土地空間規(guī)劃精品(七篇)

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篇(1)

關鍵詞：多規(guī)合一；城市；空間規(guī)劃；構建

構建“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系就是要將發(fā)展規(guī)劃確定的“要做的事”，同空間規(guī)劃確定的“在哪里做”，在一本規(guī)劃和一張藍圖上，得以統(tǒng)一和完整地體現(xiàn)。這一過程，實質上是按照各項規(guī)劃的功能和定位，緊密銜接、重新梳理、優(yōu)化區(qū)域空間布局的過程。目前，經濟社會發(fā)展進入了新常態(tài)、新階段，深化推進規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法，建立空間規(guī)劃體系，推動規(guī)劃體系及管理方式創(chuàng)新，探索實施“多規(guī)合一”，確保空間規(guī)劃權威性、嚴肅性、連續(xù)性已成為我國規(guī)劃領域的迫切任務。

一、“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系簡析

（一）“多規(guī)合一”的概念

“多規(guī)合一”是指推動經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等規(guī)劃高度銜接統(tǒng)一，落實到一個共同的空間平臺上，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內容沖突、期限不一致、缺乏銜接等問題?！岸嘁?guī)合一”實質上指的是使現(xiàn)有各類規(guī)劃的共同內容保持一致性而開展的技術協(xié)調，協(xié)調的重點是城鄉(xiāng)用地發(fā)展，協(xié)調的核心是形成適度的規(guī)模、統(tǒng)一的邊界和良好的秩序。通過規(guī)劃對接和部門協(xié)商，促使涉及空間的規(guī)劃內容基本一致，形成一張藍圖，從而釋放出因規(guī)劃矛盾而沉淀的建設用地指標。與此同時，搭建信息平臺、改進項目規(guī)劃審批方式，以促進信息公開、行政效率提高。

（二）“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系構建的重要性

我國的空間規(guī)劃體系呈現(xiàn)一種“縱向到底、橫向并列”的網絡狀。在國家、省級層面，由于空間尺度大，各類規(guī)劃的矛盾尚不明顯，到了市級層面，面對同一個具體的空間進行規(guī)劃實施，各類規(guī)劃的矛盾集中爆發(fā)，出現(xiàn)規(guī)劃內容打架、管控空間重疊、審批部門眾多等問題。地方政府對如何落實各類上位規(guī)劃無所適從，為協(xié)調眾多的專項規(guī)劃和部門訴求而費盡心機。地方層面的空間規(guī)劃沖突導致土地資源浪費、生態(tài)環(huán)境破壞、城市管理隨意性大等問題。管控土地使用、上報上級部門審批的城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃，在基礎數(shù)據(jù)、用地分類標準、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模與布局存在較大差別，而經濟社會發(fā)展規(guī)劃又缺乏空間支撐，規(guī)劃無法落地。“經規(guī)”的發(fā)展目標、“城規(guī)”的空間坐標與“土規(guī)”的規(guī)模指標“三標”不銜接，造成“有地沒項目、有項目沒地，有地有項目沒規(guī)劃”等現(xiàn)象，導致土地資源得不到有效利用。環(huán)境保護規(guī)劃等專項規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的規(guī)劃目標存在偏差。

造成以上問題的主要原因就是空間規(guī)劃體系的構建不合理。各類空間規(guī)劃依據(jù)的國家編制辦法、法律法規(guī)互相矛盾，城市各管理部門職責交叉、審批程序繁瑣，地方與國家、省級部門事權不清，城市管理“缺位”、“越位”，造成審批效率低下、治理能力不強。為此，從國家到地方層面均希望通過“多規(guī)合一”工作，協(xié)調好各部門規(guī)劃，形成有共識的“一張藍圖”，破解空間規(guī)劃沖突，通過“多規(guī)合一”而引發(fā)的審批制度改革，提高審批效率，提升城市治理能力；通過“多規(guī)合一”的機制創(chuàng)新，理順管理體制，厘清國家、省級部門的事權劃分，推進簡政放權。

二、空間規(guī)劃體系的構建

（一）理清三大關系

空間規(guī)劃體系的構建首先要理清三大關系。一是政府和市場的關系，按照“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”要求，空間規(guī)劃應從包攬一切、無所不能、計劃經濟色彩濃厚的規(guī)劃轉變?yōu)樵谑袌鼋洕鲗?、有限責任、重點放在公共資源管制和公共物品供給等市場機制失靈領域的規(guī)劃；二是橫向各部門間的關系，合理施行政府部門的重構和職能調整，并與現(xiàn)代化的管理手段相結合，最終實現(xiàn)各部門的事權不重疊、不缺位，規(guī)劃管理綜合能力提升；三是縱向各級政府間的關系，城市層面的上位規(guī)劃應是宏觀和戰(zhàn)略性的，既要明確市縣必須貫徹的“剛性內容”，確保守住基本資源底線，把握宏觀發(fā)展方向，又要為城市留足發(fā)展的“空間彈性”，調動城市政府的發(fā)展積極性。

（二）找準目標定位

由于所處的發(fā)展階段不同，當前建構空間規(guī)劃體系的目標與城鎮(zhèn)化后期國家和地區(qū)的目標有所不同，以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展仍然是本階段的主要任務和動力源泉。但與以往不同的是，未來我國城鎮(zhèn)發(fā)展應實行“量的增長”和“質的提升”并舉，在明確生態(tài)環(huán)境底線的前提下，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，即“五位一體”的、兼顧發(fā)展和保護、兼顧近期和長遠的城鎮(zhèn)化。生態(tài)文明是其中的重要目標，但不是唯一目標。這個階段的空間規(guī)劃體系，既不應延續(xù)過去以建設為主導、侵害自然與人文資源的擴張型模式，也不應簡單照搬在城鎮(zhèn)化后期的規(guī)劃方式，過早框定城鎮(zhèn)發(fā)展的永久邊界，過早提出限制城鎮(zhèn)發(fā)展的策略。

（三）樹立多維思路

空間規(guī)劃體系構建的技術思路絕不僅僅是“保護性要素”疊加的“生態(tài)底線思維”，更需要在此基礎上以人的需求和城鎮(zhèn)發(fā)展為核心建立“社會公平思維”和“經濟競爭思維”，如果偏頗一方則會導致空間規(guī)劃體系無法滿足未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。更為重要的是，面對城鎮(zhèn)這個復雜、開放的巨大系統(tǒng)，空間規(guī)劃需要具有為城市政府樹立長遠目標并制定行動計劃的“戰(zhàn)略性思維”，從空間資源保護、空間要素統(tǒng)籌、空間結構優(yōu)化、空間效率提升、空間權利公平等方面突破，建立起合理的規(guī)劃編制、實施、管理與監(jiān)督機制。

三、結束語

總而言之，我國空間規(guī)劃體系的構建工作任重而道遠，地方層面的“多規(guī)合一”探索將提供豐富的實踐經驗，在空間規(guī)劃體系構建中，要理清三大關系，找準目標定位，樹立多位思路，積極探尋我國空間規(guī)劃體系的改革之路，建立有效的規(guī)劃、有限的管理、規(guī)范的秩序，從而實現(xiàn)城市治理的民主化、法制化。

參考文獻：

篇(2)

關鍵詞：城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃；現(xiàn)狀；舉措

一、城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃的內涵

所謂城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃是指在城鄉(xiāng)一定的空間范圍之內，通過政府有關部門的政策導向和相關法律、法規(guī)、條例一定程度的制約，對城鄉(xiāng)的多種資源進行科學、合理的配置，以達到促進城鄉(xiāng)社會經濟一體化的發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活水平不斷提升的目標，它是通過市場調配城鄉(xiāng)資源與政府參與城鄉(xiāng)資源調控有機結合的一種有效的可持續(xù)增長的方式。城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃的基本內容主要表現(xiàn)在以下三個層面：

1.城鄉(xiāng)資源科學的、合理的配置。在世界經濟一體化和經濟全球化的影響下，我國市場經濟的發(fā)展偏重于大、中城市的商業(yè)、金融業(yè)、服務業(yè)等現(xiàn)代行業(yè)，在這樣的背景條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經濟的發(fā)展得不到應有的重視，政府及相關職能部門沒有從政策、規(guī)劃等方面注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經濟的發(fā)展，而是僅僅片面地依靠市場對城鄉(xiāng)資源進行自發(fā)性的調節(jié)，這必然會導致優(yōu)質的城鄉(xiāng)資源流向經濟發(fā)展基礎好、基礎設施配套佳的大、中城市，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經濟發(fā)展所需資源嚴重不足，很大程度上阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的正常發(fā)展，進而在整體上影響我國城鄉(xiāng)一體化的建設與發(fā)展，而由政府參與制定城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃方案，既可有效地避免單純市場調節(jié)的盲目性、滯后性問題，又能提高城鄉(xiāng)資源的利用率，為縮小城鄉(xiāng)經濟差距提供了有力的保障。

2.建立實現(xiàn)按照生產要素的貢獻進行合理的利益分配機制。政府要建立完善、配套、科學的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系，從而在一定的范圍內達到實現(xiàn)利益合理分配的目標。城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃和城鄉(xiāng)各項經濟建設，都應以一定的利益分配作為前提和基礎，市場經濟建設、發(fā)展前期單純依靠市場自發(fā)調節(jié)，必然導致利益分配經常出現(xiàn)不公的現(xiàn)象，這嚴重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展的活力?？茖W的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃方案，不僅應該充分考慮到影響城鄉(xiāng)利益分配和城鄉(xiāng)資源配置的各種因素，還應重點考慮到市場的千變萬化和市場調節(jié)的自發(fā)性所帶來的風險性。

3.政府要完成的宏觀政策目標和有針對性、目的性的環(huán)境建設工程。在城鄉(xiāng)經濟一體化發(fā)展的進程中，因經驗不足、認識不到位等原因，政府及相關部門片面注重經濟效益而忽視了社會效益和生態(tài)效益，造成了對大氣、水、林地、土壤的嚴重污染和破壞，影響了我國城鄉(xiāng)經濟的可持續(xù)發(fā)展。政府通過制定科學的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃方案，有效地加強對城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的自發(fā)經濟行為進行一定程度的干預，及時制止城鄉(xiāng)經濟建設中對環(huán)境的破壞行為，科學引導城鄉(xiāng)建設實現(xiàn)經濟效益、社會效益與生態(tài)效益的高度統(tǒng)一。

二、城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃的作用

黨的十提出“五位一體”的五大建設，結合當前我國市場經濟體制的不斷完善，運用可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想理念來進行城鄉(xiāng)空間規(guī)劃，對改善城鄉(xiāng)發(fā)展中的不均衡，縮小城鄉(xiāng)差別，解決市場運行過程中出現(xiàn)的不公正現(xiàn)象有著重要的作用。城鄉(xiāng)空間規(guī)劃對城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的主導作用表現(xiàn)在：

1.從宏觀和微觀兩方面看城鄉(xiāng)空間規(guī)劃不可或缺?？茖W的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃是保證城鄉(xiāng)建設項目順利實施的前提，在設計城鄉(xiāng)空間規(guī)劃的過程中，首先要明確城鄉(xiāng)發(fā)展的方向、目標和道路，這是保證城鄉(xiāng)建設可持續(xù)發(fā)展的必由之路。城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃有宏觀和微觀兩個層面，分別由為計劃、組織、協(xié)調、控制四個步驟構成。從宏觀方面看，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃有城鄉(xiāng)的性質、發(fā)展方向和在區(qū)域經濟中的定位。具體包涵城市、村鎮(zhèn)功能分區(qū)，人口數(shù)量分布，交通樞紐建設，城市防洪減災工程和公共綠化地的多少和布局。從微觀層面來看有建筑間距密度，道路建筑紅線，日照標準、城市容積率，間距比等指標。

2.城鄉(xiāng)空間規(guī)劃是生態(tài)文明建設的必然要求。經濟的發(fā)展，社會的進步，人們日常生活和工作中所需的基礎設施、設備也日益改善。日益完善的設備設施給我們的工作、生活帶來了便利，但同時也帶來了一系列環(huán)境問題。由于部分人和一些企業(yè)，只注重自身企業(yè)的經濟利益，而忽視了生態(tài)效益和社會效益，從而引起了大氣和水資源的嚴重污染、城鄉(xiāng)綠地面積減少，土地荒漠化日增，極端惡劣天氣出現(xiàn)頻率提高，嚴重地影響了人民正常的工作和生活。因此，在城鄉(xiāng)空間規(guī)劃中，我們應該將生態(tài)文明建設作為重中之重。

3.科學的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃是社會經濟效益提高的重要基礎。在城鄉(xiāng)空間規(guī)劃中，要提高城鄉(xiāng)土地利用率，為城鄉(xiāng)的土地開發(fā)提供了穩(wěn)定的、競爭有序的市場，大力促進城鄉(xiāng)綠地、人行道和車道的合理劃分，提高土地利用的社會效益。從市場運行方面來看，合理的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃可以克服土地開發(fā)中的市場調節(jié)失靈的弊端，使得城市土地開發(fā)競爭的成本降低，提高市場經濟效益。當前我國生產力總體水平與發(fā)達國家仍有較大差距，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化還有很多阻礙因素，如工農業(yè)發(fā)展不均衡，工農產品價格差別，城鄉(xiāng)人口素質的差距，同時城鎮(zhèn)化發(fā)展，導致大量農村人口涌入城市，給我國大、中城市發(fā)展的帶來了一系列問題。因此，我們要用科學發(fā)展的視角、可持續(xù)發(fā)展的理念對城鄉(xiāng)空間結構進行合理規(guī)劃，保護耕地，合理用地，平衡工農業(yè)發(fā)展，有序推進城鎮(zhèn)化建設進程。

三、城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃的現(xiàn)狀

因政府對于市場經濟下的城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃經驗不足，導致規(guī)劃不夠科學和合理。具體表現(xiàn)為：

1.政府的行政管理職能不完善，政府城鄉(xiāng)規(guī)劃實施手段不明確。由于建國后相當長一段時期我國實行高度集中統(tǒng)一的行政管理體制和計劃經濟模式，系統(tǒng)的城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃管理理論進入我國較晚，因而政府與科學的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系要求的較高行政管理能力和水平有一定距離，以致我國目前尚未形成科學、有效的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系。城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟成為國民經濟的重要部分，但同時也使政府面臨較重的行政管理壓力，政府沒有設立相應的監(jiān)督機構和實施機，更沒有行之有效的手段來加以實施。

2.我國城鄉(xiāng)空間規(guī)劃實施過程中沒有健全的公眾參與機制，公眾主動參與意識不夠。一是公眾參與城鄉(xiāng)空間規(guī)劃的法律地位沒有保障。目前，我國公眾參與城鄉(xiāng)空間規(guī)劃的法律地位模糊，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃中的劃許可公眾參與程度比較大，而規(guī)范執(zhí)法因沒有相關制度作保障公眾參與程度比較低，規(guī)劃評估起步較晚，公眾參與的程度更低；二是公眾參與城鄉(xiāng)空間規(guī)劃實施機制不完善。目前，我國城鄉(xiāng)空間規(guī)劃實施中公眾參與的機制主要表現(xiàn)在規(guī)劃中公眾參與的主體、方式、過程等缺乏一定的內在聯(lián)系，每個層次、每個階段參與的主體，方式由規(guī)劃單位或部門自行決定，這無法切實有效的保障公眾的知情權、聽證權、監(jiān)督權；三是公眾主動參與意識淡薄。我國公眾主動參與城鄉(xiāng)空間規(guī)劃實施的目的比較狹隘，因而導致參與方式也存在較大的局限性，公眾參與只有在政府組織下才能進行，政府在很大程度上決定了公眾參與的方式，這在一定度上限制了公眾充分行使參與權。

3.城鄉(xiāng)空間規(guī)劃缺乏前瞻性，導致生態(tài)環(huán)境嚴重破壞。評價一個城市、城鎮(zhèn)是否宜居，主要看城市、城鎮(zhèn)的布局是否科學、合理，是否保持了良好的、有益健康的生態(tài)環(huán)境，其規(guī)劃是以人為本，其規(guī)劃是否具備符合可持續(xù)發(fā)展的要求，但目前我國城鄉(xiāng)空間規(guī)劃缺乏前瞻性，引起城區(qū)中公共設施缺乏，道路擁擠，戶外活到空間狹小，對生態(tài)環(huán)境造破壞嚴重，在很大程度上影響了城鄉(xiāng)居民的生活質量。

四、科學的、合理的城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃舉措

城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃對于城市的發(fā)展起著重要的作用，為此，我們應該高度重視城鄉(xiāng)空間規(guī)劃，采取以下措施進行城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃：

1.城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃要堅持以人為本。人民是城市、城鎮(zhèn)大家庭中的主體，進行城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃要以人為核心和導向，理解和尊重人民的利益，切實從人民群眾的需求出發(fā)，結合當?shù)爻青l(xiāng)空間規(guī)劃建設的實際，制訂行之有效的方案、政策，提高公眾參與城鄉(xiāng)空間規(guī)劃建設實施的積極性、主動性，健全公眾參與機制，促進人與人之間，城鄉(xiāng)之間的和諧發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質和文化生活的需要。

2.轉變以城市為主導的傳統(tǒng)規(guī)劃觀念，以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略取代過去單純的城市發(fā)展戰(zhàn)略。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的城鄉(xiāng)空間結構中，由于片面地重視城市經濟發(fā)展，只重視城市的空間規(guī)劃，農村的空間規(guī)劃被忽略，造成城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡性加劇。為了推進新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，建設好社會主義新農村，必須更多地考慮廣大農村區(qū)域的建設和發(fā)展，從而實現(xiàn)城市反哺農村，促進農村區(qū)域交通體系的逐步完善，大力整合城鄉(xiāng)資源優(yōu)勢，合理規(guī)劃城鄉(xiāng)空間結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)間的功能互補，提高區(qū)域經濟水平的提高。另一方面，在城鄉(xiāng)空間結構安排上，應站在有利于整個區(qū)域發(fā)展的高度上，打破城鄉(xiāng)、大、中、小城市的等級結構規(guī)劃的桎梏，實現(xiàn)資源利益的有效分配，應體現(xiàn)城鎮(zhèn)區(qū)域聚居點的梯度性，營造城鄉(xiāng)全面發(fā)展的良好環(huán)境。

3.強化城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃的嚴肅性，高度重視規(guī)劃對環(huán)境和資源的保護。在城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃中，要逐步強化和完善相關的法律、法規(guī)，保證法律、法規(guī)對城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃在規(guī)劃階段和實施階段的強制規(guī)范作用，提高規(guī)范的嚴肅性。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化導致環(huán)境問題日益加重，并在相當程度上影響了人們的健康，因此，在城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃中，政府及有關部門要特別關注保護生態(tài)環(huán)境，關、停、并、轉有嚴重污染的企業(yè)，大力發(fā)展環(huán)保型、能源節(jié)約型企業(yè)，運用立法的形式加強對環(huán)境的保護，促進城鄉(xiāng)資源科學、合理地利用。

4.城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃統(tǒng)籌區(qū)域經濟社會發(fā)展，促進城鄉(xiāng)建設要素的合理流動。在城鄉(xiāng)空間結構規(guī)劃中，要遵循和諧社會、可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌兼顧，全面安排好城鄉(xiāng)基礎設施建設、城鄉(xiāng)居民生活與、經濟社會發(fā)展與城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)同化，整合、優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置， 科學、合理布局城鎮(zhèn)的建設，規(guī)劃好公共基礎設施建設，提高城鄉(xiāng)各行業(yè)的服務水平 ，做到以城帶鄉(xiāng)，促進農村的建設，從而加快城鎮(zhèn)化進程。優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結構，促進城鄉(xiāng)各項建設要素的合理調配，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設要素的合理流動和平衡，實現(xiàn)城市對農村區(qū)域發(fā)展的有力支持。

參考文獻：

[1]楊虹，秦麗媛，李哲瑩.關于加強小城鎮(zhèn)建設與環(huán)境保護的思考[J].科技資訊，2012（16）.

[2]邢磊.城市規(guī)劃中的公眾參與[J].城市建設理論研究，2012（05）.

篇(3)

Abstract： For land features and the difficulties in the process of implementation of the planning at Yuhong district， under the background of urban and rural development， this paper analyzes the outstanding problems existing in the three plannings， and from the three aspects of spatial planning system， coordination framework， system of urban and rural work， puts forward the planning strategies.

關鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；城市邊緣區(qū)；三規(guī)合一；于洪

Key words： plan of urban and rural development；city fringe area；three-planning united；Yuhong

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）20-0043-04

0 引言

“三規(guī)”普遍認為即國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，“三規(guī)合一”即將三者進行充分協(xié)調的工作。近年來，隨著土地資源的日益短缺，“三規(guī)合一”工作在國家和地方層面均受到了熱切關注。

于洪區(qū)位于沈陽市區(qū)邊緣，是城市西北方向上的重要腹地，全域總面積約499平方公里，總人口約66.2萬人，橫跨城市主城區(qū)、新城發(fā)展區(qū)及農業(yè)區(qū)三大板塊（見圖1），現(xiàn)狀土地利用復雜、“亦城亦鄉(xiāng)”特征明顯。2011年6月，于洪區(qū)獲批“沈陽經濟區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革示范區(qū)”，對其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作提出了更高要求。然而，在具體工作的開展中，于洪區(qū)現(xiàn)行空間規(guī)劃種類多、數(shù)量大，規(guī)劃間關系不明、協(xié)調不夠等問題突出，造成了規(guī)劃實施部門“依據(jù)過多且彼此矛盾”或“無據(jù)可依”的局面，嚴重阻滯了于洪區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程。為走出這一困境，于洪區(qū)政府提出開展 “三規(guī)合一”工作。

1 “三規(guī)”問題剖析

1.1 空間規(guī)劃體系無序

于洪區(qū)現(xiàn)行各類空間規(guī)劃共25個，其中法定規(guī)劃11個，非法定規(guī)劃14個，分屬發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃三大系列，均發(fā)揮著空間資源配置的作用。從規(guī)劃實踐來看，三大規(guī)劃系列在各自體系內部基本實現(xiàn)了縱向上的銜接，但在橫向上受我國目前條塊分割的行政體系的影響，規(guī)劃彼此之間的關系尚未理順或明晰，造成了于洪區(qū)空間規(guī)劃體系處于混亂、無序的局面，無可避免的導致各規(guī)劃間的矛盾沖突。

1.2 規(guī)劃編制內容重疊且彼此矛盾

目前，于洪區(qū)的國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、全域規(guī)劃及各片區(qū)發(fā)展規(guī)劃均已編制完成，雖然各規(guī)劃的側重點不同，但均涉及目標、規(guī)模、布局、性質、開發(fā)控制等規(guī)劃內容，受各自主導思想及目的的影響，各規(guī)劃間存在著“發(fā)展目標不統(tǒng)一”、“建設規(guī)模不一致”、“用地布局不相符”等突出矛盾，直接表現(xiàn)為實施過程中的“規(guī)劃打架”，不僅浪費了規(guī)劃資源，更使實施部門無所適從。

1.3 同一空間多頭管理且銜接不足

目前，于洪區(qū)的發(fā)改、規(guī)土、城建、水利、交通、市政、農林等職能部門均對全域的空間資源具有規(guī)劃和決策權。在我國現(xiàn)行的行政體制下，于洪區(qū)政府內部各職能部門之間形成橫向并列的結構模式，各部門具有相對獨立的專屬權和職能范圍，行政級別大致相同，任何一個部門無法對其他部門產生直接的行政約束。受自身利益和事權爭奪的影響，使得各部門負責的空間規(guī)劃存在溝通不暢、實施分割等問題，不但難以形成對城市綜合調控的統(tǒng)籌合力，甚至導致了開發(fā)管理上的混亂。

2 “三規(guī)合一”規(guī)劃對策

2.1 規(guī)劃摸底，建立區(qū)級城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系

規(guī)劃以25個現(xiàn)行空間規(guī)劃的全面解讀和比對為基礎，建立以“于洪區(qū)全域規(guī)劃”為統(tǒng)籌，橫向并行設置引導性規(guī)劃和約束性規(guī)劃兩大系列的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系（見圖2）。引導性規(guī)劃系列為約束性規(guī)劃系列在進行空間資源配置時提供指導和依據(jù)，在縱向上設置片區(qū)發(fā)展規(guī)劃、重點地區(qū)城市設計兩個層級；約束性規(guī)劃系列作為指導地區(qū)發(fā)展建設的法定依據(jù)，在縱向上設置總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃及村莊規(guī)劃、專項規(guī)劃、控詳規(guī)劃四個層級。

通過對于洪區(qū)城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系的梳理，可以看出于洪區(qū)的規(guī)劃編制存在明顯的“重城輕鄉(xiāng)”、“重發(fā)展輕保護”、“兩頭重中間輕”、“城鄉(xiāng)總體規(guī)劃缺位”等問題。本規(guī)劃即為目前缺位的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，向上可承接全域層面的發(fā)展規(guī)劃，向下可統(tǒng)領各片區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，橫向上要與于洪區(qū)的“土規(guī)”和“經規(guī)”相協(xié)調。

2.2 規(guī)劃協(xié)調，構建“三規(guī)合一”城鄉(xiāng)規(guī)劃編制框架

規(guī)劃從于洪區(qū)的切實需要入手，有的放矢，解決關鍵性問題，系統(tǒng)構建出“三規(guī)合一”城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制框架，橫向維度確定了“統(tǒng)一目標、規(guī)模控制、用地協(xié)調、人口分布、控制線管控、空間管制”六大板塊，縱向維度明確了各板塊的核心內容和工作方法（見圖3）。

2.2.1 統(tǒng)一目標

規(guī)劃以于洪區(qū)的發(fā)展重點和各現(xiàn)行規(guī)劃的發(fā)展目標為基礎，建立目標體系并進行關聯(lián)性論證，從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產業(yè)發(fā)展、保護控制”三方面明確于洪區(qū)各規(guī)劃需共同遵守的發(fā)展目標。城鄉(xiāng)發(fā)展目標即建成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展示范區(qū)、現(xiàn)代化生態(tài)新城區(qū)；產業(yè)發(fā)展目標即打造沈陽裝備制造配套產業(yè)基地、沈陽經濟區(qū)現(xiàn)代商貿物流基地、國家級現(xiàn)代農業(yè)示范基地；保護控制目標即確?；巨r田和耕地總量，控制建設用地邊界，集約利用土地。

2.2.2 規(guī)?？刂?/p>

“土規(guī)”根據(jù)土地資源現(xiàn)狀、耕地保護及社會經濟發(fā)展目標，遵循從總體到局部、自上而下的工作路線進行建設用地指標的逐級分解，下級確定的控制指標不得超過上級的下達指標，帶有很強的計劃性和不可逾越性，其核心是以供給制約和引導需求。因此，規(guī)劃結合于洪區(qū)發(fā)展的實際需要，采用“以供定需”的方式，按照“土規(guī)”確定的剛性指標，控制規(guī)劃期末的建設用地總量。

2.2.3 用地協(xié)調

宏觀層面，協(xié)調“經規(guī)”的調控、“城規(guī)”的建設、“土規(guī)”的保護要求，落實“城鎮(zhèn)發(fā)展、農業(yè)生產、生態(tài)保護”三大功能區(qū)（見表1，圖4）。中觀層面，以宏觀功能區(qū)為基礎，進一步落實全域的重點建設區(qū)域，構建“主城、新城、新市鎮(zhèn)、中心村（社區(qū)）”四級全域城鎮(zhèn)村體系結構（見圖5）。微觀層面，以中觀城鎮(zhèn)村體系結構為基礎建立協(xié)調原則、統(tǒng)一用地分類（見表2）、統(tǒng)一基礎數(shù)據(jù)并運用GIS統(tǒng)計分析技術進行“差異化分析”（見表3、4、5，圖6、7），最終確定規(guī)劃期末于洪區(qū)的用地布局和“主城、新城、新市鎮(zhèn)、保留村”的建設用地規(guī)模及增長邊界（見圖8）。

2.2.4 人口測算

在《沈陽市城市總體規(guī)劃 （2011-2020年）》中，中心城區(qū)人均城市建設用地為99.3平方米/人。于洪區(qū)位于城市中心城區(qū)邊緣，人均建設用地略大于平均值，按照105平方米/人測算，于洪區(qū)2020年規(guī)劃可容納人口為150萬人。結合各片區(qū)的建設用地規(guī)模和承載力分析，進行人口分配。

2.2.5 控制線管控

以“三規(guī)合一”城鄉(xiāng)用地規(guī)劃為基礎，綜合遠期預留、耕地占補平衡等因素，確定“建設區(qū)、產業(yè)區(qū)、協(xié)調區(qū)、復墾區(qū)、基本農田”五條控制線，并提出管控要求（見表6，圖9）。

2.2.6 空間管制

根據(jù)各片區(qū)的經濟社會發(fā)展情況和未來方向，兼顧發(fā)展與保護的雙向要求，劃分“調整優(yōu)化區(qū)、核心提升區(qū)、重點拓展區(qū)、適度發(fā)展區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)”五類管制區(qū)，并提出管制政策（見表7，圖10）。

2.3 規(guī)劃溝通，創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃工作制度

規(guī)劃采用“聯(lián)合組織”制度與“經濟區(qū)”制度組合的創(chuàng)新模式（見圖11），建立部門間的溝通與合作機制、實現(xiàn)規(guī)劃與現(xiàn)狀信息的實時對接、分類解決不同屬性地區(qū)的規(guī)劃協(xié)調問題。

全區(qū)層面：采用“聯(lián)合組織”制度，成立區(qū)委書記統(tǒng)籌、多部門介入的“規(guī)劃編制小組”，改變以往各職能部門簡單的串聯(lián)方式，建立并聯(lián)的工作關系，實現(xiàn)信息的實時對接和重大事項的共同決策，以促進部門間的溝通合作。

經濟區(qū)層面：以“于洪區(qū)全域規(guī)劃”中的功能分區(qū)和各街道的行政轄區(qū)為基礎，將全域劃分為七大經濟區(qū)。每個經濟區(qū)下設1個“紐帶”部門即規(guī)劃協(xié)調辦公室，下與街道對接、上與職能部門溝通，確保多方在統(tǒng)一的信息平臺上探討問題，并依自身屬性因地制宜地提出解決方案。

3 保障措施

為確保規(guī)劃工作的順利進行和有效實施，規(guī)劃從信息共享、政策配套、法制建設、工作機制四個方面提出保障措施。信息共享方面，整理基礎資料與數(shù)據(jù)、現(xiàn)行規(guī)劃、規(guī)劃管理審批情況等相關信息，運用3S（GIS，RS，GPS）技術，建立數(shù)據(jù)庫，搭建信息共享平臺。政策配套方面，本規(guī)劃編制完成之后，于洪區(qū)需制定統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、年度實施計劃、城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、耕地占補平衡、土地整治等相關配套政策。法制建設方面，在市級或區(qū)級層面出臺相關法規(guī)、規(guī)章或實施辦法，保障“三規(guī)合一”的法律地位；研究制定關于“三規(guī)合一”的技術標準，規(guī)范“三規(guī)合一”的工作程序和方法。工作機制方面，成立專管機構，加強對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“三規(guī)合一”工作的組織領導、管理協(xié)調、指導監(jiān)督，區(qū)委、區(qū)政府應將推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“三規(guī)合一”工作納入到對各街道和相關部門的考核內容。

4 結語

于洪區(qū)位于沈陽市中心城區(qū)邊緣，既是鄉(xiāng)村城市化的重要地區(qū)，又是城市擴展進程的最前沿陣地。在《沈陽市于洪區(qū)“三規(guī)合一”城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2012-2020）》的編制過程中，貫穿始終的是強調城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，包括建立城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系、構建“三規(guī)合一”城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制框架、創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃工作制度，為其他地區(qū)提供了參考和借鑒。

參考文獻：

[1]沈陽市規(guī)劃設計研究院.沈陽市于洪區(qū)“三規(guī)合一”城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2012-2020）[R].2012.

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[5]譚都.資源緊約束條件下的新型城市化道路探索――廣州“三規(guī)合一”規(guī)劃研究[A].2013中國城市規(guī)劃年會論文集[C].青島出版社，2013.

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篇(4)

關鍵詞：多規(guī)合一；路徑探析

中圖分類號：TU981 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）012-000-02

一、引言

目前，隨著我國改革開放的不斷深入，城鄉(xiāng)發(fā)展和建設中積累的一些問題日益凸現(xiàn)，有些已經嚴重制約經濟社會的發(fā)展[1]。突出的表現(xiàn)是：空間規(guī)劃相互沖突、缺乏統(tǒng)一的空間規(guī)劃管理體系、審批效率低下、規(guī)劃信息不公開導致社會矛盾。

規(guī)劃間相互矛盾問題的越演越烈，導致城市發(fā)展空間分割嚴重，基礎設施與公共服務設施配置失衡，城市空間利用效率低下，無法實現(xiàn)空間優(yōu)化開發(fā)和耕地保護的作用。實施“多規(guī)合一”是新形勢下規(guī)劃工作的新任務。探索從“多規(guī)分立”走向“多規(guī)合一”的有效途徑是新形勢下規(guī)劃工作的新任務[2]。市縣“多規(guī)合一”是解決市縣規(guī)劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協(xié)調等突出問題，強化政府空間管控能力和改革政府規(guī)劃體制的必經之路，是對規(guī)劃編制、審批、管理和實施等現(xiàn)行制度的規(guī)劃體制改革創(chuàng)新，是提高規(guī)劃公信力和完善地方政府治理體系的重要內容[3]。

二、研究背景及研究區(qū)域情況

1.研究背景

黨的十三中全會以來，中央政府高度重視推進“多規(guī)合一”工作，在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020年）》指出：要推動有條件地區(qū)的經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等“多規(guī)合一”[4]。2016年12月召開的中央城市會議強調：以主體功能區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌各類規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”。四川省積極推進以“縣”為單位的多規(guī)合一工作，其中南充市西充縣納入四川第二批縣域全域規(guī)劃試點之一。這些足以見證南充市在全市推進“多規(guī)合一”工作迫在眉睫。

2.研究區(qū)域概況

（1）發(fā)展概況

南充位于四川東北部，成渝經濟區(qū)北部，嘉陵江中游。幅員面積12494平方公里，現(xiàn)轄3區(qū)5縣，截止2014年末常住人口達常住人口633.38萬人，城鎮(zhèn)化率42.4%，形成油氣化工、汽車汽配、絲紡服裝、農產品加工4大優(yōu)勢產業(yè)，奪得中國優(yōu)秀旅游城市、國家園林城市、國家規(guī)劃定位的成渝經濟區(qū)北部中心城市和川東北地區(qū)中心城市等桂冠，是四川第三大城市。

（2）規(guī)劃編制情況

①國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃

國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃是由發(fā)改部門組織編制的，對市域一定時期內（通常為5年）經濟與社會的發(fā)展各項內容做出具體安排的規(guī)劃，是指導地方經濟社會發(fā)展的階段性綱領。內容涵蓋南充市生產力分布、重大建設項目和區(qū)域經濟重要比例關系等方面，為南充市的社會、經濟、文化建設工作指明方向。目前，南充市已經完成國民經濟社會發(fā)展第十三個五年綱要。

②土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是由南充市國土資源局主導的，在滿足國家社會經濟可持續(xù)發(fā)展的要求前提下，充分考慮本地的自然、經濟、社會條件，從空間和時間2個維度對土地的開發(fā)、利用、治理、保護工作給予詳細的規(guī)定和布署。

③城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為我國規(guī)劃體系中一種重要的法定規(guī)劃，一旦通過審批將成為協(xié)調城鄉(xiāng)空間布局、引導和調控城鄉(xiāng)建設、保護和管理城鄉(xiāng)空間資源的法律依據(jù)[5]。對于南充市而言，政府部門合理安排城鄉(xiāng)建設發(fā)展空間布局的重要抓手，是改善生態(tài)環(huán)境的關鍵指南，是促進資源、能源節(jié)約和綜合利用的重要依據(jù)。

三、規(guī)劃間存在的問題

1.空間規(guī)劃沖突

由于不同的規(guī)劃由不同的部門負責編制，從而出發(fā)點不同、戰(zhàn)略目標不同、依據(jù)不同，技術手段與方法不同，最終導致城市經濟發(fā)展與實際社會發(fā)展空間布局不吻合，大量的資源被浪費，沒有得到合理利用。比如對比南充市的土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，有的土地在土地利用規(guī)劃里屬于非建設用地，而在城鄉(xiāng)規(guī)劃里屬于建設用地，由此而引發(fā)的土地利用矛盾，延遲城市的建設工期，影響城市的正常運行。

2.規(guī)劃審批效率低下

第一，信息流通不暢。規(guī)劃主管部門各自為政，審批手續(xù)混亂，空間管理權限重疊，信息共享不足。項目落地慢，各部門間項目協(xié)調成本高。第二，審批時間長?？绮块T的行政審批制度，行政審批中互為前置，來回審批，項目的審批時間拉長，導致項目不能及時實施，難以滿足當前經濟社會發(fā)展的需要。第三，重視行政審批，項目實施后的監(jiān)督工作無人問津。呈現(xiàn)“嚴進、松管、輕罰”局面，項目實施的質量難以保證。同一條道路、同一區(qū)域地下管道一年修來修去的現(xiàn)象很普遍。

3.各規(guī)劃水平不高

多次指出，規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。就南充市而言，目前需要一個多專業(yè)合作的規(guī)劃編制團隊，統(tǒng)籌各規(guī)劃的編制。缺乏一個統(tǒng)一的規(guī)劃體系，造成一些基礎設施建設重復建設，脫離發(fā)展需求。規(guī)劃種類繁多、規(guī)劃水平稂莠不齊、各部門的規(guī)劃體現(xiàn)部門利益、很難保證規(guī)劃宗旨的實現(xiàn)。

4.法律依據(jù)和保障不同

在我國目前的行政體制框架內，多規(guī)合一首先是誰主導的問題，目前多規(guī)間的法律關系沒有理順，缺乏健全的相關法律體系作為編制實施的有力保障[6]。土地規(guī)劃法由《土地管理法》作為法律依據(jù)，法律地位相對較高。城鄉(xiāng)規(guī)劃由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為支撐，法律地位也較高。而發(fā)展規(guī)劃是政府宏觀政策的集中體現(xiàn)，只有中央政府的政策作為支撐，沒有法律上的支持?？梢?，法律基礎的不健全，多規(guī)合一沒有強有力的法律保障，難以形成目標對象明晰的完整體系，影響規(guī)劃實施的效能。

四、推進“多規(guī)合一”的途徑

1.建立多規(guī)合一的問題解決機制

高度重視規(guī)劃間存在的規(guī)劃內容交叉、管制重疊、標準不一的問題，深入剖析問題來源，確定推進多規(guī)合一的工作重心。在現(xiàn)有規(guī)劃的基礎上，重新編制一個綜合發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃目標、期限、規(guī)劃技術標準等，內容包括宏觀邊界規(guī)模及功能、定性、指標管控等方面，將其作為各規(guī)劃的“領頭羊”，統(tǒng)籌制定土地利用、城市建設、綜合交通、產業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等分項規(guī)劃，進一步規(guī)范和引導各部門規(guī)劃工作的有序展開，科學推進規(guī)劃的編制和實施。

2.成立高規(guī)格領導小組實施“三線”管控

成立人大下屬的區(qū)域規(guī)劃委員會或規(guī)劃領導小組和機構，統(tǒng)籌管理多規(guī)合一空間管控規(guī)劃的實施，重大項目審批及指導各專項規(guī)劃的銜接和統(tǒng)籌。改革多規(guī)合一規(guī)劃體制，提高其級別和規(guī)格，強化其權威性。利用行政手段，促進多規(guī)合一的統(tǒng)一和有效實施。以政府為主導，組織相關部門成立專門的“多規(guī)合一”工作領導小組，以空間布局、生態(tài)紅線劃定、產業(yè)發(fā)展和布局、基礎設施建設等方面為重點，有效推進多規(guī)間的有效銜接。根據(jù)國家和省《主體功能區(qū)規(guī)劃》的要求，擬定落實主體功能區(qū)規(guī)劃的相關配套政策和措施，以城市開發(fā)邊界、永久基本農田紅線和生態(tài)保護紅線“三線”為底線，優(yōu)化生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)的空間布局。同時，制定并完善經濟社會、資源環(huán)境政策和空間管控措施，營造良好的政策環(huán)境，確保多規(guī)合一工作的有序展開。

3.探索市縣空間規(guī)劃銜接協(xié)調機制

結合市縣所處的宏觀環(huán)境，綜合考慮現(xiàn)有的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護等相關規(guī)劃目標，明確“多規(guī)合一”的核心目標，判定相應的指標體系。探索整合各類規(guī)劃以及銜接協(xié)調各類規(guī)劃的工作機制，提出完善市縣空間規(guī)劃的對策與建議，加快市縣空間規(guī)劃的高效實施。在遵循各類規(guī)劃發(fā)展目標、法律法規(guī)的要求的前提下，合理確定規(guī)劃間統(tǒng)一協(xié)調的規(guī)劃中期年限和目標年限，促使各類規(guī)劃的目標有效實施。

4.構建統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系

結合十三五規(guī)劃編制，擬構建“1+3+x”市縣規(guī)劃體系?！?”指南充市“十三五”規(guī)劃綱要，“3”指城鄉(xiāng)、土地利用和環(huán)境保護規(guī)劃等空間規(guī)劃，“X”指各類專項規(guī)劃或行動方案。結合全市實際發(fā)展，完善城鄉(xiāng)、土地利用和環(huán)境保護規(guī)劃等三大空間規(guī)劃。以一個重點領域或行業(yè)編制一個專項規(guī)劃為原則，合理確定專項規(guī)劃數(shù)量，精簡各規(guī)劃內容，促進專項規(guī)劃向實施方案和行動計劃轉變，增強專項規(guī)劃的可行性。

5.建立高效的審批程序

在構建“多規(guī)合一”協(xié)作平臺的基礎上，搭建業(yè)務協(xié)同辦理“多規(guī)合一”信息平臺，建立一套全市統(tǒng)一的建設項目審批與用地管理的辦事規(guī)則，構建發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等多部門聯(lián)動會審工作機制。開展項目生成和審批的業(yè)務協(xié)同作業(yè)，實現(xiàn)業(yè)務協(xié)同管理，優(yōu)化審批程序，推進項目審批流程改革。建立“多規(guī)合一”保障監(jiān)督體系和反饋機制，確保項目高效推進。

參考文獻：

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篇(5)

城市社會生態(tài)系統(tǒng)則是城市生態(tài)系統(tǒng)和社會的一種融合，它是隨著人類社會發(fā)展逐漸建立起來的，包括城市生態(tài)系統(tǒng)中的各種自然網絡和更為重要的社會、政治、經濟及文化等關系的網絡。城市社會生態(tài)系統(tǒng)是人類社會群體與生存環(huán)境的有機結合，是自然界和人類社會長期共同發(fā)展的產物，是自然生態(tài)系統(tǒng)進化的必然產物和最高形態(tài)，是一個開放的復雜巨系統(tǒng)。與任何生命系統(tǒng)一樣，城市社會生態(tài)系統(tǒng)也具有其特有的系統(tǒng)結構與功能以及控制規(guī)律。社會生態(tài)的系統(tǒng)性質既存在于結構方面，也存在于功能方面，還存在于系統(tǒng)效益方面，這就是社會生態(tài)學的結構系統(tǒng)性、功能系統(tǒng)性和效益系統(tǒng)性。城市社會生態(tài)系統(tǒng)具有與其結構相適應的四種基本功能：社會生產功能、能量流動功能、物質循環(huán)功能和信息傳遞功能。

城市社會生態(tài)系統(tǒng)由社會要素和環(huán)境要素構成，其中，環(huán)境要素包括理化、生物及人文等各類因子，而社會要素則由各個階層、各個類別的社會人組成。城市社會生態(tài)系統(tǒng)的功能主要通過自然力和社會力實現(xiàn)，自然力是自然界的各種能量，而社會力由經濟杠桿、社會杠桿和文化杠桿三種作用力構成。城市社會生態(tài)系統(tǒng)的控制規(guī)律可歸納為三大原則：競爭、共生和自生。競爭原則強調對有效資源及可利用生態(tài)位的高效合理利用；共生原則強調人與自然的協(xié)調發(fā)展，以及不同種類間生物個體與整體間的公平與共生，以維持系統(tǒng)穩(wěn)定；自生原則是城市社會生態(tài)系統(tǒng)應付環(huán)境變化的一種自我調節(jié)能力，通過循環(huán)與行為維護系統(tǒng)在結構和功能方面的穩(wěn)定。

如果把人類看成城市這一復雜巨系統(tǒng)中的一個組成因子，那么人類因子無疑是城市這一復雜巨系統(tǒng)中最為活躍的因子。人類具有社會屬性和自然屬性雙重屬性，這也是人類區(qū)別于其他生物的重要特征。所謂自然屬性，是指人與自然界發(fā)生的物質交換、循環(huán)時所產生的關系總和，即生態(tài)關系，是人存在的基礎，是城市生態(tài)系統(tǒng)的一部分。所謂社會屬性，是指在實踐活動中人與人之間發(fā)生的各種關系總和，即社會關系。人的自然屬性對城市的影響隨著時間的推移已逐漸減弱，而人的社會屬性卻越來越多的在人的各項活動中體現(xiàn)，人類也正是作為社會人在城市中扮演主角。人類與其所存在的自然環(huán)境和社會環(huán)境長期相互作用、相互影響。

人類通過自身的各種行為作用于其所處的自然環(huán)境和社會環(huán)境，當人類改造自然的水平超越了人類認識自然的水平時，便會破壞人與自然協(xié)調的生態(tài)關系，產生人為災害，造成各種生態(tài)危機，從而阻礙人類社會的進一步發(fā)展；而當人類認識自然的水平超過人類改造自然的水平時，人與自然的生態(tài)關系相互協(xié)調，保證了城市生態(tài)系統(tǒng)的良性運作，從而促進人類社會的發(fā)展。相對應的，自然界對人類呈現(xiàn)的亦是雙面性：自然界為人類的生存及發(fā)展提供時空資源和物質資源，當這些資源得到合理分配和協(xié)調利用時，自然界促進人類及社會的發(fā)展；若自然界發(fā)生自然災害時，則阻礙人類及社會的發(fā)展。

由于種種原因造成的分配不合理，導致人類對自然資源占有量產生極大的差距，這種差距若長期得不到調整，會進一步拉大人類對社會資源和自然資源占有量的差距，從而產生極大的社會和生態(tài)矛盾，矛盾的不斷激化就會產生社會危機和生態(tài)危機。在現(xiàn)代社會的分配機制未得到完善之前，隨著經濟的發(fā)展，人們對資源的占有量的差距會越來越大，從而導致人們的收入差距進一步擴大，便會產生一系列影響人類社會正常發(fā)展的阻礙因素。在國家之間，發(fā)達國家通過各種手段掠奪欠發(fā)達國家的社會資源和自然資源，拉大了貧富國家之間的差距，增加了民族矛盾，激化了地區(qū)沖突。不發(fā)達國家常以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取經濟效益，從而陷入了“生態(tài)經濟”的惡性循環(huán)中，導致了生態(tài)危機和社會危機的全面爆發(fā)。兩種危機都會阻礙人類及社會的發(fā)展，應該全面地研究社會生態(tài)系統(tǒng)，綜合采用政治手段、經濟手段和可持續(xù)發(fā)展手段，科學地解決生態(tài)危機和社會危機。

解決生態(tài)危機應從人類社會的總體高度來考慮問題。許多社會生態(tài)學家認為生態(tài)危機的實質是社會哲學和政治哲學問題，其本質根源是社會生活模式的弊端。為了消除當今世界的生態(tài)危機，根據(jù)不同的理論提出了不同的辦法：計劃生育、有限生產及建構生態(tài)文化等。然而，這些辦法都具有一定的局限性。筆者認為，應根據(jù)社會生態(tài)系統(tǒng)的特性和演替動力，遵照自然法則和社會發(fā)展規(guī)律，利用科學技術，合理分配資源，積極協(xié)調社會關系和生態(tài)關系，實現(xiàn)生物圈的穩(wěn)定和繁榮；強調社會生態(tài)系統(tǒng)的物質、能量、信息的高度綜合和合理競爭，共生與自生能力的有效結合，生產、消費與還原功能的協(xié)調，社會、經濟、環(huán)境的耦合，時、空、量、構、序的統(tǒng)籌，最終實現(xiàn)社會關系和生態(tài)關系的和諧發(fā)展，從而從根本上解決生態(tài)危機。解決社會危機也應從根本問題入手，合理分配資源，實行公平競爭，實現(xiàn)共同發(fā)展。注重社會關系協(xié)調，根據(jù)人類社會發(fā)展的規(guī)律及時地調整人類社會內部的各種關系，合理分配資源，減小人與人之間、地域與地域之間資源占有量的差距，推動公平競爭，促進共同發(fā)展。同時，注重軟環(huán)境的構建，強調文化的地域性、生態(tài)的社會性及設計的人文性等。

社會生態(tài)學

1社會生態(tài)學的產生背景、研究對象與研究方向。大部分生態(tài)類學科研究的重點仍屬自然學科的內容，但采用自然學科的理論來解決社會問題顯然并不合適，所以有必要從社會的角度去審視生態(tài)問題，由此產生了社會生態(tài)學。

社會生態(tài)學研究的是作為社會主體的人類與周圍環(huán)境及各種事物之間的關系，是從社會角度對生態(tài)問題進行考察的生態(tài)學理論，是研究人類社會和自然環(huán)境相互作用的學科，即人類社會的生態(tài)科學。當前社會生態(tài)學主要有三個研究方向：①社會學方向，即從社會學的角度研究社會文化與生態(tài)環(huán)境的關系，著重研究土地利用、土地利用模式變化和空間組合；②行為科學方向，即從社會生物學的角度研究生物的社會行為；③人類生態(tài)學研究方向，即從人與自然的關系角度研究社會與自然界的相互作用。社會生態(tài)學包含社會向度和生態(tài)學向度兩個向度：所謂社會向度，是指分析生態(tài)問題和尋求構建理性生態(tài)社會的社會視角；所謂生態(tài)學向度，是指運用生態(tài)學的觀點、思維方式和價值觀，啟示和指導人們重建人類與自然的關系。

社會生態(tài)學的認識主體是與生態(tài)系統(tǒng)共存的社會人，認識客體即社會生態(tài)系統(tǒng)。社會生態(tài)學將人類社會系統(tǒng)、社會經濟系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)有機結合起來，并進行整體性和交叉性的綜合研究。

2社會生態(tài)學的研究目的?！叭撕蜕鐣蛩卦谏鐣匀幌到y(tǒng)中起著積極的主導作用，自然與社會間的相互關系如何，取決于人所選擇的自然資源利用戰(zhàn)略”[3]。在前蘇聯(lián)社會生態(tài)學家馬爾科夫看來，社會生態(tài)學的目標從對自然過程的簡單描述逐步過渡到對這一過程的控制，即通過對環(huán)境的管理促進生物圈轉化為智力圈?！叭祟惒⒉皇谴笞匀坏闹魅?，而是大自然的一部分”[4]。我國的社會生態(tài)學者丁鴻富等人運用系統(tǒng)論的觀點探討社會生態(tài)問題，并對其概念和演化機制做出闡述：生物之間互為環(huán)境。對于人類來說，地球上所有生物組成的生物圈是人類的生物環(huán)境。人類本身在生物環(huán)境中棲息繁衍，是生物圈的一個組成部分。社會生態(tài)學的研究目的是為了減少和消滅人類已經或可能發(fā)生的、對人類自身賴以生存與發(fā)展的人類社會生態(tài)系統(tǒng)的種種不利甚至有害的行為，從而逐步自覺地建立和維護有利于人類生存與發(fā)展的生態(tài)平衡。

3社會生態(tài)學的基本觀點。城市社會生態(tài)系統(tǒng)具有社會效益、生態(tài)效益和經濟效益，根據(jù)系統(tǒng)的整體性和動態(tài)性原理，城市社會生態(tài)系統(tǒng)的整體性效益大于它的社會效益、生態(tài)效益和經濟效益三部分的總和，城市社會生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化的核心是整體最優(yōu)，即在實現(xiàn)系統(tǒng)整體與長遠最優(yōu)的前提下，兼顧各個局部與眼前的效益。

首先，社會生態(tài)學呼吁道德再生。社會生態(tài)學認為，無論是人口、科技和文化，還是經濟、生產和消費，都是社會本身的構成要素，它們的發(fā)展和運行都受到社會存在本身的觀念影響和制約。只有從社會生態(tài)學的角度，深刻認識人類社會本身，破除社會的壓迫制度，人類才能從根本上消除生態(tài)危機和社會危機。

其次，社會生態(tài)學呼吁沿著生態(tài)路線重建社會，形成“生態(tài)社會”。社會生態(tài)學認為，人類是具有獨特社會意識的大自然的組成部分，生態(tài)危機是人類作用的結果，這個結果對人類自身亦有損害。如果在生態(tài)學原則基礎上沿著生態(tài)路線重建社會，將改善人類與自然的關系，促進人與自然和諧發(fā)展，實現(xiàn)城市生態(tài)系統(tǒng)整體最優(yōu)效益。

社會生態(tài)學注重人和環(huán)境的關系，把社會和自然看作是在統(tǒng)一的完整系統(tǒng)中不可分割的部分，追求實現(xiàn)人類社會與自然世界的本質統(tǒng)一，也即人與人關系的辯證統(tǒng)一和人與自然關系的辯證統(tǒng)一?！吧鷳B(tài)社會發(fā)展的內在目的就是使自然世界的存在不再外在于社會，使生態(tài)的社會存在與發(fā)展不再是單純地追求人自身利益的實現(xiàn)，還必定要維護人與自然關系的和諧以及人與自然關系的進化”[5]。

空間規(guī)劃

1空間、規(guī)劃及空間規(guī)劃的基本概念。在城市規(guī)劃和空間規(guī)劃的理論與實踐中，空間一般被理解為“生存空間”，即物理空間和人類使用功能的合成，包含物質空間和非物質空間。規(guī)劃是從長遠和全面的角度制定發(fā)展目標，并對現(xiàn)有資源進行優(yōu)化配置，從而實現(xiàn)預期目標的方法和手段。其主要內容包括土地使用的配置、城市空間的組合、交通運輸網絡的架構和城市政策的設計與實施?？臻g規(guī)劃是“主要由公共部門使用的、影響未來活動空間分布的方法，其目的是創(chuàng)造一個更合理的土地利用和功能關系的領土組織，平衡保護環(huán)境和發(fā)展兩個需求，以達成社會和經濟發(fā)展總的目標”[6]?？臻g規(guī)劃包括了每個層面和各個空間相關的專業(yè)區(qū)域的公共手段。由此可見，空間規(guī)劃的實質是人類改造自然和社會環(huán)境的一種手段，通過對各種空間發(fā)展引導和控制來影響資源的配置，實現(xiàn)人類對其所在環(huán)境的作用與影響。

2空間規(guī)劃的手段?？臻g規(guī)劃可以被理解為一種解決問題的技術手段，盡管沒有一個全面、綜合的理論可以概括，但規(guī)劃工作者卻有著非常廣泛的專業(yè)方法：傳統(tǒng)的概念設計、專業(yè)規(guī)劃，以及新興的基于項目的規(guī)劃、相關人參與性規(guī)劃及各類合作性規(guī)劃等。

社會生態(tài)系統(tǒng)的空間規(guī)劃思考

傳統(tǒng)意義上的空間規(guī)劃僅僅對城市的用地布局、景觀環(huán)境及城市空間進行設計和改造，在提出建設生態(tài)社會的發(fā)展目標后，空間規(guī)劃也融入了一些生態(tài)學和景觀生態(tài)學的要素，注重對城市生態(tài)系統(tǒng)的保護。在構建和諧社會的發(fā)展綱要指導下，空間規(guī)劃應汲取社會生態(tài)學的內容，關注人類社會及其所處環(huán)境，包括自然環(huán)境和社會環(huán)境的相互關系與作用，從社會角度考察城市的生態(tài)問題，并用研究城市生態(tài)系統(tǒng)的方法來解決城市社會問題，建立人類自身以及人類與環(huán)境之間和諧發(fā)展的穩(wěn)定生態(tài)格局。

1全面發(fā)展—深化理解空間規(guī)劃的概念。很長時間內我國一直沒有以“城市空間規(guī)劃”命名的規(guī)劃類型，而城市規(guī)劃工作的核心內容和重要目標之一就是城市的空間布局，以致于很多規(guī)劃工作者認為把城市規(guī)劃的成果落實到城市空間中就是城市的空間規(guī)劃。長期以來，人們對空間規(guī)劃概念的理解存在一定的局限性。

空間形態(tài)的表達是大多數(shù)物質規(guī)劃與設計的終極指向，所有的意念與價值都由它來承載，因而要求所有的規(guī)劃設計體現(xiàn)出精確和肯定的空間特征。傳統(tǒng)意義上的空間僅僅注重城市空間的物質空間，忽視城市空間的社會性、經濟性，所以城市空間規(guī)劃的內容偏重于空間的藝術布局和技術處理，對于空間發(fā)展的經濟、社會、生態(tài)因素及其相互作用缺乏關注。這種不考慮經濟、社會及生態(tài)等要素的單純的物質空間規(guī)劃無法引導城市空間的發(fā)展，促進人與環(huán)境和諧共生格局的形成。

盡管城市空間規(guī)劃的直接對象是城市物質空間，且其規(guī)劃成果常常由城市空間布局的變化與調整來體現(xiàn)。但城市空間規(guī)劃的依據(jù)并非僅僅來源于城市的物質空間，而是基于城市空間的多種組成要素的綜合研究?！耙虼耍鞘锌臻g規(guī)劃的內容不僅是空間布局(表現(xiàn)為土地利用的狀態(tài))，還包括相應的空間政策?？臻g布局中包含了對社會、經濟、生態(tài)和技術等內容的思考，空間政策的內容非常豐富，直接體現(xiàn)為城市空間發(fā)展的政策指引，它的實現(xiàn)需要各種影響到空間演變的政策的協(xié)同”[7]。

空間規(guī)劃應將各個學科(如經濟學、社會學和生態(tài)學等)的理論引入到對城市空間的研究中，提出城市綜合空間發(fā)展的新模式及其規(guī)劃調控手段，包括從社會學角度闡述社會—空間互動的總過程和從生態(tài)學角度研究城市空間生態(tài)系統(tǒng)—空間規(guī)劃的理論與方法，通過規(guī)劃行為控制城市空間資源、自然資源和社會資源的分配，促進城市空間協(xié)調發(fā)展。

2可持續(xù)發(fā)展—注重生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展。盡管由于城市空間作為城市活動的物質空間載體與城市的各項要素有著緊密的聯(lián)系，并因此在規(guī)劃過程中受到格外的關注，但并不能將城市的物質空間布局作為城市空間規(guī)劃的唯一著重點，因為城市的各項物質性、非物質性要素不僅對城市空間產生重要影響，其本身以及相互之間的關系亦同樣對城市發(fā)展有著深刻影響[8]。因此，經濟、社會、文化、生態(tài)及景觀等各項因素都應當成為城市空間規(guī)劃的對象。長期以來，我國的空間規(guī)劃都以建筑空間、公共空間為主體對象，城市生態(tài)因素一直沒有受到足夠的重視，而對城市社會生態(tài)系統(tǒng)的考慮則更少。

生態(tài)環(huán)境對城市的生存和發(fā)展具有重要的作用，城市發(fā)展應當遵循可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)原則。但生態(tài)環(huán)境并不只是城市生存和發(fā)展的基礎，在某些特定的城市，良好的生態(tài)環(huán)境和與之密切關聯(lián)的城市自然及人文景觀實際上還是城市發(fā)展核心競爭力的重要組成部分，所以在城市發(fā)展過程中，必須注重對生態(tài)環(huán)境的保護，注重對獨特自然和人文景觀環(huán)境的維護與提升。城市空間規(guī)劃應該吸收生態(tài)學的方法，構建一個基于生態(tài)學理念的城市用地空間結構，營造可持續(xù)的人居環(huán)境；積極運用景觀生態(tài)學理論，對城市空間發(fā)展的基本狀況和條件進行生態(tài)適宜性評價，即根據(jù)區(qū)域內景觀資源、環(huán)境特征及發(fā)展需求，選取具有代表性的生態(tài)特性，從景觀的獨特性、多樣性、功效性、宜人性及美學價值入手，分析某一景觀類型的資源質量及其與周圍景觀的關系，以確定這一類型對該用途的適宜度[9]；在此基礎上，對城市生態(tài)系統(tǒng)的各項用地與建設做出更為合理的安排，提高城市生態(tài)環(huán)境質量，并能動地調控城市的各種社會經濟活動，使之和諧相容和可持續(xù)發(fā)展。

3健康公平—引入社會生態(tài)學理論。城市空間不僅僅是城市物質空間結構的體現(xiàn)，更是城市社會、經濟及文化的綜合表征，社會因素對城市的發(fā)展具有十分重要的作用，而在空間規(guī)劃中，社會因素往往被忽略。而社會生態(tài)學認為，所有的生態(tài)問題都是由根深蒂固的社會問題造成的，要創(chuàng)建和諧發(fā)展的“生態(tài)社會”，就要建立生態(tài)系統(tǒng)與社會系統(tǒng)之間的良好關系，除了關注城市的生態(tài)環(huán)境建設之外，還需要關注人類社會結構與活動及其環(huán)境，即城市社會空間的發(fā)展。

傳統(tǒng)城市的社會空間往往根據(jù)居民的社會地位、宗教關系與信仰等來劃分，現(xiàn)代城市由于工業(yè)的發(fā)展和社會文明的進步，社會空間的劃分往往與居民的職業(yè)、身份及收入水平等密切相關。我國大多數(shù)城市正處于人口急劇增長與社會轉型時期，一方面大量新型社會空間，如高檔住宅區(qū)和棚戶區(qū)等在城市邊緣區(qū)快速形成；另一方面老的社會空間在舊城改造與更新的過程中面臨解體和重組。隨著住宅商品化、私有化以及房地產市場的發(fā)展，貧富分異所形成的城市居民社會空間結構調整將成為引導城市社會空間結構調整與重組的主要方式[9]。從合理引導城市的社會空間發(fā)展的角度對城市進行空間規(guī)劃，要對城市的社會基礎進行研究，研究內容包括城市居民的階層、職業(yè)、遷移、年齡、文化水平、生活方式、行為準則和價值觀等，以及居民的空間分布，在分析、確定城市社會空間結構發(fā)展與城市綜合發(fā)展的關系的基礎上，提出城市社會空間發(fā)展的策略性建議，作為城市空間規(guī)劃的組成部分。

一個理想的現(xiàn)代社會結構，應具有公正性、合理性和開放性的重要特征。各國的發(fā)展經驗表明，中等收入者占大多數(shù)的社會，即兩頭小、中間大的“橄欖形”或“紡錘形”社會是比較穩(wěn)定和理想的社會。2010年1月，中國社會科學院的《當代中國社會結構》報告明確提出，目前中國社會結構落后于經濟結構大約15年。要達到城市社會生態(tài)高標準—“安居立業(yè)，讓城市成為更多人的生活家園”這個目標還需要不懈努力：一方面，國家應進行相應的社會體制改革，促進社會結構的轉型；另一方面，規(guī)劃師應借助空間規(guī)劃的手段創(chuàng)造合理的社會空間，以促進社會結構的更新。

對資源的分配與再調配是空間規(guī)劃對社會空間發(fā)展引導的一個重要手段，如對城市各級中心、公共空間及綠地系統(tǒng)的配置。按照等級區(qū)分，級別越高的中心享有越多的資源與權利，這樣會造成地區(qū)間差異的急劇擴大，從而破壞社會結構的平衡發(fā)展。因此，可以通過創(chuàng)立和引導多中心發(fā)展、扶植低等級中心的方式，采取基礎設施建設、城市資源調配、空間發(fā)展引導等手段來減少因城市中心地區(qū)位差異造成的社會空間分化。按照規(guī)模來分，城市公共空間包括服務于城市的大型公共空間、服務于社區(qū)的中型公共空間和服務于鄰里的小型公共空間。大型公共空間一般作為展示城市形象的名片和舉辦大型公共活動的場所，其規(guī)劃建設往往基于政治和經濟的考量，對于改善市民生活的作用十分有限；中型公共空間的規(guī)劃建設更多基于公共健康的考量，但由于服務半徑等問題往往造成市民使用的不便；小型公共空間具有方便到達和形式靈活等特點，對于提高城市宜居性和適應現(xiàn)代公共生活具有重要作用。在實際建設過程中，中小型公共空間的建設常常被忽視，這對于提高城市宜居性極其不利[10]。在空間規(guī)劃的過程中，面對城市公共空間尤其是中小型公共空間建設不足的情況，應盡可能完善公共空間體系，合理分配各類公共空間的建設資源，改善公共空間環(huán)境，提升人們生活的品質。

4以人為本—合理組織城市功能。伴隨著快速的城市化進程，城市飛速發(fā)展，當城市發(fā)展速度快于人們認識水平的發(fā)展速度時，城市發(fā)展就會缺失許多生態(tài)、文化及社會元素的植入，導致不同的城市病態(tài)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

城市功能主義是病態(tài)現(xiàn)象之一。功能是城市空間的基本要求，在現(xiàn)代主義運動的影響下，規(guī)劃師特別強調城市的功能性，往往遵循“形式必須服從功能”的理念，將住宅當成“住人機器”，將城市當成“增長機器”，背離了以人為本的規(guī)劃原則。城市發(fā)展一味追求效率，而缺乏人文情懷，導致了功能主義的出現(xiàn)[11]。例如，目前我國的很多工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)的建設過于注重城市的單一功能，而忽略了人的感受和需求，使得文化、娛樂、休憩、運動及交往等活動很難進行。為了創(chuàng)造以人為本的城市空間，空間規(guī)劃應合理組織城市功能，即優(yōu)先考慮城市的基本功能，包括城市的交通、居住、工作和游憩等與城市居民日常生活及城市運作密切相關的功能；慎重處理城市現(xiàn)有的特殊功能，塑造城市的特色和形象；考慮城市自身的發(fā)展，開發(fā)城市的新功能并妥善處理新舊功能之間的關系。

《雅典》提出了城市的四大活動，明確了人及其活動與利益是城市規(guī)劃的基礎，確立了現(xiàn)代城市規(guī)劃中的人本主義思想，要求規(guī)劃師把“以人為本”作為規(guī)劃設計的前提和目標。在微觀層面上，空間規(guī)劃以創(chuàng)造舒適幽雅的城市環(huán)境空間為主要目的，主要體現(xiàn)在對人本身的生理、心理需求的尊重和人文關懷的增加；在中觀層面上，空間規(guī)劃著眼于為城市居民創(chuàng)造舒適的社區(qū)環(huán)境，主要體現(xiàn)在具有強烈歸屬感的社區(qū)空間設計、反映居民的生活習慣和創(chuàng)造融洽的鄰里環(huán)境；在宏觀層面上，空間規(guī)劃力求創(chuàng)造有機的城市結構，通過合理的交通組織、適度的城市規(guī)?？刂坪陀袡C的城市更新，滿足人們的日常活動需求。

以人為本還體現(xiàn)為廣泛的公眾參與。在進行空間規(guī)劃時，應充分考慮規(guī)劃主體的切實利益和協(xié)調各種利益間的矛盾，通過在規(guī)劃設計和管理過程中對公眾參與的強調，提高公眾對規(guī)劃的滿意度，創(chuàng)造富有人情味的城市空間。

5新規(guī)劃理念的運用。土地混合使用、功能混合、TOD開發(fā)和PPP模式等新規(guī)劃理念的運用可就近滿足居民需求、促進鄰里交往、降低機動車使用頻率，引導城市邁入良性循環(huán)[12]。

篇(6)

[關鍵詞] 城市公共空間 城市規(guī)劃編制體系 規(guī)劃體系

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

1引言

城市公共空間作為我國城市空間體系中的重要組成部分，是提高城市整體水平的重要內容和途徑。近年來對其所進行的理論和實踐探索在設計技術方面已有長足的進步，但是缺乏將城市公共空間的建設作為一個體系去系統(tǒng)的研究，公共空間體系規(guī)劃相對于國內現(xiàn)階段其他類型的規(guī)劃編制還是一薄弱環(huán)節(jié)。

我國處于快速城市化與積極融入全球經濟體系的進程中，從東部沿海發(fā)達地區(qū)到中西部欠發(fā)達地區(qū)興起的城市公共空間建設熱潮，其促成的動力既有顯性的城市發(fā)展政策、民間資本的推動，也有城市市民社會崛起、公共生活需求等潛在的社會影響。轉型期對我國城市公共空間建設提出了新的挑戰(zhàn)，而公共空間規(guī)劃體系的建立則是實現(xiàn)高品質城市空間的保障。

2、對應于城市規(guī)劃編制體系的城市公共空間規(guī)劃體系建構

就大尺度（區(qū)域總體層面）而言，公共空間可以是綠環(huán)、綠帶、綠楔、綠色走廊和城市分區(qū)之間的開闊緩沖地帶；而對小尺度（局部層面）因素來說則表現(xiàn)為市內廣場、公共場地與城市空間網絡的結合。這種公共空間體系的建立運用，可以使城市群、城市地區(qū)乃至小地區(qū)表現(xiàn)出有秩序、有效率的延展。

因此，根據(jù)體系構成原理，分解討論城市公共空間的規(guī)劃設計層次，有利于研究的深入及實踐工作的開展。公共空間規(guī)劃體系層次劃分對應于相應的空間規(guī)模和工作深度，各層次的對象意義不同，涉及學科范圍不同。

城市公共空間規(guī)劃體系研究如果按照研究范圍來劃分，可以分為區(qū)域、總體（城市）和局部（片區(qū)或節(jié)點）研究。研究范圍是根據(jù)不同的個案和目標要求有所不同，對于城市整體或較大區(qū)域范圍的城市公共空間研究，著重研究城市整體的空間形態(tài)結構，構造城市的景觀體系，組織城市的公共活動空間系統(tǒng)等；而對多數(shù)針對城市局部地段的城市空間研究而言，更注重多項具體實質要素的研究。

區(qū)域、總體層面和局部層面的城市公共空間研究范圍劃分，也是對應于我國城市現(xiàn)行規(guī)劃編制體系中的區(qū)域、總體規(guī)劃（含分區(qū)規(guī)劃）和詳細規(guī)劃（含控制性詳細規(guī)劃和修建性詳規(guī)）的階段。不同層面的城市公共空間系統(tǒng)規(guī)劃體系的具體形成需要依賴規(guī)劃的控制和引導來完成。（圖1）

2.1 區(qū)域層面城市公共空間規(guī)劃的研究任務與目標

區(qū)域層面的城市公共空間規(guī)劃是指以城市的自然環(huán)境和歷史人文環(huán)境為依托的城市公共空間體系，也是一種與城市社會、經濟發(fā)展相結合的空間發(fā)展對策。

區(qū)域層面的城市公共空間體系是一個需要上升到泛城市的區(qū)域范疇來討論的問題。在區(qū)域規(guī)劃中，把公共空間作為與城市實體空間同等重要的要素來進行構造，將會在很大程度上避免特大城市所面臨的諸多困擾。實際上，區(qū)域層次的城市公共空間與城市建設實體共同構成了共軛互生的關系，前者避免或是限制了城市無休止的蔓延，為城市提供良好的環(huán)境，后者則提升了前者的生態(tài)、文化等內涵，體現(xiàn)了其存在的價值。

區(qū)域層面的城市公共空間規(guī)劃主要針對市域范圍內公共空間的整體結構和分布格局。這一階段的設計目標在于構筑城市公共空間的總體框架，從總體上把握形成整體有序的城市公共空間體系。在實際操作中，它通常與城市區(qū)域及國土規(guī)劃過程相結合，設計成果多以政策導向和導則取向為主，起到定性的作用，一般不涉及具體明確的空間形態(tài)。

對于該層次的城市公共空間注重依托城市道路、廣場、綠地、濱水區(qū)等公共活動場所，梳理城市公共空間的總體結構。在區(qū)域層次，城市公共空間與城市空間系統(tǒng)的其他要素關系密切，包括總體空間形態(tài)，城市景觀體系、城市交通體系等，因此，需要對城市物質環(huán)境、經濟活動和交通系統(tǒng)進行全面分析。

區(qū)域層面的城市公共空間屬于一種超視域的范疇，是城市自然環(huán)境與社會經濟發(fā)展共同作用的產物，會直接影響到城市總體的外在形態(tài)和生活環(huán)境品質。

2.2 總體層面的城市公共空間規(guī)劃設計編制

（一）總體研究層面的任務

總體研究城市公共空間是對應于城市總體規(guī)劃（包含城市分區(qū)規(guī)劃）階段，以整個城市或城市分區(qū)作為研究對象，任務是配合城市總體規(guī)劃，在充分調查和收集現(xiàn)狀資料的基礎上，研究城市的公共空間形態(tài)與結構，分析由自然和人文環(huán)境組成的城市景觀體系、城市公共活動空間系統(tǒng)，以及交通系統(tǒng)等其它要素，從而根據(jù)城市整體發(fā)展格局，提煉城市公共空間的意向和特色。

（二）總體研究層面的資料分析與構思

總體層面的研究應對城市的社會經濟、自然環(huán)境、城市建設、土地利用、文化遺產等歷史與現(xiàn)狀情況進行深入的調查研究。其基礎資料內容主要包括城市自然歷史背景資料、城市形態(tài)和空間結構、城市景觀、城市公共活動與重要區(qū)域、城市交通體系以及城市土地使用現(xiàn)狀等。

其主要目的是通過對現(xiàn)狀調研基礎資料的分析整理和研究評價，分析構成城市公共空間環(huán)境形態(tài)的特定組成要素和內容，確定各要素和相關系統(tǒng)存在的問題和發(fā)展?jié)摿?，并提出與之對應的保護、發(fā)展和創(chuàng)造的對策。具體分為：

1)城市環(huán)境與城市公共空間發(fā)展對策?？傮w研究應根據(jù)城市總體規(guī)劃，在充分了解自然地理環(huán)境和歷史文化等人文環(huán)境等特點的基礎上，結合城市的社會、經濟發(fā)展戰(zhàn)略，制定相應的城市公共空間發(fā)展對策。

2)城市形態(tài)與空間結構?；诔鞘行螒B(tài)格局的發(fā)展沿革和空間結構的現(xiàn)狀分析，研究城市的總體格局、空間結構、主要發(fā)展區(qū)域（軸線）和重要節(jié)點。

3)城市景觀。根據(jù)城市環(huán)境特征和發(fā)展格局，研究城市主要景點、景觀帶和景區(qū)的布局及相應的視廊、視域等空間視覺分析；挖掘和提煉有特色和景觀意義的城市傳統(tǒng)空間（街區(qū)、街道、廣場）、地方建筑風格、地方色彩等。

4)城市公共活動空間。根據(jù)城市功能布局，研究城市公共活動的人群及活動特征、類型及其在城市中的分布；了解依托與城市空間結構的街道、廣場、街區(qū)等公共活動區(qū)域的空間類型和分布。

5)城市交通系統(tǒng)。依據(jù)城市總體規(guī)劃，研究包括城市地鐵、輕軌、立交和地面交通組成的立體交通體系，配合城市公共活動地區(qū)布局，研究城市步行系統(tǒng)區(qū)域的分布。

6)城市特色分區(qū)和重點地區(qū)。結合不同地區(qū)在功能配置和環(huán)境上的特點，明確特色分區(qū)和重點地區(qū)，為深入進行局部城市設計，確定了定位和定性的研究基礎。

7)生態(tài)與自然空間網絡體系

2.3 局部層面的城市公共空間規(guī)劃設計編制

（一）局部研究層面的任務

局部層面的城市公共空間研究是把城市的局部地區(qū)和地段（如中心區(qū)、商業(yè)區(qū)、特色地區(qū)、商業(yè)街、步行街等）作為研究內容，是在城市規(guī)劃和總體城市設計的指導下，深入研究局部地區(qū)公共空間環(huán)境的結構、形態(tài)和建筑形態(tài)、景觀和自然人文環(huán)境、史跡保護、微觀交通與市民步行、活動場所、環(huán)境藝術和設施等。

一般對應于詳細規(guī)劃的尺度和階段，可以從街區(qū)和地塊兩個層面進行研究。

（二）局部研究層面的資料分析與構思

局部城市公共空間的現(xiàn)狀基礎資料調查應根據(jù)區(qū)域的類型和特點，突出重點，有所側重和取舍?；緝热莅ㄍ恋厥褂谩⒌缆方煌?、景觀與環(huán)境及相關資料部分，并以現(xiàn)狀圖和現(xiàn)狀說明方式表達。

局部研究的分析與構思階段，是對設計研究區(qū)域的現(xiàn)狀基礎資料加以分析，總結存在的問題，分析體形環(huán)境及組成要素和內容；也是綜合現(xiàn)有信息，提出以形態(tài)結構為主的設計構思和創(chuàng)意，綜合性的解決環(huán)境問題，塑造環(huán)境特色的重要過程。重點是提煉和挖掘城市局部地區(qū)的環(huán)境特色。主要研究：

1)城市局部公共空間的形態(tài)結構。包括設計區(qū)域的功能分區(qū)、主要軸線和重要節(jié)點；設計區(qū)域建設高度分布、城市輪廓線、城市標志、高度控制點；規(guī)劃區(qū)域內重要地塊（街區(qū)）等。

2)城市景觀。研究城市公園、公共綠地、廣場等城市景觀要素的布局；分析視點、視域等視線組織分布；確定城市道路、街道等結構性城市景觀的設計意向。

3)建筑群形態(tài)。從設計區(qū)域整體入手，研究建筑體量、沿街退后、高度、界面、色彩等建筑形態(tài)的控制和要求。

4)公共空間及活動。確定城市公共空間（廣場、公園等）的位置、面積、性質、歸屬，活動的內容和設施安排；研究城市公共空間與公共交通、步行區(qū)域的聯(lián)系。

5)運動體系。研究區(qū)域內道路交通組織及重要道路和街道的斷面，確定停車場、公交站點等的分布；組織步行系統(tǒng)，研究主要步行街的形式、斷面及與公共交通的聯(lián)系。

6)環(huán)境藝術。研究公共藝術品的位置、性質等；確定街道家具的內容、設置原則和形式指導；明確戶外廣告物、招牌等的基本要求及夜景照明的設計原則。

7)重要節(jié)點。建立重要地塊和街區(qū)的設計意向及其關于形態(tài)結構、景觀、建筑形態(tài)、公共空間、交通與步行及環(huán)境藝術等方面的設計原則。

8)其他。容納重要城市公共事件與活動、慶典、禮儀的場所；公共空間城市文化結構屬性（結構型、外來型、混合兼并）；特性公共活動區(qū)（主流文化圈、亞文化圈）

2.4 城市公共空間規(guī)劃體系層次框架

根據(jù)上述分析，建立城市公共空間體系分類規(guī)劃框架如下（表1）

3、結語

本文通過研究城市公共空間體系的構成要素及結構，探求影響其發(fā)展的深層機制，進而提出建設我國城市公共空間規(guī)劃體系的對策框架，作為城市公共空間規(guī)劃體系建設的依據(jù)和指導。

以《城市規(guī)劃編制辦法》為依托，將城市公共空間體系分為區(qū)域、總體和局部來研究，在城市規(guī)劃與城市設計領域建立更為規(guī)范、合理、明確的公共空間設計準則。包括區(qū)域領域、城市領域、局部地段、特殊管理區(qū)、重要公共節(jié)點等對應區(qū)域、總體和詳細規(guī)劃及城市設計，編制相應層次的公共空間系統(tǒng)規(guī)劃。從而探討了公共空間規(guī)劃體系如何與城市規(guī)劃體系各層次內容合理對接的問題。該城市公共空間規(guī)劃體系的建立是本文對適應我國轉型期城市規(guī)劃編制體系理論研究的有益嘗試，對于規(guī)劃體系的轉型具有一定現(xiàn)實意義。

參考文獻

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篇(7)

一、新的規(guī)劃理念和理論

在新的形勢下，面對參與國民經濟宏觀調控的新要求，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編應當有新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論、規(guī)劃方法，才能完成歷史賦予的使命。

1、新的規(guī)劃理念：理性發(fā)展

上一輪土地利用規(guī)劃在規(guī)劃理念上過分強調對農用地，特別是耕地的保護，以“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地問題”、“確保耕地總量不減少”為目標，對保障國民經濟發(fā)展必須的建設用地強調不夠，對生態(tài)環(huán)境變化的影響和需求研究不多，對社會的變化和需求考慮的不多，沒有將土地利用規(guī)劃作為促進國民經濟健康發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境，協(xié)調社會關系，貫徹土地可持續(xù)利用的基本手續(xù)。

我市新一輪土地利用總體規(guī)劃建議充分運用“理性發(fā)展”理念，按照“五個統(tǒng)籌”的要求，在確定規(guī)劃指導思想、原則、規(guī)劃目標、建設用地指標分配時，妥善處理好“經濟、社會發(fā)展與資源保護”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關系，在規(guī)劃修編的操作過程中樹立全局觀念、彈性觀念和動態(tài)觀念。在確定規(guī)劃的目標時，緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經濟發(fā)展協(xié)調發(fā)展這一中心議題，由經濟發(fā)展的單目標模式向經濟、社會與資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展的多目標模式轉變，保證土地資源永續(xù)利用，真正實現(xiàn)經濟發(fā)展目標、社會進步目標和生態(tài)環(huán)境改善目標的高度協(xié)調統(tǒng)一。

2、新的規(guī)劃理論：空間規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展

我國現(xiàn)行有關土地利用規(guī)劃編制和管理的理論由兩部分組成，一部分是承襲原有的土地利用規(guī)劃理論，另一部分是借鑒市場經濟國家和地區(qū)的土地利用規(guī)劃理論，主要有：地域分異理論、區(qū)位理論、資源優(yōu)化配置理論、生態(tài)經濟理論、系統(tǒng)科學理論等。但總的來看，尚未建立起符合我國國情和社會主義市場經濟體制要求的土地利用規(guī)劃理論體系，沒有從宏觀（哲學層次、科學層次）到微觀（技術層次）的系統(tǒng)理論，而是諸多理論混雜，讓人無所適從，規(guī)劃編制研究和學科建設嚴重落后于規(guī)劃實踐，已明顯制約了規(guī)劃工作的發(fā)展。

為適應新形勢和新的規(guī)劃指導思想的需要，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編大膽運用國內外的和相鄰學科（如城市規(guī)劃、地理學、經濟學、社會學、環(huán)境科學、系統(tǒng)科學等）的相關理論。在我市土地利用總體規(guī)劃修編中，我們準備運用的理論有兩個：空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。

（1）空間規(guī)劃理論

土地利用規(guī)劃，是綜合協(xié)調資源供需矛盾，統(tǒng)籌土地利用結構、布局和區(qū)域協(xié)調發(fā)展中長期空間規(guī)劃。空間規(guī)劃最基本的特征是地域性。上輪土地利用總體規(guī)劃采用的基本模式為“用地指標調控與規(guī)劃分區(qū)相結合”，其著重強調是規(guī)劃對用地數(shù)量的指標要求，而缺乏空間布局約束，在規(guī)劃的分區(qū)方案中，對分區(qū)內部土地利用的要求過于籠統(tǒng)，不能承擔起有效的控制分區(qū)內部用地的功能。

因此，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編借鑒西方空間規(guī)劃的理論如：“田園城市”理論、“綠化帶”制度、中心地域理論、“開發(fā)軸系統(tǒng)”理論等，根據(jù)國家和區(qū)域經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，按照資源稟賦和區(qū)位比較優(yōu)勢，完善土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃和各專項規(guī)劃，并制定相應的土地利用和供應政策，進而充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，有效地整合資源，優(yōu)化空間布局，促進區(qū)域經濟的分工協(xié)作和協(xié)調發(fā)展。規(guī)劃修編由上輪主要分配建設用地指標、建設用地規(guī)模向控制環(huán)境容量、開發(fā)時序、控制建設標準轉變。本輪的土地利用規(guī)劃應該是在協(xié)調和平衡經濟發(fā)展、公眾利益、環(huán)境以及規(guī)劃部門等各方利益的前提下的空間規(guī)劃，應當著重注意農用地，特別是基本農田，各類建設用地，生態(tài)環(huán)境保護用地的空間安排和布局，確定其開發(fā)利用時序，并通過較大比例尺的地圖（如市區(qū)用1∶1萬）確定城市合理發(fā)展邊界，引導地方政府提高城區(qū)建筑密度，實現(xiàn)現(xiàn)有城區(qū)土地利用效率的最大化，保護自然生態(tài)環(huán)境和基本農田，從而解決城市無序擴張、優(yōu)質農地嚴重流失等問題。

（2）可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展是指一種既滿足當代人的需要，又不損害后代滿足其未來需求能力的發(fā)展。其中最本質的問題是不損害我們所依賴的資源與環(huán)境。而土地是人類賴以生存的寶貴資源，在正確的管理下，可以不斷更新和利用。反之，它會退化、耗竭。故對土地的開發(fā)利用，要限制在土地人口承載力的限度內，同時采用人工生態(tài)措施，確保土地持續(xù)利用。

目前，土地資源可持續(xù)利用與土地利用規(guī)劃有機結合研究的國際趨向表現(xiàn)為應用生態(tài)經濟學觀點研究土地利用規(guī)劃，使經濟生態(tài)化，生態(tài)經濟化，協(xié)調經濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關系，保持良好的生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關系，在保持良好的生態(tài)環(huán)境條件下促進土地利用的合理化。

土地是一切社會、經濟活動的基礎和資源，同時也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。任何土地利用規(guī)劃的目標無非是建設發(fā)達的經濟、健康的環(huán)境和高質量的生活，因此強調人與環(huán)境“和諧相處”、“不可再生資源永續(xù)利用”的可持續(xù)發(fā)展也就應當成為當前土地利用規(guī)劃的主題。我市在制定土地利用規(guī)劃過程中將土地可持續(xù)利用的思想和理念貫徹進去，實現(xiàn)土地生產力的持續(xù)增長和穩(wěn)定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經濟效益和社會效益，即達到生態(tài)合理性、經濟有效性和社會可接受性。

二、新的規(guī)劃方法

我市在土地利用總體規(guī)劃修編過程中，為便規(guī)劃更具科學性，除了要用新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論外，應當按照規(guī)劃修編的要求，嘗試采用一些新的規(guī)劃方法。

1、評價方法

規(guī)劃實施評價：按照

國土資源部的要求，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前，各地必須對上輪規(guī)劃的實施效果進行評價，做出是否進行規(guī)劃修編的結論性的意見。從我市已完成的規(guī)劃實施評價的情況來看，保證重點項目建設用地，保障經濟社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了顯著作用。但面臨新時期我市經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的新變化和新的目標任務，現(xiàn)行規(guī)劃已顯得不相適應：一是規(guī)劃定位已不適應經濟建設發(fā)展的方向和目標；二是規(guī)劃確定的用地指標已不能滿足城鄉(xiāng)建設快速發(fā)展對用地的實際需求；三是指標布局安排不盡合理，用地位置與規(guī)劃之間出現(xiàn)了一些矛盾；四是在規(guī)劃實施期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，行政區(qū)劃變化，城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)用地急需調整；五是相關部門的規(guī)劃均已作了調整，對土地利用提出了新的要求，需要通過土地利用規(guī)劃進行協(xié)調和總量控制；六是國土資源部規(guī)定土地利用總體規(guī)劃原則上五年修編一次，而現(xiàn)行規(guī)劃已執(zhí)行五年有余，需要在總結成功經驗、找出存在問題的基礎上，逐步加以修改完善。環(huán)境影響評價：按照我國20__年10月頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的要求，土地利用總體規(guī)劃也要進行環(huán)境影響評價。__市在土地利用總體規(guī)劃修編中，對重要的項目規(guī)模與布局都進行了環(huán)境影響評價，如城鎮(zhèn)新增建設用地區(qū)，土地開發(fā)整理復墾等，使之更趨合理性。

2、系統(tǒng)工程方法

土地利用總體規(guī)劃是著眼于調控宏觀經濟運行和經濟社會可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。土地是經濟社會發(fā)展的基本物質載體，是國家最主要、可調控的資源，這一特點決定了土地利用規(guī)劃在更高層次、更寬領域發(fā)揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規(guī)劃編制的過程是多目標的統(tǒng)籌協(xié)調過程。因此，在規(guī)劃過程中采用以數(shù)學模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法就成為必然。運用不同的規(guī)劃方法來解決，如線性規(guī)劃、灰色線性規(guī)劃、模糊線性規(guī)劃、非線性規(guī)劃、動態(tài)規(guī)劃、參數(shù)規(guī)劃和多目標規(guī)劃等。按這樣的思路，規(guī)劃的適用性會大大提高，規(guī)劃對地方社會經濟的發(fā)展一定會有很好的保障作用和促進作用。該方法強調在規(guī)劃編制中，要全面考慮規(guī)劃所要解決的問題、達到的目標，并由此形成各種戰(zhàn)略方案，通過分析比較選出最佳方案。

3、應用地理信息（3S）技術

按照國土資源部《國土資源部關于開展縣級土地利用總體規(guī)劃修編試點工作的通知》（國土資發(fā)[20__]189號）、《縣（市）級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準（試行）》的要求，本輪規(guī)劃修編要在地籍數(shù)據(jù)庫的基礎上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，作為修訂規(guī)劃成果的主要載體，以提高規(guī)劃管理水平。這是本輪規(guī)劃修編最突出、最嚴格的技術要求，對提升整體規(guī)劃的技術水平具有重要意義。

4、公眾參與

規(guī)劃編制前要廣泛征求公眾的意見，完善規(guī)劃的公示制度。首先為公眾參與土地利用規(guī)劃提供充分的法律保障，市政府在將規(guī)劃付諸實施之前舉行公眾意見聽證會，不僅要聽取普通民眾的意見，還要聽取有關利益團體的意見，并根據(jù)當?shù)氐纳鷳B(tài)效果予以考慮，然后在充分考慮公眾意見的基礎上對規(guī)劃進行修正并進行表決。這樣，規(guī)劃以法律形式獲得通過后，就具有廣泛的民眾基礎，在實施中也得到民眾的廣泛支持和監(jiān)督。在規(guī)劃實施過程中，如果需對規(guī)劃進行較大的變更或修改，仍需舉行公眾意見聽證會，以確保規(guī)劃始終如一地得到民眾的支持。

我市土地利用總體規(guī)劃修編辦公室在完成土地利用總體規(guī)劃初稿后，會同有關部門進行討論磋商，并做好協(xié)調工作。協(xié)調的過程，實質上！是一個談判過程。即由參與決策的各個主體通過磋商或“討價還價”，最后在共識的基礎上達成一致的過程。在這個協(xié)調的過程中，成功的關鍵在于尋找全局利益與部門利益、地區(qū)利益之間的結合點，所以土地利用總體規(guī)劃修編辦公室在依法堅持全局和整體利益的原則下，統(tǒng)籌兼顧被協(xié)調者的利益，被協(xié)調者也既要考慮本部門對土地的需求，又要顧全大局，在這樣的原則和立場上進行充分磋商，以形成共識。在這個過程中，任何一個部門都不應獨自斷然做出決策，以免重復過去那種部門分管、多頭決策、各自為政、矛盾百出，對土地資源造成嚴重浪費破壞的錯誤。如果在協(xié)調過程中還有重大工程項目或用地規(guī)模問題存在意見分歧而暫時無法統(tǒng)一，則提交同級人民政府進行研究和決策。