行政復(fù)議法與行政訴訟法精品(七篇)

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篇(1)

在韓××提起行政復(fù)議的同時，岳××于2000年12月9日以其沒有毆打他人不應(yīng)受到200元罰款為由向×市公安局申請復(fù)議，2001年1月3日市公安局維持了原裁決。韓××不服，于2001年4月11日向市中級人民法院提起行政訴訟，請求確認(rèn)復(fù)議決定無效。同日，法院受理了此案，韓××未按規(guī)定的期限預(yù)交案件受理費，又沒有提出緩交、減交、免交申請，故法院裁定按撤訴處理。

一、本案在處理中存在的問題

本案中市中級人民法院對岳××提起的行政訴訟案件的處理，無論是從實體法還是程序法上看，都是有法律依據(jù)的。但對于韓××的行政訴訟，依《行政訴訟法》第17條之規(guī)定，市中院不宜受理。不過，為了避免由基層法院受理該案后，作出和市中級人民法院對同一案件相互矛盾的裁判，因而靈活將案件調(diào)上來由自己審理，從現(xiàn)有法律規(guī)定看，程序上是有瑕疵的。但這是在現(xiàn)今法律規(guī)定的管轄制度存在沖突和無從適用時，法院不得已而為之的一種辦法。因而，由市中院受理不妨可以理解為這是一種超越成文法規(guī)定的司法自由裁量權(quán)，而正是由于這種超越，折射出我國現(xiàn)有法律規(guī)定在行政復(fù)議和訴訟管轄上存在的諸多問題。

篇(2)

工商行政復(fù)議第三人是指同被復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系，為保護自己的合法權(quán)益而參加到正在進行的行政復(fù)議活動中的公民、法人或者其他組織。工商行政復(fù)議第三人參加行政復(fù)議有兩種方式：行政復(fù)議機關(guān)通知第三人參加和第三人申請參加。

《行政復(fù)議法》第10條第三款規(guī)定：“同申請行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復(fù)議。”對第三人參加行政復(fù)議用了“可以”一詞。《行政復(fù)議法實施條例》第9條規(guī)定：“行政復(fù)議期間，行政復(fù)議機構(gòu)認(rèn)為申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系的，可以通知其作為第三人參加行政復(fù)議?！睂π姓?fù)議機構(gòu)通知第三人參加行政復(fù)議也用了“可以”一詞。

“可以”一詞在法律規(guī)范上的使用有其特定的含義。按照法律規(guī)范的調(diào)整方式和設(shè)定的行為模式不同。可以把法律規(guī)范區(qū)分為授權(quán)性法律規(guī)范、義務(wù)性法律規(guī)范和禁止性法律規(guī)范。授權(quán)性法律規(guī)范是規(guī)定人們有權(quán)作出一定行為或要求別人作出一定行為的規(guī)范，在法律條文上經(jīng)常使用“可以”、“有權(quán)”等詞來表述。義務(wù)性法律規(guī)范是規(guī)定人們必須依法做出一定行為的法律規(guī)范。在法律條文上常以“應(yīng)當(dāng)”、“應(yīng)該”、“必須”、“不得”等詞來表述。禁止性法律規(guī)范是禁止人們作出某種行為的法律規(guī)范，在法律條文上通常以“禁止”、“嚴(yán)禁”等詞來表述。很明顯，無論是《行政復(fù)議法》還是《行政復(fù)議法實施條例》，對行政復(fù)議機關(guān)通知第三人參加行政復(fù)議規(guī)定的都是授權(quán)性法律規(guī)范。在行政復(fù)議期間。行政復(fù)議機關(guān)認(rèn)為申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系的，“可以”通知其參加行政復(fù)議而不是“應(yīng)當(dāng)”通知或者“必須”通知其參加行政復(fù)議。通知第三人參加工商行政案件的復(fù)議活動是工商行政管理機關(guān)的權(quán)力而不是義務(wù)，工商行政管理機關(guān)有權(quán)根據(jù)被審查的行政復(fù)議案件的具體情況來裁量是否需要通知第三人參加行政復(fù)議。

國家工商總局的《工商行政管理機關(guān)行政處罰文書、行政復(fù)議文書和行政賠償文書》(簡稱《修訂文書》)從2009年1月1日起正式使用，其中《行政復(fù)議第三人告知書》法律文書，進一步落實了《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實施條例》的規(guī)定，不僅解決了對行政復(fù)議第三人的告知問題，而且對長期困擾工商行政復(fù)議工作的通知第三人參加行政復(fù)議問題進一步予以明確和規(guī)范?！缎姓?fù)議第三人告知書》在內(nèi)容設(shè)計上，就體現(xiàn)了工商行政管理機關(guān)通知第三人參加行政復(fù)議的權(quán)力屬性，工商行政管理機關(guān)可以根據(jù)案件情況裁量填寫“決定(認(rèn)為)”的內(nèi)容。

二、人民法院以工商行政管理機關(guān)未通知第三人參加復(fù)議等理由認(rèn)定工商行政管理機關(guān)違反法定程序是錯誤的

在當(dāng)事人不服工商行政復(fù)議決定引起的行政訴訟案件中，曾出現(xiàn)過人民法院以工商行政管理機關(guān)未通知第三人參加復(fù)議等理由，認(rèn)定工商行政管理機關(guān)違反法定程序從而判決工商行政管理機關(guān)敗訴的例子。人民法院以工商行政管理機關(guān)未通知第三人參加復(fù)議等理由認(rèn)定工商行政管理機關(guān)違反法定程序，是將《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實施條例》對行政復(fù)議機關(guān)通知第三人參加行政復(fù)議的授權(quán)性規(guī)范錯當(dāng)作義務(wù)性規(guī)范來理解，明顯背離了立法意圖。

將《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實施條例》對行政復(fù)議機關(guān)通知第三人參加行政復(fù)議的授權(quán)性規(guī)范錯當(dāng)作義務(wù)性規(guī)范來理解在人民法院辦案人員中帶有普遍性，主要原因是人民法院辦案人員根據(jù)行政訴訟第三人的規(guī)定來理解行政復(fù)議第三人，但實際上行政訴訟第三人與行政復(fù)議第三人的規(guī)定并不相同，從而產(chǎn)生了理解上的誤差。雖然《行政訴訟法》第27條規(guī)定：“同提訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟?！睂Φ谌藚⒓有姓V訟也是用的“可以”一詞。但由于人民法院對第一審行政案件必須實行開庭審理，并且行政訴訟制度相對于行政復(fù)議制度而言更強調(diào)訴訟程序的公正嚴(yán)格而不是簡便靈活，相應(yīng)的人民法院在行政訴訟中對《行政訴訟法》第27條關(guān)于通知第三人參加訴訟的規(guī)定傾向于理解為是義務(wù)性規(guī)范，最高人民法院有關(guān)行政訴訟第三人的司法解釋也明確將通知第三人參加訴訟作為人民法院的義務(wù)加以規(guī)定。在《行政訴訟法》實施后不久最高人民法院頒布的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的意見(試行)》(1991年7月11日起試行，2000年3月10日廢止)第22條就規(guī)定：“行政機關(guān)就同一違法事實處罰了兩個以上共同違法的人，其中一部分人對處罰決定不服，向人民法院的，人民法院發(fā)現(xiàn)沒有的其他被處罰人與被訴具體行政行為有法律上的利害關(guān)系。應(yīng)當(dāng)通知他們作為第三人參加訴訟?！痹摋l規(guī)定用了“應(yīng)當(dāng)”一詞，將人民法院通知第三人參加訴訟由《行政訴訟法》規(guī)定的授權(quán)性規(guī)范改為了義務(wù)性規(guī)范?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》(2000年3月10日起實施至今1第24條也規(guī)定：“行政機關(guān)的同一具體行政行為涉及兩個以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對具體行政行為不服提訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒有的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟?！弊罡呷嗣穹ㄔ旱倪@些規(guī)定是規(guī)范行政訴訟第三人的，但也直接影響到人民法院在審理行政案件時對行政復(fù)議第三人問題的看法。有法官撰書認(rèn)為：“根據(jù)行政復(fù)議法第10條第三款的規(guī)定。只有在行政復(fù)議過程中，與被申請的具體行政行為有利害關(guān)系的人，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)通知其作為第三人參加行政復(fù)議，……”“凡是被申請的具體行政行為涉及公平競爭權(quán)利人，在其未申請行政復(fù)議的情況下，應(yīng)通知其作為行政復(fù)議第三人參加行政復(fù)議活動?！?/p>

行政復(fù)議與行政訴訟是兩種不同的行政爭議解決途徑，兩者各有優(yōu)勢，行政復(fù)議的優(yōu)勢之一就是比行政訴訟更加簡便靈活高效?！缎姓?fù)議法》和《行政復(fù)議法實施條例》將是否通知第三人參加行政復(fù)議規(guī)定為授權(quán)性規(guī)范而不是義務(wù)性規(guī)范，正是行政復(fù)議制度的簡便靈活高效特點的具體體現(xiàn)。行政復(fù)議機關(guān)改變被復(fù)議具體行政行為的復(fù)議決定有可能被提起行政訴訟從而接受人民法院的司法審查，但這并不意味著行政復(fù)議第三人制度必須成為行政訴訟第三人制度的翻版。因此，在涉及第三人的工商行政復(fù)議訴訟案件中。應(yīng)訴人員有必要向人民法院辦案人員強調(diào)行政復(fù)議制度與行政訴訟制度的不同特點。強調(diào)工商行政管理機關(guān)通知第三人參加行政復(fù)議是工商行政管理機關(guān)的權(quán)力而不是義務(wù)，強調(diào)工商行政管理機關(guān)沒有尋找行政復(fù)議案件第三人的義務(wù)。

三、工商行政復(fù)議案件中第三人的類型

工商行政管理機關(guān)通知第三人參加工商行政復(fù)議是權(quán)力而不是義務(wù)并不意味著工商行政管理機關(guān)可以任意裁量，更不意味著第三人參加行政復(fù)議

制度的可有可無。在特定的案件中，行政復(fù)議機關(guān)通知第三人參加行政復(fù)議，對保護第三人的合法權(quán)益，幫助行政復(fù)議機關(guān)正確查明案情，提高行政復(fù)議效率，避免對同一具體行政行為因有多個利害關(guān)系人而引起多個行政復(fù)議案件，維護行政復(fù)議決定的統(tǒng)一性，促進“案結(jié)事了”等方面都有重要意義。

工商行政管理機關(guān)如何確定公民、法人或者其他組織與被復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系，從而可以通知其作為第三人參加行政復(fù)議?有人認(rèn)為利害關(guān)系只能是直接的，即第三人的權(quán)利義務(wù)必須是由被具體行政行為直接調(diào)整或涉及的，否則就不能作為行政復(fù)議第三人；有人則認(rèn)為利害關(guān)系既可以是直接的也可以是間接的，在解釋行政復(fù)議第三人制度時舉例認(rèn)為：“某甲經(jīng)工商局批準(zhǔn)在一繁華地段擺攤售貨，而某乙以某甲擺攤為由，對工商局不批準(zhǔn)其在該地段擺攤，向上一級工商局提起行政復(fù)議，這里某甲與這個不批準(zhǔn)擺攤的具體行政行為之間，有間接的利害關(guān)系，因此，某甲也是以第三人的身份參與這個行政復(fù)議?！睆男姓V訟制度發(fā)展的情況看，行政訴訟原告的資格范圍和第三人的資格范圍都有從直接利害關(guān)系逐步擴大到間接利害關(guān)系的趨勢，作為與行政訴訟制度相銜接的行政復(fù)議制度，其第三人的資格范圍應(yīng)當(dāng)與行政訴訟第三人的資格范圍相互一致為宜。

結(jié)合工商行政管理復(fù)議工作實際，筆者認(rèn)為工商行政復(fù)議案件中第三人的類型大致可以分為以下幾類：

1　工商行政管理機關(guān)就同一違法事實處罰了兩個以上共同違法的人，其中一部分被處罰人不服申請復(fù)議，另一部分未申請復(fù)議，未申請復(fù)議的被處罰人可以作為行政復(fù)議第三人參加復(fù)議。

2　工商行政管理機關(guān)對違法行為人進行行政處罰后，被處罰人未申請行政復(fù)議，被侵害人申請行政復(fù)議，被處罰人可以作為第三人參加行政復(fù)議。

3　工商行政管理機關(guān)對違法行為人進行行政處罰后，被處罰人申請行政復(fù)議，被侵害人可以作為行政復(fù)議第三人參加行政復(fù)議。

4　一方當(dāng)事人對工商行政管理機關(guān)依職權(quán)作出的平等主體之間有關(guān)權(quán)屬糾紛的裁決或賠償或補償爭議裁決不服而申請行政復(fù)議，另一方當(dāng)事人可以作為行政復(fù)議第三人參加行政復(fù)議。(國家工商行政管理局工商公字[1995]第27號《關(guān)于實施的若干意見》第二條規(guī)定了行政裁決：“各地工商行政管理部門接到消費者的申訴，應(yīng)及時立案，并依法進行調(diào)解；調(diào)解不成時，應(yīng)做出行政裁決，解決糾紛。”)

5　工商行政管理機關(guān)作出行政許可等具體行政行為，具體行政行為直接指向的人未申請行政復(fù)議，權(quán)益受到具體行政行為不利影響的人申請行政復(fù)議，具體行政行為直接指向的人可以作為行政復(fù)議第三人參加行政復(fù)議。

篇(3)

 

關(guān)鍵詞:行政行為　司法審查　行政合理

一、確立行政行為合理性司法審查制度在理論上的困難

    根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，我國對行政行為的司法審查主要是以合法性為標(biāo)準(zhǔn)，僅對顯失公正的行政處罰可適用合理性標(biāo)準(zhǔn)。細(xì)細(xì)查看國外行政合理性原則的發(fā)展演變歷程，他們所確立的行政合理性始終是法院審查行政行為合法與否的依據(jù)，而我國在引進他人的制度時，不注重對該制度的歷史邏輯背景的分析，脫離了該制度背后所隱藏的深刻內(nèi)涵，只部分吸收了行政合理性原則的內(nèi)涵。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，人民法院只能對具體行政行為的合法性進行審查，對只有在行政處罰顯失公正時，才可以對其合理性進行有限度的審查，做出變更的判決?？墒?，為什么立法者沒有統(tǒng)統(tǒng)將對具體行政行為的合理性審查權(quán)賦予法院呢?進而，為什么法院做出變更的判決，只限于行政處罰顯失公正的情形，而不可以擴展至其他領(lǐng)域?《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定沒有體現(xiàn)現(xiàn)代國家行政權(quán)和司法權(quán)合理配置的要求，表明立法者在規(guī)定對行政行為的合法性進行審查，只對行政處罰顯失公正時，才可以對其合理性進行有限度的司法審查時，盲目抱著司法權(quán)有限的錯誤觀念，賦予了行政權(quán)太多的自由空間。

    其實，我國《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定并不是偶然，造成對行政行為合理性進行全面司法審查制度確立的困難主要原因在于受困于如下觀點:認(rèn)為確立行政合理性司法審查意味著司法權(quán)變相取代行政權(quán)，法院對行政行為合理性審查會導(dǎo)致越權(quán)行政;認(rèn)為賦予法院行政合理性司法審查權(quán)會打破現(xiàn)有的權(quán)力格局，削弱行政權(quán);認(rèn)為司法權(quán)對行政權(quán)干預(yù)過多會降低行政效率，導(dǎo)致消極行政。有學(xué)者認(rèn)為法院并不掌握行政領(lǐng)域的知識，司法權(quán)插人一個自己不熟悉的權(quán)力范圍只有百害無一利;認(rèn)為確立行政合理性司法審查制度將導(dǎo)致司法裁量權(quán)的濫用。有些學(xué)者認(rèn)為合理性是很抽象的，這個度法院并不好把握，也很難把握。為了避免司法權(quán)濫用，不如不要確立這種制度，一勞永逸。

總之，理論上的思想誤區(qū)使得在我國確立行政合理性司法審查制度舉步維艱。

二、確立行政行為合理性司法審查制度在實踐中的困難

    在我國，行政法學(xué)界歷經(jīng)10多年的探索與爭鳴，到上世紀(jì)80年代末90年代初，行政合理性原則已成為行政法學(xué)界的公認(rèn)原則。在制度層面，自建國以來頒布的大量行政性法律、法規(guī)和規(guī)章均在一定程度上體現(xiàn)了合理性精神，在行政合法性原則的基礎(chǔ)上，提出了進行行政合理性控制的問題。現(xiàn)行的法律制度，對行政自由裁量權(quán)的合理性控制有兩條途徑，一是行政復(fù)議，屬行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第一條、第三條第三款規(guī)定，對具體行政行為是否合法與適當(dāng)進行審查。這里的“適當(dāng)”包含著行政合理性的復(fù)議審查。二是行政訴訟，屬行政系統(tǒng)外的司法監(jiān)督?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第五十四條第四款規(guī)定，“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。這里的“公正”應(yīng)當(dāng)包含著對具體行政行為的不合理予以審查，有學(xué)者認(rèn)為可以理解為行政合理性有限司法審查。但是，這兩種行政合理性控制途徑均因自身固有的局限而在實踐中遠未達到立法目的。

    (一)行政合理性復(fù)議審查的缺陷

    《中華人民共和國行政復(fù)議法》第一條、第三條第三款明確規(guī)定，行政復(fù)議法不僅要審查具體行政行為的合法性，而且要審查其適當(dāng)性。該規(guī)定說明我國行政復(fù)議有兩條并行不悖的審查原則，即合法性原則與合理性原則。行政復(fù)議法的頒布是繼行政訴訟法實施以來我國行政法治發(fā)展的重要一步，對防止和糾正違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，實現(xiàn)依法行政，發(fā)揮了重要作用。但由于復(fù)議制度本身及其他相關(guān)因素的制約，在控制自由裁量權(quán)方面，遠未實現(xiàn)立法初衷，主要體現(xiàn)在下面幾個方面:

第一，現(xiàn)行行政復(fù)議制度違反中立制度，軟化了合理性監(jiān)督?！缎姓?fù)議法》第十二條到第十五條所規(guī)定的復(fù)議機關(guān)可概括為:或是被申請復(fù)議的行政機關(guān)的上一級政府或上一級主管部門，或是作出具體行政行為的行政部門的本級政府，或是設(shè)立該派出機關(guān)的部門或政府，甚至就是被申請復(fù)議的行政機關(guān)本身等等。這樣，復(fù)議機關(guān)與被復(fù)議機關(guān)之間存在行政隸屬關(guān)系，有緊密的連帶利害關(guān)系，加上地方保護主義、部門保護主義，就更強化了這種連帶利害關(guān)系?！叭魏稳瞬坏卯?dāng)自己案件的法官，這是英美司法的古老信條。我國的行政復(fù)議制度與這一法學(xué)公理相悖。在利益的驅(qū)動下，復(fù)議機關(guān)很難超脫出來站在客觀公正的立場上作出裁判。這種制度性缺陷弱化了復(fù)議制度的內(nèi)部監(jiān)督作用，難免會蒙上一層“官官相護”的陰影，動搖了民眾對復(fù)議的信任，造成復(fù)議制度形同虛設(shè)。

    第二，現(xiàn)行行政復(fù)議制度存在諸多缺陷，弱化了合理性監(jiān)督。在實踐層面，行政復(fù)議制度有以下幾大缺陷。(1)申請人投訴無門。行政復(fù)議作為一種解決行政糾紛的手段，具有較為嚴(yán)格的程序要求。行政復(fù)議的引起必須以申請為前提，由于行政機關(guān)不履行告知義務(wù)及復(fù)議管轄錯綜復(fù)雜等原因，復(fù)議申請人投訴無門的情況時有發(fā)生。(2)復(fù)議機構(gòu)組織不健全。行政復(fù)議具有很強的程序性和技術(shù)性，它要求復(fù)議機構(gòu)和人員保持穩(wěn)定，否則就難以保證行政復(fù)議工作的規(guī)范化和正?；５?，除公安等少數(shù)部門有較健全的復(fù)議機構(gòu)外，大多數(shù)行政復(fù)議機關(guān)在事實上有名無實。這種狀況在很大程度上削弱了復(fù)議制度的固有功能。

    由于行政復(fù)議制度違反中立原則的根本缺陷及其他諸多缺失，實踐證明，它不能有效地控制行政自由裁量權(quán)，從而不能有效地保護行政相對人的合法權(quán)益?？傊?，復(fù)議制度作為行政合理性終極審查制度是靠不住的。

    (二)行政合理性有限司法審查名存實亡

篇(4)

對行政復(fù)議與行政訴訟性質(zhì)的深入探討，將有利于人們在法治秩序中擺正二者相互地位；有利于行政復(fù)議與行政訴訟兩種制度本身的完善與發(fā)展；有利于當(dāng)事人合法權(quán)益的有效、高速之維護；有利于兩種制度的相互協(xié)調(diào)。

（一）行政復(fù)議與行政訴訟的性質(zhì)

1、行政復(fù)議的性質(zhì)。

學(xué)術(shù)界對行政復(fù)議性質(zhì)認(rèn)識主要有三種。 [①]筆者認(rèn)為行政復(fù)議是具有司法性的行政活動，兼具行政性和司法性。理由如下：如果從中國行政復(fù)議的現(xiàn)狀來看，行政復(fù)議應(yīng)是由行政機關(guān)借鑒司法程序?qū)嵤┑男姓袨?。但是從行政?fù)議解決行政糾紛的職能出發(fā)，行政復(fù)議又應(yīng)具有相當(dāng)?shù)乃痉ㄐ?。所以，問題的關(guān)鍵在于，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)在多大程度上借鑒司法程序。 [②]這也是本文作者認(rèn)為行政復(fù)議與行政訴訟如何才能有效、和諧銜接的焦點問題。

2、行政訴訟是一種司法救濟制度，當(dāng)事人行政權(quán)受害之維護中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

（二）二者相互地位

按照傳統(tǒng)觀點，國內(nèi)學(xué)者們普遍認(rèn)為我國《行政復(fù)議法》是作為1989年《行政訴訟法》的配套制度而建立起來，并依附于該法。

現(xiàn)階段，學(xué)者們逐漸認(rèn)識到應(yīng)改變行政復(fù)議對行政訴訟的附屬地位，擺脫配套框架的束縛。一方面，行政復(fù)議在案件受理范圍、審查程度及審查結(jié)果上，都體現(xiàn)著對于行政訴訟的獨立意義。如：行政復(fù)議在擴大對當(dāng)事人的救濟機會及范圍上仍有行政訴訟所無法企及的地方。同時，在審查結(jié)果上，行政訴訟是適用有限變更原則，即只有行政處罰顯失公正時，人民法院才能行使變更權(quán)。而此時，行政復(fù)議則顯示出了實質(zhì)性作用。另一方面，兩種救濟體制存在性質(zhì)上的不同。復(fù)議制度仍屬行政系統(tǒng)內(nèi)部的審查與裁決，它是行政權(quán)進行自我監(jiān)督的重要方式，屬于“自律”的范疇，而行政訴訟則是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，涉及行政權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系問題，屬于“他律”的范疇。

臺灣著名行政法學(xué)者蔡志方指出：在臺灣的行政救濟制度上，行政訴愿與行政訴訟的關(guān)系也頗為密切，甚至長久以來，……或者乃一獨立，具有自我體系之行政救濟法規(guī)。 [③]最后，強調(diào)行政復(fù)議的獨立性，并不意味著在制度設(shè)計上可以完全不考慮與行政訴訟的銜接問題，而是為了盡量使兩項制度之間能更好的融合，不至相互沖突。當(dāng)然也不得以行政訴訟的配套身份為建設(shè)復(fù)議制度的基本原則，更不得因此而制約行政復(fù)議制度的發(fā)展。

二、我國現(xiàn)存行政復(fù)議與行政訴訟之銜接模式

在我國現(xiàn)階段解決行政爭議主要有兩條途徑：一在行政系統(tǒng)內(nèi)解決；二通過司法程序解決。前者主要指行政復(fù)議，后者就是行政訴訟。由于行政復(fù)議和行政訴訟是用兩種不同得法律途徑去解決行政爭議，這就不可避免的會發(fā)生沖突，行政沖突一旦發(fā)生，不服具體行政性為到底應(yīng)采取哪一種方式來解決。基本模式如下：

（一）行政復(fù)議前置型

即當(dāng)事人對具體行政行為不服時，應(yīng)當(dāng)先向復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定仍不服的才可以向人民法院提訟。如《治安管理處罰條例》第39條之規(guī)定。 [④]此時的行政復(fù)議是行政訴訟的必經(jīng)程序和前置階段。這里的設(shè)置有其一定的合理性。這將有利于行政機關(guān)內(nèi)部進行監(jiān)督、檢察，從而及時糾正自己的缺點和錯誤；有利于行政權(quán)的合法有效行使；有利于解決行政糾紛中涉及到的一系列復(fù)雜而專業(yè)技術(shù)極強的問題，行政機關(guān)的專業(yè)知識和技術(shù)優(yōu)勢可以提高效率；有利于減輕法院負(fù)擔(dān)，同時迅速解決糾紛。但行政復(fù)議也有其弊端：延長救濟時間，不利與當(dāng)事人權(quán)益的及時保護；自身行政內(nèi)部監(jiān)督機制，使人產(chǎn)生不公正疑慮；強制復(fù)議為現(xiàn)行程序?qū)嶋H上侵犯了公民權(quán)力行使之自主性。對此，本文將在第四部分繼續(xù)深入闡述。

（二）終局型

終局型可分為行政復(fù)議終局型和自由選擇終局型兩類。

1、行政復(fù)議終局型。

行政復(fù)議終局型系當(dāng)事人對行政行為不服的，只能向復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議，復(fù)議決定為終局決定，相對人不得再向人民法院。在我國，受司法審查范圍限制及行政復(fù)議與行政訴訟立法脫節(jié)等因素的影響，行政復(fù)議終局型主要表現(xiàn)為下列幾種情形：《行政復(fù)議法》第30條第二款所規(guī)定的省級政府確權(quán)的復(fù)議決定；《集會游行示威法》第13條所規(guī)定的人民政府針對不許可集會、游行、示威決定作出的復(fù)議決定；行政復(fù)議機關(guān)或者其他機關(guān)對“規(guī)定”作出的處理決定；復(fù)議機關(guān)對除行政處罰之外的其他明顯不當(dāng)?shù)木唧w行政行為所作的變更復(fù)議決定；復(fù)議機關(guān)對不當(dāng)具體行為作出的復(fù)議決定。

2、自由選擇終局型。

自由選擇終局型，即當(dāng)事人可以選擇復(fù)議或訴訟，但一旦選擇復(fù)議后就只能接受復(fù)議決定，不在進入訴訟程序。如《公民出入境管理法》第15條； [⑤]《外國人入境出境管理辦法》第29條第二款。 [⑥]在這種復(fù)議終局的規(guī)定中，當(dāng)事人仍有一定的選擇余地，可以在提訟和申請終局復(fù)議兩者間進行選擇，但兩者只能則其一，即在選擇復(fù)議的同時，就意味著喪失了提訟后則當(dāng)然失去申請復(fù)議的權(quán)利。

筆者認(rèn)為：此種類型之模式，既然當(dāng)事人在最初可以選擇復(fù)議或訴訟，就說明此類案件完全可以進入訴訟程序，不屬于不宜由法院裁判的情況。所以，應(yīng)以司法最終裁決來確保當(dāng)事人能最大限度的獲得司法保障。

（三）逕行型

逕行，即不經(jīng)復(fù)議，直接向人民法院提訟。在我國《商標(biāo)法》第36條之規(guī)定 [⑦]。行政相對人對行政機關(guān)做出的行政 行為不服時，可直接通過提起行政訴訟的方式尋求救濟。

（四）司法最終保障型

當(dāng)事人可以在行政復(fù)議和行政訴訟間選擇其一；如果選擇了行政復(fù)議，復(fù)議決定不是終局決定，對復(fù)議決定不服，仍可提起行政訴訟；也可直接向人民法院提訟。如我國《海關(guān)法》的規(guī)定就數(shù)此類。這也體現(xiàn)了司法管轄高于行政管轄和司法最終解決的原則。

以上各種模式的選擇，事實上都反映了人們對公正與效率衡量的不同標(biāo)準(zhǔn)，而如何兼顧公正與效率使二者優(yōu)越性最大范圍內(nèi)得以實現(xiàn)，這在學(xué)界應(yīng)是具有較高難度的，其需要大量理論與實踐相互作用斟酌權(quán)衡，此外，高超的政治藝術(shù)也是重中之重。人們不能籠統(tǒng)的對某一模式加以肯定或絕對的否定，只有以時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移。蘇力認(rèn)為“事實上，立法之難，之不確定（其實人生也是如此），無一不是因為我們可以有多種選擇，而我們無法肯定性地、排他性地認(rèn)定哪一種選擇最佳?！?[⑧]是的，公正與效率決不是指各方面價值的絕對對等或?qū)⒉煌膬r值視為等值的份額，而是注重于具體條件和個案情況的不同，以符合實現(xiàn)最迫近需要的角度，來確定兩方面價值的實現(xiàn)程度?！肮撬痉ǖ纳?[⑨]無論復(fù)議制度還是訴訟制度其真正永恒的生命基礎(chǔ)在于它的公正性，制度設(shè)計最低限度就應(yīng)為公正，然后才可考慮如何提高效率問題。但是，所謂公正的基礎(chǔ)性地位并不意味著他具有優(yōu)先于效率而獲得實現(xiàn)的必然性。

總之，公正與效率總是貫穿于現(xiàn)實的具體法律程序當(dāng)中，二者發(fā)生沖突時，應(yīng)以哪個優(yōu)先，不僅是理論問題，更是實踐問題，需要根據(jù)其運行規(guī)律予以價值選擇和協(xié)調(diào)。

三、我國現(xiàn)存模式之問題研究

我國行政復(fù)議與行政訴訟銜接的現(xiàn)存基本模式構(gòu)造，每一種類型都有其存在的效用與必要性，但如果從整體角度進行權(quán)衡，其中仍存在一系列問題，本文將著重從以下三方面進行闡述。

（一）縱觀我國現(xiàn)存之模式，在確定使用何種模式時缺乏一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。

在我國，行政相對人如何啟動法律救濟程序完全聽?wèi){于單行法律、法規(guī)的規(guī)定，根本沒有規(guī)律可以遵循。甚至，某些情況下，復(fù)議與行政訴訟程序銜接設(shè)置上相當(dāng)凌亂，不僅不同種類得法律法規(guī)之間、同一類型或統(tǒng)一機關(guān)管轄的案件間甚至同一部法律法規(guī)不同條款之間的規(guī)定也是不一致的。例如，同樣是公安機關(guān)作出的行政處罰決定，《治安管理條例》規(guī)定的是復(fù)議前置型，而《公民出境入境管理法》規(guī)定的則是終局性選擇型。又如《稅收管理法》第88條第一款規(guī)定的是復(fù)議前置型，第二款規(guī)定的則是非終局性選擇型。如此隨意的制度設(shè)計，的確令人匪夷所思。

現(xiàn)階段，行政復(fù)議與行政訴訟制度在我國一直作為當(dāng)事人行政權(quán)救濟的最重要的兩種途徑，二者在立法上竟存在著嚴(yán)重缺失。更令人不敢想像的是有關(guān)司法機關(guān)和行政機關(guān)各自在解決行政爭議問題時如遇上述所述之情形將如何做到有法可依；而當(dāng)事人的合法權(quán)益將如何得到救濟；我們具有中國特色的社會主義民主法律制度之優(yōu)越性又將如何充分體現(xiàn)？

（二）橫觀我國現(xiàn)存模式：行政復(fù)議制度與行政訴訟制度之間的相互脫節(jié)現(xiàn)象愈顯，直接影響到救濟的實際效果?？偟膩碚f，主要表現(xiàn)在以下五方面：

1、行政復(fù)議范圍與行政訴訟受案范圍的脫節(jié)。行政復(fù)議的范圍要較行政訴訟的受安范圍寬泛的多。譬如《行政復(fù)議法》中“認(rèn)為行政機關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”概括規(guī)定。這樣，《行政復(fù)議法》實際上只是將主要的具體行政性為納到行訴受案范圍之中。盡管《行政訴訟法》對此做了補充規(guī)定，但是，這一規(guī)定也僅說明，相對人如越出人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)的范圍提訟，必須要法律、法規(guī)的明確規(guī)定。同時，在理論上行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)服從司法裁決。但是，我國有是成文法國家，犯法律未予明確規(guī)定為受案范圍的，法院一般不予受理，這樣就使法院在受理《行政訴訟法》未予規(guī)定的復(fù)議案件上發(fā)生困難。

2、對當(dāng)事人資格認(rèn)定上的脫節(jié)。根據(jù)《行政復(fù)議法》第2條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織（申請人）認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)提起行政復(fù)議，《行政訴訟法》第12條中明確“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以提起行政訴訟”，這種關(guān)于當(dāng)事人資格認(rèn)定上的差異所導(dǎo)致的結(jié)果就是對于同一個具體行政行為按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定相對人可能無權(quán)提起復(fù)議。

3、行政復(fù)議審查范圍與行政訴訟審查范圍相脫節(jié)。盡管《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》都規(guī)定了對具體行政行為的合法性審查。但是，兩者對合法性中的“法”的認(rèn)識和理解不盡一致。《行政復(fù)議法》采廣義解釋，即將非法律形式的規(guī)范性文件也視為“法”，因此，《行政復(fù)議法》將“適用依據(jù)錯誤”作為判斷具體行政行為違法的情形之一。

4、行政復(fù)議與行政訴訟在法律適用上脫節(jié)?！缎姓V訟法》規(guī)定人民法院審理案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)；參照行政規(guī)章及地方政府規(guī)章；規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件不能作為審理行政案件的法律依據(jù)?！缎姓?fù)議法》回避了行政復(fù)議的法律適用問題，對行政復(fù)議的法律適用未作出規(guī)定。

5、復(fù)議終局裁決與司法終審脫節(jié)。在行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系上，行政復(fù)議僅是前置程序，行政訴訟才是最終裁決。但事實上，司法對行政的有限監(jiān)督?jīng)Q定了行政機關(guān)在處理行政爭議方面享有一定的終局裁決權(quán)，復(fù)議機關(guān)的這種終局裁決有些是《行政復(fù)議法》明確規(guī)定，即法定的終局裁決。有些列入行政復(fù)議范圍的行政糾紛，復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定后，由于其未明確列入行政訴訟的受案范圍，致使當(dāng)事人無法再尋求司法救濟，從而使該復(fù)議決定具有事實上終局裁決的法律效力。

（三）實踐中，我國現(xiàn)存模式整體設(shè)置上正當(dāng)性不足，監(jiān)督體制也不夠完善，導(dǎo)致了當(dāng)事人尋求合法權(quán)益時的種種阻礙。在我國，行政權(quán)的最終實現(xiàn)令人擔(dān)憂，這與長久以來我國的歷史背景和現(xiàn)階段國內(nèi)實際情況有著緊密聯(lián)系。我國行政機關(guān)上下級間素來有請示匯報，研究批準(zhǔn)的習(xí)慣，對于引起行政爭議的行政行為很可能是上級機關(guān)批準(zhǔn)或研究過的，因此如若進行復(fù)議，沒有實質(zhì)性意義。況且也有悖于近代自然公正原則的最一般要求，“自己做自己案件的法官。”另外，我國一些其他主觀性因素在行政爭議解決的過程中插入過多，導(dǎo)致了“民告官難，告也白告”的尷尬局面。這將有損于國家得法律威嚴(yán)，使當(dāng)事人從某種程度上對國家法制產(chǎn)生心理上的不安。如果長此以往，將不利于中國特色社會主義的建設(shè)、發(fā)展與穩(wěn)定。與此同時，筆者認(rèn)為：第一，借鑒日本的行政監(jiān)察員制度，建立以普通群眾占一定比例并對行政爭議的解決過程全面監(jiān)督，即在此方面調(diào)動起群眾的力量與積極性；第二，借鑒法國的行政法院體制，建立具有中國特色的行政法院體制。

四、我國行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式之構(gòu)想

縱觀世界范圍內(nèi)各國模式的長處，結(jié)合我國現(xiàn)存模式的問題，提出以下構(gòu)想。筆者認(rèn)為：我國應(yīng)建立堅持司法最終裁決為基本原則，行政復(fù)議終局為例外的原則；方式上堅持“以選擇主義為主，前置主義為輔，逕訴為例外”的新模式。具體原因如下：

首先，堅持司法最終解決為最一般原則，以行政復(fù)議終局為例外的基本原則有著無可比擬的適當(dāng)性。第一，堅持司法最終解決原則的公正性。在人們的思想意識中，“司法”與“公正”往往是緊密聯(lián)系在一起的。人們往往“把司法機關(guān)作為公正的化身，司法審判是正義的殿堂……。” [⑩]司法機關(guān)作為凌駕二者之外的第三方能更為客觀和公正的解決糾紛；第二，堅持司法最終解決原則的保障性。司法機關(guān)是國家為解決社會糾紛而設(shè)立，其司法權(quán)行使的整個過程受國家強制力保護，并以國家暴力機關(guān)為后盾，不同主張或建議都可以在司法程序中得以充分表達，互相競爭的各層利益可以得到綜合考慮與平衡，并且能夠最大限度保護弱勢群體的利益。從而有利于樹立司法尊嚴(yán)，有利于增強社會主義社會的凝聚力。

其次，自由選擇主義就本質(zhì)而言，是作為救濟途徑并為保護當(dāng)事人的合法權(quán)益而設(shè)。其最大的特點在于是否 將先行請求行政救濟的選擇權(quán)直接賦予當(dāng)事人，充分體現(xiàn)了對公民權(quán)力行使自主性的尊重。此中模型的典型代表國家為法國、日本。在這個崇尚個人自由的時代，尊重當(dāng)事人對法律救濟程序的自主選擇也成為世界各國的共同趨勢。所以，在我國行政法治初建時期，以自由選擇主義為主流會有更大的發(fā)展空間。

最后，行政復(fù)議作為一種救濟程序，其重要宗旨是維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，其制度設(shè)計均應(yīng)以此為標(biāo)準(zhǔn)，并以當(dāng)事人的權(quán)利選擇和行使為基礎(chǔ)。而我國現(xiàn)階段之復(fù)議前置規(guī)定，更多側(cè)重于對行政權(quán)的尊重和維護行政的統(tǒng)一，以及如何才能最快的解決糾紛，節(jié)約人力、物力及司法資源。筆者認(rèn)為，這從某種程度上忽視了當(dāng)事人方的利益，不能充分體現(xiàn)法律之救濟精神，不應(yīng)成為現(xiàn)存模式之主流。

篇(5)

自1990年12月《行政復(fù)議條例》的公布到1999年4月《行政復(fù)議法》的公布以及2007年5月《行政復(fù)議法實施條例》的公布，這一系列關(guān)于行政復(fù)議方面法律的頒布與實施，標(biāo)志著我國的行政復(fù)議制度已經(jīng)初步形成并且在不斷完善與發(fā)展。行政復(fù)議制度在及時有效化解行政糾紛，促進行政機關(guān)依法行政和維護行政相對人合法權(quán)益方面發(fā)揮著不可或缺的作用。但是，隨著我國改革開放地深入以及市場經(jīng)濟地發(fā)展，通過多年的實踐，我國的行政復(fù)議制度存在的問題和弊端也逐漸暴露出來。據(jù)統(tǒng)計，從09年到11年全國行政復(fù)議案件的數(shù)量都保持在10萬件以下，但是行政復(fù)議案件的維持率卻逐年增高?？v觀世界主要法治發(fā)達國家，復(fù)議制度都發(fā)揮著解決行政糾紛的主導(dǎo)力量，是解決行政糾紛的“主力軍”，而在我國，制度作為一種具有中國特色的帶有人治色彩的缺乏完整程序性規(guī)定的糾紛解決方式卻日益得到廣大人民群眾的青睞。我國每年案件的數(shù)量遠遠高于行政復(fù)議案件的數(shù)量，形成了我國“大、小復(fù)議”的糾紛解決格局。這種格局的產(chǎn)生主要是因為我國的行政復(fù)議制度已經(jīng)不能滿足我國的現(xiàn)實需要，我們必須對行政復(fù)議制度進行必要地改革與重構(gòu)。然而，行政復(fù)議制度存在的問題紛繁復(fù)雜，既有制定之初存在的問題，也有在實施過程中遇到的各種困境，因此我國的行政復(fù)議制度可以概括為“先天不足，后天畸形”。另一方面，行政復(fù)議機關(guān)的改革對于改變我國當(dāng)前復(fù)議制度困境有著重大促進作用，故而筆者擬從分析行政復(fù)議機關(guān)存在的困境，結(jié)合我國復(fù)議制度的實際，論述改革建議。

二、我國行政復(fù)議設(shè)置的困境

1．行政復(fù)議機構(gòu)缺乏獨立性。“行政復(fù)議機構(gòu)存在的問題是導(dǎo)致我國行政復(fù)議實踐效果不佳的一個重要原因?！缎姓?fù)議法》實施以后，雖然對復(fù)議機構(gòu)的職權(quán)規(guī)定和機構(gòu)設(shè)置有了明顯的改進，但仍沒有達到預(yù)期效果。分析了現(xiàn)行行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置與運行中的不足，旨在擺脫當(dāng)前復(fù)議困境，有效實現(xiàn)復(fù)議目的。”我國對行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置主要規(guī)定在《行政復(fù)議法》第三條:“行政復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項?！边@表明，在我國行政復(fù)議案件是由行政機關(guān)內(nèi)部的法制工作機構(gòu)來辦理的。然而，復(fù)議機構(gòu)作為行政機關(guān)的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其工作人員在人事與財政上完全受行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的控制，在組織關(guān)系上實際就是行政隸屬關(guān)系。這導(dǎo)致在審理具體的行政復(fù)議案件時，復(fù)議機構(gòu)受到了巨大的內(nèi)部壓力，不能有效行使復(fù)議權(quán)，從而使行政復(fù)議流于形式，完全等同于行政辦公程序，背離了復(fù)議制度的設(shè)計初衷。

2．我國行政復(fù)議機構(gòu)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的不合理導(dǎo)致其缺乏中立性。西南政法大學(xué)王學(xué)輝教授指出:“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以人民可以接受的方式實現(xiàn)”。但是目前我國復(fù)議機構(gòu)的人員在很大程度上都是行政機關(guān)的工作人員，因此其作出的復(fù)議決定就很難保證其公正性，很難被行政相對人接受。法律的核心是公正，如果行政復(fù)議制度得不到廣大公民的信任，那么公民就會不接受，進而就容易選擇等方式，給社會的穩(wěn)定帶來眾多不確定因素。眾所周知，行政復(fù)議機關(guān)是被申請人的上級行政主管機關(guān)，在具體的實踐中，下級機關(guān)在大多數(shù)情況下對于要實施的行政活動尤其是一些重大而且社會影響力大的行政活動時，往往都會事先去征求上級部門的意見，得到上級主管領(lǐng)導(dǎo)的同意才會去進行具體的實施。因此，在進行行政復(fù)議時，否定下級機關(guān)的行政決定無疑就是否定自己，這種上下級行政隸屬關(guān)系導(dǎo)致復(fù)議機關(guān)難以依法公正地進行案件的審議，也違背了自然公正正義原則中自己不做自己案件法官的基本原則。

3．我國行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定使行政復(fù)議機關(guān)在訴訟地位上陷入尷尬境地。我國《行政訴訟法》第二十五條第二款規(guī)定:“經(jīng)過復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，做出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告;復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告?！边@樣的訴訟責(zé)任分配模式給我國的行政復(fù)議制度戴上了“訴訟枷鎖”，限制了行政復(fù)議功能的發(fā)揮，不利于實現(xiàn)行政訴訟應(yīng)有價值。

三、完善我國行政復(fù)議設(shè)置的改革出路

1．深化行政復(fù)議委員會改革，提高復(fù)議機關(guān)的獨立性。當(dāng)前，我國的行政復(fù)議機關(guān)的性質(zhì)其實是一種分散的內(nèi)部機構(gòu)，為了解決我國行政復(fù)議機關(guān)設(shè)置的此種困境，理論界和實務(wù)界都一致認(rèn)為設(shè)立行政復(fù)議委員會是一種比較成熟可行的模式。2008年國務(wù)院了《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點工作通知》中明確將有效集中行政復(fù)議權(quán)作為改革的一個重要環(huán)節(jié)，改革的重點也放在本文討論的行政復(fù)議機關(guān)的設(shè)置上，讓其具有行政復(fù)議權(quán)，同時又保持其應(yīng)有的獨立性。在具體的改革實踐中，出現(xiàn)了兩種對復(fù)議委員不同定位的情況。一是將其定位為咨詢機構(gòu)，如北京市經(jīng)復(fù)議委員會案審會審議的行政復(fù)議案件在報請行政復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)行政復(fù)議決定時，應(yīng)當(dāng)附送《行政復(fù)議案件審議報告》。從這里可以看出，行政復(fù)議委員會作出的《行政復(fù)議案件審議報告》僅僅是復(fù)議決定的參考并沒有實際的拘束力。第二種做法則是將其定位為議決機構(gòu)。如《汕頭市人民政府關(guān)于開展行政復(fù)議試點工作的公告》中就規(guī)定了行政復(fù)議委員會是行政復(fù)議案件的議決機構(gòu)。對于兩種完全不同的功能定位，筆者更傾向于將行政復(fù)議委員會定義為議決機構(gòu)。其一，只有將行政復(fù)議委員會定義為議決機構(gòu)，使其作出的復(fù)議決定具有現(xiàn)實拘束力，才能真正改變其“審案不決案”的扭曲狀態(tài)。其二，如果最終決議權(quán)不在復(fù)議委員會，那么何談行政復(fù)議機構(gòu)的獨立性與專業(yè)性，又何談復(fù)議委員會改革。

2．改變行政復(fù)議機關(guān)內(nèi)部人員構(gòu)成，提高復(fù)議結(jié)果的公正性與可接受性。在審理具體的行政復(fù)議案件時，復(fù)議機關(guān)應(yīng)該根據(jù)本地的復(fù)議現(xiàn)狀以及案件的類型，適當(dāng)引入非國家機關(guān)工作人員，通過在行政復(fù)議內(nèi)部組織中引入非國家機關(guān)工作人員參與到具體的行政復(fù)議審議過程中，改變行政復(fù)議機構(gòu)中的人員成分，采取票決制，從而消除先前復(fù)議制度公正性不足的弊端。在具體的人員配置上，筆者認(rèn)為:對于復(fù)議專職人員應(yīng)該從行政部門法制辦中承擔(dān)復(fù)議工作超過一定年限具有充足的復(fù)議經(jīng)驗，達到一定法律水平并且通過國家統(tǒng)一司法考試的工作人員中擇優(yōu)選擇。這主要是基于行政復(fù)議案件的專業(yè)性以及公眾對復(fù)議制度存在的信任危機等因素而做出的考量。對于非專職人員則可從高等院校、社會相關(guān)組織、律師以及其他專業(yè)人士中擇優(yōu)選取，具體的選取方式與選取程序可以適當(dāng)參照人民陪審員的選任方式和程序。

篇(6)

    【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議(行政救濟);改變決定;有效性;實效性;司法救濟(司法審查)

    【正文】

    行政相對人【1】向行政復(fù)議機關(guān)提起行政復(fù)議(具有中國特色的行政救濟制度)的目的,或欲使后者能夠?qū)唧w行政行為予以變更、撤銷、或確認(rèn)違法后責(zé)令重作,即作出改變具體行政行為的復(fù)議決定(簡稱改變決定),或欲使其作出符合自己利益的其他決定。這里的“其他決定”,自然不包括維持具體行政行為的復(fù)議決定(簡稱維持決定)。行政相對人的這種愿望是與行政復(fù)議法【2】的立法目的【3】是相一致的。而行政復(fù)議法的立法目的之實現(xiàn),不僅要靠其規(guī)范的有效性(efficacy)之實現(xiàn),還要靠其實效性(validity)之落實。而要落實行政復(fù)議規(guī)范的實效性,就得提高改變決定的適用率。但我國有關(guān)行政復(fù)議的相關(guān)法律規(guī)定不但沒有提高,反而降低了改變決定的適用率,從而也降低了行政復(fù)議規(guī)范的實效性。

    欲了解個中原委,得從司法救濟(包括我國的行政訴訟)和行政救濟(包括我國的行政復(fù)議)各自的基本特點和優(yōu)、劣勢,以及二者之間的關(guān)系談起。

    一

    西方法諺云,“有權(quán)利即有救濟,有救濟才有權(quán)利(Ubijus, ibi remidum ; Ubi remidum, ibi jus)”。談到救濟,人們自然會想到司法,想到法院?！吧鐣邪l(fā)生的幾乎任何一種矛盾、爭議,盡管經(jīng)過各種各樣的決定仍然不能得到解決并蘊含著給政治、社會體系的正統(tǒng)性帶來重大沖擊的危險時,最終可以被訴訟、審判所吸收或‘中和’。”{1}(P.9)

    司法救濟之所以如此重要,如此被重視,被認(rèn)為是公平、公正的象征,首先是因為它的嚴(yán)格的程序性?！罢浅绦驔Q定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別?！薄?】“程序的公正合理是自由的內(nèi)在本質(zhì),如果有可能的話,人們寧肯選擇通過公正的程序?qū)嵤┮豁棻╈宓膶嶓w法,也不愿意選擇通過不公正的程序?qū)嵤┮豁椵^為寬容的實體法。”【5】羅爾斯說,“關(guān)鍵是有一個決定什么結(jié)果是正義的獨立標(biāo)準(zhǔn),和一種保證達到這一結(jié)果的程序。”【6】其次是因為它的公開性。審判公開是各國司法工作的基本原則。“……整體而言,公開審判是對廉潔、公正和有效執(zhí)行司法公正的最佳保證,也是贏得公眾對司法制度的信心和尊重的最佳方法?！薄?】美國法官弗蘭克法特云,“司法不僅實際上必須公正,并且在外觀上也應(yīng)該保持公正的形象?！薄?】公開就是這種“公正的形式”,也只有公開才能維護這種“公正的形象”。

    但是,司法的作用又是有限的,且司法作用的有限性有時候就是由司法自身的特質(zhì)決定的。人們在對司法救濟寄予厚望的同時,也對之心存疑慮。漢密爾頓說:“司法部門既無強制,又無意志,而只有判斷。”【9】所以,即使在西方國家,所有的糾紛中成為司法訴訟的也只占一小部分,“在現(xiàn)代官僚國家里,行政機關(guān)和其他解決爭議機關(guān)有可能比法院處理更多的請求和糾紛。”{2}(P.24)決定解決糾紛方式的一個重要因素是費用,“司法的正確處理與訴訟費用或者分別地說訴訟的方式、時間的合理平衡仍然是一個非常困難的問題。”{2}(P. 208)

    另外,即使在西方國家,“訴訟也被看做一件壞事,因為其意味著對相關(guān)方(首先是爭論的雙方當(dāng)事人)將造成一種不可低估的經(jīng)濟和心理壓力?！眥2}(P.207)

    正因為司法救濟自身具有難以克服的局限性,所以世界各國都建立了司法救濟以外的救濟手段,其中最重要的就是行政救濟。廣義上的行政救濟包括行政機關(guān),或擁有行政職權(quán)的組織,為受到侵害的權(quán)益,或法定權(quán)益免于受到侵害所提供的所有救濟。狹義的行政救濟就是行政機關(guān),或擁有行政職權(quán)的組織,為公民和其他組織遭受公權(quán)力(主要是行政權(quán))侵害時,或其法定權(quán)益免于受到公權(quán)力(主要是行政權(quán))侵害所提供的救濟,如我國的行政復(fù)議制度。狹義的行政救濟,就是行政(對行政權(quán)的)審查,是與司法(對行政權(quán)的)審查相對應(yīng)的。各國的行政救濟制度都是針對司法救濟(包括司法審查)的弱點而設(shè)置的,且都與司法救濟有著難以分離的關(guān)系。

    本文之所以要對司法救濟和行政救濟的特點作一簡要比較,是為司法審查(行政訴訟)和行政審查(行政復(fù)議)作比較服務(wù)的。因為司法審查【10】是司法救濟中的內(nèi)容,而行政審查屬于行政救濟。司法救濟相對于行政救濟的優(yōu)劣,包括了司法審查相對于行政審查的優(yōu)劣。有論者對行政復(fù)議制度的優(yōu)勢進行了概括:受案范圍廣、易于接受(指的是行政相對人樂于選擇行政復(fù)議這一救濟途徑)、內(nèi)部優(yōu)勢(指的行政復(fù)議機關(guān)就是行政機關(guān),可以憑借行政領(lǐng)導(dǎo)的行政命令直接糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?、效率優(yōu)勢(簡易、迅速)、專業(yè)優(yōu)勢(行政復(fù)議能解決專業(yè)性、技術(shù)性強的案件)、經(jīng)濟優(yōu)勢(不收費)、完善執(zhí)法(可以及時、迅速糾正執(zhí)法中的錯誤){3}(P.49-51)。

    但令人遺憾的是,我國行政復(fù)議制度卻未體現(xiàn)其自身的優(yōu)勢,也不能彌補司法審查(行政訴訟)的不足。

    二

    我國立法對行政復(fù)議的定性是模糊的。一方面,將其定性為救濟行為即行政審查。例如,行政復(fù)議法第一條規(guī)定,“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法。”另一方面,似乎又將行政復(fù)議定性為具體行政行為,且賦予了其超過一般具體行政行為效力的超強大效力,其效力的主要對象是復(fù)議機關(guān)。

    行政訴訟法【11】第二條規(guī)定,“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡诙鍡l規(guī)定,“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出具體行政行為的行政機關(guān)是被告?！薄敖?jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機關(guān)決定維持原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告;復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的,復(fù)議機關(guān)是被告。”根據(jù)這些規(guī)定,似乎可以認(rèn)為,行政復(fù)議被定性為具體行政行為。

    法律效力(efficacy)的意思是“法律規(guī)范是有約束力的,人們應(yīng)當(dāng)像法律規(guī)范所規(guī)定的那樣行為,應(yīng)當(dāng)服從和適用法律規(guī)范”{4}(P. 42)。說一個規(guī)范(norm)是有效力的,意指“它對那些其行為由它所調(diào)整的人具有‘約束力’”{4}(P.32)。行政復(fù)議法規(guī)范主要的約束對象是:行政復(fù)議機關(guān),復(fù)議被申請人和復(fù)議申請人。其中,行政復(fù)議機關(guān)是其效力最主要的約束對象,因為促使其按時受理復(fù)議申請,及時作出合法的復(fù)議決定是最主要的立法目的。

    行政復(fù)議法總計四十三條,除了第七章“附則”五個條文(第三十九條至第四十三條)以外【12】的三十八個條文中有二十五條是專門為復(fù)議機關(guān)或復(fù)議機構(gòu)而設(shè),占近66%.通篇而論,有二十六條是專門為復(fù)議機關(guān)或復(fù)議機構(gòu)而設(shè),也占全篇四十三個條文之60%以上。這些專門針對復(fù)議機關(guān)而設(shè)的條文之內(nèi)容只有少數(shù)是授權(quán)性的(即規(guī)定復(fù)議機關(guān)可以行使的權(quán)力),大多數(shù)是義務(wù)性的(當(dāng)然,法學(xué)界認(rèn)為權(quán)力自身也包含義務(wù)之觀點亦幾乎成為公論)。

    我國法律賦予了行政復(fù)議行為超強的法律效力,主要表現(xiàn)在:第一,復(fù)議可改變案件的管轄法院?！?3】第二,復(fù)議可改變行政訴訟的當(dāng)事人。【14】第三,行政復(fù)議及其決定還是一經(jīng)作出,就立即生效的,遠遠超出了一般具體行政行為效力的強度。其他具體行政行為在作出之后,尚有停止執(zhí)行的可能?！?5】而行政復(fù)議決定一經(jīng)作出,既無停止執(zhí)行的可能,亦無推遲生效的例外?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(本文簡稱行政訴訟法解釋)第五十三條第一款規(guī)定,“復(fù)議決定維持原具體行政行為的,人民法院判決撤銷原具體行政行為,復(fù)議決定自然無效。”之所以“自然無效”,是因為在法院撤銷前,它已經(jīng)生效了,否則就沒有“自然無效”可言。該條第二款,“復(fù)議決定改變原具體行政行為錯誤,人民法院判決撤銷復(fù)議決定時,應(yīng)當(dāng)責(zé)令復(fù)議機關(guān)重新作出復(fù)議決定。”與上同理,之所以要責(zé)令其重新作出,乃是因為被撤銷的復(fù)議決定在被撤銷之前已經(jīng)生效了。行政復(fù)議法第三十三條規(guī)定,“申請人逾期不起訴又不履行行政復(fù)議決定的,或者不履行最終裁決的行政復(fù)議決定的,按照下列規(guī)定分別處理:(一)維持具體行政行為的行政復(fù)議決定,由作出具體行政行為的行政機關(guān)依法強制執(zhí)行,或者申請人民法院強制執(zhí)行;(二)變更具體行政行為的行政復(fù)議決定,由行政復(fù)議機關(guān)依法強制執(zhí)行,或者申請人民法院強制執(zhí)行?！?一)的規(guī)定表明了“誰作為,誰負(fù)責(zé)”的意味:我維持而沒改變你的具體行政行為,所以仍然由你執(zhí)行;(二)的規(guī)定表明,一方面我變更了你的具體行政行為,我對我的變更決定負(fù)責(zé),所以由我自己執(zhí)行,另一方面也是認(rèn)為變更具體行政行為的行政復(fù)議決定已經(jīng)將具體行政行為“變更”了,即被變更的具體行政行為的效力已經(jīng)不存在了。總之,行政訴訟法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定實際上是認(rèn)為,復(fù)議決定一經(jīng)作出,就無條件地生效了:決定維持的情況下,復(fù)議申請人只能以作出具體行政行為的行政機關(guān)為被告,是因為具體行政行為是有效的;決定改變的情況下,以復(fù)議機關(guān)為被告,是因為原具體行政行為被改變而無效了,被已經(jīng)生效的改變決定代替了。

    行政復(fù)議的效力不僅超過了一般具體行政行為的效力,而且超過了法院的非最終判決的效力。非最終判決,當(dāng)事人可以上訴,在上訴期內(nèi),判決并不生效。這是各國通例。但行政復(fù)議決定一經(jīng)作出,即已生效,而不論申請人是否向法院起訴。所以,不能將行政復(fù)議決定作出后申請人向法院提起訴訟當(dāng)作是上訴。因為上訴案件,在上訴人上訴前,判決或裁定是不生效的,而在申請人未提起行政訴訟之前,行政復(fù)議決定已經(jīng)生效了。

    由上述可知,相關(guān)立法對行政復(fù)議的定性是模糊的、混亂的。行政復(fù)議與其說被定性為救濟行為,還不如說被定性為具體行政行為;不但如此,法律還賦予其比其他具體行政行為的效力更為強大的效力。由于其效力強大,且一經(jīng)作出即生效,所以向法院起訴即為必然。“司法乃最后一道防線”,對申請人所不接受的行政復(fù)議決定也就只能依賴司法判決了。可以說,向法院起訴是行政復(fù)議效力生命在邏輯上的必然歸宿。

篇(7)

第一條根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》及其他有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，制定本規(guī)則。

第二條我局按照《中華人民共和國行政復(fù)議法》及時接受上級財政部門和昆山市人民政府的行政復(fù)議。

第三條有下列情形之一的，各級財政部門應(yīng)當(dāng)依法應(yīng)訴：

(一)公民、法人或者其他組織因不服本級財政部門具體行政行為提起行政訴訟的；

(二)公民、法人或者其他組織因不服本級財政部門改變原具體行政行為的行政復(fù)議決定提起行，政訴訟的；

(三)其他應(yīng)當(dāng)依法應(yīng)訴的情形。

第四條財政部門依法應(yīng)訴應(yīng)當(dāng)確定訴訟人。

訴訟人一般由法制機構(gòu)或者有關(guān)機構(gòu)的工作人員擔(dān)任。必要時也可以委托律師擔(dān)任。

訴訟人人選由法制機構(gòu)或者由法制機構(gòu)與有關(guān)機構(gòu)提出建議，報經(jīng)部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，辦理授權(quán)委托書。

第五條財政部門應(yīng)當(dāng)依法及時向人民法院提交答辯狀及有關(guān)證據(jù)和材料。

對不服有關(guān)機構(gòu)以本級財政部門名義作出的具體行政行為提出行政訴訟的，由有關(guān)機構(gòu)在收到狀副本之日起五日內(nèi)提出答辯狀，連同作出具體行政行為的有關(guān)證據(jù)和材料送交法制機構(gòu)。法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對答辯狀進行審核，報經(jīng)部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后提交人民法院。

對不服財政部門改變具體行政行為的行政復(fù)議決定提起行政訴訟的，由法制機構(gòu)提出答辯狀，報經(jīng)部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后提交人民法院。

第六條下列行政復(fù)議和應(yīng)訴文書應(yīng)當(dāng)加蓋財政部門印章：

(一)不予受理行政復(fù)議申請決定書；

(二)行政復(fù)議決定書；，

(三)強制執(zhí)行具體行政行為申請書；

(四)強制執(zhí)行行政復(fù)議決定申請書；

(五)停止執(zhí)行具體行政行為通知書；

(六)中止審查具體行政行為通知書；

(七)同意撤回行政復(fù)議申請通知書：

(八)責(zé)令履行行政復(fù)議決定通知書；

(九)作為行政復(fù)議案件被申請人提出的書面答復(fù)；

(十)訴訟人授權(quán)委托書；

(十一)行政訴訟、民事訴訟答辯狀；

(十二)其他應(yīng)當(dāng)依法加蓋財政部門印章的行政復(fù)議或應(yīng)訴文書。

前款規(guī)定以外的其他行政復(fù)議和應(yīng)訴文書，可以加蓋法制機構(gòu)印章。

第七條行政復(fù)議文書應(yīng)當(dāng)按照《行政復(fù)議法》第四十條的規(guī)定送達。送達行政復(fù)議文書應(yīng)當(dāng)填制《送達回證》。