空間和自由，體現(xiàn)了德國重視社會成員的個性化需求，尊重自由的文化。

德國允許社會保險實行自治管理，雖然這并不意味著社會保險可以隨意發(fā)展，但至少說明了國家在履行憲法所保障的基本權利的同時，在盡力保障了個人和企業(yè)的自由權，其實這得益于政府的角色定位。在社會保險中，立法者在盡力創(chuàng)造這樣一種法律框架，即能使人們盡量自己負責解決自己的事情，政府沒有興趣以一種的方式規(guī)定所有的細節(jié)。因此，在這種角色定位下，國家就沒有必要經營所有的社會保險機構。這一點也是前面所述民主和福利的聯(lián)邦國家的典型體現(xiàn)。

(四)改革舉步為艱——福利剛性、政治作用和強大的工會力量

為了增強制度的適應性，德國政府雖然在對養(yǎng)老保險制度進行不斷調整，但大都是小修小補，可就是這些對于社會制度來說根本稱不上改革、屬于很正常的“調整”，如隨著人口平均預期壽命的延長而相繼延長退休年齡等，都遇到強大的社會阻力?？梢哉f，在德國，養(yǎng)老保險制度的改革舉步為維。除了在任何國家都起作用的“福利剛性”和“政治作用”不可忽視外，強大的工會力量是另外一個不可忽視的因素。德國工會聯(lián)盟(DGB)目前有1000多萬個會員(即單個的工會)，工會的目標是改善雇員的工作和生活條件，他們代表雇員的社會經濟利益參與社會保險的自治管理、對社會政策問題發(fā)表意見，而且工會在意識形態(tài)上又是中立的，獨立于任何政黨，可見，他們對雇員福利的保護是持久和穩(wěn)定的。因此，強大的工會一直在維護勞動者福利和權益方面扮演著重要的作用，同時也構成德國養(yǎng)老保險改革的一個主要阻力。

三、現(xiàn)狀評論

但現(xiàn)在的制度是否能帶來最優(yōu)的社會效果，在了解了制度現(xiàn)狀和其存在的社會基礎后，有必要對其進行全面的評論，這才能達到進行國際借鑒的真正目的。在這里，主要參考著名社會保障專家鄭功成教授在其所著《中國社會保障制度變遷與評估》一書中提出的指標(價值取向與建制理念、制度的適應性和制度的可持續(xù)性等)來對其進行評論。

(一)公平的價值取向值得肯定

雖然近些年養(yǎng)老保險金水平有所下降，但從總體來看，其人性化的、寬松的制度設計和全面覆蓋的立法原則等，都說明了其仍是一個名副其實的福利國家，其為保持福利水平所做的各種努力都基于其對公平的不懈追求。這一點不僅能從現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度內容可以看出，還能從1990年東西德合并時，面對東德制度不一致且西德保障水平高于東德的情況，德國政府決定將原西德的社會保險制度模式完全移植到東德的轉型方案中看出。西部地區(qū)對東部地區(qū)社會保險制度轉型的責任分擔，明顯地符合增進社會公平與國家認同的價值追求。盡管現(xiàn)在對于德國的轉型方案還不能簡單地予以評判，因為現(xiàn)在轉型還沒有最后完成，但其中所包含的對公平的追求與向往，以及國家認同等是應當充分肯定的。

(二)對公平的不懈追求并沒有阻止福利水平的下降

在德國，雖然主觀上有追求公平的強烈愿望，但嚴重的人口老齡化問題導致制度負擔異常沉重，目前，制度負擔比例(繳費人數(shù)/領取人數(shù))是2.3∶1，生育率降低又使這一形勢雪上加霜，預計20年后這一比例將下降到1.3∶1，而依據(jù)“代際協(xié)議”的現(xiàn)收現(xiàn)付制只有在一定的人口結構下才能正常的運轉(一般至少要大于3∶1)。而與此同時，在德國，多支柱的養(yǎng)老保險制度還未真正形成，實際上直到2001年政府才推出里斯特養(yǎng)老金，才開始建立補充養(yǎng)老保險。在這種形勢下，養(yǎng)老金水平下降是必然的，這也是近來改革的動向之一。從實際運行結果來看也是如此。據(jù)德國2005年8月2日《明鏡周刊》報道，2004年因經濟困難而無法在合同期內付清所有保險費而提前結清的養(yǎng)老保險費高達126億元，比2003年高出2億歐元。由于提前退出了法定養(yǎng)老保險，60％的未來退休人員不得不大幅度降低生活標準，近三分之一的德國人將面臨老年貧困的威脅。

(三)增強適應性的努力并沒有改變養(yǎng)老保險制度經濟不可持續(xù)的局面

一項制度只有適應所處時代的經濟、社會、政治、文化等多項因素，才能得到可持續(xù)的發(fā)展.近些年來，養(yǎng)老保險基金支出已面臨很大壓力。養(yǎng)老保險金支出在德國一直是支出規(guī)模最大的福利項目，1990年，法定養(yǎng)老保險支出2000億馬克，幾乎占社會福利費用的30％，國民生產總值的9％。在轉型后，壓力更加沉重。在2002年，即兩德統(tǒng)一10年之后，以工資為繳費基礎的社會保險和建立在稅收基礎上的社會福利支出的相加總額約合德國GDP的1/3，全德領取退休金和社會救濟的人口接近工資收入人口，德國財政支出的62％都用來償還債務和社會福利，龐大的社會保險賬戶出現(xiàn)虧空，德國聯(lián)邦政府債務也因此連年超過3％(占GDP比例)的警戒線。雖然德國政府也采取了多種“增收減支”措施，如從2001年逐漸延長退休年齡，到2011年，開始把退休年齡延長到67歲；逐步提高繳費比例，從現(xiàn)在的19.5％提高為2030年的22％；逐漸降低養(yǎng)老金水平，但替代率將從現(xiàn)在的53％降為2020年的46％，再進而降為2003年的43％。從這幾年的實際運行狀況看，由于沒有從根本上和結構上改革養(yǎng)老保險制度，取而代之的各種“小修小補”的調整政策并沒有改善制度經濟的不可持續(xù)性。由于過于寬松的規(guī)定和多項選擇的自由，雖然目前的法定退休年齡是65歲，但平均實際退休年齡僅60歲，“早退”現(xiàn)象非常嚴重。因此，提高適應性的努力并沒有必然帶來較高適應性的結果。另外，經濟上的不可持續(xù)還表現(xiàn)在經濟缺乏活力，由于習慣于德國過去的高福利，社會成員已形成惰性和過于依賴社會福利的情況，近些年福利水平的降低也沒有激勵他們的工作熱情，反而使一部分人更加消極，或者提前退休，或者依靠領取失業(yè)金度日，這使長期以來由于產品成本太高、國際競爭力下降的德國經濟很難擺脫不景氣的狀態(tài)。

四、若干啟示

通過對德國養(yǎng)老保險制度的分析，可以發(fā)現(xiàn)，其中既有值得學習的經驗，也有引以為戒的教訓。

(一)經驗

盡管在實踐運行中也有不盡如人意之處，但在一定程度上，德國作為福利國家的典型和資深代表，還是提供給我們一個追求公平、法制完善和管理透明、規(guī)范的養(yǎng)老保險制度典范。

1.公平的理念。平等與幸福是人類追求的終極目標，德國在社會政策中貫徹的最大限度地促進社會公平的理念，是與整個人類發(fā)展相一致的，其對社會公平的執(zhí)著和不懈追求的精神值得我們學習。

2.完善的法律。這是養(yǎng)老保險制度運行走上規(guī)范、高效的重要保證，許多國家成功的社會保險運行實踐都說明了這一點。法律的完善不僅僅體現(xiàn)在法律的齊全上，還體現(xiàn)在對法律的穩(wěn)定性和動態(tài)性保持一個合理的度上。如在德國，僅2001年到2005年期間，政府就曾對多項條款進行了幾十次的微調，而整體的管理原則又得以保持。

3.自治的管理。自治管理是一種透明、民主和有效率的社會保險管理模式，一方面自治管理可以充分吸收社會力量，直接減輕政府的管理責任；另一方面，賦予了勞動者、企業(yè)和工會參與管理的權利，是對勞動者保險權益的最大尊重；而且，自治管理有助于政府更好地履行監(jiān)督職責，保證制度運行的效率。

4.茁壯的工會。與過于強大的德國工會形成鮮明對比的是，在中國，工會組織太不完善。作為用經濟手段解決社會問題的社會保險制度，往往都是出于政治目的的安排，其制度的出臺也往往是不同利益集團相互較量的結果.如果沒有工會這樣的組織與企業(yè)、政府等其他利益組織形成力量的牽制和制衡，勞動者的權益是很難保障的，在利益多元化、矛盾多元化的社會轉型期就更是如此。

(二)教訓

在養(yǎng)老保險制度的模式選擇、水平確定上，要吸收以下教訓：

1.養(yǎng)老保險是多個系統(tǒng)綜合作用的結果，而不是某一單個因素的獨立作用，偏執(zhí)于任何一個單一的因素，不顧其他，制度的發(fā)展必然是不可持續(xù)的。因此，要綜合考慮經濟、政治、文化和歷史等多項因素。而且，在不同的歷史時期，同一因素對制度所起的決定作用或影響程度也是不同的，對制度進行有針對性的調整是必要的。

篇(3)

關鍵詞：農村；養(yǎng)老；保險；河北；制度

由于我國廣大農村的特殊情況以及人們思想觀念上的認識不同，到目前為止，河北省乃至全國，農村社會養(yǎng)老保障還沒有形成一個成型并比較完善的制度，絕大部分農村地區(qū)面臨的養(yǎng)老保障形勢依然嚴峻，建立起真正意義上的養(yǎng)老社會保險勢在必行。

一、我國農村養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀及河北的特點

為了更好地解決好農民養(yǎng)老問題，中國政府從1987年開始探索，并在部分地區(qū)進行試點，到1991年，民政部在國內調查的基礎上出臺了《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》（以下簡稱《方案》），標志著我國養(yǎng)老保障制度建設工作的正式開啟。同年，在山東牟平縣組織試點，隨后在全國逐漸推廣，但效果并不理想。河北省的農村社會養(yǎng)老保障制度建設在《方案》下發(fā)后的一段時間內曾取得較大進展，但自1999年國務院決定對農村社會養(yǎng)老保險進行規(guī)范整頓，并停止開展一切新業(yè)務后，又一度趨于停頓，致使一些投保農民對社會養(yǎng)老保險失去信心，并在很多地方出現(xiàn)了農民大規(guī)模退保現(xiàn)象。此后，全省一定層面上的農村社會養(yǎng)老保障制度建設及相應的改革探索雖然一直沒有停止，并在部分地區(qū)和一些局部領域逐步走向深化，但總體進展緩慢，到目前為止，農村社會養(yǎng)老保障還沒有建立比較完善的制度。

從整體上說，農村老年人投保意識淡薄，在投保問題上顧慮重重，怕政策不穩(wěn)。1992年頒布的《方案》規(guī)定，農村社會養(yǎng)老保險在資金籌集上要堅持“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，這一政策一直延續(xù)至今。在這一規(guī)定下，我國農村社會養(yǎng)老保險主要是基金積累式個人賬戶模式。個人繳費及集體補助全部計入個人賬戶，個人賬戶屬個人所有。養(yǎng)老保險主要由農民個人繳納，有條件的集體雖可以給予一定的補助，但實際上因為我國農村普遍貧窮，享受這一待遇的農民很少。農民在達到一定年齡（一般為60周歲）時，可以領取養(yǎng)老金，養(yǎng)老金數(shù)額根據(jù)個人賬戶積累額和市場預期壽命來確定。1998年向5.98萬參保人發(fā)放養(yǎng)老金，人均42元，月均3.5元。顯然，這樣的保障沒有多大意義。

受經濟發(fā)展水平、經濟承受能力特別是小農意識的制約，當前，農民對加入農村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障等社會保障在認識上還存在偏差。據(jù)筆者在河北省部分縣市農村訪談發(fā)現(xiàn)，被調查老年人只有少數(shù)人投過農村社會養(yǎng)老保險，只有20%的老年人比較了解農村社會養(yǎng)老保險與商業(yè)保險的區(qū)別，只有10%的農村老年人投過人壽或其他方面的商業(yè)保險。

就河北而言，現(xiàn)行農村社會養(yǎng)老保險制度存在的主要問題是：（1）農村地區(qū)開展的社會養(yǎng)老保險實行農民自愿參加，籌資主要依靠甚至完全依靠農民個人繳納，所采取的個人賬戶模式實際上是個人儲蓄，缺乏人與人之間的互助互濟，這與社會保險應具有的強制性、互濟性相違背，因此，它并不是真正意義上的社會保險。（2）基金管理水平低，缺乏可操作性，縣級主管投資空間小、收益差，使農村養(yǎng)老保險基金難以保值增值。違規(guī)投入非銀行運營機構，挪用、占用農村養(yǎng)老基金的案例比比皆是。（3）農村社會養(yǎng)老保險目標人群的實際政策指向存在偏差。從一般意義上講，越是貧窮、年齡越大的農民對社會養(yǎng)老保險的需要越強烈。但是，目前的政策恰好相反，農村社會養(yǎng)老保險實際走得是一條“保富不保貧”的路子。另外，現(xiàn)行農村社會養(yǎng)老保險采用積累式個人賬戶模式，只能解決“未來老年人”的養(yǎng)老問題，對目前已進入老年和即將進入老年的農民來說，沒有任何意義。（4）缺乏有效的法律法規(guī)依據(jù)。河北省農村社會養(yǎng)老保障制度的建立，主要依據(jù)民政部下發(fā)的《方案》和各級主管部門下發(fā)的業(yè)務指導性文件，雖然黨的十六大報告再次明確要求在有條件的地方探索建立農村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度，但權威性的農村社會養(yǎng)老保險操作辦法和規(guī)定仍未出臺。

二、建立符合實際的農村社會養(yǎng)老保險新體系

縱觀國外發(fā)達國家的經驗，養(yǎng)老保險的發(fā)展都有完備的法律保障?？紤]到我國農村的特殊性和養(yǎng)老保險的復雜性，在目前構建農村新型養(yǎng)老保險體系的同時，必須迅速制定相關配套的法律。法律的制定必須兼顧公平與效率、權利與義務相和諧的立法價值選擇，確定國家和政府的責任，明確農村養(yǎng)老保險是整個社會養(yǎng)老保障體系的有機組成部分。此外，還應制定農村社會養(yǎng)老保險行政規(guī)章，并將這一層次的規(guī)章作為我國農村社會養(yǎng)老保險法體系的主體。具體可包括：農村社會養(yǎng)老保險的具體實施辦法；農村養(yǎng)老基金管理、運營和監(jiān)督條例；農村養(yǎng)老基金稅收減免辦法等。由于我國農村社會經濟發(fā)展不平衡的地區(qū)差距而造成的養(yǎng)老保險制度不統(tǒng)一狀況應盡快得到扭轉和協(xié)調。

為了推動農村社會養(yǎng)老保險工作穩(wěn)步發(fā)展，實現(xiàn)農村小康社會建設目標，必須采取以下措施，積極穩(wěn)妥地推進河北省農村養(yǎng)老保險。

首先，加強各級政府對建立農村社會養(yǎng)老保險制度的推進。建立農村社會養(yǎng)老保險制度是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的一次重大變革，在農村養(yǎng)老保險制度變遷中，作為變遷主體的農民并不具備創(chuàng)新主體的資格。我國以建立社會養(yǎng)老保險為目標的農村養(yǎng)老保險制度改革實際上就是政府主導的結果。政府主體利用其政治上的力量擁有資源配置的絕對權利，其制度供給能力和意愿決定著制度變遷的方向、深度、廣度和具體形式。從河北省來講，除了力爭盡快出臺一套較完備統(tǒng)一的基本法規(guī)之外，必須加強省級統(tǒng)一規(guī)劃，實行強制為主并與一定政策條件下的自愿相結合的原則，提高政府對農村社會養(yǎng)老保險的強制程度。為此，有關部門應在縝密調查和分析的基礎上，摸清各地各類農民的經濟條件，制定統(tǒng)一規(guī)劃和適合不同收入層次的養(yǎng)老保險政策和實施方案。達到一定人均收入的地區(qū)，必須強制實施一定保險水平的社會養(yǎng)老保險。未達到規(guī)定人均收入水平的地區(qū)實行群眾自愿，但隨著經濟的發(fā)展，一旦達到規(guī)定的人均收入水平，就必須進入強制實施社會養(yǎng)老保險的行列。另外，在強制實施社會養(yǎng)老保險情況下，對部分確實困難而不具備負擔能力的農民可以實行減免政策。

其次，加強各級政府對農村社會養(yǎng)老保險的財政投入力度，健全基金管理體系。資金籌集是社會保險制度運行的核心，縱觀國外，日本和德國對養(yǎng)老保險的財政支持都在1/3以上。事實證明，通過政府財政補貼發(fā)揮政府在資金籌集中的支持和利益誘導作用，是加快建立農村社會養(yǎng)老保障制度的關鍵所在。北京市大興區(qū)農村社會養(yǎng)老保險試點方案，就是通過政府財政補貼的方式，加大了政府的財力支持，建立了個人賬戶與儲備調劑金相結合的新制度模式。另外，國家還應對農村社會養(yǎng)老保險基金實行讓稅政策，并承擔養(yǎng)老基金運行的管理經費。在政府加大對財政投入的同時，面對龐大的養(yǎng)老基金，基金管理是一個至關重要的問題。一個完備的基金管理體系應涵蓋政策制定、基金監(jiān)督和基金經辦三個層面。基金管理政策的制定由行政主管部門負責；基金監(jiān)督體系由外部監(jiān)督和內部監(jiān)督兩部分構成，外部監(jiān)督包括政府監(jiān)督和社會監(jiān)督，內部監(jiān)督分為行政監(jiān)督和內部審計稽核；基金經辦職能由各級農保經辦機構履行。為防止基金被挪用，基金收支必須實行收支兩條線管理。

再次，應著眼統(tǒng)籌發(fā)展全局，做好農村社會養(yǎng)老保險與其他相關制度建設之間的協(xié)調工作。農村養(yǎng)老保險制度是廣大農民各項社會保障制度的組成部分，除此之外，還有農村醫(yī)療保險、農村最低生活保險和農村社會救助等。養(yǎng)老保險的功能在于解決農民生活上的“遠慮”，而醫(yī)療保險和最低生活保險的功能則主要是解除農民生活的“近憂”。農村社會養(yǎng)老保險與后者在保險農民生活安全上相互統(tǒng)一，相輔相成，但又存在著財力資源上的矛盾。因此，農村社會養(yǎng)老保險制度的建設應納入整個農村社會保險體系建設全局，與其他保險項目統(tǒng)一考慮，統(tǒng)一規(guī)劃。對大部分農村地區(qū)而言，先行建立農村最低生活保險制度與完善農村社會救助制度是目前比較理想的選擇。另外，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是建設和諧社會的首要之舉，農村社會養(yǎng)老保險制度建設還應著眼城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的全局。農村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，除農村務農的農民之外，還應包括被征地后失去土地的農民、外出務工者、個體從業(yè)者等現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度難以覆蓋的人員。在目前的情況下，農村社會養(yǎng)老保險制度應盡可能實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的協(xié)調銜接。

最后，除上述制度方面的建設之外，還應該大力培育農民的社會養(yǎng)老保險意識，提高農民對社會養(yǎng)老保險的認同程度。這對于推進農村社會養(yǎng)老保險的制度建設具有極大的促進作用。

總之，農村養(yǎng)老問題直接關系到我國農村秩序的穩(wěn)定與農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。隨著農村商品經濟的不斷深化，構建和完善農村養(yǎng)老法律體系，確定國家和政府的主體責任地位，加大對農村養(yǎng)老保險的扶持力度，不斷規(guī)范農村養(yǎng)老保險已是大勢所趨。認真研究我國和各省農村的實際情況，建立符合國情和省情的農村養(yǎng)老保險制度，是落實黨的十七大精神的重要保證。

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[3]王國軍.現(xiàn)行農村社會養(yǎng)老保險制度的缺陷與改革思路[J].學術季刊，2000，（1）.

篇(4)

一、發(fā)展軌跡

本文所指養(yǎng)老保險是德國的法定養(yǎng)老保險，其目標是保障老年人的基本生活，養(yǎng)老金水平與繳費工資與繳費年限相聯(lián)系，目前的繳費率大概是月工資的20％(雇員和雇主均負擔20％)，繳納年限一般情況下為45年，截至2002年底，已有5142.4萬人參加法定養(yǎng)老保險，養(yǎng)老金領取人數(shù)有1767.8萬人。下面，讓我們沿著德國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展軌跡，來更全面地了解德國養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀。

從1889年《養(yǎng)老保險法》建立以來，一些關鍵的年份和重要的改革如下：

1957年，從基金積累制改為現(xiàn)收現(xiàn)付制，建立動態(tài)養(yǎng)老保險調整機制；1972年，主要是擴大了被保險人的范圍；1992年，養(yǎng)老金的調整依據(jù)改為可供支配的凈工資收入的增幅；1999年，在養(yǎng)老金計算公式中增加了人口發(fā)展因子，使人口老齡化的負擔能公平地分攤到保險費繳納者和養(yǎng)老金領取者身上；2001年，降低福利標準、延長退休年齡、提高繳費比例和降低“視同繳費年限”等；2003年和2005年進行了組織機構的改革，主要是自治機構的合并，以降低管理成本。

宏觀來看德國養(yǎng)老保險制度的演變，可以總結出以下幾條發(fā)展主線：

1.籌資模式：從完全積累到現(xiàn)收現(xiàn)付。從1957年開始，基金積累制向現(xiàn)收現(xiàn)付制轉變，到1969年徹底實現(xiàn)?，F(xiàn)收現(xiàn)付制模式一直保持到現(xiàn)在。

2.內容設計：越來越多樣性和個性化.盡量滿足不同個體的需要，賦予個體一定的選擇權，目前養(yǎng)老金種類可分為：因年老支付的養(yǎng)老金(常規(guī)養(yǎng)老金、長期養(yǎng)老金、婦女養(yǎng)老金和礦工養(yǎng)老金等)；因工作能力減退而支付的養(yǎng)老金(嚴重殘疾、喪失工作能力或無勞動能力者養(yǎng)老金、失業(yè)者養(yǎng)老金等)；因死亡支付的養(yǎng)老金(鰥寡養(yǎng)老金、教育養(yǎng)老金和孤兒養(yǎng)老金等)。

3.福利水平：先從低到高，再從高到低。從1957年到1989年32次的養(yǎng)老金調整使實際養(yǎng)老金比最初提高了2.3倍；19世紀初推行養(yǎng)老保險體制時，法定的退休年齡是70歲，而那時的平均壽命只有45歲，近些年，德國人的實際退休年齡是60歲，但平均壽命則已達到80歲。由于養(yǎng)老保險制度經濟的不可持續(xù)，近些年福利水平有下降趨勢。如從1992年起，60歲和63歲的退休年齡將提高到標準退休年齡65歲；視同繳費年限降低(如過去受教育年限也可視為繳費年限，最長可以13年，現(xiàn)在只有7年)，從2001年起降低養(yǎng)老金水平(替代率將從70％降為2020年的46％)。

4.監(jiān)管機制：自治性越來越強。在養(yǎng)老保險領域，遵循國家立法和國家自治相結合的原則。經選舉產生的雇員和雇主代表對養(yǎng)老保險實行自治管理。自治結構是游離于政府之外的，所有這些機構共同構成了德國養(yǎng)老保險機關聯(lián)合會(VDR)。這種將政府從直接的管理責任中脫離出來的自治管理模式還形成了有效的、內外結合的監(jiān)督體系：外部監(jiān)督機構是政府，內部監(jiān)督機構是自治機構，從而有力地保障養(yǎng)老保險制度的日常運行。自治組織的管理能力也是在不斷的實踐中變得越來越強大。

二、現(xiàn)實依托

可以看出，最大限度的將公正與互助、公開性、多樣性和效率結合起來，是德國養(yǎng)老保險制度設計的出發(fā)點和運行的根本目的。制度主要依托如下現(xiàn)實因素：

(一)制度形成和存在的總體依據(jù)——民主的和福利的聯(lián)邦制的國家性質和完善的法律體系

德國基本法第20條第1款規(guī)定，聯(lián)邦德國是一個民主的和福利的聯(lián)邦制國家。依據(jù)福利國家原則，養(yǎng)老保險是應由國家承擔的一項主要任務。福利國家原則規(guī)定國家具有負責社會福利的職能，但不對國家應如何完成此項職能做出具體規(guī)定。這是民主原則在社會保險制度中的體現(xiàn)，這也賦予了政府對實現(xiàn)公正的路徑進行選擇的自由。

自德國建立養(yǎng)老保險制度以來，公正就在其中占有優(yōu)先地位，這種優(yōu)先地位是由完善的法律制度予以保障的。社會法典第1卷總則和社會法典第4卷通則對社會保險作了原則規(guī)定，第6卷對養(yǎng)老保險制度作了更為詳盡的規(guī)定，還有各州的立法以及聯(lián)邦法院的規(guī)定。另外，還有完備的司法制度，德國憲法規(guī)定，任何權利受到損害的公民都可以訴諸司法機構，對社會保險問題，由社會法庭首先負責。

(二)現(xiàn)收現(xiàn)付的資金運作模式依舊——對社會公平的不懈追求

由于人口老齡化和經濟競爭加劇，在從現(xiàn)收現(xiàn)付走向基金積累的國際趨勢下(智利完全私有化的養(yǎng)老保險改革自不必說，就算福利國家櫥窗之稱的“瑞典”和“從搖籃到墳墓”的全面保障的福利國家英國，也都紛紛走上了更有效率的“基金積累”道路)，德國是仍然保持著更能促進社會公平的現(xiàn)收現(xiàn)付模式的少數(shù)國家之一。一方面是改革難度大的客觀因素；另一方面也是對社會公平最大限度和執(zhí)著追求的主觀結果。最大限度的公平實際上也是德國社會保險制度堅持不懈的追求。

(三)多樣化的制度設計和自治管理機構——國家對公民權利的最大維護和對民主、自由的最大保障

自由和平等歷來就是西方文化的核心與精髓，多樣化的制度設計給了社會成員一定的選擇空間和自由，體現(xiàn)了德國重視社會成員的個性化需求，尊重自由的文化。

德國允許社會保險實行自治管理，雖然這并不意味著社會保險可以隨意發(fā)展，但至少說明了國家在履行憲法所保障的基本權利的同時，在盡力保障了個人和企業(yè)的自由權，其實這得益于政府的角色定位。在社會保險中，立法者在盡力創(chuàng)造這樣一種法律框架，即能使人們盡量自己負責解決自己的事情，政府沒有興趣以一種的方式規(guī)定所有的細節(jié)。因此，在這種角色定位下，國家就沒有必要經營所有的社會保險機構。這一點也是前面所述民主和福利的聯(lián)邦國家的典型體現(xiàn)。

(四)改革舉步為艱——福利剛性、政治作用和強大的工會力量

為了增強制度的適應性，德國政府雖然在對養(yǎng)老保險制度進行不斷調整，但大都是小修小補，可就是這些對于社會制度來說根本稱不上改革、屬于很正常的“調整”，如隨著人口平均預期壽命的延長而相繼延長退休年齡等，都遇到強大的社會阻力。可以說，在德國，養(yǎng)老保險制度的改革舉步為維。除了在任何國家都起作用的“福利剛性”和“政治作用”不可忽視外，強大的工會力量是另外一個不可忽視的因素。德國工會聯(lián)盟(DGB)目前有1000多萬個會員(即單個的工會)，工會的目標是改善雇員的工作和生活條件，他們代表雇員的社會經濟利益參與社會保險的自治管理、對社會政策問題發(fā)表意見，而且工會在意識形態(tài)上又是中立的，獨立于任何政黨，可見，他們對雇員福利的保護是持久和穩(wěn)定的。因此，強大的工會一直在維護勞動者福利和權益方面扮演著重要的作用，同時也構成德國養(yǎng)老保險改革的一個主要阻力。

三、現(xiàn)狀評論

但現(xiàn)在的制度是否能帶來最優(yōu)的社會效果，在了解了制度現(xiàn)狀和其存在的社會基礎后，有必要對其進行全面的評論，這才能達到進行國際借鑒的真正目的。在這里，主要參考著名社會保障專家鄭功成教授在其所著《中國社會保障制度變遷與評估》一書中提出的指標(價值取向與建制理念、制度的適應性和制度的可持續(xù)性等)來對其進行評論。

(一)公平的價值取向值得肯定

雖然近些年養(yǎng)老保險金水平有所下降，但從總體來看，其人性化的、寬松的制度設計和全面覆蓋的立法原則等，都說明了其仍是一個名副其實的福利國家，其為保持福利水平所做的各種努力都基于其對公平的不懈追求。這一點不僅能從現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度內容可以看出，還能從1990年東西德合并時，面對東德制度不一致且西德保障水平高于東德的情況，德國政府決定將原西德的社會保險制度模式完全移植到東德的轉型方案中看出。西部地區(qū)對東部地區(qū)社會保險制度轉型的責任分擔，明顯地符合增進社會公平與國家認同的價值追求。盡管現(xiàn)在對于德國的轉型方案還不能簡單地予以評判，因為現(xiàn)在轉型還沒有最后完成，但其中所包含的對公平的追求與向往，以及國家認同等是應當充分肯定的。

(二)對公平的不懈追求并沒有阻止福利水平的下降

在德國，雖然主觀上有追求公平的強烈愿望，但嚴重的人口老齡化問題導致制度負擔異常沉重，目前，制度負擔比例(繳費人數(shù)/領取人數(shù))是2.3∶1，生育率降低又使這一形勢雪上加霜，預計20年后這一比例將下降到1.3∶1，而依據(jù)“代際協(xié)議”的現(xiàn)收現(xiàn)付制只有在一定的人口結構下才能正常的運轉(一般至少要大于3∶1)。而與此同時，在德國，多支柱的養(yǎng)老保險制度還未真正形成，實際上直到2001年政府才推出里斯特養(yǎng)老金，才開始建立補充養(yǎng)老保險。在這種形勢下，養(yǎng)老金水平下降是必然的，這也是近來改革的動向之一。從實際運行結果來看也是如此。據(jù)德國2005年8月2日《明鏡周刊》報道，2004年因經濟困難而無法在合同期內付清所有保險費而提前結清的養(yǎng)老保險費高達126億元，比2003年高出2億歐元。由于提前退出了法定養(yǎng)老保險，60％的未來退休人員不得不大幅度降低生活標準，近三分之一的德國人將面臨老年貧困的威脅。

(三)增強適應性的努力并沒有改變養(yǎng)老保險制度經濟不可持續(xù)的局面

一項制度只有適應所處時代的經濟、社會、政治、文化等多項因素，才能得到可持續(xù)的發(fā)展.近些年來，養(yǎng)老保險基金支出已面臨很大壓力。養(yǎng)老保險金支出在德國一直是支出規(guī)模最大的福利項目，1990年，法定養(yǎng)老保險支出2000億馬克，幾乎占社會福利費用的30％，國民生產總值的9％。在轉型后，壓力更加沉重。在2002年，即兩德統(tǒng)一10年之后，以工資為繳費基礎的社會保險和建立在稅收基礎上的社會福利支出的相加總額約合德國GDP的1/3，全德領取退休金和社會救濟的人口接近工資收入人口，德國財政支出的62％都用來償還債務和社會福利，龐大的社會保險賬戶出現(xiàn)虧空，德國聯(lián)邦政府債務也因此連年超過3％(占GDP比例)的警戒線。雖然德國政府也采取了多種“增收減支”措施，如從2001年逐漸延長退休年齡，到2011年，開始把退休年齡延長到67歲；逐步提高繳費比例，從現(xiàn)在的19.5％提高為2030年的22％；逐漸降低養(yǎng)老金水平，但替代率將從現(xiàn)在的53％降為2020年的46％，再進而降為2003年的43％。從這幾年的實際運行狀況看，由于沒有從根本上和結構上改革養(yǎng)老保險制度，取而代之的各種“小修小補”的調整政策并沒有改善制度經濟的不可持續(xù)性。由于過于寬松的規(guī)定和多項選擇的自由，雖然目前的法定退休年齡是65歲，但平均實際退休年齡僅60歲，“早退”現(xiàn)象非常嚴重。因此，提高適應性的努力并沒有必然帶來較高適應性的結果。另外，經濟上的不可持續(xù)還表現(xiàn)在經濟缺乏活力，由于習慣于德國過去的高福利，社會成員已形成惰性和過于依賴社會福利的情況，近些年福利水平的降低也沒有激勵他們的工作熱情，反而使一部分人更加消極，或者提前退休，或者依靠領取失業(yè)金度日，這使長期以來由于產品成本太高、國際競爭力下降的德國經濟很難擺脫不景氣的狀態(tài)。

四、若干啟示

通過對德國養(yǎng)老保險制度的分析，可以發(fā)現(xiàn)，其中既有值得學習的經驗，也有引以為戒的教訓。

(一)經驗

盡管在實踐運行中也有不盡如人意之處，但在一定程度上，德國作為福利國家的典型和資深代表，還是提供給我們一個追求公平、法制完善和管理透明、規(guī)范的養(yǎng)老保險制度典范。

1.公平的理念。平等與幸福是人類追求的終極目標，德國在社會政策中貫徹的最大限度地促進社會公平的理念，是與整個人類發(fā)展相一致的，其對社會公平的執(zhí)著和不懈追求的精神值得我們學習。

2.完善的法律。這是養(yǎng)老保險制度運行走上規(guī)范、高效的重要保證，許多國家成功的社會保險運行實踐都說明了這一點。法律的完善不僅僅體現(xiàn)在法律的齊全上，還體現(xiàn)在對法律的穩(wěn)定性和動態(tài)性保持一個合理的度上。如在德國，僅2001年到2005年期間，政府就曾對多項條款進行了幾十次的微調，而整體的管理原則又得以保持。

3.自治的管理。自治管理是一種透明、民主和有效率的社會保險管理模式，一方面自治管理可以充分吸收社會力量，直接減輕政府的管理責任；另一方面，賦予了勞動者、企業(yè)和工會參與管理的權利，是對勞動者保險權益的最大尊重；而且，自治管理有助于政府更好地履行監(jiān)督職責，保證制度運行的效率。

4.茁壯的工會。與過于強大的德國工會形成鮮明對比的是，在中國，工會組織太不完善。作為用經濟手段解決社會問題的社會保險制度，往往都是出于政治目的的安排，其制度的出臺也往往是不同利益集團相互較量的結果.如果沒有工會這樣的組織與企業(yè)、政府等其他利益組織形成力量的牽制和制衡，勞動者的權益是很難保障的，在利益多元化、矛盾多元化的社會轉型期就更是如此。

(二)教訓

在養(yǎng)老保險制度的模式選擇、水平確定上，要吸收以下教訓：

1.養(yǎng)老保險是多個系統(tǒng)綜合作用的結果，而不是某一單個因素的獨立作用，偏執(zhí)于任何一個單一的因素，不顧其他，制度的發(fā)展必然是不可持續(xù)的。因此，要綜合考慮經濟、政治、文化和歷史等多項因素。而且，在不同的歷史時期，同一因素對制度所起的決定作用或影響程度也是不同的，對制度進行有針對性的調整是必要的。

篇(5)

農民工社會養(yǎng)老保險訴求

農民工以中青年為主，其養(yǎng)老目前還沒有成為社會問題。但若沒有制度安排，在不久的將來，這一群體的養(yǎng)老事務將出現(xiàn)十分尷尬的局面。退休的農民工將在哪里養(yǎng)老，城市還是農村？誰將承擔養(yǎng)老義務，退休農民工自身、其子女還是國家和社會？如果他們的養(yǎng)老依靠青年時期的非強制性存款或老年時期的農業(yè)勞動，那么這批為中國的現(xiàn)代化做出了巨大貢獻的農民工，大部分將在老年時期成為社會最貧窮的弱勢群體。如果依靠子女養(yǎng)老，那么在人口老齡化的沖擊下，老人和年輕一輩都難以保證良好的生活質量，將給社會帶來不穩(wěn)定因素。養(yǎng)老風險的社會化轉向是社會發(fā)展的必然，農民工也將必然走上社會化養(yǎng)老模式，這是由以下三個社會現(xiàn)實決定的。

1.農民工自我養(yǎng)老困難

首先，農村土地保障功能下降。據(jù)統(tǒng)計，2001年我國農業(yè)產值已縮小到全國國內生產總值的15％左右（仲大軍，2002）。農業(yè)生產成本不斷提高，而農民難以實現(xiàn)增收。隨著國際農產晶對我國市場沖擊力的增大，農民個體的收入將更加不穩(wěn)定。土地提供生活保障的可靠性早已今非昔比。對廣東農村的一項抽樣調查表明，g7％的家庭有人在外打工（張林秀），而且當前許多農民工將土地無償轉讓給他人耕種甚至不惜拋荒。事實表明，純粹來自土地的收入已經越來越難以維持生計。而退休農民工年老體衰，且已離開農業(yè)生產多年，技術落后，更難以在競爭激烈的市場中立足。何況約有15％左右的農民工，因現(xiàn)行承包政策和婚嫁等原因已經失去或放棄土地承包經營權（勞動和社會保障部社會保障研究所，2002）。

其次，農民工務工收入有限。農民工的勞動所得往往既要撫養(yǎng)子女又要贍養(yǎng)父母。生活消費的剩余還要用于發(fā)展需求，即使較富裕者其養(yǎng)老儲蓄也不充足，買得起商業(yè)養(yǎng)老保險的人更是少數(shù)。讓農民工自覺控制消費欲望，儲蓄養(yǎng)老金防老是不可能得到普遍的效果的。因為一方面，人作為生產要素必須要滿足發(fā)展需求才能實現(xiàn)價值或提高價值，自我發(fā)展欲望是難以控制的，也是不宜抑制的，所以在收入極其有限的情況下，大部分人在積累與發(fā)展的選擇中難以自覺地堅持儲蓄養(yǎng)老金。另一方面，儲蓄養(yǎng)老雖然保守，但儲蓄匯率低，難以實現(xiàn)增值，即使農民工堅持儲蓄，也不能保證當前估計可以保障生活的存款能抵御未來的養(yǎng)老風險。

2.農民工依靠家庭養(yǎng)老困難

社會的變遷已經使得我們傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式走向了衰落。在計劃生育政策要求下，農民工家庭縱向結構日益趨向“4—2”、“4—2—1”格局；在市場經濟及其價值觀念的作用下，農民工家庭橫向結構也同城市家庭一樣日趨小型化、核心化。農民工的小輩可能大部分實現(xiàn)城市化，那么，家庭成員因城鄉(xiāng)異地將使得家庭關系更加疏遠，老農民工將在經濟生活和感情生活方面都無比被動。即使退休農民工與子女同住城市或農村，其老年生活也難以保障。加之年老農民工法律意識較淡薄，其下輩農民工流動性強，在沒有約束的情況下，贍養(yǎng)老人完全依賴于農民工子女個人素質和家庭關系，不孝的比例難免上升。加之老人的生活狀況也必然存在很大的差異，使社會不公現(xiàn)象必然存在。

3.農民工參加社會養(yǎng)老保險是理性的選擇

農民工自我養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老的困境是社會變遷的結果，所以如何公平、有效地解決農民工養(yǎng)老問題還必須回升到社會的層面上來研究。

首先，實現(xiàn)農民工的社會化養(yǎng)老應該是國家政策的理性選擇。我國已把社會保障寫入了憲法，政府就應該改變非平衡發(fā)展戰(zhàn)略，改變事實上存在的等級制度，改變以往把農民工作為不安定因素來管治、限制、防范的政策。我國政府“不能以對農村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應的社會保障制度”（鄭功成，2002）。農民工養(yǎng)老社會化還能促進農村土地社會保障功能的替代從而推動土地產權制度改革，促進農村勞動力的有序轉移，加快城市化步伐。

其次，農民工不僅產生了強烈的參與社會化養(yǎng)老的需求，而且表現(xiàn)出了積極的權利追求。據(jù)調查，85.4％的農民工表示即使處于失業(yè)狀態(tài)也不愿意回到鄉(xiāng)下去（李強，2001），足見農民工城市化的自覺性之高，同時，這必將帶來農民工養(yǎng)老問題的社會化。因此實現(xiàn)農民工養(yǎng)老與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老體系的銜接便成了城市化的客觀需求。職業(yè)工作、生活方式的現(xiàn)代化使農民工的平等意識、合作意識不斷增長。越來越多的農民工在無助的時候開始質問政府的政策，尋求法律的保護。農民工社會化養(yǎng)老秩序必須趕在農民群體老齡化高峰的到來之前，否則社會制度需求與政策供給的矛盾、權利與權力、權利與權利的矛盾將愈加尖銳。

再者，我國建立社會養(yǎng)老保險制度的財力條件已經基本具備。我國財政收入持續(xù)增長，已從1990年的2937億元增長到了2001年的15700億元（鄭功成，2002），政府的承受能力在增強，這離不開農民工杰出的貢獻，政府應該允諾和著手建立農民工社會養(yǎng)老保險制度，安頓老年農民工，回報農民工，維護的社會安全穩(wěn)定。而且政府不需要對農民工的養(yǎng)老負無限責任，通過制度安排，政府只要為農民工群體制定普遍的養(yǎng)老秩序，而對現(xiàn)在為中老年農民工的一代人給予一定救濟，就基本能夠實現(xiàn)農民工社會養(yǎng)老保險制度的建構了。

農民工社會養(yǎng)老保險現(xiàn)狀分析

鑒于建立農民工社會養(yǎng)老保險制度的社會需求日益增強，各省市為了規(guī)范市場、保護弱勢群體，都逐步地在為農民工爭取《勞動法》賦予的基本權利，其中很多地方已經著手為農民工的社會養(yǎng)老保險問題尋求對策。實踐中，我國當前進入社會養(yǎng)老保險系統(tǒng)的農民工的人數(shù)非常有限，主要有以下4個途徑：1.購買商業(yè)保險；2.加入農村社會養(yǎng)老保險；3.被納入城市社會養(yǎng)老保險；4.獲得農民工社會養(yǎng)老保險。后兩者就是對一些先進省市的做法的概括；前兩者雖是農民工的自愿選擇，卻只是在個體訴求社會化養(yǎng)老的時候受到現(xiàn)有條件限制而可能找到的出路，不可能對農民工的養(yǎng)老起到合適的普遍的保障功能。第一個是少數(shù)相對富裕者的選擇；第二條途徑雖然是國家為農民設計的，但其發(fā)展進退兩難，操作中也存在許多違規(guī)現(xiàn)象（萬克德，2002）。一些學者已經認為這一制度還完全不具備經濟可行性，政府也不具備財政補貼能力，必須等待時機成熟時方可推行（王國軍，2002）。所以，只有后兩者是真正意義上的為農民工解決社會養(yǎng)老保險問題的方案，對其進行比較討論可以再現(xiàn)當前我國農民工社會養(yǎng)老保險的狀況，有助于為其制度化建構找到社會基礎和可行性方向。

當前農民工平等地獲得與城鎮(zhèn)居民一樣的社會養(yǎng)老保險是很困難的。一來農民工收入相對不穩(wěn)定，經濟承受能力低，難以按時交納與城鎮(zhèn)職工同額的個人繳費；農民工流動性強，勞動力市場競爭強，企業(yè)繳費難處理。另一方面，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度具有對長期實行低工資國有企業(yè)職工的補償性質，是保證體制順利轉型的過渡性制度，要實現(xiàn)國家對農民工實現(xiàn)“三高”（高基數(shù)、高效率、高待遇）頗有難度。同時，隨著社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度存在的諸多弊端已影響了社會公平的實現(xiàn)和資源配置效率的提高?！敖y(tǒng)帳結合”的個人帳戶制度，帳戶公私不分，不能體現(xiàn)參保個人獨立的經濟法人地位，不能反映企業(yè)欠繳多繳與個人帳戶的關系造成了吃社會統(tǒng)籌“大鍋飯”的現(xiàn)象；費率、社會平均工資確定不統(tǒng)一、不科學；垂直管理體系未建立；養(yǎng)老保險制度不能充分體現(xiàn)公平和效率的目標（黃貽芳，2002）。據(jù)有關部門統(tǒng)計，全國社?；鸬娜笨谝呀涍_到1000億元（陳式龍，2002），如果讓農民工承擔歷史原因形成的轉制成本是很不公平的。因此，實踐中只有少數(shù)富裕省市有條件地將很少部分農民工納入現(xiàn)行城市養(yǎng)老保險體系。如廣州要求企業(yè)為工齡達到5年的農民工購買“三金”，個人繳費部分在當月工資中扣除。這在一定程度上滿足了農民工群體的權利要求，緩解了農民工與城市社會的矛盾，但是這種制度的實施缺乏公平性，且缺乏保障。第一，不同的企業(yè)、單位保障標準不一，同一企業(yè)中也存在不同工種和崗位不同的保障待遇，這就人為地將企業(yè)和勞動者劃分了等級（同上）。第二，一些民工為了獲得保障犧牲利益駐守同一單位，而一些企業(yè)為了逃避責任第四年以各種理由與農民工解除簽約，這勢必將造成更大的不公平和矛盾。

第四項途徑的實現(xiàn)一般需要地方立法，以及地方政府、企事業(yè)單位等多方面的支持和倡導。北京市2001年制定了《北京市農民工養(yǎng)老保險暫行辦法》，規(guī)定了用人單位必須每月為農民工上繳數(shù)額為上年職工月最低標準19％的養(yǎng)老保險金，農民工的繳費率為北京市上年職工月工資標準的7％（以后逐步升為8％），社會保險經辦機構為農民工按繳費工資基數(shù)的11％建立養(yǎng)老保險個人賬戶。這是我國首次出現(xiàn)的以法律的形式賦予農民工社會養(yǎng)老保險權利的嘗試，在消除城鄉(xiāng)差別方面起到了積極的表率作用。但是即使該法規(guī)已經考慮到了農民工的流動性而對其轉換工作或者回農村導致的保險關系的變更或終止都作了規(guī)定，但是“企事業(yè)單位消極對待”，“部分農民工寧愿多要工資也不愿意繳付養(yǎng)老保險費”，該制度將來可能出現(xiàn)保富不保貧（效益差的企業(yè)和收入低的農民工投保積極性低）、難以兌現(xiàn)承諾（流入異地工作和回鄉(xiāng)的農民工可能由于路途遙遠、保險費數(shù)額較小等原因而放棄）的局面，這是辦法本身及其環(huán)境導致的。首先，繳費一刀切可能超過某些企業(yè)和農民工能夠和愿意承受的程度，而制度帶來的利益不足以吸引勞資雙方。其次，國家相關部門與機構管理不完善，制度在農民工心中信譽不高，對企事業(yè)單位約束力不夠強。第三，在目前其他地區(qū)沒有相應的制度與其銜接，不適應農民工的流動性。實行類似政策的地方，如東莞、深圳往往也是“有始無終”，每年都有大量的外來農民工在春節(jié)前后辦理退保手續(xù)，致使早在1987年就實施社會保險的深圳這樣的城市，雖然目前已經有4萬多人符合退休條件，但實際繳納保險費年限累計滿15年、享受按月領取養(yǎng)老金的外來農民工至今還沒有一個（勞動和社會保障部社會保險研究所，2002）。所以，農民工養(yǎng)老保險制度的建立還需要激勵和倡導，需要全國統(tǒng)一的步調。

農民工社會養(yǎng)老保險制度建構對策

建立平等、統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度的社會發(fā)展目標和當前的城鄉(xiāng)差異現(xiàn)實，決定了農民工社會養(yǎng)老保險制度必須具備與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、農村養(yǎng)老保險的可銜接性，才能有助于逐漸消除人身差異，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，才能提高國家、社會在老齡化高峰來臨時承受風險的能力。從農民工社會養(yǎng)老保險的訴求和現(xiàn)狀中可以看出，適應企業(yè)和農民工的經濟能力，適應農民工的流動性，實現(xiàn)從自愿投保到強制性繳費的過渡，實現(xiàn)不同地域之間規(guī)則的統(tǒng)一和關系的順利轉移。在當前已經出現(xiàn)的地方農民工養(yǎng)老保險制度和理論發(fā)展的基礎上，建立社會統(tǒng)籌和個人投保相結合、基金積累模式和現(xiàn)收現(xiàn)付模式相結合的“混合型”制度是可行的。

（一）建立農民工社會養(yǎng)老保險制度的對策內容。

1.企業(yè)按等級繳費建立社會統(tǒng)籌賬戶，采用現(xiàn)收現(xiàn)付方式支付給老年農民工。

各地方立法機關依據(jù)當?shù)仄髽I(yè)的經濟狀況制定一定時期內農民工社會養(yǎng)老保險實施辦法，根據(jù)企業(yè)規(guī)模和招收農民工的數(shù)量將企業(yè)所要交的農民工社會養(yǎng)老保險金總額分為若干級別，強制企業(yè)對照級別標準按季度及時繳費，以稅前繳納為優(yōu)惠。企業(yè)的狀況由其法定代表人或其授權人到養(yǎng)老保險機構繳費時登記，登記結果公開，任何組織和公民都可以查閱。不如實登記而少交或者拒絕登記與繳費的企業(yè)，一經查出，不僅要按當時情況補交，而且要負法律責任。同時，賦予養(yǎng)老保險機構和工會監(jiān)督權，賦予它們對企業(yè)所登記的情況的季度間差異及其他情況提出懷疑、申請法律執(zhí)行部門調查的權利，允許它們在證據(jù)充分時可以直接向人民法院無正當理由而少交、漏交農民工養(yǎng)老金的企業(yè)。

國家養(yǎng)老保險機構將所有企業(yè)繳納的農民工養(yǎng)老保險基金匯合統(tǒng)籌，從中抽取一定比例的保險金，平均注入當前本地區(qū)的每一按時繳費的農民工養(yǎng)老保險個人賬戶，不妨稱個人賬戶中的這部分基金為基本養(yǎng)老保險金。另一部分基金采用先收現(xiàn)付的支付方式，平均打人當前已經領取養(yǎng)老保險金的農民工的統(tǒng)籌賬戶。兩部分基金的比例由地方立法機關根據(jù)老年農民工的社會生活保障需求而定。當?shù)貐^(qū)差異逐漸減少時，企業(yè)繳費標準和企業(yè)繳費分配比例將逐漸實現(xiàn)全國的統(tǒng)一，并最終達到現(xiàn)收現(xiàn)付部分的全國統(tǒng)籌。當前因為不存在普遍的農民工養(yǎng)老問題，所以現(xiàn)收現(xiàn)付部分可以用來救濟當前城市中的少數(shù)中老年農民工，如煤礦、建筑等高強度職業(yè)的40歲或45歲以上的農民工。有關部門宣傳救濟條件后對符合條件的人員進行登記，設立農民工養(yǎng)老救濟賬戶，按時發(fā)給救濟金。這符合現(xiàn)收現(xiàn)付模式實現(xiàn)代際統(tǒng)籌的目標，也有利于農民工養(yǎng)老保險制度的建設獲得更普遍的支持。從當前參加農民工社會養(yǎng)老保險的人員開始領取養(yǎng)老金時開始，新繳納的統(tǒng)籌基金停止救濟功能，為可以領養(yǎng)老金的農民工建立社會統(tǒng)籌賬戶，平均發(fā)放。農民工中途停交養(yǎng)老保險費不影響其獲得統(tǒng)籌賬戶，回農村或者又進城務工的人員，可以根據(jù)其務工時間和繳費年限的比例獲得相同比例的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金。

2.以自愿原則為前提吸引民工建立個人永久性賬戶，采用完全積累模式管理基金。

農民工可以憑借身份證和工作證明在務工城市建立個人永久性（與身份證一致）賬戶，并可隨時查詢。由于勞動合同的簽訂事實上阻礙了農民工獲得保險的權利，所以應該放寬條件，只要農民工能證明其工作狀態(tài)即可。個人賬戶紀錄農民工的個人繳費和每一季度的（農民工養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金中的）基本保險金的總和，以及全部積累基金的增值部分。個人賬戶信息實現(xiàn)全國聯(lián)網，農民工可以在聯(lián)網上更改住所等信息，可以依據(jù)工作轉換證明實現(xiàn)養(yǎng)老保險關系的地區(qū)間轉接，獲得新工作所在地區(qū)該季度的社會統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險基金。積累基金逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)一管理，由社?；鹄硎聲撠煷鎯εc投資。個人賬戶的最后地域歸屬決定該賬戶所有者獲得社會統(tǒng)籌賬戶的地方。社會養(yǎng)老保險機構有義務通知賬戶所有人到其最近的機構或銀行領取社會統(tǒng)籌賬戶。

農民工的繳費標準和比例應當根據(jù)公平與效率的原則，在法律精神指導下確定與更改，標準是根據(jù)平均工資、最低工資還是最低生活保障由地方立法機關決定，并由其授權機關提供科學的數(shù)據(jù)。農民工個人投保采取自愿原則，繳費由其自行到保險機構繳納，不參加的視為自動放棄來自社會統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老金和社會統(tǒng)籌賬戶。這將極大地提高農民工參與投保的積極性。農民工和企業(yè)分開交納，若規(guī)定一個季度交納一次，那么農民工第一個月末交，企業(yè)第二個月末交。這樣，農民工的投保資料可以幫助保險機構核對企業(yè)的繳費狀況，而且保險機構可以因此申請有關部門調查漏交、少交企業(yè)。農民工個人繳納保險金無上限，滯交后可以在規(guī)定時間內補交。農轉非或者回農村的農民工都不需要結束或者更改帳戶信息。前者和企業(yè)之間在繳納金數(shù)量上的爭議可以在相關法律框架內協(xié)商解決。后者仍然可以自行繳納繼續(xù)參加保險，如果連續(xù)兩個季度不能出示工作證明或不再按規(guī)定繳費（滯交超過一定期限），將不能再分攤基本養(yǎng)老金，但若不退保則可以獲得社會統(tǒng)籌帳戶和一定比例的基金；如果退保，農民工可以一次性取回個人帳戶所有積累資金及其增值部分，不過也就因此不能獲得社會統(tǒng)籌賬號，重新申請參加時防止一人多個賬戶，仍然采取與身份證掛鉤策略，實為延續(xù)，但保險年限從最近一次申請時算起，這樣可以一定程度上防止農民工無故退保取出基金；同時允許部分農民工在能出示災難、疾病、特困等情況的證據(jù)或相關機關的證明時，不退保而取出賬戶中的大部分基金急用。養(yǎng)老金可以在任一社會養(yǎng)老保險機構或其點分期領取。

3.進行規(guī)則和信息的全國統(tǒng)一。

制度只有被法律的形式確定后，其實施才有合法依據(jù)，地方立法才有約束，規(guī)則才能得到全國的統(tǒng)一。只有規(guī)則統(tǒng)一了，才能符合農民工的需求實現(xiàn)養(yǎng)老保險關系的跨地域轉移。將制度用法規(guī)的形式確定或者將其內容納入現(xiàn)有法律、法規(guī)都能指導地方立法，頒布規(guī)章也能起到很大的引導作用。另外，只有建立以地市一級為基礎的社會保險關系信息庫，實現(xiàn)全國范圍內地方之間的信息互聯(lián)互換，才能及時無誤地處理養(yǎng)老保險關系的地區(qū)之間轉移和接續(xù)事務。

（二）“混合型”農民工養(yǎng)老保險制度的可行性。

1.統(tǒng)帳分開制度和積極的社會統(tǒng)籌將推動制度的信譽建設。

農民工個人永久性賬戶，讓農民工看到了基本養(yǎng)老金的注入及養(yǎng)老金的增值狀況，為農民工社會養(yǎng)老保險制度從自愿性走向強制性奠定了基礎。個人賬戶繳費靈活，關系變更簡便清楚，充分考慮到了農民工就業(yè)流動性大的特點?；攫B(yǎng)老金因地方差異和養(yǎng)老保險關系的地區(qū)間可轉移性實現(xiàn)了一定程度的地域平衡。社會統(tǒng)籌制度賬戶的建立及其過渡中的救濟功能體現(xiàn)了社會共濟性和國家對公民的保障，普及對農民工的社會關懷，很大程度上實現(xiàn)了社會公平，大大提高了農民工參加社會養(yǎng)老保險制度的興趣和信心。統(tǒng)帳分開有助于資金管理，有助于推進企業(yè)繳費和地方統(tǒng)籌的規(guī)范化。該模式還考慮到了地方企業(yè)的承受能力和地方自治，適應社會的發(fā)展和效率要求；考慮到了制度的運轉所需的利于協(xié)作與監(jiān)督的體系設計，實現(xiàn)了立法、司法、行政機關和企業(yè)、農民工之間的權力與權力、權力與權利及權利與權利的平衡。這不僅提高了政府和企業(yè)的信譽，而且有助于農民工、企業(yè)和政府之間建立相互的信任，將推動農民工社會養(yǎng)老保險制度深入人心。

2.基金積累模式和現(xiàn)收現(xiàn)付模式的結合具有可行性。

首先，完全基金積累制度的設計能適應人口老齡化，增強農民工防御養(yǎng)老風險的意識和能力。當前城鎮(zhèn)職工難以建立積累制度是因為從現(xiàn)收現(xiàn)付模式向基金積累模式轉換的成本過大無法承受，而農民工養(yǎng)老保險不存在這個問題，所以應該抓住機會盡早開始農民工的養(yǎng)老金積累，否則老齡化時代來臨時，社會難以承受，農民工的養(yǎng)老狀況將嚴重引起社會的不穩(wěn)定。

第二，現(xiàn)收現(xiàn)付制度的存在緩解了當前發(fā)展經濟的背景下公平與效率的矛盾。我國企業(yè)和農民工的承受能力現(xiàn)在都還有限，所以農民工投保的低起點、無上限規(guī)定是必須的，企業(yè)統(tǒng)籌養(yǎng)老金的也只能低起點，只能逐步提高和逐步納入社會養(yǎng)老保險體系?，F(xiàn)收現(xiàn)付式制度等于讓未來的企業(yè)借錢給現(xiàn)在的企業(yè)發(fā)展經濟，并且滿足了當前人們對社會公平的需求也保證了未來農民工公平地獲得養(yǎng)老保險待遇，這是由發(fā)展中國家的國情決定的。

第三，積累模式和現(xiàn)收現(xiàn)付模式的結合有利于促進未來我國養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一發(fā)展。一方面隨著企業(yè)和農民工收入的增加，個人賬戶和社會統(tǒng)籌的養(yǎng)老金都將與城鎮(zhèn)居民越來越靠近，并最終可以實現(xiàn)社會統(tǒng)籌的合二為一，為農村戶口工人和城鎮(zhèn)戶口工人的待遇差異的消失開具證明。另一方面，轉回農業(yè)部門的農民工保持民工社會養(yǎng)老保險帳戶，為農民積累模式社會養(yǎng)老制度的建立提供了參照。同時，當農業(yè)現(xiàn)代化逐漸實現(xiàn)、國家逐漸富裕時，農民退休制度和農民養(yǎng)老保險金的現(xiàn)收現(xiàn)付式社會統(tǒng)籌制度也將逐步建立，到一定階段便可以實現(xiàn)兩種養(yǎng)老保險制度的結合，為城鄉(xiāng)勞動力一體化徹底掃清障礙。

當農民工群體和社會輿論有如此高的需求而各方面也都具備了相當條件時，國家職能部門應及時因勢利導，著手農民工社會養(yǎng)老保險制度的建構，并最終通過立法確定制度目標和框架，規(guī)范各地農民工社會保險辦法，建立管理信息網絡，完善監(jiān)督，建成適合農民工特點的社會養(yǎng)老保險制度。統(tǒng)帳分開、基金積累模式和現(xiàn)收現(xiàn)付模式相結合的“混合型”農民工社會養(yǎng)老保險制度，能靈活地適應農民工的特點和社會的發(fā)展，具有地區(qū)間的可接續(xù)性和宏觀上與其他養(yǎng)老保險制度的“可銜接性”。農民工是城市化的積極分子，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的關鍵群體：“混合型”農民工社會養(yǎng)老保險的實現(xiàn)也將是推進國家社會養(yǎng)老保險模式一體化建設的開端和中堅力量。

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篇(6)

關鍵詞：公職人員，退休，養(yǎng)老保險制度改革

改革開放以來，我國社會保險制度有了迅速的發(fā)展，在1997年正式建立起了企業(yè)養(yǎng)老保險制度。但時至今日，國家機關和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險還延續(xù)計劃經濟時期的模式，具體表現(xiàn)為：公職人員的現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度仍維持不變；全部由財政供款的事業(yè)單位，仍維持現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度；已改制為企業(yè)的，執(zhí)行現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，并保持已退休人員基本養(yǎng)老金水平不變；由財政部分供款的事業(yè)單位的養(yǎng)老保險，在調查研究和試點的基礎上另行制定。這種由國家財政全權負責的養(yǎng)老方式不但不利于整個社會保險制度的建立，還會影響到人員之間的自由流動，并加劇國家財政困難。故建立相應的公職人員養(yǎng)老保險制度是整個社會的迫切要求。本文通過對中外公職人員的養(yǎng)老保險制度的比較，對我國公職人員的養(yǎng)老保險制度改革提出建議。

一、我國公職人員養(yǎng)老保險情況

(一)公職人員的界定

從法律角度講，我國公務員與我國的國家于部已不是同一口徑，“各級國家行政機關中(除工勤人員)的工作人員”以外的傳統(tǒng)國家干部稱為事業(yè)單位人員，諸如各種教育、科研、衛(wèi)生人員和軍人都未包括在公務員范圍內。政府公務員與其他干部在基本崗位、職務系列和各方面待遇上，均有法律規(guī)定的區(qū)別，這種情況使公務員和其他事業(yè)單位人員在養(yǎng)老保險立法與管理上有了自己的獨特性又有交叉性。故在本文中，將公職人員的概念定義為實行幾乎相同養(yǎng)老保險制度的國家機關及相關事業(yè)單位的工作人員，即公務員(含參照國家公務員制度管理的事業(yè)單位工作人員)和由國家財政全額供款的事業(yè)單位的工作人員。

(二)我國公職人員養(yǎng)老保險基本情況

1.公職人員養(yǎng)老保險現(xiàn)狀

(1)現(xiàn)行的退休規(guī)定

國家公務員的退休條件規(guī)定為：①男年滿60周歲，女年滿55周歲，或者喪失工作能力的，凡符合條件之一者應當退休；②男年滿55周歲，女年滿50周歲，且工作年限滿20年的，經批準可以提前退休；③工作年限滿30年，本人提出要求，經批準可以提前退休。

事業(yè)單位工作人員的退休條件規(guī)定為：①男年滿60周歲，女干部年滿55周歲、女工人年滿50周歲、工作年限滿10年的應當退休；②男年滿50周歲、女年滿45周歲、工作年限滿10年，經醫(yī)院證明完全喪失工作能力的，可以提前退休；③因工致殘，經過醫(yī)院證明完全喪失工作能力的，可以退休。

此外，對高級公務員的退休年齡還有一些補充規(guī)定：一是對擔任省長、部長職務的，不分男女均規(guī)定為65周歲，二是對擔任副省長、副部長和正副司局長及相當職務的不分男女均規(guī)定為60周歲；三是對少數(shù)高級專家，經過主管機關批準，可以適當延長退休年齡。其中，副教授及相當這一職稱的最長不超過65周歲，教授及相當這一職稱的最長不超過70周歲。此外，對學術上造詣高深，在國內外有重大影響的杰出高級專家，可以暫緩退休。

(2)公職人員養(yǎng)老保險享受的條件和待遇

國家公務員退休后，其基礎工資和工齡工資按本人原標準的全額計發(fā)，職務工資和級別工資兩項之和按規(guī)定比例計發(fā)，工作年限滿35年的按88%計發(fā)，工作年滿30年不滿35年的按82%計發(fā)，工作年滿20年不滿30年的按75%計發(fā)，其中工作年滿10年不滿20年的按60%計發(fā)，工作年限不滿10年的按40%計發(fā)。

事業(yè)單位工作人員退休后，按本人職務工資和津貼之和的一定比例計發(fā)，其中工作年限滿35年的按90%計發(fā)，工作年限滿30年不滿35年的按85%計發(fā)，工作年限滿20年不滿30年的按80%計發(fā)，工作年限滿10年不滿20年的按70%計發(fā)。

2.現(xiàn)行制度的主要問題

這一制度的主要特征：(1)經費完全來源于財政，每年根據(jù)支付退休費的實際需要直接由國家財政預算列支。(2)待遇與工作年限掛鉤，以退休時工資為基數(shù)，按一定比例計發(fā)，并隨在職人員一起調整。(3)退休干部由原單位管理。

這一制度的主要弊病：(1)沒有基金積累。養(yǎng)老金由財政預算支出，與每年財政預算支出的分配比例有直接關聯(lián)，若增加退休費用，勢必減少國家對其他方面的投入。特別是在退休人員逐年增多、養(yǎng)老金費用劇增的情況下，沒有積累，實報實銷，其對財政支出的掣肘作用是顯而易見的，從而也直接影響國民經濟持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。(2)待遇給付不盡合理。養(yǎng)老金以退休時的工資為基礎，而這種“點”工資并不能合理體現(xiàn)實際貢獻，而且容易出現(xiàn)突擊提級、長工資等弊端。退休待遇隨在職人員一起調整，缺乏合適退休人員自身特點的科學正常的調節(jié)機制，沒有解決退休金增長與社會經濟水平相協(xié)調的問題。(3)缺乏自我保障意識。養(yǎng)老金由國家統(tǒng)包，助長了依靠國家養(yǎng)老的思想，只會造成“國家支付費用增多——人們的待遇要求愈高——財政負擔愈重”的惡性循環(huán)。(4)影響機關行政效率。機關、事業(yè)單位退休人員由本單位管理，每個單位都需配備專人專門從事退休管理工作，機構、人員和設備無法發(fā)揮其最佳效益。有的單位在職人員與離退休干部人數(shù)之比已達1：1，管理繁雜的退休人員隊伍，必然牽扯精力，也無益于退休人員的妥善管理。(5)影響各類人員之間的合理流動。由于機關事業(yè)單位職工與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度分設，造成機關事業(yè)單位退休人員的待遇水平與企業(yè)退休人員的待遇水平難以銜接。在中國，國有企業(yè)職工遠比美國、日本等市場經濟國家國有企業(yè)的職工多，同時國有企業(yè)職工，特別是企業(yè)中高級管理人員同機關事業(yè)單位的人員相互流動較多，更有必要建立覆蓋城鎮(zhèn)所有職工的基本養(yǎng)老保險制度，防止機關事業(yè)單位只有人員的流進，而沒有人員流出的問題。(6)各類事業(yè)單位養(yǎng)老保險支付壓力大。由于各類事業(yè)單位是獨立的法人主體，在國家撥付的不同等級、數(shù)額的事業(yè)經費的基礎上，自行解決養(yǎng)老保險問題。但多數(shù)事業(yè)機關的國家事業(yè)費基本不增長，有些還大幅削減，而離退休人員的數(shù)量卻在不斷增長。因此，多數(shù)事業(yè)單位只能將服務性收入的一部分用于解決離退休人員的養(yǎng)老問題。這種以單位為基礎的養(yǎng)老保險方式，對事業(yè)單位經濟壓力很大，干部職工所承擔的風險則更大。特別是在改革進程中，政府機構合并撤銷，政府公務員的下崗分流將對這部分公職人員產生沖擊。

二、外國公職人員養(yǎng)老保險制度概況

(一)幾個典型國家公職人員養(yǎng)老保險的享受條件和待遇

1.瑞士：公職人員的養(yǎng)老金由退休金、退休補貼、遺屬補助金三大部分構成。享受條件是以工齡、職級為依據(jù)：(1)一般公務員退休后每年可領取原工資40%—60%的退休金；(2)退休補貼依據(jù)公務員的工作時間長短領取不同標準的補貼額。補貼額從每年加發(fā)1／12年薪額至1／5年薪額不等；(3)一定數(shù)額的遺屬補貼。

2.英國：公職人員的退休金結構由三部分組成：(1)退休年金包括準退休年金，以最后一年工資×1／80×工齡計算；(2)一次性退休金補助，相當于上述年金的三倍；(3)其他優(yōu)惠福利。領取條件是工作年限及年齡。

3.日本：公職人員的退休待遇優(yōu)厚，主要體現(xiàn)在兩方面：一是本人繳納的養(yǎng)老保險少于雇主繳費。本人繳納的保險費為本人工資的5.15%，而所在單位為雇員繳納公務員工資總額的7.1%，國家負擔管理費的全部和15%的保險金補貼。二是為穩(wěn)定公職人員隊伍，日本公務員退休后，除退休年金外，國家還向退休者發(fā)放一次性退休補貼，所需費用全部由政府負擔，達到25年工齡可領取長期性退休補貼，補貼數(shù)額每年最高可達退休前最后月薪的257.5%。為使公職人員及時退休，防止公務員隊伍老化，服務年限超過30年的補貼比例又下降下來。

(二)公職人員養(yǎng)老金的籌集模式

在養(yǎng)老金具體籌集模式方面，有統(tǒng)籌基金部分積累制、個人帳戶完全積累制或財政現(xiàn)收現(xiàn)付制多種形式。在養(yǎng)老保險費用來源上，有的是國家(單位)和個人共同負擔，有的則是由國家(單位)統(tǒng)包，個人不繳納養(yǎng)老保險費。(1)由政府全部負擔。如德國公務員的養(yǎng)老金籌集依據(jù)德國《官員供養(yǎng)法》，其費用全部由政府負擔，列入財政預算。瑞典公務員除享受全民都統(tǒng)一享受的國民養(yǎng)老金計劃的有關待遇外，還有專門的公務員退休金計劃，凡達到65歲，工齡滿30年都可在退休時領取全部退休金，退休金的經費全部來源于政府撥款。(2)由雇主、雇員、國家共同負擔。如美國公務員退休制度是由1920年建立的公務員退休制度和1983年新建立的《聯(lián)邦公務員退休制度》構成。1920年的制度規(guī)定，費用來源是由用人單位和公務員本人各自籌集，各自繳納資金的50%；1983年《聯(lián)邦公務員退休制度》規(guī)定，經費來源是雇主和雇員分別按個人工資和工資總額的6%納稅。除上述兩種制度外，美國政府在《聯(lián)邦公務員退休制度》中還為公務員建立了個人帳戶儲蓄計劃。公務員按最高不超過工資10%的比例儲蓄，政府按一定比例為公務員個人儲蓄賬戶提供補貼，最高補貼到5%。奧地利公務員養(yǎng)老保險制度的資金來源為公務員繳納和政府財政補貼兩部分，公務員一般繳納工資額的10.25%，其余部分則由政府財政負擔。

(三)上述幾國養(yǎng)老保險存在的主要問題

1.由于就業(yè)模式的變化，上述幾國傳統(tǒng)的公職人員終身雇傭制近些年被靈活的雇傭方式代替，不同的雇傭方式要求在養(yǎng)老保險方面也要有所區(qū)別，從而傳統(tǒng)的公職人員養(yǎng)老金制度面臨著適應新情況的改革任務。

2.國外公職人員養(yǎng)老金籌集也同樣面臨財政危機。雖然上述幾國屬于富裕的發(fā)達國家，但由于近年來養(yǎng)老金支付水平不斷提高以及國內經濟增長緩慢，不少國家面臨財政困難。

3.國外基本養(yǎng)老金制度面臨著制度模式、條件環(huán)境等重大變革，這些變革對原有養(yǎng)老保險制度的正常運行產生了影響和沖擊，引發(fā)公職人員養(yǎng)老金保險制度實行必要的改革[3]83。

(四)中外公職人員養(yǎng)老保險情況比較

1.在養(yǎng)老金的籌集支付上，世界各國都是政府承擔主要責任，個人承擔小部分責任甚至不承擔責任，故各國政府都面臨著養(yǎng)老金財政支付困難的問題，相繼通過降低替代率和延遲退休年齡來降低財政的負擔。

2.在養(yǎng)老金的替代率上，各國都采取與工作年限和退休年齡相關的政策，降低政府負擔的替代率，通過個人的養(yǎng)老計劃，來滿足原來的生活需求。但我國公職人員養(yǎng)老金的替代率處于較高水平，在近幾年達到100%還有增長的趨勢。

3.在退休年齡問題上，世界各國都開始將退休年齡向后推移，而且男女同年齡退休已成為一種趨勢。而我國還在堅持建國之初設立的退休年齡，甚至有很多人還提前退休，有的40多一點就退休在家，增加了退休金的支付時間和財政對養(yǎng)老金的給付數(shù)量，造成財政困難的局面。

4.我國社會保障的支出中，公職人員的養(yǎng)老福利保險支出比例過高，不利于社會的公正和穩(wěn)定。從圖1和圖2可發(fā)現(xiàn)：公職人員的退休金占到了總支出的90%，其他保險支出只有10%，而美國在1995年就將此比例控制在45%以下。當今的中國仍需要通過不斷的改革來達到1995年美國當時的比例水平。

三、改革并完善我國公職人員養(yǎng)老保險制度的方向與措施

總體上，國家公務員、事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險方案設計有兩大選擇方式：(1)兩大群體各自單獨設計自己獨立的養(yǎng)老保險方案；(2)在國家基本養(yǎng)老保險制度的基礎上，分別解決公務員、事業(yè)單位工作人員各自群體的單獨補充辦法。針對我國現(xiàn)行公職人員養(yǎng)老金制度中存在的問題，并結合國外公職人員養(yǎng)老保險的實施情況，本文提出以下改革并完善我國公職人員養(yǎng)老保險制度的思路。

(一)改革的方向

第一、框架設計必須與全國社會保障體系的大框架相協(xié)調。我國社會養(yǎng)老保險改革的目標是向全國統(tǒng)一、規(guī)范和完善的獨立于企業(yè)、事業(yè)之外的社會保障系統(tǒng)發(fā)展。由于全國統(tǒng)一的獨立于企業(yè)、事業(yè)單位之外的社會保障體系的大框架還在探索之中，因此，政府公務員、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險的框架設計必須與全國統(tǒng)一的獨立于企業(yè)、事業(yè)單位之外的社會保障體系相協(xié)調。

第二、在籌資方式上，除國家公務員外，建議事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險亦與企業(yè)相同，由國家、用人單位和個人共同負擔。

第三、在制度模式問題上，向企業(yè)和全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度靠攏，也實行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合的基本模式。

第四、在管理問題上，應向簡化管理機構與管理層次方向發(fā)展。在國家基本養(yǎng)老保險上，事業(yè)與企業(yè)的基本養(yǎng)老金應實行統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理；公務員、事業(yè)單位與企業(yè)職工的養(yǎng)老金發(fā)放，都應全部向社會化、社區(qū)服務化方向發(fā)展。

(二)對不同類型人員養(yǎng)老保險的補貼辦法

新舊社會養(yǎng)老保險制度轉軌是在政府機構和事業(yè)單位改革基礎上進行的。2000年地方政府機構進行大的改革，相當數(shù)量的公務員分流到事業(yè)單位和企業(yè)，而事業(yè)單位也進行大的改革，其單位性質和隸屬關系發(fā)生了很大變化。政府不可能對3200萬政府機關和事業(yè)單位人員的社會養(yǎng)老保險采取相同的補貼政策，只能根據(jù)不同類型機構的性質和不同政策定位決定其養(yǎng)老保險的政策。如果我國的社會組織仍然采取兩分法的基本結構，建議適當放寬事業(yè)單位參照公務員的范圍，保證公益性事業(yè)單位人員的社會保險保障。公職人員養(yǎng)老保險制度在范圍劃分上，應當從實際職責上認真研究，避免簡單按公務員條例的界定范圍確定公職人員的養(yǎng)老保險范圍。

從國外情況看，公務員和公職人員在人員界定上并不完全一致。在養(yǎng)老保險制度上，一些國家享受公職人員養(yǎng)老保險的范圍大于公務員范圍，這樣也有利于公職人員養(yǎng)老保險的管理?？刹扇煞N辦法：一是將兩者一并劃入公職人員養(yǎng)老保險辦法。二是采用補貼性補助辦法。德國采用了第二種辦法。在德國，對于那些在公共服務機構中工作，但本人又不是公務員、法官或軍人的人員，基本上是參加法定養(yǎng)老保險。所以，這些人員的社會保險屬法定養(yǎng)老保險的范疇。他們養(yǎng)老金的最高額略低于公務員的養(yǎng)老金水平。但在不少情況下，就工作內容來說，公務員與非公務員完成的是相同的工作，采取的是同樣的行動，于是，產生了養(yǎng)老保險應不留差異、趨同一致的需要。為了實現(xiàn)這個目標，德國的各級政府建立了相應的福利機構，設立了補充性養(yǎng)老保險和遺屬福利制度。通過這種形式，起到了類似于企業(yè)養(yǎng)老金法中的企業(yè)補充保險的作用。

(三)計發(fā)方式與過渡銜接辦法

目前企業(yè)養(yǎng)老保險制度的養(yǎng)老金計發(fā)方式與政府機構、事業(yè)單位離退休費計發(fā)方式差別較大。如果按照統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險標準計發(fā)機關、事業(yè)單位養(yǎng)老金，主要問題有兩個：

一是存在新舊制度計發(fā)標準的差額問題。如果以現(xiàn)行的企業(yè)職工養(yǎng)老保險為標準，統(tǒng)一全社會的養(yǎng)老保險計發(fā)標準，那么新制度實施后的機關、事業(yè)單位領取基本養(yǎng)老金的數(shù)額要低于以前離、退休制度的標準，這種差別不予考慮或處理不當，會引起執(zhí)行中的困難，影響社會穩(wěn)定。

二是政府機構、事業(yè)單位的現(xiàn)行基本工資收入標準是全國統(tǒng)一的，社會養(yǎng)老保險則按屬地化原則管理，養(yǎng)老金籌集以個人工資為基數(shù)計算，計發(fā)時按當?shù)厣鐣骄べY為基數(shù)計算。由于我國各地區(qū)經濟發(fā)展差異很大，中央政府分駐各地的公務員如國稅系統(tǒng)、海關系統(tǒng)及各省市的政府公，務員在繳納基本相同的養(yǎng)老保險費后，退休后養(yǎng)老保險待遇會有較大差別。為了鼓勵科技、醫(yī)務、教學人員到貧困地區(qū)工作，國家曾經有各種鼓勵政策，包括工資地區(qū)差別，在實行屬地化的統(tǒng)一社會養(yǎng)老保險制度后，貧困地區(qū)的教師、醫(yī)務人員、技術人員按個人工資計算的繳費額可能高于(至少相當于)發(fā)達地區(qū)，而退休收入將低于發(fā)達地區(qū)，由此產生的政策性影響將可能嚴重阻礙中西部的發(fā)展，這些都需要研究解決。

(四)資金籌集方式問題

我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度已從現(xiàn)收現(xiàn)付體制改革為基金預籌積累的社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的制度。對新參加工作的職工而言，進行養(yǎng)老金籌集是沒有問題的。目前已經離退休的國家機關和事業(yè)單位的職工沒有養(yǎng)老金積累；目前在職、但在實施新制度之前參加工作的老職工在過去的工作年限中也沒有養(yǎng)老金積累，而他們的養(yǎng)老問題必須予以保證。因為按照舊體制下低工資、高福利政策，他們的養(yǎng)老金已經通過“預先扣除”轉化為過去的政府收入凝固在國有資產中，政府則承擔他們的養(yǎng)老保障義務，目前國家財力有限，新舊社會養(yǎng)老保障制度轉換過程中新基金的籌集矛盾十分突出。因此，必須在如下問題上進行決策：(1)對老體制下的事業(yè)單位等公職人員養(yǎng)老金隱性負債的總值進行估算，并做出相應的解決方案。建議此部分隱性養(yǎng)老金債務由國家財政單獨籌集，不與改革新出臺的制度混在一起。／2)改革實施后新參加工作的事業(yè)單位人員，其籌資按基礎養(yǎng)老金和個人帳戶養(yǎng)老金兩部分籌集。(3)事業(yè)單位“中人”的過渡問題。實施改革后“老人”待遇不變，“新人”向企業(yè)或公務員制度并軌。而“中人”的平穩(wěn)過渡辦法可采用過渡性養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)方法單獨補貼一塊，以不降低事業(yè)單位的總體待遇水平。具體辦法可在企業(yè)現(xiàn)行1.0-I.4基礎上適當加大系數(shù)值，以解決事業(yè)單位90%與企業(yè)單位80%的待遇差距問題。

(五)養(yǎng)老金水平問題

首先要確定公職人員養(yǎng)老金替代率問題。目前我國企業(yè)養(yǎng)老金的替代率在1999年是77.30%，2000年是71.20%，2001年是63.15%，2002年是63.43%，而同期公職人員的養(yǎng)老金從接近100%增加到2002年的106.43%，和企業(yè)形成了鮮明的對比。從國際慣例來看，根據(jù)專門的統(tǒng)計和測算，退休金總的替代率在70%已經足夠了Iql89-190，而基本養(yǎng)老金則在40%左右，剩余部分就通過附加養(yǎng)老金來解決。

篇(7)

關鍵詞：養(yǎng)老保險制度完全積累個人帳戶公營管理

20世紀80年代以來，世界上許多國家紛紛進行了養(yǎng)老保險制度改革，90年代以后各轉軌國家也各自推出了新的養(yǎng)老保險制度。這些改革措施或思路都借鑒了現(xiàn)代經濟學的新的發(fā)展成果，大多數(shù)在本國取得了良好的效果。它們的經驗無疑對于完善我國養(yǎng)老保險制度具有很好的參考價值。

國外養(yǎng)老保險制度改革方案要點

養(yǎng)老保險制度的建立是20世紀的一大社會進步。然而，經過幾十年的運行，這一制度暴露出不少問題，主要體現(xiàn)在對本國經濟增長的負面作用和社保機構自身的財務危機上。20世紀70年代，各國已經開始醞釀要改革這一制度。

（一）智利的養(yǎng)老保險制度改革

智利的養(yǎng)老保險制度改革具體的行動可以認為始于1981年的智利改革。當時智利的社會保障制度以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎，廣泛地覆蓋了養(yǎng)老金、撫恤金、疾病補助和津貼。隨著人口老齡化階段的到來，加上原有體制存在的不公平所導致的效率低下，社保機構的財務狀況呈不斷惡化之勢，到20世紀70年代已經到了難以為繼的地步。政府決心對原有制度進行徹底改革。經過政府的努力，1980年智利通過改革法案，1981年新體制正式實施。其具體內容包括：政府強制性規(guī)定公私單位的所有雇員都必須參加養(yǎng)老保險，每人每月將不少于工資10%的資金存入自己的個人帳戶，形成養(yǎng)老基金；政府的養(yǎng)老基金監(jiān)管局只負責規(guī)范與監(jiān)督基金的管理，而不具體參與實際管理事務。私營性質的養(yǎng)老基金管理公司（AFP）是法定的經營管理者?；鹚姓哂袡噙x擇和更換養(yǎng)老基金管理公司，這迫使各個養(yǎng)老基金管理公司在價格和服務方面展開競爭。政府對養(yǎng)老基金管理公司的設立標準、財務狀況、資產結構進行監(jiān)管，并要求其交納風險準備金；養(yǎng)老基金管理公司嚴格按照分散化、透明化和獨立化的原則來進行管理，基金可以用于購買政府債券、企業(yè)證券和民營化的公共設施；基金所有者達到法定退休年齡后，可以從自己選擇繳費的養(yǎng)老基金管理公司領取養(yǎng)老金，或者將積累的養(yǎng)老金連本帶利轉向人壽保險公司以支取年金。新的養(yǎng)老保險制度取得了令人矚目的成功。

（二）轉軌國家養(yǎng)老金改革方案實施

許多轉軌國家認為，智利的完全基金化的強制性定額繳款體制對于它們并不合適，因為這一體制存在兩個缺陷：該體制沒有真正分散風險，比如，一旦出現(xiàn)持續(xù)的惡性通貨膨脹，或者資本市場出現(xiàn)大的波動，完全積累的基金制將可能破產。更何況轉軌國家的資本市場還不完善；由于存在轉軌成本，智利模式難以在具有龐大的現(xiàn)收現(xiàn)付體制的國家內實施。

1994年，世界銀行關于社會保障體制改革提出了一個“三支柱”方案。這一方案對于轉軌國家的養(yǎng)老保險制度的重建產生了決定性影響。該方案的主要內容是養(yǎng)老金的來源應該多元化，具體來說就是要通過現(xiàn)收現(xiàn)付支柱、強制性基金化支柱和自愿的輔支柱（即個人的商業(yè)保險部分）這三個支柱來保障個人未來得到穩(wěn)定的養(yǎng)老金。贊成該方案的人士認為，由于該體系的每一個支柱分別是通過勞動市場、資本市場和保險市場來組織和運行，因此是暴露在不同類型的風險之下，這樣，體系內總的風險得到了有效的分散。

從1998年開始，轉軌國家開始紛紛按照三支柱方案來設計本國的養(yǎng)老保險制度，盡管各國在具體的操作方案和制度的側重點上存在或大或小的差別。這些轉軌國家養(yǎng)老金改革方案的基本特征是引入基金化支柱，該支柱將與經過改革的現(xiàn)收現(xiàn)付支柱并存。它們力求形成一種包含了代際聯(lián)系的優(yōu)點和強制性長期個人儲蓄的優(yōu)點的混合制度。

我國完善養(yǎng)老保險制度的緊迫性

我國養(yǎng)老保險制度改革緊迫性來自以下方面：我國人口老齡化階段的迅速來到。由于我國從上世紀70年代末開始實行特殊的人口政策，2030年我國的退休人員將達到高峰期，根據(jù)估算，我國人口老齡化的速度將比世界上其他大國來得都要快；我國正處于城市化加速發(fā)展期，城市人口的增加在今后的一段時期內會非常迅速，而目前我國的養(yǎng)老保險制度主要覆蓋的是城市人口，這意味著加入到這一制度中的人口會越來越多；經濟體制轉軌的需要。目前許多退休人員的養(yǎng)老保障還多少依賴于原來所在的國有企業(yè)，這加重了國有企業(yè)的負擔，不利于下一步國有企業(yè)的徹底改革；宏觀經濟發(fā)展的需要。

我國養(yǎng)老保險制度改革取向

本文以養(yǎng)老資金的財務機制和養(yǎng)老基金的管理方式兩個方面討論我國養(yǎng)老保險制度的改革取向

（一）養(yǎng)老資金的財務機制

對于我國養(yǎng)老資金的財務機制，目前在我國理論界存在三種觀點：主張實行完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制，認為該制度管理成本低，互濟色彩鮮明；主張部分積累制，實際就是統(tǒng)帳結合，該制度與世界銀行的“三支柱”方案本質上是相同的；主張完全積累制，即社會統(tǒng)籌的部分也要進入到個人帳戶。對于第一種觀點，除了前面講到的人口老齡化和城市化原因使之不可行外，還有一個微觀層面的問題，即如果提高繳費率來緩解支付壓力的話，無疑要增加企業(yè)的成本，最終導致國內企業(yè)的虧損面大大提高。

目前，比較主流的觀點是部分積累制，根據(jù)這一觀點，社會統(tǒng)籌部分通過現(xiàn)收現(xiàn)付制來提供最低養(yǎng)老保障，而個人帳戶方面通過企業(yè)和個人繳納的基金積累則既有利于提高社會儲蓄率，又有利于激勵個人的工作積極性。因此，該觀點似乎最為合理。但是，國內外學者中對此都有不同看法。費爾德斯坦認為，考慮到我國目前實際上資本的邊際產出大于工資總額的增長率，因此，將現(xiàn)收現(xiàn)付制部分改為基金制，將大大降低政府的財政負擔。郭樹清則是國內強烈主張完全積累制的代表人物，其理由是：完全的個人帳戶制使得養(yǎng)老保險的享用與貢獻完全掛鉤，可以徹底打破“福利大鍋飯”；完整的個人帳戶打消了人們的其他幻想，有利于繳費的順利進行；政府難以擠占；制度透明度高，管理成本低；可以取得最好的積累和增值效果；由于城市化進程加速，不搞個人帳戶，政府的養(yǎng)老保險負債會越背越大。他認為，為了體現(xiàn)基本養(yǎng)老金的互濟性，可以拿出統(tǒng)籌部分繳費的30%-50%平均化后再記入個人帳戶。筆者認為，完全積累制應該是兼顧公正與效率的最好制度。特別是，轉軌國家所擔心的完全積累制不能分散風險的擔憂，可以通過現(xiàn)代金融工程來設計收益和風險水平固定的金融產品來化解。

（二）養(yǎng)老基金的管理方式

不管是部分積累制還是完全積累制，都面臨個人帳戶中積累的資金如何管理的問題。世界上實行個人帳戶制的國家在資金管理方面存在兩種方式，一是前面講過的智利的私營管理模式，一是新加坡的公營管理模式。對于智利的私營管理模式的具體運做方式及優(yōu)點，前文已經提及，但是，斯蒂格利茨對私人管理個人帳戶提出了兩點疑慮：私人管理基金對資本市場的發(fā)展水平要求較高，而許多國家都滿足不了這一條件，即使資本市場狀況良好，也會存在管理成本過高的問題；不能為個人提供充分的保險以避免通貨膨脹這種風險，而定額給付制可能更好。

新加坡的公營管理模式具體為：所有雇員和雇主每月按雇員薪金的一定比例繳納公積金到中央公積金局設立的個人帳戶，基金由中央公積金局統(tǒng)一管理；中央公積金局按政府規(guī)定的利率付給利息，基本上相當于其國內主要銀行的一年期定期存款利率或略高。長期以來，新加坡的個人公積金管理一直非常成功。但是對于這一公營模式也存在詬病，包括：中央公積金局將該筆巨額資金交給新加坡財政部，由財政部進行投資，政府投資難免會降低投資效率；政府掌握這筆資金的使用權進行公共項目投資，這有悖于自由市場經濟的原則。

客觀地講，兩種模式的優(yōu)劣很難區(qū)別，筆者認為，考慮到我國目前資本市場尚不完善，而且私人投資管理水平和私人信用尚有欠缺，因此，至少在今后一段時期內，選擇公營模式可能更符合國內的情形。當然，對于具體負責運營的公共投資管理機構，政府應該通過立法來保證其經營的獨立性，同時對于其權限和責任，包括投資領域給予明確化。

除了養(yǎng)老保險制度本身的改革之外，配套政策的實施也是非常重要的。簡言之，這些政策應該包括大力發(fā)展資本市場、同步進行機關事業(yè)單位養(yǎng)老制度的改革、修改公司法和勞動合同方面的法律條款，以及進行養(yǎng)老保險制度的立法。

關于體制轉軌而發(fā)生的隱性債務問題，最重要的一點是政府已經明確表示愿意承擔其補償問題的解決?？傮w上看，減持國有股權和出售其他國有資產，或者直接劃撥國有股權應該是進行債務補償?shù)淖钣行У?、也是最合理的籌資渠道。

綜上所述，隨著我國社會的不斷發(fā)展，目前我國養(yǎng)老保險制度的完善已經到了刻不容緩的時期。通過借鑒國外的改革經驗和考慮國內的實際情況，本文認為，我國應該建立完全積累型的個人帳戶制，社會統(tǒng)籌和企業(yè)與個人繳納的資金都應該進入到個人帳戶，同時，現(xiàn)階段應該選擇公營管理模式來對積累的資金進行投資管理。當然，在進行養(yǎng)老保險制度改革的同時，相關配套政策的實施也是非常重要的。一個兼顧公正與效率的養(yǎng)老保險制度對于我國在今后20年的戰(zhàn)略機遇期內實現(xiàn)經濟的持續(xù)、快速、健康發(fā)展一定會產生積極的推動作用。

參考文獻：

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