公共財政的基本特征精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共財政的基本特征范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

現(xiàn)代財政理論的主流觀點認為，國家財政的本質是提供公共物品(public goods)，以滿足社會公共需要，公共物品應是財政的主要作用范圍。因此。國家財政也叫做公共財政。

為了說明公共物品和公共財政問題，現(xiàn)代西方經濟學從市場缺陷的角度。主要按照生產、提供和消費、享用兩個方面的標準，把所有物品和勞務劃分為私人物品和公共物品兩大類。對公共物品的具體定義各有不同，但各種定義都承認和肯定公共物品具有兩個基本標準或兩個基本特征，一是公共物品具有非排他性：二是公共物品具有非競爭性。

從靜態(tài)來看，在一個社會中完全具有非競爭性和非排他性的公共物品，可以稱為純粹的公共物品。不完全具有非競爭性和非排他性的公共物品，可以稱為相對公共物品。

從動態(tài)來看，在社會經濟發(fā)展的不同階段，公共物品的范疇和內容也不完全相同。例如，在物質資料短缺狀況下，由于社會剩余產品非常有限，甚至連最基本的生活需要都無法滿足，國家財政的財力有限，必須集中有限的資金和剩余產品進行經濟建設，以保證最基本的生活需要。因此，公共物品的范圍很小，種類也很少，基本上只限于純粹的公共物品。在不同的國家和地區(qū)、不同的社會經濟發(fā)展階段，盡管公共物品的范圍和種類有所不同，但也存在一定的共同之處。特別是完全符合非競爭性、非排他性標準和特征的公共物品，是任何社會都需要的。其中，需要由法律來維護的社會經濟活動關系的“公正”：需要由政府來提供的國防、社會治安、交通等方面的“安全”，是最具代表意義的公共物品。因此，“公正”和“安全”就成為最重要、最基本的兩種公共物品。

因此，對公共物品或公共需要的質的界定，應明確兩點：

1、公共物品是一個國家或地區(qū)整體社會經濟發(fā)展的社會性的公共需要。它可能是全體國民的共同需要，也可能只是一部分人的需要：可能是勞務性的需要，也可能是物質性的需要。不論那種情況，都是一個國家或地區(qū)整體社會經濟發(fā)展的社會性的公共需要。

2、公共物品或公共需要主要由政府財政來提供，市場不可能提供公共物品，這一點無論是從公共物品的非競爭性、非排他性特點來看，還是從市場經濟的缺陷和外部負效應來講都不難理解。

二、財政的公共屬性界定

以提供公共物品、滿足公共需要為主的財政。稱為公共財政。要界定是否屬于公共財政，除了必須首先對公共物品進行界定之外，還必須明確以下兩個方面的問題：

1、財政的本質取決于社會制度的本質。財政是一種分配關系，所以，財政的本質在于經濟利益，即財政所體現(xiàn)和維護的根本經濟利益，以及與此相關的社會地位、權力等其他社會范疇。

2、財政的公共屬性取決于財政的本質。對財政是否具有公共屬性不能只看表面現(xiàn)象，而要看財政的利益本質，盡管“公共財政”一詞最早由西方提出，盡管西方特別是西方發(fā)達國家的財政在公共性支出方面，特別是社會福利方面的支出已占其國家財政支出的相當大的比重，甚至成為所謂的“福利國家”，但是，這些僅僅是表面現(xiàn)象，這些現(xiàn)象只是維護資本關系的具體方式，是維護少數資本階級利益的手段，可以設想，如果要維護少數“資本階級”利益的資本制度，這些所謂的高福利也就很難存在。至于以“安全”名義開支的龐大軍費，則幾乎無一例外的帶有軍事侵略性質，無論對于這些國家本身，還是對于全球其他國家來講，這樣的“公共安全物品”不但沒有公共物品意義上的“安全”意義，反而是一個“不安全”的重要因素。

按照上述分析，首先從公共物品來看，“公正”和“安全”在任何社會都需要由政府來提供，提供這兩種物品的支出就成為政府財政的重要支出，不同時代的財政，即使是奴隸社會、封建社會的財政，也都必須保證和維護這兩種公共物品的供給。這也成為不同時代的財政共性，或者說，從“公正”和“安全”來講，不同時代的財政都具有公共性。

在資本主義社會，所有的“公正”和“安全”，從根本經濟利益上講，是為了保護資本制度和資本關系，維護少數的“資本階級”的利益，是建立在“資本階級”的利益之下的“公正”和“安全”，不是全社會全體國民普遍意義上的一般“公正”與“安全”。因此，從本質上講，資本主義國家的財政并不是公共財政，而是維護資本制度和資本關系的“資本財政”。

社會主義制度下的“公正”和“安全”，既不是帝王式的，也不是資本關系式的，而是建立在整個國家和全體國民利益基礎之上的，因而，社會主義的財政才是真正的公共財政。

三、社會主義財政的本質屬性是公共財政

社會主義財政既不同于帝王式的“家財政”，也不同于資本主義社會維護少數資本階級利益的“資本財政”。社會主義的財政是真正維護全體國民利益的公共財政。

社會主義國家財政提供社會福利性的公共物品少和比重低，既有其歷史原因，也有主觀認識失誤的原因。從歷史來看，截止到目前，世界上所有的社會主義國家，都是在經濟、科學技術落后的基礎上建立的，到目前為止，現(xiàn)存的和曾經實行社會主義制度的國家，在經濟發(fā)展水平、經濟實力、科學技術等領域。仍然處于落后狀況，國家財政還無力承擔和提供更多的社會福利性公共物品。全體國民的生活水平和各種社會保障水平的提高，從根本上都取決于整個國民經濟發(fā)展水平的提高。而在經濟發(fā)展水平、經濟實力、科學技術落后的狀況下，面臨著資金、技術市場等經濟要素的短缺，必須通過國家財政集中有限的資源加快經濟發(fā)展速度。因此，社會主義國家的財政在收支兩個方面都偏重于生產，特別是在財政支出方面，用于生產性的支出占財政總支出的相當大比重，呈現(xiàn)為典型的“投資性”財政，而用于社會福利、社會保障等方面的支出則明顯偏低。這種現(xiàn)象不但使西方不承認社會主義國家財政的公共性，就是在社會主義國家內部，對財政的公共性也存在很多偏見。

社會主義的國家財政投資往往會涉及市場經濟的競爭領域，所提供的物品往往是市場經濟意義上的私人物品。因此，這種投資的公共性，或者說這種投資所提供的公共物品并不完全符合公共物品的兩個基本標準或特征，因而其公共性并不明顯，但這不能否定其公共性質。因為這種投資既不是帝王式的“家財政”投資，也不是維護少數資本階級利益的“資本財政”投資：不是為了少數人或局部地區(qū)的利益，而是為了整個國家和全體國民利益的財政投資，是真正的公共性投資。

從非競爭性來看，社會主義國家的財政投資，雖然按照市場經濟的眼光來看，已經進入了競爭領域，所提供的很多都屬于私人物品，這似乎否定了社會主義財政的公共性。但事實上，社會主義國家的財政投資，特別是社會主義制度建立初期的國家財政投資并不存在競爭，也就不具有競爭性。這是因為社會主義國家的財政投資是適應社會經濟發(fā)展的需要，是必須的，或者說被迫的。在社會主義國家的發(fā)展過程中，由于經濟基礎薄弱，經濟處于極度短缺狀況，即使實行了市場經濟體制，市場經濟也很不發(fā)達，

民間的市場主體的投資力量也難以承擔起發(fā)展經濟的主要投資任務，某些投資領域和項目基本上不存在民間投資主體，需要由國家財政集中有限的財力來完成這些投資。也就無所謂競爭。

從非排他性來看，社會主義國家的生產性財政投資，如果按照市場經濟的眼光來看，所提供的都屬于私人物品。這似乎也否定了社會主義財政的公共性。但是，如果聯(lián)系社會現(xiàn)實，就不難看出，這些私人物品正是社會公共利益的體現(xiàn)。這是因為在經濟處于極度短缺的條件下，全社會最大的公共利益在于保證全體國民的基本生存生活需要。如果嚴格按照私人物品與公共物品的劃分，由市場來完成私人物品的供給，看似“公平”，實質上是最大的不公平。因為市場經濟的缺陷導致多數人的貧困化，而有限的物品集中在少數人手中。這實質上是犧牲大多數人的利益來換取少數人的利益。顯然，這不但無法保證公共利益，反而是對公共利益的踐踏。而且，單靠市場和民間的力量根本無法保證經濟意義上的所謂私人物品的供給。至于私人物品的排他性，則需要通過一定的行政手段來解決，以保證全體國民的基本生存生活需要。這正是“公平”的保證和體現(xiàn)。正是由于上述原因，就必須由政府通過財政投資手段，來保證全體國民的基本生存生活需要這個最大的公共物品。

即使到了今天。雖然我國市場經濟體制已經基本確立，經濟發(fā)展已經具備了一定的規(guī)模和水平，民間的投資力量已經有了很大提高，但是，相對于那些關系國計民生的大型、特大型的投資項目來講，民間的投資力量仍然顯的太小，還需要由國家通過財政手段來完成這些投資。因此，社會主義國家財政的合理投資本質上仍然是公共性投資，所提供的仍然是公共物品。

當然，隨著國家經濟發(fā)展和科學技術水平的不斷提高，市場經濟體制的不斷完善，市場競爭會成為一種普遍現(xiàn)象，市場機制會逐漸成為調節(jié)社會經濟運行的主導力量，民間的市場主體大量增加，民間的投資力量會達到一個相當的高度，能夠承擔起競爭領域的投資任務。在這個發(fā)展過程中，國家財政的生產性投資比重會逐漸減少，逐漸退出市場競爭領域，“投資型財政”的特征會逐漸淡化。與此同時，在國家財政支出中，用于“公正”、“安全”和社會福利性的公共物品支出比重會不斷提高間接體現(xiàn)的公共性財政會逐漸減少和降低，直接體現(xiàn)的公共性財政會逐漸增多和提高。

四、正確認識社會主義財政的公共性

財政的本質屬性取決于社會制度的本質，隨著社會制度的變革而改變。從奴隸社會的“家財政”到資本主義社會的“資本財政”，再到社會主義的公共財政，說明公共財政是社會經濟發(fā)展的結果。這種決定關系和變化過程，要求財政必須適應社會經濟發(fā)展的需要，隨著社會經濟的變化而改變財政的具體作用范圍和作用方式。

我國的社會主義財政雖然屬于公共財政，但是，必須客觀地承認，目前財政的許多運作方式已經不能適應社會經濟發(fā)展形勢的變化和要求：已經不能更好地體現(xiàn)公共財政的本質。同其他領域的改革相比，我國公共財政體制的改革明顯滯后。這主要表現(xiàn)在兩個方面：

一方面，我國的經濟實力和市場經濟體制建設都已經取得了突破性進展，市場經濟和市場機制已經成為社會經濟運行的主導力量，民間力量基本上已經能夠完成競爭領域的投資和私人物品的供給。但是，國家財政仍然在許多競爭性領域進行不合理的投資，特別是依靠行政壟斷進行的經濟生產性投資，不但效益低，而且也影響了市場的公正、公平競爭-從而影響了我國市場經濟體制的建設和完善。

篇(2)

[關鍵詞]納稅人概念；國家分配論；權力關系論；公共財政；稅收法定原則

一、當下我國納稅人的概念及其形成基礎

國內學者在論及納稅人的概念時，幾乎無一例外地將其定義為稅法直接規(guī)定的承擔納稅義務的單位和個人。例如，認為“納稅人是法律、行政法規(guī)規(guī)定負有納稅義務的單位和個人”，或認為“納稅人是稅法規(guī)定的負有納稅義務的單位和個人”，我國現(xiàn)行的《稅收征收管理法》第4條也規(guī)定法律、行政法規(guī)規(guī)定負有納稅義務的單位和個人為納稅人。上述定義的形成有其深厚的歷史和現(xiàn)實基礎，擇其要者有二。

(一)財政學界關于稅收概念的界定

長期以來，在我國財政學界占據主導地位的“國家分配論”認為，財政是伴隨國家的產生而產生的。隨著生產力的不斷提高，人類社會出現(xiàn)了私有財產和階級，在階級矛盾不可調和的產物——國家產生后，就必須從社會分配中占有一部分國民收入來維持國家機構的存在并保證其職能的實現(xiàn)，于是就出現(xiàn)了財政這一特殊的經濟行為。因此，“財政是國家或政府的收支活動，它是一國政府采取某種形式(實物、力役或價值形式)，以一部分國民收入為分配對象，為國家實現(xiàn)其職能的需要而實施的分配活動”。相應地，作為財政收入主要來源的稅收則是“國家為向社會提供公共品，憑借行政權力，按照法定標準，向居民和經濟組織強制地、無償地征收而取得的財政收入”?？梢钥闯觯谶@種概念下，稅收被定性為國家為實現(xiàn)其職能而取得民眾收入的一種重要形式，而且這種取得具有單方性，即表面上看無須取得公眾的同意。在這里，突出和彰顯的是稅收的政權依據及其所謂“無償性”和“強制性”，公眾(納稅人)的義務被過分地強調，以至于納稅人似乎只有義務而沒有任何權利可言；與之相反的是，國家的義務卻予以淡化甚至忽略，凸顯在納稅人面前的是以國家強制力為后盾的稅收征管權力，而且這種權力還時而被濫用。如此背景下，納稅人也似乎就是依法負有納稅義務的單位和個人。

(二)稅法學界關于稅收法律關系性質的界定

在我國稅法學界，多年來，由于在稅收概念方面受“國家分配論”的影響，關于稅收法律關系性質的問題，一直推崇“權力關系說”。該學說認為，“稅收法律關系是依靠財政權力產生的關系，是以國家或地方公共團體作為優(yōu)越權力主體與人民形成的關系，該法律關系具有人民服從此種優(yōu)越權力的特征……稅收法律關系是以稅務當局的課稅處分為中心所構成的權力服從關系，在這種關系中，國家及其代表稅務行政機關是擁有優(yōu)越性地位并兼有自力執(zhí)行權的，納稅人只有服從行政機關查定處分的義務”。依此定性稅收法律關系，將使稅收行為無異于一般的行政行為，納稅的核定、執(zhí)行似乎與警察對違法行為的處分沒有什么兩樣，而作為類似違法者的納稅人負有更多的義務，也就無可厚非了。

二、納稅人概念應予完善的必要性

在當前我國深化財政稅收體制改革，努力構建公共財政框架，全面推進依法征稅，建設法治政府、服務政府的背景下，對已有的納稅人概念予以修正和完善，強調其權利特性，增強其主體地位，無疑是正確和必要的選擇。

(一)構建公共財政框架已成為我國財政稅收體制改革的導向性目標

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，上個世紀末，為了處理好經濟社會轉軌、政府職能轉變而帶來的財政職能轉變和財政轉型問題，我國適時提出了構建公共財政框架的導向性目標。這一導向的基本特征之一就是要以公民權利平等、政治權力制衡為前提的規(guī)范的公共選擇作為決策機制，即要實現(xiàn)理財的民主化、決策的科學化、社會生活的法治化。這種權力制衡的規(guī)范公共選擇實際上也是“政治文明”包含的一個基本路徑，即所謂權力制衡的理論：以公眾的權利來抗衡和制約日益龐大而似乎沒有邊界的國家權力。在這種機制下，財政活動盡管直接表現(xiàn)為政府以稅收為主要形式無償地轉移公眾的財產收入，以政府購買、轉移支付等形式提供市場不愿或不能有效提供的公共物品，但當家人——財富的終極所有者和享用者卻是社會公眾(納稅人)，此時政府與社會公眾(納稅人)的關系是“管家”與“主人”的關系。換肓之，公共財政的錢是主人即社會公眾(納稅人)的，而不是管家即政府的。管家能夠支配多少錢，如何安排使用這些錢，都只能由主人來決定，都必須稟承主人的旨意。政府主要是通過稅收方式獲得收入的，而稅收由社會公眾(納稅人)決定，即社會公眾(納稅人)控制稅收決定權，就成為公共財政的起源和基點。依之，應當突出強調的是納稅人的各項權利，而非作為征稅主體的國家的權力，否則便是本末倒置了。

(二)依法治稅、建設服務政府已然成為我國建設法治政府的重要組成部分

上個世紀80年代以來在我國開始的計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的偉大變革，不僅僅是為了重塑市場在資源優(yōu)化配置中的基礎性地位和作用，更是要高揚法治與規(guī)則治理的價值和意義，市場經濟必然是法治經濟。在黨的十五大明確提出了建設法治國家的宏偉目標之后，上個世紀90年代末，國務院通過了《國務院關于推進依法行政的決定》，開啟了建設法治政府、有限政府、責任政府和服務政府的征程，而對公民權利的尊重和弘揚則是建設法治國家、推進依法行政的應有之義。權利乃權力之本，權力為權利而生，為權利而存，為權利而息，已經成為人們的共識，昔日的規(guī)制型政府也日益向服務型政府轉變。

因此，改變我國稅收法治領域征稅主體權力意識極度膨脹、納稅服務意識差的現(xiàn)狀，有效控制征稅主體權力濫用的欲望和行為的現(xiàn)狀，適應建設法治政府和服務政府的需要，弘揚納稅人的主體意識和權利意識，便是當務之急。

三、納稅人概念完善的邏輯

一方面，在公共財政框架下，納稅人因國家或政府提供的公共產品或服務而受益，就應當向后者提供金錢，稅收是這兩者的交換，這就是所謂稅收的“交換關系說”。問題的關鍵在于，在這個交換關系中，納稅人享有包括稅收決定權(是否征稅、對什么征稅、征多少稅)、稅收監(jiān)督權(征稅過程的監(jiān)督、稅收使用的監(jiān)督)、稅收救濟權(行政救濟權、司法救濟權)等廣泛的權利(納稅人的權利就其內容而言可以分為宏觀上的納稅人的整體權利和微觀上的納稅人的個體權利。納稅人宏觀上的整體權利，是指通過稅收所體現(xiàn)的國家與納稅人之間的政治經濟關系中納稅人擁有的權利。納稅人微觀上的個體權利，是指具體的納稅人在稅收征納關系中所享有的權利，這種權利與國家稅務行政機關的稅收征收管理行為直接相聯(lián)系，主要體現(xiàn)為稅收征納程序上的權利)，同時負有依照法律規(guī)定、按照法律程序納稅的義務(此所謂稅收法定原則)。作為征稅主體的國家或政府享有依照法律征稅的權力，同時負有保障納稅人的合法權益不受侵犯的義務和責任。因此，納稅人首先是一個權利享有者，然后才是一個義務履行者，而且僅僅履行他自己的意志。國家或政府不過是按照納稅人的意志，受納稅人的委托去征稅，并按照納稅人的意圖去使用稅收，這個機制也就是前面所說的作為公共財政基本特征之一的公共選擇機制。

所以，政府與納稅人之間應該是服務與被服務的關系：政府行為應以納稅人利益為出發(fā)點和落腳點，政府應該是而且也只能是納稅人的公仆。對于納稅人來說，權利是第一性的，義務是第二性的，是先有權利，后有義務，而不是相反，這顯然異于傳統(tǒng)理論中國家或政府對于稅收強制性、無償性的過分強調，而后者在相當程度上也應該為我國公民長期納稅意識的淡薄埋單。

我國目前僅見的對納稅人的法律界定——《稅收征收管理法》第四條規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定的負有納稅義務的單位和個人為納稅人。毫無疑問，這里的納稅人不是具有人格意義的人，他只是稅收征收管理的特定對象，而不是真正的完全意義上的納稅人。之所以這樣說，是因為它只是義務的承擔者而不是權利義務的統(tǒng)一體，充其量不過是稅務管理意義上的一個稱謂。但作為稅收交換關系當事人的納稅人，應該是一個理性的經濟人，是一個具有完整公民人格的人。理性經濟人是自私的，以是否有利于自身作為行為的判斷標準。納稅人之所以繳納稅款，是要購買依靠納稅人個體力量無法達到的公共需求如國防安全、禮會治安、環(huán)境保護、能源交通和社會保障，等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值，納稅人這一經濟人就可能拒絕為此支付款項。所以，作為理性的經濟人，納稅人希望享有權利，希望從自己勞動所得中讓渡的那部分收入得到相應的回報，這就是納稅人的權利。只有理性的經濟人才可能成為稅收交換關系的當事人，因為是理性的經濟人，所以納稅人應該是權利義務的統(tǒng)一體。另外，在現(xiàn)代民主國家，公民作為當家做主的主人翁，應該享有完整意義上的公民人格，除了負有義務，更重要的是享受權利。

另一方面，在體制下，相對于稅收法律領域的“權力關系說”，越來越被廣泛被接受的“債務關系說”似乎更契合且更有利于稅收法律領域法治目標的達成。1919年德國《魏瑪憲法》和《德國租稅通則》確立了債務關系說。德國稅法學者阿爾拜特·海扎爾則在他的《稅法》一書中對該學說進行了闡述。他認為，“稅收法律關系是國家對納稅人請求履行稅收債務的關系，是一種債權請求權，國家和納稅人之間的關系是法律上債權人和債務人之問的對應關系?！痹谶@種情況下，“政府與公眾(納稅人)之間明顯的不平等的命令與服從的關系，早就被以平等為特征的服務與合作的關系所取代”。

實際上，西方現(xiàn)代行政關系更多地表現(xiàn)為政府為納稅人服務的基本思想，更多地體現(xiàn)了征納雙方在行政法律關系上的平等地位。如美國在1994年和1996年兩次公布了《納稅人權利法案》，法案明確規(guī)定納稅人有權享有專業(yè)的服務和禮遇，甚至在受到粗暴對待時，納稅人有權上告，直到獲得滿意答復為止。法國為了更好地保護納稅人的權利，各省都設有省級稅務委員會。這是一個獨立的機構，其成員一半來自稅務機關，一半來自納稅人，又稱對等委員會。值得一提的是，2009年11月6日，我國國家稅務總局在其官方網站上了《稅務總局關于納稅人權利與義務的公告》，表明我國在依法保護納稅人權利的道路上邁出了標志性的一步。

盡管在是否可以用“債務關系說”解釋包括稅收實體行為和稅收程序行為在內的所有稅收行為的問題上尚存爭議，但其對于重新審視稅收行為、革命性地定性稅收法律關系、還原法治國度里對納稅人的應有禮遇、保障和尊重納稅人的權利、制約和控制征稅主體的權力無疑具有重大的理論和現(xiàn)實意義。它有利于征稅主體和納稅人雙方地位的科學定位，有利于保護納稅人的權利，有利于征稅主體行為方式由強制型向服務型轉變，最終有利于稅收領域法治的實現(xiàn)。相對于“權力關系說”，“債務關系說”彰顯了納稅人的權利，與前述公共財政框架下對納稅人主體地位的弘揚遙相呼應。

綜上，無論是作為公共財政基本特征之一的公共選擇理論對納稅人主體及其權利地位的本質要求，還是作為體制下法治政府重要特征之一的服務型政府對納稅人權利的尊重，都突出強調了納稅人的權利特性，因此，再將納稅人僅僅定義為“法律、行政法規(guī)規(guī)定負有納稅義務的單位和個人”已經變得非常不合時宜，建議將其界定為“法律、行政法規(guī)規(guī)定享有稅收權利、承擔納稅義務的單位和個人”。表面上看，這似乎只是一個微不足道的文字上的更改，但它的背后卻折射出觀念上的深刻變化：從國家本位到個人本位，從官本位到民本位，從權力本位到權利本位，從強制型行政到服務型行政。而且這種觀念上的變化將產生不可估量的實踐力量，進而成為深化我國財政稅收體制改革、構建公共財政框架，實現(xiàn)依法征稅、依法用稅，建設法治政府的潛在動力之一。

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篇(3)

【關鍵詞】公共財政；體制改革；預算管理；應對措施

預算管理體制是處理政府間財政關系的基本制度，預算管理體制是政府財政管理體制中非常重要的部分，在公共財政框架下，預算管理改革直接關系到社會政治經濟生活，其自身的任何變化都會對社會產生較大影響。因此，對公共財政下預算管理改革的問題進行分析探討，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、公共財政下預算管理體制的主要特征

（一）財政分權與政治架構的統(tǒng)一

由于我國長期實行的是單一的中央集權體制，在這種體制下，中央政府具有極高的權力，具有絕對優(yōu)勢，隨著改革開放的推行，民主化進程不斷加快，但在財政分權與政治架構的統(tǒng)一方面，與西方發(fā)達國家相比，還存在較大差距，西方國家的地方政府，彼此間基本都不存在行政隸屬關系，財政分權的程度較高，極大地推動了國家的發(fā)展進步。因此，我國的預算管理體制應綜合考慮我國的具體國情，使財政分權能夠與我國的政治架構相統(tǒng)一。

（二）財力和事權的統(tǒng)一

在公共財政框架下，政府的預算管理體制應做到財力與事權的相統(tǒng)一，主要體現(xiàn)在：（1）對政府的財政收入、支出等進行合理支配，其使用權限應與各級政府所需履行的職能相統(tǒng)一。（2）財政支出責任由事權決定，并對財政收入權限進行確定。（3）財力與事權之間的關系并不是絕對的，而是相對的，要想實現(xiàn)兩者的一致幾乎不可能，因此，對于在財力上存在缺口的政府，上級部門有義務給予適當的轉移支付補助，以保障其事權的執(zhí)行，通過這種轉移支付的形式來實現(xiàn)財力和事權的統(tǒng)一。

（三）法制性與穩(wěn)定性的統(tǒng)一

預算管理體制的實施離不開法律的支持，預算體制必須采用立法的形式對政府的責任、權限等進行明確規(guī)定，以規(guī)范地方各級政府之間以及中央的財政的財政關系，因此具有較強的法制性。由于預算管理體制會直接關系到國家或地區(qū)的經濟發(fā)展，因而該體制必須具有穩(wěn)定性，避免頻繁變動，影響預算管理體制的穩(wěn)定性，實現(xiàn)法制性與穩(wěn)定性的完美統(tǒng)一。

二、公共財政下預算管理改革存在的問題

就目前我國公共財政下預算管理改革的現(xiàn)狀來看，由于受種種因素影響，還存在諸多不足，極大地阻礙了預算管理改革的穩(wěn)步推進，其問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）先易后難的改革模式，后續(xù)改革難度較大

我國目前的預算管理改革主要是從國庫集中支付、部門預算等領域進行的，政府收支分類改革則相對較慢，政府收支分類改革是政府預算管理改革的基礎，我國目前所使用的會計體系主要是完全的收付實現(xiàn)制，所以在短時期內要想轉變?yōu)闄嘭煱l(fā)生制，還不具備這種現(xiàn)實條件，改革具有較大難度。

（二）政府資金配給權限擴大，影響預算管理統(tǒng)一性

雖然預算管理改革的推行，極大地增加了政府預算的透明度，減少了尋租行為的發(fā)生，但是由于我國的相關制度還不是非常完善，難以通過有效的監(jiān)督機制對資金分配部門的資金配給情況進行監(jiān)督和控制，我國預算管理改革在立法方面對預算過程控制的約束較少，從而導致政府部門資金配給的自由權限不斷沒有得到約束，反而在不斷擴大。

（三）預算管理改革立法滯后，缺乏法律保障

就目前的形式來看，我國預算管理改革的相關立法還較為遲緩，在1994年我國通過《預算法》時，由于當時的經濟體制還帶有比較濃厚計劃經濟色彩，與現(xiàn)代市場化經濟差距較大，因而導致我國的預算管理改革一直無法徹底突破該法律的框架，計劃經濟遺留問題明顯。即使是在2002年我國頒布的《中華人民共和國政府采購法》，依然存在計劃經濟的遺留問題，內容也不夠規(guī)范和嚴謹，立法滯后于預算管理改革，導致很多改革措施缺乏有效的法律依據和法律保障，無法有效落實。

三、公共財政下預算管理改革的應對措施

我國目前預算管理改革中存在的問題，可采取以下應對措施來推進預算管理改革，推動經濟發(fā)展。

（一）明確事權劃分

清晰的政府間職權是保障財政管理體制正常運轉的重要基礎，由于我國目前政府間職權不明確的情況比較突出，因此，應進一步明確事權劃分，加快改革步伐，明確各級政府部門的職責。明確的事權劃分，不僅可以有效避免多頭管理和相互推卸責任的情況發(fā)生，從而提高工作效率，還可以合理確定轉移支付的方式，使各級政府的財力與事權能夠相匹配。

（二）充足的財力保障

政府職能的有效實施離不開資金支持，充足的財力能夠有效保障政府職能的發(fā)揮，在成熟的市場經濟條件下，對于入不敷出的地方政府，在初次分配的基礎上，應通過轉移支付方式來彌補這種財力缺口，以保障政府能夠有效履行職責。因此，我國在進行預算管理改革時，應立足于我國基本國情，重視財力與事權的統(tǒng)一，盡可能弱化初次分配導致的財力不均，采用轉移支付的方式為地方政府提供足夠的資金保障。

（三）完善資金監(jiān)管機制

我國目前缺乏對轉移支付資金的后續(xù)跟蹤和監(jiān)督管理，因此，我國應建立轉移支付資金使用情況報告機制，加強對資金使用情況的監(jiān)督管理，并設計合理的考核指標，對政府資金使用進行約束和引導，并通過完善相關法律法規(guī)，加大對不按規(guī)定使用資金行為的懲罰力度，保障資金的合理使用。

（四）推進法制化進程

預算管理改革應加強立法，完善各項法律制度，使預算管理改革有法可依，保障預算管理改革的順利進行。應對振幅間財政關系的相關事宜進行界定，建立長效、穩(wěn)定的財政體制，加快預算管理改革的法制化進程。

四、結語

公共財政下的預算管理改革必須與國家發(fā)展戰(zhàn)略需要相結合，從具體國情出發(fā)，做到具體問題具體分析，及時采取相應的措施解決預算管理改革過程中存在的問題，加快預算管理改革進度。

參考文獻：

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篇(4)

    2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》要求流入地政府對委托承擔進城務工農民子女義務教育的民辦學校,要在辦學經費、師資培訓等方面給予支持和指導,提高其辦學質量。流入地政府的責任得到了進一步明確。2008年《國務院關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》重申并補充了“以流入地政府為主”的政策,它要求對符合當地政府規(guī)定接收條件入讀公辦學校的農民工子女免除學雜費,不收借讀費;該文件還提出中央財政將對進城務工農民工隨遷子女接受義務教育問題解決好的省份給予適當獎勵[3],隨后財政部、教育部便制定了《進城務工農民工隨遷子女接受義務教育中央財政獎勵實施暫行辦法》。雖然,中央及流出地政府的經費分擔責任仍不明確,但可以看出中央政府已經開始通過財政獎勵等方式在作積極探索了。這一階段進城務工農民子女義務教育經費分擔政策的基本特征是:“以流入地政府為主”的經費分擔責任逐漸明確,但中央政府及流出地政府的經費分擔責任仍未明確,也沒有對流入地各層級政府間的經費分擔責任作出明確規(guī)定。流入地政府作為利益主體,一方面在態(tài)度上不愿全部承擔進城務工農民子女義務教育經費的投入責任;另一方面從財力上看,在現(xiàn)行的分稅制財政收入體制及義務教育經費投入體制下,流入地政府財政難堪重負。因此,截至目前中央政府的進城務工農民子女義務教育經費分擔政策還是一項責任下推的半模糊政策[4]。

    現(xiàn)行進城務工農民子女義務教育經費分擔政策存在的問題

    從進城務工農民子女義務教育經費分擔政策本身來看,目前仍存在著諸多問題,筆者試從以下幾個方面展開分析。(一)各級、各類政府經費分擔責任不明確,區(qū)縣級財政壓力大在一定意義上說,“兩為主”政策是一種“半模糊政策”。首先,政策中只是將進城務工農民子女義務教育經費分擔責任“推”給了流入地政府,并未對中央政府的經費分擔責任作出明確的規(guī)定,流出地政府也被豁免了相應的經費分擔責任。其次,應由哪一層級的流入地政府來承擔進城務工農民子女義務教育經費,政策中也未明確規(guī)定,流入地不同層級政府間產生了相互推諉的現(xiàn)象。在現(xiàn)行的分稅制財政收入體制下,中央和省級財力相對于市、區(qū)、縣級財力來說顯得十分雄厚,但是中央政府只承擔著政策制定和監(jiān)督實施的低成本責任,省級財政的統(tǒng)籌作用也甚微,而財政相對拮據的市、區(qū)、縣級政府卻要承擔絕大部分的經費投入責任。這種財權與事權的極不對稱性,是導致進城務工農民子女義務教育經費無法得到切實保障的重要原因。(二)公共財政覆蓋面小,農民工子女學校缺乏經費保障農民工子女學校在很大程度上緩解了公辦學校接收進城務工農民子女以及地方政府財政支出的壓力,然而,國家出臺的一系列進城務工農民子女義務教育政策顯示,財政性教育撥款的對象大多僅局限于接收進城務工農民子女的公辦中小學校,對于以接收進城務工農民子女為主的農民工子女學校,則更多的只是規(guī)定了各級政府對其進行管理和監(jiān)督的責任,因此,就讀于農民工子女學校的進城務工農民子女基本無法享受到公共財政的支持。農民工子女學校由于經費投入不足,普遍存在辦學條件差、師資隊伍不穩(wěn)定、辦學不規(guī)范等問題。近年來,雖然,中央政府及部分地方政府已經采用多種形式逐年加大了對農民工子女學校的資助力度,但是相對于數量龐大、增長速度快的進城務工農民子女群體來說,這部分資助仍顯得杯水車薪。(三)經費督導保障政策缺失,進城務工農民子女義務教育經費難落實“以流入地政府為主”的經費分擔責任逐步明確,中央政府也設立了財政獎勵資金用于鼓勵進城務工農民子女義務教育解決好的省份,然而對于如何督導流入地政府經費分擔責任的落實及財政性教育經費的規(guī)范使用,在國家出臺的系列政策中卻未明確規(guī)定。目前,農民工子女義務教育經費方面仍存在諸多紕漏。首先,部分流入地政府并未落實政策規(guī)定的、應由其承擔的經費投入責任,對進城務工農民子女義務教育經費的投入明顯不足,投入結構也欠合理;其次,進城務工農民子女義務教育經費的使用和管理欠規(guī)范,存在經費撥付不透明、經費發(fā)放不及時、經費分配不公平、經費監(jiān)管不到位、經費使用效率低等問題。進城務工農民子女義務教育經費督導保障政策的缺失是導致這些問題出現(xiàn)的重要原因,嚴重影響了進城務工農民子女義務教育經費的落實。

    進城務工農民子女義務教育經費分擔政策的改革思路

    教育政策是為了實現(xiàn)一定歷史時期的教育發(fā)展目標和任務而制定的,然而,現(xiàn)行進城務工農民子女義務教育經費分擔政策存在偏差,未能有效保障進城務工農民子女義務教育經費的落實,為此,需要對其進行修改和完善。筆者初步提出以下幾方面意見。(一)明確各級政府經費分擔責任,加大中央政府財政支持力度義務教育具有全國性公共物品屬性,對進城務工農民子女義務教育的投入理應實行以中央為主的投入體制,但中央政府卻在沒有增加自身成本的前提下將經費投入責任“轉嫁”給了流入地政府,而流入地政府并未因此獲得更多的來自中央的財政轉移支付。譬如,就廣東省而言,至今已經接納了約占全國三分之一的外來義務教育階段適齡兒童、少年就學,但中央財政對此幾乎沒有給予任何經費支持。顯然,這一教育投入的責任配置存在著不夠合理之處[5]。因此,國家在政策設計中應明確中央政府對進城務工農民子女義務教育應承擔的經費分擔責任,中央政府可以通過加大對流入地政府財政轉移支付力度、設立進城務工農民子女義務教育專項資金等措施來切實保障進城務工農民子女義務教育經費的落實。(二)減輕區(qū)縣級財政壓力,構建以省級財政為主的經費保障機制《義務教育法》明確義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔,省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制。實際上,中央政府的“共同負擔”責任及省級政府的“統(tǒng)籌”責任并未落實到位;地方政府的財權和事權不對稱,市、區(qū)縣級政府尤其是區(qū)縣級政府的財力不堪重負。在現(xiàn)行的分稅制財政收入體制及義務教育經費投入體制下,要滿足進城務工農民子女對義務教育經費的需求,最關鍵的是將進城務工農民子女義務教育的財政投入主體上移,構建以省級財政為主的經費保障機制。借鑒世界一些國家發(fā)展基礎教育的成功經驗并結合我國的現(xiàn)實國情,省級政府要真正對義務教育負起財政責任,重點是要確保義務教育階段中小學教師的工資福利待遇及其公用經費的不斷提高[6]。(三)促進教育公平,構建對農民工子女學校的公共財政投入機制義務教育作為公共產品,理應納入公共財政的保障范疇,而公共財政的一個重要特征就是“公平性”,即要求政府及其公共財政為社會成員和市場活動主體提供平等的服務[7]。進城務工農民子女作為社會弱勢群體,根據羅爾斯“最大化最不利群體利益”的正義原則,他們不僅應當和本地戶籍學生享受同樣的教育投資,而且還應根據補償原則獲得更多的教育投資。但僅僅因為他們是在農民工子女學校就讀就剝奪他們理應享受的公共教育資金,這不僅體現(xiàn)了我國公共財政建設的滯后,也體現(xiàn)了公共財政觀念的滯后。在觀念上人們還習慣于把公共財政、公共提供和公共生產劃等號,認為公共財政就要投到公家機構,由公家機構來生產公共服務,如果把錢投入到私人部門就容易造成國有資產的流失。事實上,公共提供并不一定非要公共生產,一些私人部門同樣可以提供公共服務。當前,公辦學校難以充分滿足進城務工農民子女對義務教育的需求,農民工子女學校則彌補了公辦學校的供給不足,政府應當用購買服務的方式向農民工子女學校提供財政支持,構建對農民工子女學校的公共財政投入機制,促進公辦學校和農民工子女學校間的均衡發(fā)展。(四)提高經費使用效率,構建進城務工農民子女義務教育經費督導保障機制進城務工農民子女義務教育經費的落實離不開經費督導保障政策的約束和激勵作用。相關學者指出義務教育的主要責任在政府,我國義務教育的發(fā)展主要取決于各級政府對教育的重視程度和經費投入狀況,所以,需要突出督導的“行政監(jiān)督”職能,強化對政府教育工作的監(jiān)督,即“督政”[8]。為此,政府應構建進城務工農民子女義務教育經費督導保障機制:一方面應盡快制定并完善進城務工農民子女義務教育經費督導保障政策,以監(jiān)督各級政府經費分擔責任的落實情況,使經費投入和經費使用有法可依、有章可循。另一方面應建立進城務工農民子女義務教育經費督導保障工作小組,加強對經費的監(jiān)督檢查,確保上級財政轉移支付資金及時足額撥付到接受進城務工農民子女的公辦學校及農民工子女學校,做到政策公開、程序公開、對象公開、監(jiān)督到位等。與此同時,政府要建立進城務工農民子女義務教育經費督導工作考核獎勵制度,各級政府應對經費落實工作開展好的地區(qū)給予表彰并予以獎勵;對經費落實不到位,管理制度不健全,滯留、截留、擠占、挪用經費的地區(qū),則應采取相應措施予以處罰。

篇(5)

1.1財政支出概念及特征

所謂財政支出，指的是政府為了完成其特定的某些職能，取得所需要的商品和服務而進行的財政資金支付行為。通過財政支出，政府可以進行資源配置、維持政府運行、提供公共用品、維護社會穩(wěn)定、促進經濟增長、增加就業(yè)、促進產業(yè)結構調整等。政府進行財政支出的主要目的是對社會資源在公共部門和私人部門之間進行再分配，最大程度上使二者實現(xiàn)優(yōu)化配置。財政在經濟和社會生活中的地位和作用都可以通過財政支出表現(xiàn)出來，它也直接反映出政府干預經濟生活和社會生活的規(guī)模與廣度。從根本上來說，財政支出是滿足社會共同需要而形成的資源的集中分配活動，它可以促進社會經濟的發(fā)展，使社會更加公平。財政支出具有的基本特征主要是：首先，財政支出是彌補社會經濟發(fā)展缺陷，尤其是市場經濟缺陷的最主要手段，它也是社會發(fā)展的穩(wěn)定器，幫助減少社會發(fā)展風險，實現(xiàn)穩(wěn)定；其次，財政支出作為一個經濟管理主體最基本的經濟活動，為經濟發(fā)展和社會進步做出不可磨滅的貢獻；最后，財政支出實現(xiàn)了經濟手段和政府社會職能的雙結合，通過財政手段的運用幫助政府管理社會，服務社會。

1.2財政支出結構優(yōu)化

財政支出結構即指財政支出各個不同的部分組合狀態(tài)及其數量總稱。財政支出結構是將財政支出數量和質量相互統(tǒng)一的結果。數量決定了財政支出的各個部分之間的相互關系，通過在財政支出中各個部分的比例變化表現(xiàn)出來。質量則是在財政支出中各個內在要素的本質屬性。通過財政支出結構，可以清晰的了解到某個國家猜中支出中對于某個因素的傾斜與偏好。此外，通過財政支出結構，還可以看出某個國家的經濟發(fā)展概況和政治穩(wěn)定水平。當國家的經濟發(fā)展水平底下，物質條件落后時，政府會把發(fā)展經濟和提高社會生產力作為自己的首要任務，此時國家財政支出中用于發(fā)展經濟的比重就會大一些；反之，如果國家經濟處于較高水平，人民生活較賦予，那么該國用于社會福利發(fā)展和社會保障上的支出所占的比例會更大一些。因此，財政支出實際上也是國家的鏡子，透過它可以觀察一個國家的經濟以及政治水平。

2 財政支出結構優(yōu)化的意義

從本質上來說，財政支出結構是適應經濟社會發(fā)展的要求而進行的不斷改進和發(fā)展變化。財政支出結構的調整和優(yōu)化是伴隨著我國經濟水平的提高、經濟結構的調整而進行的一項必要活動。財政支出結構直接關系到經濟增長和政府市場職能的實現(xiàn)，也對社會和經濟的關系產生影響。合理的、符合當下國情的財政支出結構不僅僅能夠促進我國經濟社會文化實現(xiàn)穩(wěn)定，而且可以促進我國經濟的發(fā)展，加快我國經濟社會的轉型與升級，讓政府更好的發(fā)揮職能，為經濟發(fā)展和人民生活水平的提高做出努力。

3 我國目前財政支出結構中存在問題

對當下我國財政支出結構現(xiàn)狀進行分析后，可以得出存在的主要問題有：

3.1經濟建設所占的比重大，結構不夠均衡

盡管在我國財政支出中，建設費用已經由2001年的42.18%下降到了2013年的30.06%，但和發(fā)達國家相比，建設費用所占比例依然較高。當經濟建設費用過多時，相對稀缺的公共資源被擠占，政府的財力在此時被侵蝕，容易導致社會急需的公共產品和服務投入不足的情況。

3.2社會福利和保障支出比例較低

在經濟較為發(fā)達的國家中，用于國家社會保障和福利支出的比例平均高達30%到50%，但我國的平均水平則維持在1.69%左右，這無疑是一個巨大的差距。同時，我國的社會保障覆蓋面過于狹窄，鄉(xiāng)村的社會保障水平遠不及城市地區(qū)，這不利于我國市場化改革進程的推行。

3.3科教事業(yè)投入少

我國在科研教育上的投入在財政支出中所占的比重較小，已經不能夠滿足科教興國戰(zhàn)略的需求。雖然國家一直有意識的增加財政投入，但是依然面臨較大的財政缺口，甚至比重小于一些發(fā)展中國家，這極其不利于我國教育科研事業(yè)的發(fā)展。

4 解決措施

財政支出結構優(yōu)化涉及的范圍廣，綜合性強，是一個復雜的社會系統(tǒng)工程。對于新時期我國財政支出結構優(yōu)化存在的問題，可以采取的措施有：

4.1加強對于財政支出結構優(yōu)化的理論認識

自實行傳統(tǒng)的計劃經濟模式以及改革開放以來，由于在體制以及制度上存在的問題，政府的理財觀念和治財方式都存在大的偏差，這直接導致政府在優(yōu)化財政支出結構以及提高財政支出效率上的低效率。以往的片面觀念，如重視收入輕視支出、重視政府配置忽略市場配置等，都產生了一定的負面影響。因此，新時期財政支出結構的優(yōu)化首先就需要打破傳統(tǒng)的舊觀念，淘汰陳舊的理財觀念，用適應社會主義市場經濟和公共財政的新思想，建立對于財政支出結構優(yōu)化的正確的科學的理論認識。

4.2正確處理上下級政府的財政關系

要實現(xiàn)公共財政體制的良好循環(huán)，就要協(xié)調好中央財政和地方財政之間的關系，將事權和財權正確處理，使財政分配關系建立在責任權利相結合的基礎之上。1994年事項的分稅制財政體制雖然明確劃分了各級政府的財權，對中央宏觀調控進行增強，地方政府的積極性被調動起來，但是，各級政府的事權并沒有得到明確的調整，導致事權和財權分離，又缺乏合理的支出范圍界定，各地區(qū)之間并沒有實現(xiàn)平衡，貧困地區(qū)的公共服務水平較低。在事權劃分不明確的背景下，很容易產生上下級政府推諉的現(xiàn)象，所以，要對各級政府之間的事權進行合理劃分。

4.3深化政府行政機構改革

構建公共財政機制對于政府而言是一次重大挑戰(zhàn)。當下如何構建公共財政體制，充分發(fā)揮政府職能，促進社會經濟的發(fā)展是應當著重考慮的問題。隨著國家在一些競爭性領域的逐漸退出，原有的管理機構和人員面臨著重大調整，在進行這些調整的同時，財政支出結構也必將走向優(yōu)化。

篇(6)

    計劃經濟時期,在國家財政的框架中,我國存在著大量的國有資產,存在的理論根據在于我國是社會主義制度的國家,公有制是實現(xiàn)社會主義生產目的的根本保證,國有資產是我國社會政治經濟制度賴以生存和發(fā)展的最重要物質基礎。社會主義市場經濟時代,在公共財政的框架中,有無必要保留國有資產?能否將其全部私有化呢?回答是否定的。因為搞市場經濟也離不開國有資產,更何況我們是社會主義市場經濟(社會主義大前提并沒有變化)。在市場經濟(社會主義大前提并沒有變化)。在市場經濟中必須存在著國有資產,其理論依據是市場不是萬能的,它存在失靈的領域,它只能滿足消費者的大部分需要,但不能滿足其全部需要,無調節(jié)的市場不能在一切情況下都實現(xiàn)資源配置效率。

    具體地講,搞公共財政離不開國有資產的原因,首先在于,在社會經濟生活中還存在著市場無法存在或存在效率不高的領域。社會主義社會與其它任何社會一樣,人們的需要可以分為兩類:一是對于私人物品需要,一是對于公共物品的需要。實現(xiàn)這一目標需要有兩種方式:一是市場,二是政府。私人物品通常是私營企業(yè)生產,通過市場機制來提供的;公共物品通常具有非排他性和非競爭性這樣兩個基本特征,對公共物品供應,市場無能為力,只能由政府提供。因為對公共物品的消費數量(如國防、路燈、水利設施、消防、廣播電視等)巨大,因而消費者發(fā)現(xiàn)免費搭車的做法對他們最為有利。在這種情況下,就需要政府出面組建國有企業(yè)來提供公共產品。公共物品有時也可由私人企業(yè)提供,但由國有企業(yè)提供,則效率更高。因為在新增一個消費者的邊際成本為零的情況下,若該產品由私人企業(yè)提供,則私人企業(yè)必對產品收費,而收費會阻止一些人消費該產品,使該產品的效用不能得到充分發(fā)揮,導致社會總效率損失。有競爭性而無排他性的混合產品,雖然含有私人產品的成份,但也同樣產生外溢或溢出效應(即外在性)。外在性有兩種:一種是技術外在性,指的是一個人或一群人的消費和生產活動,影響著其他人的生產和消費水平;另一種外在性是金錢外在性,這時候生產者和消費者的行為,影響著經濟的一組價格,這些外在性的存在影響生產者和消費者的決定,從而使資源配置與不存在外在性時完全競爭的市場所產生的配置結果大不相同。外在性在此引起的市場失靈,只能由政府通過國有資產的運營來加以彌補。無競爭性而排他性的混合產品,其特征是能分割,每增加一個消費者邊際成本也會隨之上升,但在技術上不易排斥眾多的受益者或排他成本較高,這類產品的如果由私人企業(yè)生產會導致消費者剩余的損失和社會福利損失,因此國有資產也必須存在。只有那些既有排他性,又有競爭性的私人產品生產,可完全由市場配置,國有資產不必介入其中。

    公共財政框架下不可缺少國有資產的另一個重要原因在于,國家要通過控制國民經濟命脈中的國有資產,引導經濟和社會和發(fā)展。對一些關系到國計民生的戰(zhàn)略性產品,必須由國有企業(yè)生產,以提高經濟整體發(fā)展水平。如果讓國有企業(yè)從關系到國計民生的領域中全面退出,將全部國有資產私有化,那么國有經濟就不能實現(xiàn)對國民經濟的控制,也無法在國民經濟發(fā)展的過程中起主導作用。實際上,世界上無論是發(fā)展中國家,還是發(fā)達國家,都是公共部門和私人部門并存,國有資產和私人資產共處,其緣由都是為了通過國有資產的運營引導整個社會經濟發(fā)展,我國當然也不能例外,另外,我國的國情之一是各地生產力發(fā)展水平極不平衡,改革開放加劇了這種不平衡,中西部與東部之間存在很大的差距。這種差距導致的直接后果是中西部與東部之間的貧富差距加大,有違于共同富裕的社會主義原則。因此,政府必須以國有資產作為重要的財政杠桿促進落后地區(qū)發(fā)展及改善收入分配狀況,具體方式是在落后地區(qū)增加國有資產投資,為落后地區(qū)資源的開發(fā)和勞動力就業(yè)創(chuàng)造條件。

    二、公共財政框架下國有資產的規(guī)模

    所謂國有資產規(guī)模是指國有資產占整個社會資產的比重,而不是國有資產的絕對數額。反映國有資產規(guī)模的指標通常有兩個:一是國有資產投資占國民經濟投資總額所占的比例,二是國有企業(yè)提供的商品和勞務的價值量在國民經濟價值量中所占的比重。國有資產規(guī)模過大,盡管國家的控制力增強了,但市場機制配置資源的基礎作用則被削弱;規(guī)模過小,則有可能導致國有資產調控工具作用無法發(fā)揮。

    國有資產規(guī)模不適當,換言之,過大過小的國有經濟規(guī)模都不能使社會經濟資源達到最佳配置。國有資產規(guī)模的大小主要取決于國家的經濟體制,國家有兩種經濟權力;一種是一般公共權力,即國家作為一般公共權力代表所具有的權力;另一種是生產資料所有權,即國家作為國有資產代表所具有的權力。在計劃經濟體制下,國家主要依靠的是生產資料所有權來對資源進行配置。長期以來,我國及其它社會主義國家正是運用的這種權力,在這種權力結構中,國有資產在整個經濟中的比重十分巨大,其代價也是沉重的,它導致了國有經濟整體效益不高,生產力發(fā)展徘徊不前。實踐證明,主要靠生產資料所有權來配置資源,發(fā)展經濟是行不通的。經過改革開放20年的摸索,我們找到了建設社會主義市場經濟的道路,在市場經濟體制中需要國家更多地依據公共權力來配置資源,調節(jié)經濟。我們提出搞公共財政,就是要運用國家一般公共權力,通過以財政政策為主的宏觀經濟政策,參與國民收入再分配,以再分配手段實現(xiàn)國民收入轉移支付,最終使國民收入通過再分配形成有效需求,進行宏觀主調控,實現(xiàn)需求與供給的平衡。西方國家的實踐證明,政府可以通過一般公共權力進行宏觀調控,不一定非要使用生產資料所有權形式,在市場經濟條件下,國家的一般公共權力更為重要。因此,國有資產的規(guī)模不必保持過大,否則就會影響市場的基礎作用,導致社會經濟效益下降。

    與在市場經濟條件下建立社會主義公共財政框架的要求相比較,我國國有資產的規(guī)模顯得過大,影響了市場機制的運行。1999年我國的國有資產投資占全社會國家資產投資總額的53.4%,國有及國有控股企業(yè)產值占工業(yè)總產值的比重為28.2%,與世界發(fā)達國家,即使與發(fā)展中國家相比較,我國國有資產的規(guī)模也是很大的。

    越是發(fā)達國家,市場機制越健全,國有資產規(guī)模越小。我國過大的國有資產規(guī)模使市場發(fā)揮作用的領域減少,市場機制難以建立;過大的規(guī)模超過了現(xiàn)階段管理能力的界限,使得管理難以奏效。其直接后果是國有資產運行效率下降,國有企業(yè)運轉困難,無法成為社會中最有活力的資產,以致影響國有經濟主導作用的發(fā)揮。因此,縮小國有資產規(guī)模,減少國有資產投資的比重已成為建立社會主義市場經濟體制,實行生產建設型財政向公共財政轉軌的必要條件。

    三、縮小國有資產規(guī)模的途徑

    要縮小國有資產規(guī)模,有兩條途徑:一是減少國有資產投資;二是將國有企業(yè)從部分領域退出。減少國有資產投資對縮小國有資產規(guī)模十分有效,我國國有資產規(guī)模過大的主要原因就是在財政支出中安排的經濟建設支出比重高造成的。

    中國經濟建設支出占全部財政支出比重遠高于發(fā)達國家,而且也高于許多發(fā)展中國家,這說明我國財政支出結構受計劃經濟體制影響較大,政府直接進行的國有資產投資較多,投資結構也不合理,過多地參與競爭性、經營性項目。因此,應當降低公共財政支出中經濟建設支出的比重,最少要使之降至30%左右,使國有資產投資占全社會投資的比重相應下降。

篇(7)

摘要:在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,應從公共部門戰(zhàn)略管理的視角來對我國政府采購的模式進行探討。我國應采取集中采購與分散采購相結合模式的政府采購模式,將政府采購公共財政的短期效益和長期效益結合起來。

關鍵詞:戰(zhàn)略管理;政府采購;采購模式;采購門檻

政府采購因其在社會的經濟活動中規(guī)模龐大,對國民經濟起著重要的調節(jié)作用,向來是政府調控宏觀經濟運行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,我們很有必要從公共部門戰(zhàn)略管理的視角來對我國政府采購的模式及其相關的內容進行探討,將政府采購公共財政的短期效益和長期效益有機地結合起來,探索出一種適合中國國情的政府采購模式。

一、政府采購與戰(zhàn)略管理

政府采購制度最早形成于18世紀中葉,以美國1761年頒布的《聯(lián)邦采購法》為標志,距今已經有200多年的歷史。而我國政府采購的起源,根據財政部的說法,“其制度建設和試點推進的工作,應該論文是從1995年上海市對財政專項安排的設備購置,采用政府采購員的辦法時開始的?！盵1]242003年實施的《中華人民共和國政府采購法》將政府采購定義為:“各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織,使用財政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。[2]由于政府采購本身所具有采購資金來源的公共性,采購范圍的廣泛性,采購規(guī)模巨大,采購的政策性、非營利性和采購管理的公開性等特征,其操作效果如何,會對一個國家的整體經濟狀況和社會狀況產生深遠的影響。加之在經濟全球化的背景下,為了增強國際競爭力,我國已向亞太經合組織承諾于2020年開放政府采購市場。加入世貿組織以后,作為一國在市場經濟中最大買主的政府,其行為就不僅會對本國的經濟產生影響,而且會影響到一個地區(qū)乃至全球的經濟走向。因此非常有必要從一個動態(tài)的、全局的、長遠的、持續(xù)的角度來看待我國的政府采購,而戰(zhàn)略管理恰恰符合了這樣的要求。戰(zhàn)略管理這一概念最初來源于私營企業(yè)部門,美國學者安索夫(AlfredChandler)1962年發(fā)表專著《戰(zhàn)略與結構》,成為現(xiàn)代企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的研究起點[3]12。此后,許多學者積極參與戰(zhàn)略理論的研究,形成了各種不同的流派。國內著名學者周敬偉教授認為:“戰(zhàn)略管理是組織確定其使命,根據組織外部環(huán)境和內部條件設定組織的戰(zhàn)略目標,為保證目標的正確落實和實現(xiàn)進行謀劃,并依靠組織內部能力將這種謀劃和決策付諸實施,在實施過程中進行控制的一個動態(tài)管理過程。”[4]75公共部門的戰(zhàn)略管理始于20世紀80年代,作為“新公共管理運動”的一個重要組成部分,強調組織與環(huán)境之間的相互作用,允許對環(huán)境進行考察,以選擇通過一定的付出可以獲得最大利益的目標。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰(zhàn)略》一書中認為公共部門戰(zhàn)略管理具有如下基本特征:關注長期;將長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級;認識到戰(zhàn)略管·65·理和計劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點,強調不是去適應環(huán)境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環(huán)境因素、交易因素、組織內部運作方式的不同,戰(zhàn)略管理的作用與私營部門相比,更具有長遠性和全局性的特點,因此就更有必要分析和指導政府采購這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續(xù)時間長的政府行為。

二、戰(zhàn)略管理下的政府采購模式的探討

(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實施政府采購的組織管理形式,根據我國《政府采購法》第七條的規(guī)定:政府采購實行集中采購和分散采購相結合的原則,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購項目確定。[2]由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個專門從事采購的部門負責,不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財政主管部門上報采購計劃,待采購計劃被批準后由政府采購部門負責安排采購,采購項目結束后由使用單位進行驗收,采購資金由財政部門直接向供應商、承包商支付[1]24。實行集中采購有助于形成政府采購的規(guī)模效應,減少采購的中間環(huán)節(jié),提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實施和政府采購目標的實現(xiàn)。目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財政部門上報采購預算計劃,獲得批準后由使用單位按政府采購的原則自行采購。分散采購最大的優(yōu)點是靈活,使用單位可以根據自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購,但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結合模式,是指一部分采購由一個部門統(tǒng)一負責,一部分采購由各個需求單位自行負責的采購模式?，F(xiàn)在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于避免重復建設造成的浪費;而一般的小規(guī)模政府消費品的采購則是以分散采購的方式,便于發(fā)揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優(yōu)勢于一身,但其本質還是集中采購。

(二)戰(zhàn)略管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,公共部門必須以戰(zhàn)略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結構和與社會的關系,確定組織面臨的環(huán)境和組織發(fā)展的長遠目標,提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環(huán)境進行物質交換的一種重要方式,在公共部門的整個運作過程中起著舉足輕重的作用。戰(zhàn)略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級,認識到關于政府采購的戰(zhàn)略計劃不是自行貫徹的,在這個過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點;對于政府采購不是被動地適應環(huán)境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環(huán)境中擁有主動權,同時由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權威的影響。戰(zhàn)略管理有一個基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個戰(zhàn)略定位,使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財政的效益,更好地服務社會,同時又要增強公共組織抵御社會不確定風險的能力。因此必須用戰(zhàn)略的思維來考察政府采購的內外部環(huán)境,用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達不到政府采購戰(zhàn)略思維的要求,因其沒有統(tǒng)一的規(guī)劃,采購單位分散,不能從戰(zhàn)略上進行統(tǒng)一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經濟水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實國情。因此采用集中采購與分散采購相結合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從戰(zhàn)略管理思維下進行操作,又符合我國的具體國情。在實際操作中對于集中采購和分散采購相結合的這種模式,采購門檻的設定十分重要。所謂采購門檻,是指政府采購達到一定規(guī)模后,必須由政府進行統(tǒng)一招標采購的最低限額。在國際上,采用結合采購模式的國家根據各自的具體情況設定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財政狀況及經濟水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現(xiàn)行的政府采購法沒有對采購門檻作統(tǒng)一的要求。但是從戰(zhàn)略管理的角度來看,對采購門檻的設定十分重要,因為它關系到國家通過政府采購對宏觀經濟運行的調控程度。采購門檻的恰當設定,能使得國家通過對政府采購·66·肖偉公共部門戰(zhàn)略管理視角下政府采購模式的探討這一公共資金的支出,對整個社會經濟運行達到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來對國民經濟進行戰(zhàn)略調控,增強國家在經濟領域抵御國內外不確定因素的能力,實現(xiàn)國民經濟又好又快地發(fā)展。另外,也應該從各個行業(yè)長期的發(fā)展狀況來對采購門檻進行劃分,對于國民經濟中新興的、具有遠大發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和對國民經濟的發(fā)展起著至關重要的行業(yè),在設置采購門檻時應該區(qū)別對待,有所偏差。同樣地在采購過程中,高價值、高風險的采購項目由采購部門專業(yè)化、技術精湛的采購人員進行操作會更加經濟有效;低價值、低風險的常規(guī)采購,通常可以由采購單位自行操作,這樣既保證了高價值、高風險商品的質量,又能夠保證其他商品的采購速度和靈活性。其實,“采購門檻”的設定,在本質上是對政府采購權力的劃分。不同采購門檻的設定,在一定程度上體現(xiàn)著各級采購部門之間的權力界限,因此,從這個角度上來說,絕對的集中采購和絕對的分散采購都是不合適的。所以,恰當的采購門檻的設定,對于預防政府采購過程中的腐敗和實現(xiàn)各級采購部門權力的劃分,從而調動各個采購部門的積極性,實現(xiàn)公共財政的最大效益都有積極意義。

三、集中采購與分散采購相結合模式的優(yōu)點

一般情況下,集中和分散相結合的采購模式,通?？梢垣@得集中采購和分散采購的雙重效益,集中采購有利于制定和實施統(tǒng)一的采購政策,培養(yǎng)更多技能精湛、知識全面的采購人員;分散采購則靈活性更高,采購速度更快。以戰(zhàn)略管理的思維分析這兩種相結合的采購模式,其意義更為長遠,具體表現(xiàn)如下:1.相結合采購模式的建立,有利于完善當前的財政政策,有效地節(jié)約財政資金,提高了財政資金的使用效益。在我國現(xiàn)行的財政制度中,對建設性支出和對資金消費使用的監(jiān)督管理尚無明確規(guī)定,而政府采購制度的實施正好彌補了這一缺陷。采購門檻的科學設定,對財政中建設性支出和消費性支出能夠在不同模式下進行操作,使之各自得益。通過實施政府采購制度,財政部門從資金的分配到消費,實行全方位的監(jiān)督,增加了政府采購的透明度,保證質量,降低了行政成本,提高了財政資金的使用效益。2.建立恰當的政府采購制度是國家加強宏觀調控的政策工具,能夠調節(jié)社會供求總量,實現(xiàn)社會總供給的平衡,并且能夠調整產業(yè)結構和產品結構,促進經濟的協(xié)調、均衡發(fā)展,保護民族工業(yè),支持國有經濟的發(fā)展。政府采購制度實質上是一種行之有效的國家調控經濟的政策工具,不僅作用于微觀的經濟領域,調節(jié)部分商品和勞務的供給和需求,而且作用于整個社會的經濟生活領域,進而實現(xiàn)政府的宏觀調控目標。同時,針對近年來許多單位部門分散采購時的短期行為造成我國許多商品盲目進口,從而對我國的民族工業(yè)造成很大沖擊的現(xiàn)實問題,以集中為主的結合采購模式,能夠有效地改變這一局面,促進國家民族經濟的發(fā)展。3.建立相結合的采購模式,有利于我國經濟走向世界,進一步適應國際市場的需求,實現(xiàn)與國際接軌。我們和國際接軌的目的不是單純地為了保護國內市場,更重要的是能夠利用國際市場。我國已經加入了世界貿易組織,加快健全政府采購制度是我國經濟融入世界貿易的迫切需要。政府在以集中采購為主的模式下,在采購的過程中能夠協(xié)調統(tǒng)一,在以買方為主的對外經濟中擁有較大的自,同時還能夠激發(fā)國內企業(yè)和國外企業(yè)之間的競爭,從而促進國內企業(yè)的發(fā)展壯大,提高其競爭力,使之更好地融入世界經濟之中。

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