公共管理常識精品(七篇)

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篇(1)

20世紀(jì)40年代開始，學(xué)者們開始自覺地對公共管理學(xué)的方法論進(jìn)行反思，先后經(jīng)歷了三波反思和爭論，經(jīng)過這一系列的爭論，公共管理研究已經(jīng)進(jìn)入了方法論的多元化階段，但是目前中國大陸關(guān)于公共管理研究方法論探討卻存在以下突出的問題：

1.公共管理研究方法單一化，無法回應(yīng)公共管理實踐的多樣性。目前國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)在介紹公共管理研究方法的時候，實證主義和科學(xué)主義仍是主流，通論性教材往往側(cè)重介紹公共管理研究方法中“科學(xué)”研究的部分，主張公共管理研究的任務(wù)在于尋求公共管理客觀事實中的經(jīng)驗性因果聯(lián)系，通過變量之間關(guān)系的尋求，發(fā)現(xiàn)公共管理的一般規(guī)律。[1]與此相關(guān)，目前國內(nèi)的公共管理碩士（MasterofPublicAdministration，MPA）教育亦以“社會學(xué)研究方法”、“社會科學(xué)研究方法”、“社會研究方法”等作為核心課程或主干課程，這些課程的主導(dǎo)方法也是實證主義，難以凸顯公共管理研究方法的多元性。事實上，公共管理研究是科學(xué)發(fā)現(xiàn)、技術(shù)設(shè)計（政策設(shè)計、制度設(shè)計、組織設(shè)計、機制設(shè)計等等）、公共評估、詮釋和批判的統(tǒng)一，需要實證的、詮釋的、批判的多元方法論的合理使用和組合，闡明多元方法論單獨使用和組合使用的邏輯，才可能有效地反映公共管理實踐的多樣性。

2.程序性方法與實質(zhì)性方法之間存在鴻溝。公共管理實質(zhì)性方法是形成公共管理理論的哲學(xué)基礎(chǔ)、邏輯和價值觀，是公共管理知識成果中蘊含的，形成公共管理知識的途徑。公共管理研究的程序性方法則是公共管理研究過程中設(shè)計和實施研究、收集和分析資料的程序、步驟和技術(shù)。公共管理實質(zhì)性方法和程序性方法沒有截然的界限，但是側(cè)重點是不同的，前者側(cè)重研究的邏輯，后者側(cè)重研究的操作性程序和技術(shù)。在公共管理研究方法的文獻(xiàn)中，程序性方法的研究文獻(xiàn)較為豐富，體系也較為成熟，比如：蓋爾•約翰森（GailJohnson）[2]等人所著的公共管理研究方法著作。這些著作以選題、文獻(xiàn)綜述和理論建構(gòu)、研究設(shè)計、資料收集、資料分析、報告撰寫為經(jīng)線，以定性和定量研究為緯線，共同編織起公共管理學(xué)的程序性方法論體系。不過，很少有文獻(xiàn)探討實質(zhì)性方法和程序性方法之間的對應(yīng)關(guān)系，這導(dǎo)致了公共管理研究者的很多困惑，比如：當(dāng)我們從事一些屬于技術(shù)設(shè)計類、詮釋類、批判類、評估類的公共管理問題研究時，大多數(shù)公共管理研究方法的著作難以提供有效的指導(dǎo)，甚至用實證主義的研究規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)衡量這些公共管理研究成果，造成了研究的方法論標(biāo)準(zhǔn)“缺位”和“越位”的現(xiàn)象，形成了方法論標(biāo)準(zhǔn)的單一化和有些研究沒有有效方法論指導(dǎo)的尷尬局面。

3.公共管理學(xué)術(shù)研究、實務(wù)和咨詢方法脫節(jié)。公共管理研究作為使用科學(xué)方法探討公共管理問題答案的活動，包括公共管理學(xué)術(shù)研究、公共管理實務(wù)、公共管理咨詢?nèi)N基本形態(tài)。但實踐中，三者脫節(jié)的狀況較為嚴(yán)重：從事公共管理學(xué)術(shù)研究的學(xué)者們撰寫大量的論文，充斥著繁雜的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和生僻的詞語，往往被束之高閣。公共管理咨詢提出的政策建議，往往與學(xué)者們的高深研究難以接軌。造成這種脫節(jié)現(xiàn)象的原因之一是對三者統(tǒng)一的“公約數(shù)”缺乏堅實的理論共識。事實上，公共管理學(xué)術(shù)研究、公共管理實務(wù)和公共管理咨詢的“公約數(shù)”是解決公共管理問題。公共管理學(xué)術(shù)研究重點關(guān)注科學(xué)發(fā)現(xiàn)類、評估類、詮釋類和批判類問題。公共管理實務(wù)是公共管理實踐問題解決的過程，其本質(zhì)是公共管理者運用適當(dāng)?shù)耐緩健T如戰(zhàn)略設(shè)計、政策制定、機制設(shè)計等———彌合公共管理主體需求與現(xiàn)實之間的差距。雖然公共管理實務(wù)以公共管理學(xué)術(shù)研究提供的相關(guān)知識為基礎(chǔ)，但是公共管理實務(wù)的方法論框架是技術(shù)設(shè)計的方法論框架，與公共管理學(xué)術(shù)研究的方法論框架存在本質(zhì)的差異。公共管理咨詢所使用的方法論框架并不是單一的方法論框架，往往通過綜合運用公共管理學(xué)術(shù)研究和實踐問題解決的方法論框架，為顧客提供知識、技術(shù)、理解等方面的知識和服務(wù)。

4.公共管理方法的學(xué)術(shù)關(guān)注度失衡。“公共管理方法”一詞可以做廣義理解和狹義理解。廣義的公共管理方法是公共管理領(lǐng)域中思維方法、行動方法、研究方法的總稱。狹義的公共管理方法則指公共管理實踐或公共管理實務(wù)活動的方法，屬于行動方法的范疇，即公共管理主體進(jìn)行公共管理活動過程中使用的認(rèn)識工具（比如戰(zhàn)略管理中SWOT分析模型、鉆石模型、利益相關(guān)者分析）和行動工具（全面質(zhì)量管理、合同外包、憑單制等等制度、機制、程序、手段和技術(shù)等管理手段）的總稱。目前國內(nèi)已經(jīng)出版了一批側(cè)重研究公共管理行動的技術(shù)、手段和工具的著作。但目前關(guān)于公共管理學(xué)科方法和研究方法的著作仍然較少。公共管理“思維方法”的著作更是少見。這導(dǎo)致了公共管理思維方法、行動方法和研究方法學(xué)術(shù)關(guān)注度失衡的局面，有必要從新的角度入手，尋求公共管理方法的共同基礎(chǔ)，提高公共管理學(xué)科認(rèn)同度。

5.公共管理知識生產(chǎn)缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。20世紀(jì)80年代以來懷特（J.D.White）[3]，佩里和克雷默（J.L.Perry&K.L.Kraemer）[4]，斯托林斯（R.A.Stallings）[5]，斯托林斯和費里斯（R.A.Stallings&J.M.Ferris）[6]，貝利（M.T.Bailey）[7]，亞當(dāng)斯和懷特（G.B.Adams&J.D.White）[8]等人開展了對公共管理博士論文和期刊論文的主題、研究方法、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面的評估研究。中國臺灣學(xué)者孫同文（1986）[9]、江明修（1986）[10]、詹中原（2003）[11]、吳穎年（2006）[12]等學(xué)者對臺灣地區(qū)的公共管理論著亦做了文獻(xiàn)評估分析。從20世紀(jì)90年代開始，內(nèi)陸很多學(xué)者開始從不同角度反思和探討公共管理知識生產(chǎn)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和方法論問題。比如：張成福（1996）對中國公共行政合法性危機的關(guān)注。[13]周志忍（2004），郭小聰、肖生福（2006）等人探討了中國行政學(xué)學(xué)科和學(xué)科整合問題。[14]袁達(dá)毅（2002）、馬駿（2006）、劉亞平（2006，2008）、何艷玲（2007）等人對中國公共行政“危機”進(jìn)行了分析。[15]張夢中和馬克•霍哲（2001）[16]等人對公共行政期刊論文或博士論文進(jìn)行了內(nèi)容分析，嘗試提煉出已有公共管理研究成果的學(xué)術(shù)規(guī)范?？傊?，公共管理知識生產(chǎn)尚未形成兼顧多元方法共性和個性的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。實證主義的學(xué)術(shù)規(guī)范，只適合于對部分公共管理研究成果進(jìn)行評價，還有大量的研究成果并不能納入實證主義研究的方法論傳統(tǒng)，需要深化公共管理研究方法體系的認(rèn)識，在公共管理多元方法的框架下，建立多樣化、合理、適宜的公共管理知識生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。上述五個問題可以歸結(jié)為：公共管理多元方法之間的共同性和差異性是什么？怎樣才能有效整合公共管理研究的多元方法論，從而為公共管理研究提供邏輯合理性？隨后本文將從問題類型學(xué)入手，闡明基于問題類型學(xué)的公共管理研究方法體系，以期對這兩個問題提供合理的答案。

二、公共管理問題類型學(xué)

在科學(xué)研究中只有那些專業(yè)共同體和整個人類的知識積累都尚未解決或無法回答的疑問才算是研究問題。問題可以定義為：“某個給定過程的當(dāng)前狀態(tài)與智能主體（人或機器）所要求的目標(biāo)狀態(tài)之間存在的差距?！盵17]問題是一個反映了主客觀矛盾的認(rèn)識論和方法論概念?？茖W(xué)研究從何開始？一直是哲學(xué)和方法論研究的一個關(guān)鍵主題。波普爾在《猜想和反駁》一書中總結(jié)道：“科學(xué)和知識的增長永遠(yuǎn)始于問題，終于問題———愈來愈深化的問題，愈來愈能啟發(fā)新問題的問題?！盵18]在公共管理研究中，幾乎每個公共管理理論的提出和發(fā)展，都是從特定的公共管理問題開始的。問題作為一個認(rèn)識論的概念，反映了主觀與客觀之間的認(rèn)知矛盾。雖然諸多科學(xué)家和不同流派的哲學(xué)家持有不同的方法論，但是科學(xué)史和哲學(xué)史的發(fā)展歷史表明，他們都會不約而同地從方法論層面上開展對“問題”的研究，探究什么是問題、問題的重要意義、問題的結(jié)構(gòu)、問題的類型?！皢栴}”成了不同流派科學(xué)哲學(xué)家交鋒對話的聚焦點，他們對問題認(rèn)識的深入，逐漸形成了以問題為研究對象的科學(xué)哲學(xué)分支領(lǐng)域“問題學(xué)”。[19]目前“以問題為導(dǎo)向”進(jìn)行研究已經(jīng)成為公共管理學(xué)界的共識：解決問題是公共管理基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的核心；問題為公共管理研究定向；問題是制定公共管理研究計劃的依據(jù)；問題指導(dǎo)公共管理研究的觀察和資料的收集等等。但是公共管理問題包括哪些類型？每種類型公共管理問題對應(yīng)的研究方法是什么？在理論界和實務(wù)界尚無一個完美的答案。類型學(xué)（typology），或稱作分類學(xué)（taxonomy），指研究者結(jié)合兩個或兩個以上單一維度的簡單概念，然后由簡單概念的交叉形成新的概念。本文從問題的定義———“某個給定過程的當(dāng)前狀態(tài)與智能主體（人或機器）所要求的目標(biāo)狀態(tài)之間存在的差距”———出發(fā)，根據(jù)“差距”的本質(zhì)特征對問題進(jìn)行類型化的劃分。按照近代英國哲學(xué)家大衛(wèi)•休謨（DavidHume）揭示的事實和價值二分的原則，我們可以將問題中所含的“差距”分為“事實性差距”和“價值性差距”兩個維度?？梢杂萌缦碌淖鴺?biāo)圖定位公共管理問題的各種類型。在圖1的二維坐標(biāo)中：（1）縱坐標(biāo)所示的純粹涉及價值差距的問題屬于詮釋類問題，對詮釋類問題的解答，往往使用詮釋主義的方法，形成詮釋類知識。詮釋類知識通過挖掘、闡發(fā)、建立和確證一種價值，促進(jìn)人與人之間的理解和溝通。（2）橫坐標(biāo)所示的那些純粹涉及事實差距的問題是科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題，科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題往往使用實證主義的方法，探索經(jīng)驗世界的狀態(tài)、發(fā)展、變化，尋找經(jīng)驗世界中存在的聯(lián)系。（3）橫坐標(biāo)和縱坐標(biāo)構(gòu)成的平面中的問題既含有價值因素又含有事實因素，可將這些問題分為技術(shù)設(shè)計類問題、批判類問題和評估類問題。

1.科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題?？茖W(xué)發(fā)現(xiàn)類問題是人類主觀認(rèn)知與經(jīng)驗事實之間的矛盾，以及由此引發(fā)的主觀認(rèn)知之間、客觀事實之間的矛盾而引發(fā)的疑問。對科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題的回答，往往使用實證主義的方法論框架，最終將產(chǎn)生對客觀世界描述、解釋和預(yù)測的知識。提出科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題的途徑包括：尋求經(jīng)驗事實之間的聯(lián)系和一致的解釋，證實假說和現(xiàn)象的可靠性、尋求理論體系內(nèi)部的不一致性，解答多個理論和假設(shè)的不一致性，學(xué)科理論方法的移植等。

2.技術(shù)設(shè)計類問題。“實現(xiàn)特定目標(biāo)的最優(yōu)化方案、手段和措施是什么？”屬于技術(shù)設(shè)計類問題。技術(shù)設(shè)計類問題包含事實前提和價值前提兩個基本因素。技術(shù)設(shè)計類研究的目的是在既有事實前提下，確定合理的價值前提；或者在既定的價值前提下，尋求實現(xiàn)特定價值的優(yōu)化方案。在公共管理研究中，往往需要在時間（時間段、歷史、現(xiàn)狀等等）和空間（國別、地區(qū)、部門等等）中進(jìn)行目標(biāo)比較、約束條件比較、環(huán)境參數(shù)比較、手段比較找出當(dāng)前問題的特殊性，并“有的放矢”地提出戰(zhàn)略與政策、體制與機制、措施與辦法來解決這些問題。

3.評估類問題。該類問題與科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題的相似之處在于兩者都是對事實、行為和態(tài)度的描述和解釋。但不同的是，評估研究在對事實、行為和態(tài)度進(jìn)行描述時，是建立在與特定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較基礎(chǔ)上的描述和解釋，比較的標(biāo)準(zhǔn)可以是客觀的標(biāo)準(zhǔn)也可以是主觀的標(biāo)準(zhǔn)。評估至少包括三個要素，即標(biāo)準(zhǔn)（criteria）、證據(jù)（evidence）和判斷（judgment），評估類問題的本質(zhì)是根據(jù)經(jīng)驗證據(jù)，尋求特定標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗證據(jù)之間的關(guān)系，并對這種關(guān)系進(jìn)行評判。

4.詮釋類問題。詮釋類問題是闡發(fā)、確立和建構(gòu)社會現(xiàn)象背后的價值和意義的問題。詮釋研究嘗試回答文化、價值和精神領(lǐng)域的“應(yīng)該怎么樣”的價值問題，與人的目的、自由和人際之間的共識和規(guī)則緊密相關(guān)。公共管理領(lǐng)域，人們一般通過公共管理的歷史詮釋、文本詮釋、話語詮釋和行動詮釋來獲取詮釋類問題的答案。

5.批判類問題。在批判研究者看來，現(xiàn)實社會并不是實證主義所謂的純粹的經(jīng)驗的堆積，而是主體被“異化”的世界，需要改變客觀世界，將主體從“異化”中解放出來。批評研究以矛盾的觀點和辯證的觀點看待和分析現(xiàn)實，其目的是改變世界。批判問題的提出本身具有很強的社會行動取向，批判研究本身就是改變社會秩序的重要力量。公共管理問題類型的劃分，是公共管理研究方法體系的基礎(chǔ)和公約數(shù)。

三、以公共管理問題類型學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法體系

公共管理研究方法體系是對公共管理研究中使用的各種、各類、各層次方法以及他們之間的聯(lián)系的系統(tǒng)化梳理。

1.公共管理研究方法體系的維度?？梢越梃b亞瑟•霍爾（ArthurD.Hall）提出的系統(tǒng)工程三維結(jié)構(gòu)（時間維度、邏輯維度和知識維度）對研究的方法體系進(jìn)行刻畫。公共管理研究方法體系的時間維度即公共管理研究依次進(jìn)行的過程，包括選題、文獻(xiàn)綜述、研究設(shè)計、研究實施和研究成果發(fā)表等環(huán)節(jié)。公共管理研究的邏輯維包括方法論、研究方式和研究工具三個層面。公共管理研究方法體系的知識維度是提出和解決公共管理問題的思維背景、認(rèn)知背景和實踐背景。凡是對公共管理問題解決有啟發(fā)的知識都可以納入這一維度，而不論該知識的學(xué)科界限。

2.問題是公共管理研究方法體系的公約數(shù)。從問題學(xué)的角度來看，在研究方法體系中，問題是連接研究邏輯維度、時間維度和知識維度的共通點。首先，不同的方法論流派對問題的性質(zhì)、問題的地位、問題結(jié)構(gòu)看法不同，就會形成研究過程的差異。比如：詮釋主義將問題看做是意義呈現(xiàn)的過程，研究者與研究對象的交互作用貫穿在研究過程的始終；實證主義將問題看做是歸納和證實的過程，研究者對研究對象的中立觀察是研究的起點，對結(jié)論的證實或證偽成為研究的終點；批判理性主義將問題看作是主觀和客觀的不一致，研究過程是始于問題，提出探索性答案，然后驗證，再提出新問題的過程。其次，不同的問題類型對應(yīng)不同的方法論框架。（1）對于科學(xué)發(fā)現(xiàn)類的公共管理問題，通常使用實證主義作為主導(dǎo)的研究方法論框架。（2）對于技術(shù)設(shè)計類的公共管理問題，通常運用技術(shù)設(shè)計所特有的最優(yōu)化方法的邏輯，這種邏輯是“一種特別的命令邏輯?！薄笆紫龋疾鞚M足外部環(huán)境限制的所有可能狀態(tài)，然后，從此集合中找出滿足目標(biāo)的其它約束條件、又使效用函數(shù)最大化的特定狀態(tài)?！边@相當(dāng)于把目標(biāo)約束條件及最大化看作新的“自然法則”并把它加到其它自然法則上進(jìn)行邏輯運演，運演結(jié)果中的值被看成“應(yīng)當(dāng)”取的值。[20]（3）評估類公共管理問題會同時涉及價值因素和事實因素，在實際評估中，對事實和價值因素的處理方式不同會導(dǎo)致評估研究中實證主義、詮釋主義和批判主義的分歧。（4）詮釋學(xué)、現(xiàn)象學(xué)、建構(gòu)主義、女性主義和后現(xiàn)代主義等非實證主義方法論是解決詮釋類問題的常用方法論。（5）批判類問題則主要使用批判主義、批判實在主義、女性主義、后現(xiàn)代主義的方法論。最后，研究知識通過研究問題與研究邏輯緊密相關(guān)。研究知識只有與特定的研究問題相聯(lián)系，才有可能納入特定的研究活動。（1）背景知識驅(qū)動問題的產(chǎn)生，各學(xué)科知識為問題解決提供可能的答案，并促進(jìn)新知識的產(chǎn)生。（2）既有的理論引導(dǎo)研究的進(jìn)行。既有的理論在研究中不僅僅對問題的產(chǎn)生和問題的解答發(fā)揮著重要的作用，還以理論框架、研究途徑、研究范式等形式引導(dǎo)資料的收集、資料分析、假設(shè)檢驗、分析性歸納等過程。

3.以問題類型為基礎(chǔ)的公共管理研究方法體系的總體特色。以公共管理問題類型為基礎(chǔ)，將問題作為溝通公共管理研究方法體系的公約數(shù)，這種新的公共管理研究方法體系具有以下特色。

第一，公共管理問題形態(tài)差異決定了公共管理研究表現(xiàn)形態(tài)的多樣性。公共管理學(xué)術(shù)、實務(wù)和咨詢從本質(zhì)上講它們都是一種解答問題的活動，只是三者所解答問題的類型、問題的難度、問題的指向等方面存在差異。從難度上來講，公共管理實務(wù)活動中的問題可以使用已有的常識，或者對已有的知識進(jìn)行簡單地綜合就能加以解決。如果問題的難度超出了常識和已有知識簡單綜合的范圍，那么就需要訴諸公共管理咨詢或公共管理學(xué)術(shù)活動加以解決。公共管理咨詢提供一個或多個可供選擇的較為固定的答案，公共管理學(xué)術(shù)研究則對問題進(jìn)行探索性的回答，提供階段性的答案。從問題類型來看，公共管理學(xué)術(shù)研究活動側(cè)重解決科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題；公共管理實務(wù)工作者側(cè)重解決技術(shù)設(shè)計類問題；公共管理咨詢則重點闡明將公共管理一般原理轉(zhuǎn)換為具體操作政策條文的基本原則?？傊趩栴}解決這一點上，公共管理研究的三種形態(tài)并不是截然分開的，而是存在有機的聯(lián)系，它們在知識生產(chǎn)體系中司職側(cè)重不同，共同構(gòu)成了公共管理知識深化的遞進(jìn)序列。

第二，公共管理問題類型的劃分是公共管理研究的第一步。公共管理活動中同時包含了事實因素、價值因素和兩者之間的交互作用，因此公共管理研究可能是科學(xué)問題亦可能是技術(shù)問題、評估問題、詮釋問題和批判問題。不同問題類型在問題結(jié)構(gòu)方面存在根本的差異，因此對這一問題求解的方法論框架也會存在根本的差異。如果用解決詮釋類問題的方法去解決科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題，應(yīng)該無法獲得求解答案，因為他們的求解目標(biāo)和應(yīng)答域都不一樣。因此，準(zhǔn)確地定位公共管理問題類型是公共管理研究的第一步，制約著公共管理研究的方向和路徑。

第三，公共管理問題類型決定了公共管理方法論的選擇。研究方法論的差異是研究哲學(xué)層面的差異，不同的研究方法論以不同的本體論、認(rèn)識論和價值論為基礎(chǔ)，不同的方法論產(chǎn)生不同屬性的知識，不同屬性的知識亦需要通過適當(dāng)?shù)姆椒ㄕ摣@得。比如要獲得詮釋類的公共管理知識，就需要以詮釋學(xué)的方法論作為研究的哲學(xué)基礎(chǔ)，使用現(xiàn)象學(xué)、人類學(xué)、民族志等質(zhì)性研究方法展開研究。如果要獲得規(guī)律性的實證知識，則需要使用實證主義作為研究的哲學(xué)基礎(chǔ)，使用實驗法、調(diào)查法等實證方法展開研究。如果采用實證主義的方法去解答詮釋類問題，就犯了研究問題和方法論不匹配的錯誤?？傊?，公共管理問題類型決定了公共管理方法論的選擇。

第四，公共管理問題類型決定了公共管理研究設(shè)計。公共管理問題的類型，決定了公共管理問題的結(jié)構(gòu)，并進(jìn)一步?jīng)Q定了公共管理問題的解決思路、求解路徑、求解方式、求解結(jié)果以及對求解結(jié)果的評價。公共管理研究設(shè)計作為研究的藍(lán)圖和規(guī)劃而言，需要對問題的結(jié)構(gòu)、問題的求解和問題求解結(jié)果的評價加以詳細(xì)的闡述。按照問題類型的差異，可以將公共管理研究設(shè)計分為科學(xué)發(fā)現(xiàn)類的研究設(shè)計、技術(shù)設(shè)計類的研究設(shè)計、評估類的研究設(shè)計、批判類的研究設(shè)計和詮釋類的研究設(shè)計?？傊?，正確的定位公共管理問題類型是選擇相應(yīng)公共管理研究設(shè)計類型的前提。

第五，公共管理問題類型的劃分溝通了公共管理的理論和實踐的鴻溝。公共管理學(xué)具有很強的實踐性和應(yīng)用性，在美國的教育學(xué)科分類中，就將公共管理類學(xué)科劃入職業(yè)性的應(yīng)用性學(xué)科范疇。盡管公共管理的理論研究者和公共管理實務(wù)者往往是不同的群體，但是并不意味著，公共管理理論和實踐可以分離，并不意味有純粹的公共管理理論，或者純粹的公共管理實踐。實際上，將公共管理理論和實踐融合起來的橋梁就是公共管理問題，對公共管理問題類型進(jìn)行深入的分析，就能尋找到公共管理理論和實踐溝通的具體的、歷史的、特殊的通道。無論是從事理論研究的工作者，還是從事實務(wù)的工作者，都需要有問題意識，根據(jù)問題的類型采用不同的方法，獲得問題的答案。從收集信息、發(fā)現(xiàn)問題、尋求問題解決的方案、問題最終解決的過程來看，理論工作和實踐工作是緊密連接、相互滲透、相互啟發(fā)的過程，問題及其問題的類型是溝通公共管理理論和實踐的橋梁。

篇(2)

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認(rèn)識。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認(rèn)識，我們須進(jìn)一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對“一切”有概括性認(rèn)識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會公共事務(wù)。

1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機構(gòu)及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財務(wù)行政公共事務(wù)以及機關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會公共事務(wù)。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務(wù)。這種社會公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務(wù)、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務(wù)管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個人在運用上天給予的權(quán)利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動的社會契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認(rèn)了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作[來用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強，國家對社會發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟(jì)職能、社會事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊?，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務(wù)作用。西方新公共管理運動強調(diào)以社會公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強政府適應(yīng)社會、服務(wù)社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務(wù)的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會性職能為基礎(chǔ)。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎(chǔ)。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的委員會罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識到，為社會公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會救濟(jì)等。當(dāng)代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強調(diào)顧客意識，樹立服務(wù)對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責(zé)任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計方案應(yīng)遵循的兩個基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會公平和廣泛的社會責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價值目標(biāo)，倡導(dǎo)[來民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強調(diào)政府以社會公眾的需求為行為導(dǎo)向，納稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構(gòu)對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標(biāo)手段，交給社會公眾承擔(dān)。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動的公開性進(jìn)一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。

總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關(guān)系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅持以是否推動社會進(jìn)步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導(dǎo)。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠(yuǎn)大方向努力的一個工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

在具體思路上，筆者認(rèn)為按內(nèi)涵與外延去尋找構(gòu)建學(xué)科體系的思路也許是一條出路之一。這里有一個“個別——一般——個別”的認(rèn)識辯證法。具體來說，可以先把方方面面的公共管理羅列出來，進(jìn)行歸類分析，然后再提煉出貫通所有類型的共同點。按筆者管見，先找出公共管理的“三界”（如上述），再綜合貫穿“三界”的共同點。這些共同點大體有：（l）公共管理及其相關(guān)概念分析；（2）公共管理的邏輯起點：公共問題；（3）公共管理的歷史發(fā)展：傳統(tǒng)與現(xiàn)代；（4）公共管理的組織機構(gòu)：國家、政府、社會組織；（5）公共管理的理論基礎(chǔ)：公共選擇、委托、交易成本；（6）公共管理的基本職能：職責(zé)、功能與任務(wù)；（7）公共管理的基本范圍：公共物品、公共服務(wù)；（8）公共管理的運作過程：決策、執(zhí)行與監(jiān)督；（9）公共管理的保障：戰(zhàn)略、策略與方法；（10）公共管理的抽象行為：公共政策與政策分析；（11）公共管理的物質(zhì)基礎(chǔ)：稅收與公共財政；（12）公共管理的行為規(guī)范：道德與法；（13）公共管理的績效評估：定量與定性，公共與效率。

學(xué)科建設(shè)之中還有課程設(shè)置問題?？傮w而言，經(jīng)過多次專家組研討、論證并通過國務(wù)院學(xué)位委員會辦公室審定頒布的公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位的課程設(shè)置方案是合理的和可行的。只是，如果筆者提出的公共管理社會性內(nèi)涵的意見能夠成立的話，那么社會學(xué)似乎應(yīng)成為一門獨立的專業(yè)基礎(chǔ)課程，加進(jìn)核心課程之列，使專業(yè)基礎(chǔ)課程變成政（治）、法（律）、經(jīng)（濟(jì)）、管（理）、社（會）五大基礎(chǔ)理論支撐的學(xué)科體系。同時，應(yīng)該從各個方面去加強學(xué)生的社會學(xué)基本理論和基本方法的學(xué)習(xí)，提高學(xué)生從社會學(xué)方面去分析問題和解決問題的能力，使學(xué)生的綜合素質(zhì)更加趨向完整和優(yōu)化。

篇(3)

【關(guān)鍵詞】公共管理；石油銷售企業(yè)；值班工作；網(wǎng)絡(luò)模式

與石油系統(tǒng)其他行業(yè)不同，石油銷售企業(yè)因其職能屬性，與社會公眾接觸較多。一旦發(fā)生安全環(huán)保、維護(hù)穩(wěn)定等方面的風(fēng)險時，容易誘發(fā)無法控制的次生輿情。因此，做好石油銷售企業(yè)的值班工作，對企業(yè)運行進(jìn)行實時監(jiān)控，尤為重要。

一、傳統(tǒng)模式下石油銷售企業(yè)值班工作的特點

（一）等級控制嚴(yán)格。傳統(tǒng)管理模式下，石油系統(tǒng)上下的發(fā)展方向要求保持一致。因此，與其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域一樣，石油系統(tǒng)的值班工作嚴(yán)格遵循著自上而下的高度一體化的等級控制模式。下級對上級的值班信息的完整性、真實性負(fù)責(zé)，上級根據(jù)值班信息作出相應(yīng)的指示和批復(fù)。絕大多數(shù)情況下，企業(yè)內(nèi)部不允許越級進(jìn)行信息報送。（二）橫向聯(lián)系少。相比較嚴(yán)格的縱向等級控制，石油銷售系統(tǒng)內(nèi)部橫向的溝通合作就顯得相對脆弱。由于每級部門只對該業(yè)務(wù)專業(yè)線的上級部門負(fù)責(zé)，使得在一定程度上使橫向溝通基本形同虛設(shè)。這種以有限的資源所報送的值班信息，最后可能導(dǎo)致上級決策不科學(xué)，執(zhí)行力較差，甚至耽誤了最佳的解決處理時機。（三）人員角色單一。過去很長一段時間，企業(yè)對人員、人員對自身的角色都停留在較為單一的崗位工作上。而綜合性的、關(guān)乎企業(yè)整體形象的值班工作，則因未納入人員角色的“規(guī)定動作”內(nèi)而被忽視。遇有突發(fā)事件，單一角色下的石油銷售企業(yè)人員就往往因?qū)χ蛋喙ぷ髁鞒滩皇煜?，解決處理經(jīng)驗不足而無從下手。

二、公共管理理念的滲入初見端倪

即使是在民營化大規(guī)模推行的浪潮下，大部分國有企業(yè)依然是社會公共部門的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著向社會提供大量社會性商品或服務(wù)的職責(zé)。目前來看，從公共部門的公共管理理念中汲取有益的營養(yǎng)并賦予實踐，主要體現(xiàn)在以下三個方面：（一）準(zhǔn)扁平化管理結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)的等級控制，盡管統(tǒng)一了上下級的決策部署，但是在層級較多的石油系統(tǒng)，信息在一層層傳遞過程中，可能會因某層級的利益考慮，對信息的側(cè)重點進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致信息傳遞的失真。從管理學(xué)的角度看，擴大管理幅度并壓縮管理層級的組織架構(gòu)，可以分散決策權(quán)力，一定程度上減少下級對上級的依賴，使決策權(quán)力的實施更加快捷、有效。在石油銷售企業(yè)，逐步形成了以應(yīng)急值守的信息中心、業(yè)務(wù)指揮、油品協(xié)調(diào)的運轉(zhuǎn)中心、行政事務(wù)的保障中心為一體的準(zhǔn)扁平化值班管理結(jié)構(gòu)。（二）橫向合作加多。負(fù)責(zé)任的企業(yè)管理者們在實踐中逐漸意識到：非競爭領(lǐng)域下，只有加強部門之間的橫向合作與交流，才能真正走出“囚徒困境”。要以值班信息的共享作為合作的基礎(chǔ)和紐帶，形成部門彼此之間的相互依賴性，密切部門之間的聯(lián)系。2017年爆發(fā)的全球網(wǎng)絡(luò)惡意勒索病毒，對企業(yè)的銷售與行政辦公帶來了巨大影響。在某廳局級石油銷售公司內(nèi)部，立即成立了以信息部門為核心，銷售、財務(wù)能業(yè)務(wù)部門共同參與的應(yīng)急處置工作組，協(xié)同處理。（三）角色日益復(fù)雜化。即使復(fù)雜的角色群還不能被大部分企業(yè)員工所真正接受，但是參與那些基于命令性下的其他角色（如值班工作）已成必然。附加的人員角色不再是單純的形式表現(xiàn)，更注重實質(zhì)性內(nèi)容的提升。對于值班工作來說，石油銷售企業(yè)值班人員需要掌握非本行政崗位的常識性知識、各種典型突發(fā)事件的處置方式等，以應(yīng)對值班工作時來自多方面的訴求。

三、結(jié)論與建議

（一）平衡兩種結(jié)構(gòu)之間的博弈。從等級控制到準(zhǔn)扁平化的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中，石油銷售企業(yè)的值班工作改革不能心急。在長期工作中形成的穩(wěn)固的等級控制模式，可能因為權(quán)力的突然分散而不適應(yīng)，金字塔的頂層塔尖容易“坍塌”。這樣一來，可能就和以改革獲得企業(yè)更大生命力的最初想法背道而馳。（二）橫向合作的模式與設(shè)備支撐。若能搭建企業(yè)內(nèi)部值班信息平臺，使各專業(yè)線的值班信息通過系統(tǒng)進(jìn)行實時分享，則能使信息資源的傳播更加安全、有效。同時，現(xiàn)代化的企業(yè)值班室，應(yīng)配備有較為先進(jìn)的通信工具，處理非工作時間段的各類事務(wù)，繼而減少人工運行成本。（三）對角色的人為干預(yù)。在企業(yè)值班工作中，若能建立公開、透明的值班薪酬補貼或補休假等制度，并把企業(yè)員工的值班情況納入考核，通過物質(zhì)激勵和精神激勵，才能真正激發(fā)員工承擔(dān)企業(yè)和諧穩(wěn)定的責(zé)任情感和責(zé)任意識。

【參考文獻(xiàn)】

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[3]王巧玲,謝永憲,沈蕾.公共管理視闕下政府文件工作效率研究[J].北京檔案,2012(11):18-19.

篇(4)

1989年頒布行政訴訟法以來的行政法制發(fā)展，包括1994年的國家賠償法，將我國行政法對行政的規(guī)范一直限定在國家行政職權(quán)活動上，這是一種不全面的作法。行政法上的行政到底應(yīng)當(dāng)包含什么，國家公共職能的實現(xiàn)到底有哪些組織方式和活動方式，應(yīng)當(dāng)怎樣將國家和公共行政完整地納入法律規(guī)范范圍，哪些實行行政制度的國家還將行政法對行政的規(guī)范限于國家機關(guān)的權(quán)力行為，都是非常值得研究和認(rèn)真考慮的問題。

將大量的公共管理行為納入民事規(guī)范渠道，用處理平等主體關(guān)系的規(guī)則處理以實現(xiàn)社會公共利益為目標(biāo)的公共管理關(guān)系，給予這種公共管理以過大的自由空間，這不但使公共利益不能得到有效實現(xiàn)，被管理人于司法求助無門，而且使公共事業(yè)組織本身的廉潔無法得到保障。1997年修訂的我國刑法規(guī)定了單位犯罪，也說明了基層單位的犯罪已經(jīng)到了必須進(jìn)行系統(tǒng)的刑法規(guī)范的程度了。

就管理相對人的權(quán)利保護(hù)而言，也許會有人說公共事業(yè)單位不是國家機關(guān)不能行使強制性權(quán)力，所以行政法無理涉足。這種主張不是迷茫于虛擬法律空間，就是對權(quán)利的實現(xiàn)過程不了解。我國許多法律性文件都規(guī)定，在事業(yè)單位工作的公民取得法律權(quán)利特別是公法上權(quán)利的重要條件，就是所謂的單位同意。從領(lǐng)取結(jié)婚證明、出國護(hù)照到求學(xué)深造，沒有單位同意就辦不成。但是法律性文件對單位根據(jù)什么和怎樣作出同意或者不同意的決定，對于單位濫用權(quán)力如何救濟(jì)，卻閉口不談。事實上基層單位對法律和被管理者權(quán)利的無知和蔑視，在很大程度上將我國法律賦予公民的權(quán)利架空了。如果立法機關(guān)和其他國家機關(guān)賦予和保護(hù)公民權(quán)利的愿望是真誠的，如果人們對實現(xiàn)法治的愿望是真誠的，那么就義不容辭地應(yīng)當(dāng)很好地考慮如何規(guī)范公共事業(yè)單位特別是單位決策人員的法律治理問題，不僅是民主上的，更主要是公法上的法律治理問題。

行政法上難道就沒有比救濟(jì)受到公安局30元人民幣罰款財產(chǎn)權(quán)更重要的事情可做嗎？事業(yè)單位行使技術(shù)干部管理和聘用權(quán)，對編制內(nèi)專業(yè)技術(shù)人員給予行政處分或者解除聘用的處理，將使這些被稱為國家寶貴財富的知識分子受到挫折或者失去一次就業(yè)機會，但是現(xiàn)在法律性文件卻規(guī)定只能向上級申訴了之。接受申訴的單位或者行政機關(guān)根據(jù)什么程序處理申訴，這些程序的正當(dāng)性究竟有多大，如果對申訴的處理不公正，能不能有救濟(jì)辦法，都缺乏法律的正式規(guī)定。法院處理一個10元錢的糾紛還要兩審終審，處理這種涉及人的生計和事業(yè)發(fā)展申訴的公共事業(yè)組織和行政機關(guān)，就高明到確保一次處理正確無誤？

這類法律性文件主要是由行政主管部門，根據(jù)基層單位的反映和管理需要制定的，對單位管理支持和維護(hù)的多，管理相對人的權(quán)利和利益要求反映的少。政府和立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)切實加強對此類文件的制定。

如果說事業(yè)單位對其工作人員的管理是涉及城市人生計的大問題，那么家庭土地承包權(quán)就是涉及農(nóng)民生計的大問題。這后一個問題是由村民委員會決定的，但是行政訴訟法和國家賠償法卻以其是村民自治組織視而不見?，F(xiàn)行的法律性文件規(guī)定，對農(nóng)村土地承包的爭議只有涉及行政機關(guān)的處分行為時，才可以提起行政訴訟。就法律常識而言，社會基層單位的群眾自治組織的管理，不但是一個公法問題，而且還是一個憲法制度問題，村民委員會組織法是憲法性文件。行政法對此問題本來是可以有所作為的。如果嚴(yán)肅對待實施憲法即是實現(xiàn)法治任務(wù)的話，行政法就應(yīng)當(dāng)從有限的“機關(guān)職權(quán)”監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，向公共職能行政標(biāo)準(zhǔn)邁出新的一步。實行行政制度的國家有多少將基層自治組織的管理關(guān)在行政法大門以外，也是比較法上值得大家都去了解和關(guān)注的問題。

篇(5)

關(guān)鍵詞：社區(qū)；問題；對策；公共安全管理

目前我國十分重視城市社區(qū)公共安全管理工作，致力于解決城市社區(qū)公共安全管理存在的問題。社會的和諧發(fā)展是保障國家的長治久安的重要基礎(chǔ)，因此構(gòu)建和諧社會成為我國當(dāng)前的首要任務(wù)。社區(qū)作為城市規(guī)劃的主要組成部分，即作為一種城市管理單元。目前我國制訂了較為明確的城市社區(qū)公共安全管理保障體系，為城市居民安全提供安全、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，成為社區(qū)安全、社會安定、生產(chǎn)安全的基本保障。本文首先即將對城市社區(qū)安全管理進(jìn)行概述，分析城市社區(qū)公共安全管理的重要意義，對其存在的問題進(jìn)行探究，以便廣大城市社區(qū)安全管理工作人員進(jìn)行參考。

一、城市社區(qū)公共安全管理概述

城市社區(qū)公共安全管理大致分為兩部分，即社區(qū)安全和城市管理。社區(qū)安全建設(shè)直接體現(xiàn)了城市的發(fā)展水平和生活質(zhì)量，社區(qū)的安全保障建設(shè)的提高可以完善城市管理功能。社區(qū)安全的概念基本可以理解為社會機構(gòu)與各類組織之間的聯(lián)結(jié)紐帶，為社會大眾提供公共服務(wù)，滿足大眾的生活需求，促進(jìn)社會大眾生活質(zhì)量和生活水平的提高。社區(qū)內(nèi)的各項事業(yè)可由社區(qū)安全管理作為基本保障，進(jìn)而建立起一種可持續(xù)發(fā)展的城市社區(qū)公共安全管理的保障體制。城市管理是在保障社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)上，推動整個社區(qū)的平衡發(fā)展。城市管理的范圍基本包括大眾的工作場所、日常娛樂、運動場所、學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)圈等城市基本單元。城市管理從某種程度上可以降低社會的暴力傷害、職業(yè)傷害、日常傷害以及有效處理各種突發(fā)意外。因此，城市社區(qū)公共安全管理工作是推動社會文明進(jìn)步的重要途徑。

二、城市社區(qū)公共安全管理的重要意義

社區(qū)作為社會的基本單元，在社會管理過程中能夠提升居民的生活質(zhì)量，并為居民提供多樣，根據(jù)國內(nèi)外城市發(fā)展的實踐進(jìn)程研究，可以看出城市規(guī)模越大，城市功能也就更為復(fù)雜，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展高速發(fā)展的同時，也造成了潛在的危機。隨著我國城市規(guī)模的不斷擴大，城市安全也面臨更大挑戰(zhàn)。加強城市社區(qū)公共安全管理能夠從社會治安、居住環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等多個方面，加強社會管理的多樣，因此城市管理應(yīng)當(dāng)充分重視社區(qū)公共安全管理，明確認(rèn)識到社區(qū)安全管理在和諧社會建設(shè)過程中的重要作用，以城市發(fā)展的角度，對社區(qū)安全保障功能進(jìn)行探究。

三、城市社區(qū)公共安全管理存在的問題

目前我國正處于發(fā)展中時期，城市化水平在不斷提高，同時城市人口也在不斷增長，因此會導(dǎo)致城市內(nèi)部的發(fā)展失衡，整體協(xié)調(diào)性有待加強。城市社區(qū)公共安全管理存在的問題基本包括：重視程度不足、人員素質(zhì)不強、管理方法不合理等。

1.重視程度不足

城市社區(qū)公共安全管理的重視程度不足主要體現(xiàn)在社區(qū)安全體系還不完善，監(jiān)管力度不強，因此存在諸多問題。當(dāng)前我國正處于社會的轉(zhuǎn)型時期，在利益沖突與社會矛盾日益尖銳的今天，城市社區(qū)公共安全管理的重視程度不足，導(dǎo)致城市社區(qū)公共安全管理的智利存在諸多問題，城市、政府、社區(qū)之間的在互動機制上有待于進(jìn)一步的完善。良好的城市社區(qū)公共安全管理是社會安全與健康發(fā)展的基本保障，但目前我國對于城市社區(qū)公共安全的管理不夠重視，在城市社區(qū)治理和服務(wù)體系中，社區(qū)治理、專業(yè)治理、自治治理、三者之間都站在自己的利益立場去進(jìn)行城市社區(qū)公共安全管理工作，而不是做到真正的重視社區(qū)治理的中體效能，極大的減弱了社區(qū)安全的保障性。社區(qū)治理的關(guān)鍵在于將城市構(gòu)建的具體框架、街道、社區(qū)之間關(guān)系進(jìn)行明確定位。進(jìn)而從自治治理、專業(yè)治理、社區(qū)治理三個方面制定明確的管理體制方案。因此，加大對于城市社區(qū)公共安全管理工作的重視力度顯得尤為重要。

2.人員素質(zhì)不強

當(dāng)前我國城市社區(qū)公共安全管理存在人員素質(zhì)不強，其問題主要體現(xiàn)在公共安全教育的培訓(xùn)體系較為薄弱。據(jù)調(diào)查，我國對社會群眾進(jìn)行國民消防安全素質(zhì)的調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)社會群眾普遍存在安全意識較為薄弱，缺乏安全意識以及基本的消防安全常識。這種情況直接體現(xiàn)出我國對于國民的消防安全教育方面的重視不夠，因此，導(dǎo)致我國人員素質(zhì)不強。我國在國民的安全教育的培訓(xùn)方面的制度，與其他發(fā)達(dá)國家的國民安全教育培訓(xùn)工作相比還存在較大差距。因此，國民普遍存在應(yīng)急處置能力以及公共安全保障素質(zhì)能力較低，社會安全的保障性存在較大隱患。當(dāng)前我國的居民在日常生活中沒有養(yǎng)成憂患意識，導(dǎo)致面對安全危害時不具備應(yīng)急處置能力，極大降低了日常生活的安全性，缺乏城市社區(qū)公共安全基礎(chǔ)保障。因此，加強我國國民整體的安全意識以及消防安全常識顯得尤為重要，進(jìn)而可以從根本上解決城市社區(qū)公共管理存在的問題，增強城市以及群眾抵御各種災(zāi)害以及突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力。

3.管理方法不合理

我國在社區(qū)安全管理方面存在管理方法不合理，管理體制不盡完善，其主要體現(xiàn)在社區(qū)治理的規(guī)章制度不夠明確。社區(qū)是構(gòu)成城市的基本單元，而社區(qū)中又由區(qū)、街、居三級組織機構(gòu)構(gòu)成。做到有效的社區(qū)治理需要做到發(fā)揮其綜合能力，然而管理方法不合理是導(dǎo)致城市社區(qū)公共安全管理存在問題的主要原因。制定合理有效的管理方法，需要對管理制度進(jìn)行規(guī)范，制定明確制度程序與運行機制，協(xié)調(diào)組織各成員之間解決問題的處理方式。我國城市社區(qū)公共安全管理方法存在的主要問題在于，政府機構(gòu)制定的規(guī)章制度不夠完善，管理部門的行政管理與服務(wù)之間的界限不夠明確，另一方面，社區(qū)組織的行為沒有形成有效的規(guī)范形象，導(dǎo)致部分城市社區(qū)公共安全管理部門的權(quán)力過于集中，工作質(zhì)量和自身行為規(guī)范的監(jiān)督與制約力度不夠。因此，要想從根本上解決城市社區(qū)安全管理存在的問題，首先應(yīng)當(dāng)解決管理方法不合理這一問題，制定合理有效的管理方法。

四、城市社區(qū)公共安全管理對策

當(dāng)前我國城市社區(qū)公共安全管理存在諸多問題，對此，制定合理有效的管理對策顯得尤為重要。城市社區(qū)公共安全的管理對策基本包括：加強重視程度、強化人員素質(zhì)、完善管理方法等三個方面。

1.加強重視程度

針對我國對于城市社區(qū)公共安全管理重視程度不足這一問題，我國政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強重視程度。完善社區(qū)安全體系，加強監(jiān)管力度。

進(jìn)一步完善城市、政府、社區(qū)之間的互動機制。進(jìn)而對城市構(gòu)建的具體框架、街道、社區(qū)之間關(guān)系進(jìn)行明確定位，加大對于城市社區(qū)公共安全管理工作的重視力度。

2.強化人員素質(zhì)

強化人員素質(zhì)主要體現(xiàn)在強化公共安全教育的培訓(xùn)體系，增強群眾的安全意識，以及基本的消防安全常識。減少與其他發(fā)達(dá)國家之間國民安全教育培訓(xùn)工作的差距。提高國民的應(yīng)急處置能力以及公共安全保障素質(zhì)能力，減少社會安全的保障性存在的隱患。強化城市社區(qū)公共安全基礎(chǔ)保障，進(jìn)而可以從根本上解決城市社區(qū)公共管理存在的問題，增強城市以及群眾抵御各種災(zāi)害以及突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力。

3.完善管理方法

要想從根本上解決城市社區(qū)安全管理存在的問題，首先應(yīng)當(dāng)解決管理方法不合理這一問題，制定合理有效的管理方法。制定合理有效的管理方法，需要對管理制度進(jìn)行規(guī)范，制定明確制度程序與運行機制，協(xié)調(diào)組織各成員之間解決問題的處理方式。（作者單位：華僑大學(xué)公共管理學(xué)院MPA中心）

參考文獻(xiàn)：

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1.1管理思想不夠積極。對電力線路運行進(jìn)行管理，一直被認(rèn)為是政府部門和供電公司的責(zé)任，一旦供電出現(xiàn)問題，電力用戶的第一個行為就是打電話問物業(yè)、問電力公司，公眾對電力線路管理問題最熱心的表現(xiàn)，也僅限于對政府相關(guān)部門反應(yīng)不滿。無論是電力線路運行管理的相關(guān)責(zé)任部門還是電力使用者本身，都沒有意識到電力是公共資源、線路運行管理也應(yīng)該是公共行為。相關(guān)管理部門忽視群眾的公共管理能力和公共管理行為可能對電力線路管理的積極作用，不善于使用群眾資源，一味認(rèn)為電力線路管理工作十分復(fù)雜而困難，是公共設(shè)施管理思想不積極造成的管理困境。

1.2管理方式稍顯落后。目前電力線路管理的主要方式還是由電力公司和政府部門合力進(jìn)行的電力線路檢查和維修。這種檢查和維修的行為集中體現(xiàn)在每年的春季和秋季這些電力線路容易受到自然環(huán)境影響的時期。依靠電力公司和政府部門的季度檢查的管理方式不符合目前電力線路管理的要求，首先，電力線路檢查需要出動大量的人力，線路檢查耗時長；其次，電力線路出現(xiàn)問題，不能被馬上解決。另外，電力線路管理的基本思路還停留在“維護(hù)和檢查”層面，對管理人員的專業(yè)性要求不高，造成維修要求與職業(yè)技能不對口的問題，是電力維修效率不高的主要原因。

1.3實際管理行為存在缺失。電力線路管理是以檢查維護(hù)為主、維修為輔，對電力線路運行進(jìn)行日常監(jiān)察，即使處理線路故障的行為。無論是政府部門還是大小供電公司，都會對電力線路管理進(jìn)行相應(yīng)的管理工作規(guī)則的制定，但實際上，電力線路管理工作會出現(xiàn)“空擋”的情況。本來該是進(jìn)行室外線路檢查的時間，管理人員可能會因為惡劣的天氣和其他認(rèn)為原因不到位；本該是在日常管理中能夠發(fā)現(xiàn)的問題，卻一直拖延到線路出現(xiàn)故障時候才去解決。

2、提高電力線路運行管理效能的方法

2.1提高管理意識。電力線路的運行故障有些雖然是自然原因造成的，但與人們的日常行為也有很大相關(guān)，市民對于用電安全常識的缺乏和對公共設(shè)施的不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，經(jīng)常會導(dǎo)致電力線路運行故障。因此，提高電力線路的管理意識十分必要。首先，對于供電單位本身來講，對供電線路的認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度應(yīng)該不僅體現(xiàn)在處理事故上，日常的安全檢查，和相關(guān)部門的通力配合也十分必要，如在鋪設(shè)電路的過程中，對電路周圍的工廠、小區(qū)和商戶進(jìn)行特別交代；發(fā)現(xiàn)危險的隱患，應(yīng)積極的與先關(guān)市政部門取得聯(lián)系，有效的消除安全隱患。另外，供電部門還應(yīng)該與城市文明文化宣傳部門取得聯(lián)系，定期定點的進(jìn)行城市供電安全教育，使市民們樹立“保護(hù)城市電力線路是每個市民的責(zé)任”的概念，進(jìn)行用電安全的意識教育，從根本上杜絕人為的破壞；同時，與公安部門緊密聯(lián)系，對居民偷電、不法分子偷竊電纜設(shè)備的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，也能夠有效杜絕人為破壞電力線路的事件發(fā)生。

2.2改進(jìn)管理方式。建議將電力線路管理方式改換為區(qū)域管理模式，即電力公司對所供電范圍內(nèi)進(jìn)行區(qū)域劃分，以30分鐘內(nèi)檢修人員到位為劃分區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)，在每個供電分區(qū)都下設(shè)管理小隊，保證一旦電力線路出現(xiàn)問題，維修隊能夠及時到達(dá)，快速搶修，盡量減小由于線路故障造成的損失。同時，應(yīng)該將電力線路檢查的頻率提高，為了不打擾供電區(qū)域的居民或企業(yè)日常用電，有條件的電力公司或政府部門可以在在鋪設(shè)電路時內(nèi)置電子監(jiān)視器，通過紅外線探測儀等設(shè)備進(jìn)行線路運行狀態(tài)監(jiān)控，以便及時發(fā)現(xiàn)地下鋪設(shè)的電力線路的問題所在；對于架空的電力線路，可以在架空環(huán)境復(fù)雜、容易受到外界因素干擾的位置安裝監(jiān)控攝像頭，通過視頻通訊設(shè)備進(jìn)行線路運行監(jiān)控，以便及時對電力線路的故障進(jìn)行排查和維修。另外，電力公司在線路管理工作人員的分配方面，應(yīng)以技能專業(yè)性為主要原則，有些檢修人員對架空線路有豐富的工作經(jīng)驗，而有些檢修人員專精于工廠和車間電路故障排查，因此，在對電力線路管理人員進(jìn)行安排時，應(yīng)依照電力線路的鋪設(shè)特點和周圍環(huán)境，進(jìn)行合適的專業(yè)維護(hù)和檢修人員的配置。

2.3規(guī)范管理工作并進(jìn)行嚴(yán)格檢查。面對電力線路管理規(guī)范健全而實際管理行為松懈的問題，建議電力公司和電力線路管理的相關(guān)責(zé)任部門對管理工作進(jìn)行細(xì)節(jié)上的規(guī)范并進(jìn)行嚴(yán)格的工作檢查。在管理工作細(xì)節(jié)規(guī)范方面，首先，對每個供電區(qū)域的線路管理人員進(jìn)行崗位責(zé)任劃分，將線路管理責(zé)任細(xì)化到個人頭上；其次，對管理工作進(jìn)行具體行為的劃分，對何時、何地進(jìn)行何種管理行為加以細(xì)致的描述，為管理工作的具體內(nèi)容下操作性定義；最后，將管理工作的落實情況和管理人員的工作績效掛鉤，將工作績效和員工工資掛鉤，為管理人員真正做到負(fù)責(zé)任的管理施以強制力，作為增強管理效能的基礎(chǔ)。在工作檢查方面，實施管理人員互相監(jiān)督制度，將員工互評的結(jié)果作為工作績效評定的一部分，鼓勵管理人員在對自己的工作負(fù)責(zé)的同時，對其他管理人員的工作行為也負(fù)起責(zé)任，以便保證電力線路時時處于有效監(jiān)管狀態(tài)，降低電力線路故障的頻率，保證供電安全。

3、結(jié)語

篇(7)

近年來行政管理專業(yè)的蓬勃發(fā)展，招生規(guī)模越來越大，得益于經(jīng)濟(jì)、社會的開放與發(fā)展，這恰恰是因為經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的簡單、粗放的管理，越來越被不斷精細(xì)化管理分工所替代，這一過程不僅使很多領(lǐng)域需要專業(yè)的公共管理人才，譬如，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展使得經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的部門，如人力資源部、行政部等需要行管專業(yè)人才的加入；而且這一過程還派生出大量的公益、慈善、社團(tuán)等非贏利性組織需要改進(jìn)管理。在社會大發(fā)展的背景之下，行管專業(yè)的建設(shè)甚至比其他很多其他熱門學(xué)科的發(fā)展都快，行政管理學(xué)科的研究領(lǐng)域逐步向涉及到政府、公益組織、企事業(yè)組織等公共管理演變。

正是因為行政管理學(xué)科的廣泛性，以及行政管理專業(yè)所培養(yǎng)的目標(biāo)兼具理論和實用的特點，導(dǎo)致很多有關(guān)行政管理專業(yè)建設(shè)領(lǐng)域的研究成果表明，該專業(yè)的學(xué)生往往知識雜而不精，能力多而不強，行政管理專業(yè)的培養(yǎng)目標(biāo)模糊等問題出現(xiàn)。

在行政管理專業(yè)建設(shè)的共性與個性方面，很多研究都集中在普通高校在行管專業(yè)的培養(yǎng)內(nèi)容上，普遍認(rèn)為共性強于個性是一個主要特點，甚至可以說，對學(xué)科共性的關(guān)注抹殺了不同院校對專業(yè)建設(shè)的個性發(fā)展。

有學(xué)者對北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、廈門大學(xué)、南京大學(xué)4所院校行政管理本科專業(yè)的培養(yǎng)目標(biāo)進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)“專業(yè)管理人才”是每所院校所強調(diào)的籠統(tǒng)概念，每個學(xué)校并沒有根據(jù)各學(xué)校的師資力量和院校特色，制定出具有特色的培養(yǎng)目標(biāo)。

二、民辦院校行政管理專業(yè)存在的問題

對于民辦院校而言，與普通高校的培養(yǎng)目標(biāo)存有不同。民辦院校辦學(xué)必須要抓住自身的特點，行政管理專業(yè)的實用性、培養(yǎng)方向的專注應(yīng)該是其主要方向。就已經(jīng)設(shè)立行政管理專業(yè)的民辦院校，在專業(yè)設(shè)置上可能存在更多的問題：

第一，民辦院校行政管理專業(yè)人才培養(yǎng)的定位不清。從就業(yè)市場的反饋來看，民辦院校的學(xué)生在理論掌握方面不如“一本”和“二本”學(xué)生，動手能力方面不如高職高專的學(xué)生。根據(jù)因材施教理論，生源質(zhì)量決定了人才培養(yǎng)模式，民辦學(xué)院人才培養(yǎng)到底是套用普通本科還是高職高專的培養(yǎng)模式？在民辦院校人才培養(yǎng)層次模糊不清的背景上，民辦院校應(yīng)該培養(yǎng)應(yīng)用型還是研究型的人才同樣難以界定。在對民辦學(xué)院行政管理學(xué)生的教育教學(xué)過程中，教育工作者很難把握標(biāo)準(zhǔn)，課程設(shè)置也很難準(zhǔn)確定位，直接導(dǎo)致教學(xué)有效性不高。

第二、行政管理專業(yè)特色不明顯。國內(nèi)行政管理專業(yè)最早脫胎于政治學(xué)，行政管理專業(yè)既要兼有政治學(xué)的學(xué)科內(nèi)容，又要顧及專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)與職場和社會需求相融合。目前，雖然大部分普通本科院校設(shè)立了行政管理本科專業(yè)，教學(xué)和科研實力較強的院校有行政管理專業(yè)碩士點或博士點。普遍來看，很多院校行政管理專業(yè)的政治色彩過于濃厚，而對管理規(guī)律知識重視程度不夠，這一狀況，或許導(dǎo)致行政管理專業(yè)落后于社會的需要和需求。民辦院校在行政管理專業(yè)建設(shè)中也延續(xù)了這一特點。

第三、課程設(shè)置不合理。據(jù)調(diào)查顯示，在某民辦院校行政管理專業(yè)開設(shè)的44門主要專業(yè)課程中，60％以上的學(xué)生認(rèn)為重要的課程只有：演講與口才、管理學(xué)原理、行政學(xué)原理、經(jīng)濟(jì)學(xué)原理、公文寫作和概率論與數(shù)理統(tǒng)計，其中90％以上的學(xué)生認(rèn)為重要的課程是演講與口才和管理學(xué)原理，諸如西方行政學(xué)說史這些理論性較強的課程僅有不到20％的學(xué)生感興趣。究其根本原因是行政管理在學(xué)科設(shè)置上并沒有考慮到它首先是管理學(xué)科，有關(guān)管理中對管理問題的處理原則、方法，管理實踐具備的調(diào)查、統(tǒng)計、信息處理、分析決策等等，這些基本管理知識常識行政管理專業(yè)在學(xué)科設(shè)置中被置于非主要地位的方面。面臨的現(xiàn)實問題就是，招聘單位面試的學(xué)生都能夠侃侃而談，碰到實際需要解決問題時，如何分析、尋找問題的關(guān)鍵點，以及解決問題的科學(xué)方法欠缺。

第四、行政管理專業(yè)實踐活動流于形式?，F(xiàn)今，民辦院校仍然主要重視理論教學(xué)，輕視實踐安排，重視理論性課程，輕視以培養(yǎng)能力為主的應(yīng)用性課程。目前的培養(yǎng)模式仍然是注重填鴨式的理論知識培養(yǎng)，而將更為重要的實踐能力培養(yǎng)放到次要地位。大部分院校并沒有像設(shè)立課程體系一樣，設(shè)立實踐能力培養(yǎng)的計劃和體系。學(xué)生的實踐環(huán)節(jié)雖然也算學(xué)分，由于實踐能力培養(yǎng)涉及到的情況比較復(fù)雜，涉及到校外合作、日常管理、安全、責(zé)任等問題，有流于形式之嫌。

事實上，民辦院校由于生源不同，以及辦校理念、定位的不同，更應(yīng)注重學(xué)生的實踐能力，以及職場競爭力。民辦院校常常將借鑒演變?yōu)橹苯诱瞻岜究圃盒５膶I(yè)建設(shè)體系，在學(xué)科設(shè)置上，民辦院校要走出與辦學(xué)理念相吻合的道路仍需研究和努力。

三、如何革新民辦院校行政管理專業(yè)的設(shè)置

民辦院校要想在行政管理專業(yè)的設(shè)置上有所突破，使該專業(yè)成為具有市場競爭力和特色的專業(yè)，至少要在以下方面做出研究和革新。

其一、較之普通本科院校，民辦院校在遵循培養(yǎng)行政管理人才規(guī)律，迎合公共部門、企事業(yè)組織職業(yè)需求，注重專業(yè)的應(yīng)用與實踐方面更具靈活性。更能夠根據(jù)自身院校的資源和特點，培養(yǎng)出基礎(chǔ)理論扎實、實踐能力強的行政管理人才。